P. 1
Evropski Principi Za Javnu Administraciju

Evropski Principi Za Javnu Administraciju

|Views: 235|Likes:
Published by Stefan Babić

More info:

Published by: Stefan Babić on Mar 03, 2012
Copyright:Attribution Non-commercial

Availability:

Read on Scribd mobile: iPhone, iPad and Android.
download as PDF, TXT or read online from Scribd
See more
See less

02/24/2015

pdf

text

original

Prilog

EVROPSKI PRINCIPI ZA JAVNU ADMINISTRACIJU

SIGMA dokument broj 27

PROGRAM SIGME
SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries) – podrška za unapređenje uprave i menadžmenta u zemljama Centralne i Istočne Evrope – je združena inicijativa OECD-a i Evropske unije. Inicijativa podržava reformu javne administracije u trinaest zemalja u tranziciji i uglavnom se finansira iz Phare programa Evropske unije. Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) je organizacija 29 vlada zemalja sa naprednom tržišnom ekonomijom. Njen centar za saradnju sa zemljama koje nisu članice pruža savjete i pomoć u širokom spektru ekonomskih pitanja tranzicijskim zemljama Centralne i Istočne Evrope i bivšeg Sovjetskog Saveza. Phare obezbjeđuje sredstva za podršku partnerskim zemljama u Centralnoj i Istočnoj Evropi do nivoa na kojem su te zemlje spremne preuzeti obaveze članstva u EU. Phare i SIGMA opslužuju iste zemlje: Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Bugarsku, Češku Republiku, Estoniju, bivšu jugoslovensku Republiku Makedoniju, Mađarsku, Latviju, Litvaniju, Poljsku, Rumuniju, Slovačku i Sloveniju. SIGMA je osnovana 1992. godine i funkcionira u sklopu OECD-ovog Direktorija za javni menadžment, koji pruža informacije i stručne analize o javnom menadžmentu za donosioce odluka i olakšava sklapanje ugovora i razmjenu iskustava među menadžerima javnog sektora. Zemljama korisnicama SIGMA nudi pristup mreži iskusnih javnih administratora, uporednim informacijama i tehničkim rješenjima u vezi sa Direktorijem javnog menadžmenta. SIGMA ima za cilj da: ● pomaže zemljama korisnicama u potrazi za dobrom upravom u cilju poboljšanja administrativne efikasnosti i promovisanja privrženosti zaposlenih iz javnog sektora demokratskim vrijednostima, etici i poštivanju vladavine zakona;

Pravni savjetnik – 2/2001.

1

Prilog
● pomaže izgradnju sopstvenih sposobnosti na nivou centralne vlasti, za suočavanje sa izazovima internacionalizacije i integracionih planova Evropske unije i ● podrži inicijative Evropske unije i drugih donatora za podršku zemljama korisnicama u reformi javne administracije i doprinese koordinaciji donatorskih aktivnosti. U cjelokupnom radu inicijativa daje visoki prioritet omogućavanju saradnje među vladama. To uključuje pružanje logističke podrške formiranju mreža ljudi uključenih u javnu administraciju u Centralnoj i Istočnoj Evropi, kao i njihovom povezivanju sa kolegama u drugim zemljama. SIGMA djeluje u pet tehničkih područja: Razvojne strategije javne administracije; Donošenje odluka, Koordinacija i regulative; Planiranje budžeta i raspodjela izvora; Menadžment državne službe i Revizija i financijska kontrola. Dalje, Odjel službe informisanja distribuira objavljene i on-line materijale o temama iz javnog menadžmenta. Copyright OECD, 1998. Prijave za dozvolu o reprodukciji ili prijevodu dijela ili cjelokupnog materijala trebaju biti podnijete: Head of Publications Service, OECD, 2 rue Andre-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France. Mišljenja data u ovoj publikaciji ne predstavljaju nužno službena mišljenja Komisije, zemalja članica OECD-a ili zemalja Centralne i Istočne Evrope koje participiraju u Programu.

2

Pravni savjetnik – 2/2001.

Prilog

PREDGOVOR
Ovaj dokument će pokušati označiti standarde koje zemlje kandidati za prijem u Evropsku uniju trebaju zadovoljiti kako bi njihove javne administracije bile na nivou sa zemljama članicama Evropske unije. Oslanjajući se na rad SIGMA-e o reformi javne administracije u zemljama Centralne i Istočne Evrope, posebno razvoja državne uprave i administrativne kontrole, dokument opisuje važan dio osnova SIGMA-ine metodologije u procjeni sposobnosti javnih administracija zemalja koje se kandiduju. Prethodna verzija ovog dokumenta je razmatrana na prvom sastanku šefova državnih službi u deset zemalja koje su kandidati za ulazak u Evropsku uniju, održanom u novembru 1998. godine u Beču. Ovaj sastanak je pokrenuo SIGMA-in projekat namijenjen procjeni sposobnosti javnih administracija tih zemalja, posebno njihovog napretka u razvoju državne uprave. Konačnu verziju dokumenta su prije objavljivanja pregledali učesnici 10. sastanka SIGMA grupe za vezu, održanog u Pragu od 15. do 16. novembra 1999. godine. Dokument je pripremio Sekretarijat SIGMA-e sa gospodinom Franciscom Cardona, savjetnikom za menadžment javne uprave, koji je njegov glavni autor, te obogaćen dodatnim informacijama neovisnih eksperata. SIGMA želi zahvaliti prof. Denisu Galliganu, direktoru Centra za društveno-pravne studije Wolfson koledža, Oksfordskog univerziteta iz Velike Britanije; prof. Jacquesu Zilleru sa Pravnog odsjeka na institutu Evropskog univerziteta u Firenci, Italija; prof. Jurgen Schwarze, direktoru Instituta za javno pravo na Albert-Ludwigs univerzitetu u Frajburgu, Njemačka, i gospodinu Jacques Fournieru, bivšem članu Conseil d’Etat i sadašnjem članu Conseil superieur de la Magistrature u Francuskoj za njihov neprocjenjiv doprinos. SIGMA, također, želi izraziti svoju zahvalnost dr Helmutu Kitschenbergu, bivšem direktoru Federalne akademije za javnu administraciju u Njemačkoj i dr Wolfgangu Ruschu, predavaču ustavnog prava na Institutu za javnu administraciju u Njemačkoj, zbog njihovih korisnih komentara. Ovaj dokument je objavljen pod pokroviteljstvom Generalnog sekretara OECD-a.

SIGMA-OECD 2 rue Andre-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France Tel: (++331) 45 24 79 00; Fax: (++331) 45 24 13 00 e-mail: sigma.contact@oecd.org; http://www.oecd.org/puma/sigmaweb

Pravni savjetnik – 2/2001.

3

....................................................................... 27 HOMOGENOST MENADŽMENTA DRŽAVNE ADMINISTRACIJE .................................................................................... 15 POJAM EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA .............................. 12 ODGOVORNOST ....................................... 17 POKRETAČKE SNAGE KONVERGENCIJE ........................................... 14 EFIKASNOST I EFEKTIVNOST ..... EVROPSKI ADMINISTRATIVNI PROSTOR ........................................ UPRAVLJANJE DRŽAVNOM UPRAVOM U KONTEKSTU “ADMINISTRACIJE KROZ ZAKON”.. 30 4 Pravni savjetnik – 2/2001.................. 14 2................................ 28 ZAKLJUČCI .................................................................... 23 2....................................................................................................................... 22 SLIČNI STANDARDI I USLOVI.......................... 7 PRVI DIO: PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA I EVROPSKI ADMINISTRATIVNI PROSTOR .................................. 9 1.......................................................... 29 DRŽAVNI SLUŽBENICI NISU SAMO DRŽAVNI NAMJEŠTENICI ....................................... ..................................................... 26 PROFESIONALNI JAVNI MENADŽERI .... 30 PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA DOPRINOSE STVARANJU EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA ........................ 5 UVOD ....................................... 18 ULOGA EVROPSKOG SUDA PRAVDE U STVARANJU JEDINSTVENOG EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA .......................................................................................................................................................................................................... 20 DRUGI DIO: PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA I STANDARDI DRŽAVNE UPRAVE ...................................................................................... PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA ........................ 1 PREDGOVOR ............. A RAZLIČITI MODELI PROFESIONALNE DRŽAVNE UPRAVE............ 22 1................................................. 19 STEPEN KONVERGENCIJE ADMINISTRATIVNIH SISTEMA..................... 29 VRIJEDNOSTI DRŽAVNE UPRAVE SU ZAKONSKI OBAVEZUJUĆI PRINCIPI ....................................................................... 9 POUZDANOST I PREDVIDIVOST .................................................................................................................................... 3 SAŽETAK . 26 KONTEKST “ADMINISTRACIJE KROZ ZAKON”...................................................... PRAVNE STRUKTURE ZA PROFESIONALNU DRŽAVNU UPRAVU: DRŽAVNI NAMJEŠTENICI ILI DRŽAVNI SLUŽBENICI? ..... 29 PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA STVARAJU OBRAZAC PONAŠANJA DRŽAVNE UPRAVE ........................................................................................................................................... 10 OTVORENOST I TRANSPARENTNOST .....................................................................................................................................................................Prilog PREGLED SADRŽAJA PROGRAM SIGME....................................................................................

Zemlje koje se prijavljuju za prijem u Evropsku uniju moraju voditi računa o ovim standardima pri izradi i razvoju svoje javne administracije. Ciljevi i orijentacija ka reformi javne administracije. s druge strane. su stoga manje odvojeni. Prihvaćeni principi javne administracije među državama članicama Evropske unije sačinjavaju uslove “Evropskog administrativnog prostora” (EAP). odgovornost i transparentnost. U zemljama članicama Evropske unije. izneseno je i uvjerenje da državni službenici nisu samo namještenici države nego da imaju i ustavnu ulogu. te opštih principa dobre uprave i administrativnih standarda koji čine EAP. Iako EAP ne predstavlja nastavak acquis communautaire. organizacionu sposobnost i učešće građana. zakoni o upravnom sporu. vremenom je među demokratskim zemljama postignut opšti konsenzus o ključnim komponentama dobre uprave. Ipak. U različitim domenima acquisa. U ovom kontekstu ovaj dokument daje svoje opšte zaključke. ovaj konsenzus je izrodio principe za javnu administraciju koje su prihvatile države članice Evropske unije sa različitim pravnim tradicijama i različitim sistemima upravljanja. zatim ga implementirati i provoditi. predvidljivost. ukupno zakonodavstvo Evropske zajednice).Prilog SAŽETAK Zemlje Centralne i Istočne Evrope koje se prijavljuju za članstvo u Evropskoj uniji moraju izvršiti reformu svoje javne administracije kako bi zadovoljile kriterije za pristup dogovorene u Kopenhagenu i Madridu. Stepen u kojem zemlja kandidat prihvaća ove principe javne administracije i pridržava se standarda EAP-a ukazuje na sposobnost njene nacionalne javne administracije da efikasno implementira acquis communautaire u skladu sa kriterijima koje je Vijeće Evrope jasno istaklo u Kopenhagenu i Madridu. EAP uključuje paket jedinstvenih standarda za djelovanje u okviru javne administracije koji su definisani zakonom i provođeni u praksi kroz procedure i odgovarajuće mehanizme odgovornosti. Uprkos nedostatku acquis communautaire. iz perspektive pristupa Evropskoj uniji. Većina područja vlade pokriva ili na njih utiče acquis communautaire (tj. ovi standardi su zajedno sa ustavnim principima obično ugrađeni ili preneseni preko paketa administrativnih zakona. Tokom vremena ovi principi su više puta definisani i prečišćavani kroz odluke nacionalnih sudova. kao što je zakon o upravnom postupku. Ovaj dio dokumenta ima za cilj da pruži bolje razumijevanje veza između djelovanja i menadžmenta službenika državne službe. zakon o slobodi informisanja i zakoni o državnoj upravi. može poslužiti kao vodič za reformu javne administracije u zemljama koje se kandiduju. Među zaključcima koji su doneseni. 5 .pouzdanost. s jedne strane. Ne postoji acquis communautaire za uspostavljanje standarda horizontalnih sistema upravljanja ili nacionalne javne administracije. U drugom dijelu dokumenta državna uprava je stavljena u ovaj širi kontekst. a potom i kroz pravosuđe Evropskog suda pravde. Zbog toga nije Pravni savjetnik – 2/2001. ipak. kao i tehničku i upravljačku sposobnost. Ove komponente uključuju principe vladavine zakona . ciljevi i sadržaj reformi su prilično jasni. Teškoće i kašnjenja su u većini slučajeva povezani sa procesom i tokom implementacije zbog nedovoljnih kapaciteta. Zemlje koje se kandiduju moraju prenijeti zakonodavstvo Evropske zajednice na domaći pravni poredak.

Prilog uredu regulisati odnose između države ili državnih institucija i njenih službenika državne uprave samo kroz zakon o radu. . 6 Pravni savjetnik – 2/2001.

pravosuđe Evropskog suda pravde. Nedostatak opšteg zakonodavstva Evropske zajednice primjenjivog u domenima javne administracije i upravnog prava predstavlja problem za zemlje koje se kandiduju. napredak zemalja koje se kandiduju biće mjeren prema tim kriterijima. onda ona mora ispuniti sve zahtjeve acquis. 7 . zadovoljiti zahtjeve Evropske unije. Madridu i Luksemburgu. EAP je metafora sa praktičnim implikacijama za zemlje članice i uključuje. Zemlje koje se kandiduju moraju zadovoljiti kriterije za članstvo u Evropskoj uniji kako ih je usvojilo Vijeće Evrope u Kopenhagenu. Da bi mogla uspješno učiniti to isto. implementaciju i sprovođenje acquis. stvar sposobnosti i resursa relevantnog sektora – ali i ne samo toga. ona neće moći trgovati čak ni unutar vlastitog domaćeg tržišta. Od zemalja koje se kandiduju zahtijeva se da imaju administrativne sisteme i institucije javne administracije sposobne za promjene.Prilog UVOD Članstvo u Evropskoj uniji zahtijeva da svaki domen administracije i industrijskog sektora države članice poštuje acquis communautaire. definišu stepen prihvatljivosti prakse javne administracije od jednog slučaja do drugog. Na ovo zbližavanje utiče nekoliko različitih sila kao što su ekonomski pritisci pojedinaca i kompanija. Implementacija acquis u administrativnom domenu je. Ukoliko to ne učini. konačno i naročito. U stvari. to jest biće predstavljen u redovnim izvještajima Evropske komisije u smislu njihove “administrativne i sudske sposobnosti za primjenu acquis”. Na primjer. Upravo u ovom kontekstu ovaj dokument opisuje Evropski administrativni prostor (EAP) kao poseban dio zakona Evropske zajednice. principe upravnog prava kao paket kriterija koji zemlje kandidati primjenjuju u svojim naporima da postignu upravnu sposobnost koja je potrebna za članstvo u Evropskoj uniji. jer oni imaju ključnu ulogu za pouzdano funkcionisanje ukupne administracije. uključujući i područja acquis. Pravni savjetnik – 2/2001. uobičajeni i stalni kontakti između javnih službenika zemalja članica i. naravno. sudovi su ti koji prečišćavaju te standarde. u skladu sa principom “obligatornih rezultata” (“obligation de resultat”). Uspješna implementacija i provođenje potpuno ovise o horizontalnim vladinim strukturama i sistemima. Tradicionalno su standardi administrativnog djelovanja bili definisani i prečišćavani u okviru nacionalnih granica suverenih država. inter alia. također. EAP predstavlja stalni proces međusobnog zbližavanja nacionalnih upravno-pravnih poredaka i upravnih praksi država članica. industrija neće biti u stanju da izvozi svoje proizvode ostalim zemljama članicama. Dalje. kao što su procedure za administrativno djelovanje i mehanizme. tj. što prećutno znači da će se njihov napredak ocjenjivati prema evropskim administrativnim standardima. Iako ustavi i zakonodavstvo koje slijedi definišu opšte principe zakona i definišu standarde za djelovanje uprave. Institucije nacionalne javne administracije zemalja članica Evropske unije implementiraju i provode acquis communautaire. javna administracija zemlje kandidata se mora pridržavati opštih principa dobre uprave i ispuniti administrativne standarde definisane u okviru Evropske unije. ukoliko se za nacionalnu mljekarsku industriju u zemlji koja se kandiduje smatra da će postojati i nakon dana prijema. kako bi se osigurao rad državnih službenika u skladu sa standardima Evropske unije. Opšti horizontalni sistemi vlasti zemlje kadidata moraju.

Važna je poruka da. u stvari. obezbjeđuje oznake nivelacije pomoću kojih se može mjeriti napredak. uspostavio standarde javne administracije. djelovanja nacionalnih parlamenata na donošenju zakona. nacionalne javne administracije moraju prepoznati principe i prihvatiti standarde koji su zajednički za sve zemlje članice Evropske unije.Prilog Oni su bili proizvodi nacionalnih ustavnih dogovora. osnovna svrha ovog dokumenta je pomoći zemljama koje se kandiduju za prijem u Evropsku uniju da upoznaju kriterije javne administracije iz Kopenhagena i Madrida. Ovaj dokument opisuje principe upravnog prava definisane od Evropskog suda pravde koji je. odluka nacionalnih administracija i vladavine nacionalnih sudova. . Njegova svrha se može dati u tri stvari: prvo. neovisno od institucionalnih dogovora. drugo. Ipak. Unutar Evropske unije ovaj proces postaje izuzetno nadnacionalan i zbog članstva je moguće zahtijevati zajedničke obavezujuće administrativne standarde koje je definisao Evropski sud pravde na nivou Evrope i prema tome za sve zemalje članice. 8 Pravni savjetnik – 2/2001. cilj mu je definisati i obezbijediti kriterije koji će dati upute za reforme javne administracije u zemljama koje se kandiduju. naglašavanje potencijala harmonizacije standarda javne administracije nije zato da se kaže da administrativne institucije trebaju biti homogeno uspostavljene u svim zemljama članicama Evropske unije. treće.

bezugovorna odgovornost javne administracije2. Principi upravnog prava. Ukoliko pokušamo sistematizirati glavne principe upravnog prava koji su zajednički zapadnoevropskim zemljama.). nediskriminacija. su. kontrola od parlamenta uz obezbjeđivanje mogućnosti saslušanja pojedinaca i pravnih lica i njihovog obeštećenja. 3 Vidi SIGMA Dokument. Administrations comparees : less systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze. Ziller. PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA Iako su iskazi i koncepti upravnog prava (Verwaltungsrecht. pravne sigurnosti. i posebnih dijelova delegiranog zakonodavstva. između ostalog. obično se pojavljuju segmentarno među različitim dijelovima zakonodavstva. Holandijom (1994. 1 Pravni savjetnik – 2/2001. Sustainable Institutions for European Union Membership.). Njemačkom (1976. Schwarze. Posebno važni principi prezentirani u pravosuđu Evropskog suda pravde.) i Španijom (1958.). 1992.). London. Francuska. 2) otvorenost i transparentnost. Montchrestien. između ostalih: princip administracije kroz zakon. Irska i Velika Britanija. principi proporcionalnosti. Grčka. strana 10. Vidi J. Ovi administrativni principi nisu samo ideje zasnovane na dobroj volji: oni su ugrađeni u institucije i upravne postupke na svim nivoima. također. 1993. Djelatnici državnog sektora su zakonski obavezni da se pridržavaju ovih pravnih principa. J. 1998. možemo se složiti oko zajedničke definicije upravnog prava kao seta principa i pravila koji se tiču organiziranja i menadžmenta javne administracije i odnosa između administracije i građana1. Baden-Baden. pravo na saslušanje u donošenju odluka u upravnom postupku. Drugi principi mogu biti izvedeni iz navedenih3. Danskom (1985. 2 Vidi J. OECD. Poljskom (1960. 1988. Portugalom (1991. uspostavljanje standarda i ponašanje državnih službenika. i sa zemljama kao što su Belgija. Nomos. droit administratif) različiti od jednog do drugog nacionalnog sistema. 3) odgovornost i 4) efikasnost i efektivnost.). privremena mjera. broj 26. Europaisches Verwaltungsrecht. Schwarze. Na polju zakona Evropske zajednice.).). 1988. Vidi. Paris. mogli bismo ih podijeliti u sljedeće grupe: 1) pouzdanost i predvidivost (pravna sigurnost). od ustava do više različitih zakona Parlamenta. Bugarskom (1979. koje sve zemlje članice moraju primijeniti na domaćem terenu kada primjenjuju zakone Evropske zajednice. Engleska verzija: European Administrative Law. Paris. 9 . BadenBaden. sistemi sudstva i propisi. Evropski sud pravde je definisao veliki broj principa upravnog prava pozivajući se na opšte pravne principe upravnog prava koji su zajednički za zemlje članice. koje podržavaju neovisna tijela za kontrolu. fer uvjeti za pristup pojedinaca upravnim sudovima. Ovo je slučaj sa Austrijom (od 1925. Nomos. zaštita legitimnih očekivanja.). Mađarskom (1957.Prilog PRVI DIO: PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA I EVROPSKI ADMINISTRATIVNI PROSTOR 1. Europaisches Verwaltungsrecht. Ovo je slučaj. kao i običajnog prava sudova koji se bave parnicama o upravi. Druge zemlje su usvojile opštu kodifikaciju upravnog postupka koji sakuplja i pokušava sistematizirati mnoge od ovih principa.

Prilog Principe upravnog prava i državne uprave je katkada tešto definisati. Nadležnost u ovom kontekstu znači izričito i zakonski dodijeljenu moć odlučivanja o određenoj stvari ili pitanju od javnog interesa. također. krajnji rezultat je obično još više zbunjujući. Zbrka u ovom domenu lako dovodi do nepravde. POUZDANOST I PREDVIDIVOST Brojni principi i mehanizmi upravnog prava rade u korist pouzdanosti i predvidivosti. karakterišu kao pravna sigurnost ili sudska sigurnost djelovanja javne administracije i njenih odluka. Kontradikcija i neslaganje. kronizmu i drugim nepravilnostima. Vlasti donose odluke slijedeći opšta pravila ili principe koji se nepristrasno primjenjuju na svakoga ko je unutar njihovog okvira djelovanja. kako je to rečeno na francuskom jeziku. oslanjanje na zdrav razum i traženje inspiracije u konsolidovanoj doktrini običajnog prava bi bilo uputno. Oni često u određenoj situaciji izgledaju kontradiktorni jedni drugima. Sa stanovištva državnih službenika i ponašanja vlasti. U smislu stvaranja zakona. Vlasti mogu odlučiti samo o pitanjima nad kojima imaju jurisdikciju. Varljiva priroda principa upravnog prava je jedan od razloga zašto su “prazni koncepti”4 tako uobičajeni u upravnom pravu i odredbama državne uprave. Svi ovi principi pokušavaju iskorijeniti samovolju u vođenju javnih poslova. Pokušaji da se osiguraju detalji u regulisanju takve varljive stvari imaju tendencu da rezultiraju neskladom i kontradikcijom. Vladavina prava se protivi samovolji. Srodan primjeni vladavine zakona je pojam pravne nadležnosti. vladavina zakona znači da javna administracija treba izvršavati svoje dužnosti u skladu sa zakonom. Izgleda kao da se efikasnost ne slaže sa očekivanim procesom. obično u formi detaljnog kazuističkog razlikovanja. uzrokuju teškoće u aktueliziranju ovih principa štetno djelujući na donošenje zakona. jedan od razloga zbog kojeg su nacionalni sudovi. kao i princip da javna vlast normalno nije ovlaštena da protivrječi opštim pravilima koja su usvojena i objavljena u posebnoj regulativnoj odluci4. koji se. Ova doktrina je preuzeta iz francuskog originala. U suštini. Vladavina prava zahtijeva jasnu hijerarhiju pravnih odredbi koje su donijeli nezavisni sudovi. vjerovatno je mudro pribjeći “praznom konceptu” zbog njegove savitljivosti da se uklopi u različitim situacijama. izostavljajući dalja razmatranja. kada se takav pokušaj učini. Iz perspektive donošenja zakona. Naglasak je na neutralnosti i uopštenosti takve primjene zakona (princip nediskriminacije). diskrecione odluke mogu izgledati kao da su protiv vladavine zakona i tako dalje. kao i Evropski sud pravde. 4 10 Pravni savjetnik – 2/2001. . Ono pretpostavlja princip “administracije putem zakona”. također. Etat de droit) je višestrani mehanizam pouzdanosti i predvidivosti. Moguće da je beskorisno i ponekad čak kontraproduktivno imati za cilj jasno definisanje granica principa upravnog prava. često pozivani da rješavaju konflikte i stalno prečišćavaju ove definicije u doktrinarnim okvirima i prilagođavanju vremenu. Ovo je. Pravilo vladavine prava (Rechtsstaat. Javna administracija treba se odrediti u skladu sa ustanovljenim pravilima i prevodivim kriterijima koje donose sudovi. koja vlasti omoguPreeminence des actes reglementaires sur les actes individuels d’une meme autorite publique. profesionalna lojalnost prema vladi kao da oponira profesionalnom integritetu i političkoj neutralnosti. također.

185-188. Pojam nadležnosti se striktno primjenjuje. Dordrecht. 7 Ovaj princip je dobro prihvaćen u zakonu Evropske zajednice. droit administratif. Među ovim principima su i oni koji prisiljavaju administraciju da se ponaša u dobroj vjeri. To. bitno za pravičnost postupka. To znači da administrativna radnja treba biti proporcionalna do rješenja po zakonu. također. 487 ff. Ovo može uzrokovati zloupotrebu administrativne vlasti. Proporcionalnost je posebno važna u slučajevima naredbi obavezne prodaje (ili eksproprijacije) kroz koje su pojedinci lišeni vlasničkog prava zbog javnog interesa. “The Procedural Guarantees in the Recent Case Law of the European Court of Justice”. Pod tim se podrazumijevaju procedure koje štite tačnost i nepristrasnu primjenu zakona. 1991. također. bez ugrožavanja građana više nego što je to striktno potrebno da bi se to rješenje postiglo. Pojam proporcionalnosti posebno je razvio Evropski sud pravde slijedeći odredbe koje su već postojale u njemačkom zakonu. Sudovi su razradili pravnu doktrinu administrativnog odlučivanja. kao što je poštivanje osoba i zaštita njihovog digniteta. znači da je protiv zakona kada se striktnom primjenom zakona može stvoriti neželjena posljedica. Schermers. da definiše javni interes na odgovoran način. koja sadrži različite principe upravljanja i ograničavanja diskrecionog odlučivanja.Prilog ćava ne samo donošenje odluke nego je i obavezuje da preuzme odgovornost. 6 5 Pravni savjetnik – 2/2001. Vidi J. zakonitost diskrecionog odlučivanja ne može djelovati bez opštih principa upravnog prava. Javnim vlastima može izričito zakonom biti dozvoljeno da donose diskrecione odluke. Jedna konkretna primjena pravičnosti postupka je pravni princip da ničija prava niti interesi neće biti ugroženi bez prethodnog upoznavanja sa činjenicama koje su u pitanju i saslušanja u odgovarajućem postupku. 1994. i to je ušlo u većinu sistema evropskog upravnog prava putem zakona Evropske zajednice6. ECR-I-5469. jer oni čine neku vrstu proturavnoteže vis a vis diskrecionog prava koje se pripisuje javnoj administraciji5. in Essays in Honour of Henry G. Za dalje detalje vidi J. pp. Boston. Diskrecione odluke se odnose na slučajeve u zakonskom okviru. U ovom smislu jurisdikcija (ili nadležnost) jednaka je odgovornosti. Diskrecione odluke su neophodne jer zakon ne može predvidjeti svaku okolnost koja se može pojaviti u budućim situacijama. tako da je odluka koju je donijela vlast bez jurisdikcije nevažeća i biće proglašena nevažećom od suda. Drugi princip koji ide u korist pouzdanosti i predvidivosti jeste javni princip proporcionalnosti. London. 11 . Ziller. Vidi Evropski sud pravde. juin 1996. pouvoir discretionnaire). Nadležne vlasti ne mogu se odreći ove odgovornosti. Sloboda odlučivanja i samovolja nisu jedna te ista stvar. II. Vol. u Actualite juridique. kada je neki stepen slobode ostavljen onome koji donosi odluke. Davanje pouke o administrativnoj radnji zainteresiranim stranama je. Jedan od principa koji djeluje u korist “administracije kroz zakon” je princip pravičnosti postupka7. p. Diskreciono pravo je dodijeljeno administrativnim tijelima iz više razloga. Sloboda odlučivanja ne znači nezakonitost. posvećivanje pažnje društvenim vrijednostima. “Le principe de proportionnalite en droit administratif at droit communaunautaire”. Case Technische Universitat Munchen. Pouzdanost i predvidivost javne administracije nisu neminovno u suprotnosti sa upravnom slobodom odlučivanja (freies Ermessen. Drugim riječima. Proporcionalnost se poistovjećuje sa razumnošću. da podržava jednak tretman i poštuje pojam proporcionalnosti. numero special. da slijedi pravedne procedure. Schwarze.

Pravni propisi koji zabranjuju državnim službenicima miješanje u proces donošenja odluka u kojima oni mogu imati lični ili utvrđen jasan interes imaju za cilj da pojačaju vrijednost nepristrasnosti. s jedne strane. obezbjeđuje pravedan i odgovarajući nivo zarade koji je javan i dobro regulisan. i obezbjeđivanjem redovne obuke. veliki pritisak. Veliki pritisak dovodi do gubitka neovisnosti iz straha. dok transparentnost kada se pobliže pogleda može značiti “providnost” u svrhu kontrole i supervizije. čini državne službenike manje osjetljivim na korupciju. nepravdu ili tešku štetu kako za javni tako i za privatni interes. predrasuda znači posjedovanje sklonosti ka određenom rezultatu u procjenjivanju date situacije. te jasne kaznene odredbe. Kašnjenje javne administracije u donošenju odluka i poduzimanju radnji može izazvati frustraciju. i da se slijepo povinuje željama nadređenih ili čak unaprijed uzdrži od vlastitog prosuđivanja. Podmićivanje rezultira gubitkom neovisnosti zbog nezakonitog profita. Sistem državne uprave u kojem službenici imaju specifična pravila koja regulišu pravo na napredovanje u karijeri. omogućavaju vanjsku kontrolu 12 Pravni savjetnik – 2/2001. Kao što je ranije rečeno. Kašnjenje može biti rezultat neadekvatnih izvora ili nedostatka političkog rješenja. To je često povezano sa neefikasnošću i nekompetentnošću državnih službenika. Politička ambicija ili profesionalna pohlepa mogu dovesti državnog službenika da podlegne dodvoravanju.Prilog Blagovremenost u djelovanju javne administracije snažno podržava principe predvidivosti i pouzdanosti. profesionalni integritet doprinosi pouzdanosti i predvidivosti javne administracije. Profesionalni integritet državne uprave se oslanja na pojmove nepristrasnosti i profesionalne neovisnosti. Neophodno je uspostaviti ravnotežu između vrijednosti neovisnosti i lojalnosti prema zakonski dominantnoj vladi. kao kad se kod razmatranja predmeta blokira rasprava o meritumu. Državna uprava sa shemom zapošljavanja na osnovu vrijednosti. Podmićivanje. Ona često ima jači smisao predrasude ili presude iz pogrešnih razloga. Profesionalizam i profesionalni integritet u državnoj upravi jasno potpomažu pouzdanost i predvidivost javne administracije. a. jasno navodeći njihova prava i dužnosti. nekontrolisana politička ambicija i pretjerana želja za unapređenjem su česti uzroci gubitka neovisnosti. Zakonska pravila mogu pomoći u ublažavanju problema tako što će se tačno odrediti vremenski rok u kojem se stvari moraju završiti. Postoje profesionalni standardi i pravni princip kojima se mora povinovati. Državna uprava čije je sistem zapošljavanja i unapređivanja većinom baziran na političkoj patronaži ili kronizmu će prije sputavati profesionalni integritet nego sistem koji se zasniva na vrijednostima. može poboljšati kompetentnost javne administracije i ukazati na značaj pouzdanosti. što ima za posljedicu nepravedno ili nepošteno nanesenu štetu opštem interesu ili pravu druge zainteresirane strane. U domenu javne administracije. Otvorenost i transparentnost dopuštaju. Gubitak profesionalne neovisnosti ukazuje na službenika koji nema neovisnost mišljenja i prosudbe. mora se istaći da neovisnost državne uprave ne znači apsolutno pravo na slobodno prosuđivanje ili mišljenje. svakome koga se dotiče administrativna radnja da upoznaju njene osnove. sa druge strane. Ipak. te za posljedicu ima jasan doprinos vrijednostima profesionalnog integriteta. OTVORENOST I TRANSPARENTNOST Otvorenost podrazumijeva da je administracija dostupna vanjskom ispitivanju. Nepristrasnost se odnosi na odsustvo predrasuda. prinudu i dodvoravanje. .

Šta predstavlja odgovarajuće razloge je uvijek teško pitanje u upravnom pravu koje se obično podnosi sudovima na rješavanje. posebno one koje utiču na nacionalnu sigurnost ili slična pitanja. Isto tako. Zastupnici vlade se obično moraju predstaviti javnosti. također. koje navodi razloge koje je vlast slijedila u donošenju odluke i posebno pokazuje konzistentnost između činjenica i objašnjava kako se činjenice uklapaju u okviru zakonodavstva. proslijeđene i primljene od onih na koje se odnose. Administrativni akt ili odluka bi trebali biti popraćeni sa obrazloženjem. jer obezbjeđuju razloge za donošenje administrativnih odluka. Ovdje vrijedi spomenuti da je. oni štite javni interes. Tek od šezedesetih godina razvija se vrijednost otvorenog upravljanja u različitim demokratskim sredinama. 8 U okviru Evropske unije. Pravni savjetnik – 2/2001. S druge strane. transparentnost i odgovornost. a danas se ona smatra važnim standardom javne administracije. i. s jedne strane. 13 . Od posebne važnosti za primjenu otvorenosti jeste obaveza javnih vlasti da daju obrazloženje za svoje odluke. oni su neophodni za zaštitu prava pojedinaca. U stvarnosti postoji samo nekoliko stvari koje mogu uticati na nacionalnu sigurnost. jer smanjuju vjerovatnost loše uprave8 i korupcije. po pravilu. vlasti imaju običaj da proglašavaju neke stvari povjerljivima mnogo češće nego je to istinski potrebno. S jedne strane. koje moraju biti obznanjene i odobrene unaprijed. Administrativne radnje moraju biti podstaknute ili naređene od odgovarajuće nadležne vlasti. Otvorenost i transparentnost u javnoj administraciji služe za dva specifična cilja. stvar je u tome da saopštenje o razlozima mora razjasniti po kom osnovu je tako učinjeno uz dovoljan stepen opravdanosti kako bi omogućio zainteresiranoj strani da pripremi žalbu na tu odluku. Samo u nekim slučajevima stvari trebaju biti tajne i povjerljive. Ipak. Otvorenost i transparentnost su. Obrazloženje je najvažnije kada zahtjev zainteresirane strane biva odbijen. s druge strane. lični podaci se ne bi trebali odavati trećoj strani. Evropski obdusmen bi trebao spriječiti lošu upravu. dokaze i primijenjenu zakonsku opravdanost. obrazloženje bi trebalo sadržavati činjenice. U upravnom pravu postoji nekoliko praktičnih primjena ovog principa. tradicionalni standard za javnu administraciju bila diskretnost i tajnost. Ranije je jedina primjena principa otvorenosti za većinu u zapadnim demokratskim sredinama bila u tome da je. i time pomažu zainteresiranim stranama da uživaju pravo da dobiju obeštećenje kroz žalbu. U ovom slučaju obrazloženje treba pažljivo da pokaže i opravda zbog čega nisu prihvaćeni argumenti ili dokazi koje je stranka podnijela. sa izuzetkom Švedske od kraja osamnaestog stoljeća. Opšte je pravilo da upravljanje javnom administracijom treba biti transparentno i otvoreno. da su administrativne odluke primjenljive samo onda kada su službeno i. Obezbjeđivanje motiva za administrativne odluke je instrument za otvorenost. neophodni instrumenti za vladavinu prava.Prilog administrativnog djelovanja kroz institucije supervizije. Prema tome. pravna regulativa mogla stupiti na snagu samo kada se objavi u službenom listu ili novinama. jednakost pred zakonom i odgovornost. Državni službenici moraju prihvatiti određena ograničenja na zaradu od privatnih aktivnosti. Javni registri moraju biti dostupni široj javnosti. Međutim.

istrage od ombdusmena. s jedne strane. parlamentarni komiteti. zahtijeva da nijedna vlast ne može biti oslobođena kontrole ili pregleda od drugih. Ukratko. Nema apstraktne odgovornosti. svi ovi mehanizmi i institucije imaju svrhu unapređenja vladavine prava. efektivnosti i efikasnosti kao ključnih principa javne administracije i državne uprave. oni imaju za cilj zaštitu prava pojedinca i javnog interesa. poštovani od državnih službenika i vlasti. Odgovornost. zakonodavnoj ili sudskoj vlasti. žalbe višem upravnom tijelu. Ove nadzorne institucije i mehanizmi mogu imati različite forme: sudovi. unapređenje kvaliteta procesa donošenja odluka i konačno unapređenje pouzdanosti. efektivnost. Nije iznenađujuće da odgovornost nužno ima veze sa tim koliko su principi. transparentnosti. Ova činjenica daje uvid u posebnu i delikatnu ulogu državne uprave u modernim demokratskim društvima. To se može obaviti kroz više različitih mehanizama. unutrašnja i vanjska kontrola.Prilog ODGOVORNOST Općenito odgovornost znači da vlasti moraju objasniti i opravdati svoje postupke drugima. nepristrasnost i jednakost pred zakonom. transparentnost. . pouzdanost i predvidivost javne administracije. Posebna karakteristika odgovornosti u domenu upravnog prava jeste da je ona osigurana kroz kompleksan niz prilično formalnih procedura. odgovornosti. jer je on neophodan da zaštiti kako javni interes tako i prava pojedinaca. inspekcije. uobičajena tijela vlade. Odgovornost je efikasna za pokazivanje da li se poštuju principi kao što je vladavina prava. inspekcije posebnih odbora ili komisija. tužilaštva. Svrha nadzora je da procijeni da li javna tijela obavljaju svoje funkcije efektivno. EFIKASNOST I EFEKTIVNOST Specifična dimenzija odgovornosti vezuje se za efikasnost u sprovođenju javne administracije. nadzor ima za cilj osigurati administrativni princip “administracije kroz zakon”. Nijedno savremeno tijelo ili institucija nema tako mnogo raznolikih sredstva nadzora i kontrole kao javna administracija. efikasno i na vrijeme. kontrola parlamentarnog komiteta i dr. Prepoznavanje efikasnosti kao važne vrijednosti javne administracije i državne uprave je re- 14 Pravni savjetnik – 2/2001. Odgovornost je neophodna za osiguravanje vrijednosti kao što su: efikasnost. U upravnom pravu to znači da svako administrativno tijelo treba biti odgovorno za svoje postupke drugoj administrativnoj. nego konkretna i pravno definisana koja se objašnjava kroz paket specifičnih procedura. Institucije i mehanizmi nadzora prate i kontrolišu rad državnih službenika. otvorenost. ugrađeni u upravno pravo. mediji itd. i da li se sprovode principi i procedure utvrđeni posebnim ili opštim odredbama. također. ombdusmeni. Drugim riječima. Nadzor je potreban kako bi se osigurala odgovornost javne administracije i administrativnih tijela da koriste svoja ovlaštenja u skladu sa zakonom i slijede ustanovljene procedure. te koliko se dobro slijede zakonske procedure koje oblikuju odluke javne administracije. Drugim riječima. pravne sigurnosti i zakonitosti javne administracije. s druge strane. uključujući sudske pretrese.

Slučaj 68/81. Ovo je obavezalo nekoliko zemalja članica da modifikuju neke od svojih domaćih organizacionih i administrativnih struktura i ugovora o donošenju odluka kako bi što efikasnije i efektivnije primjenjivali evropsko zakonodavstvo i. čuvajući za javnu aministraciju ulogu donosioca odluka i praćenja ugovora. koja se i samo razvija. upravno pravo često upućuje na ekonomiju. Brojna institucionalna i pravna rješenja pokušavaju riješiti ovu kontradikciju. Efikasnost je karakteristika upravljačke vrijednosti koja se krije u umijeću održavanja dobrog odnosa između resursa i ostvarenih rezultata. Javni menadžeri često vide zakonske procedure kao neprijateljske restrikcije efikasnosti. također. ECR 153. je povezana efektivnost koja se. uopšte.Prilog lativno novo. zahtijeva efikasnu administraciju9. uključujući članstvo u Evropskoj uniji.). Danas. Stalni 9 Vidi Evropski sud pravde. efikasnost i efektivnost sprovođenja javne administracije u pružanju javnih usluga društvu sve se više izučava. posebno u dijelu primjene direktiva i pravila Zajednice. Iako javne administracije u evropskim zemljama imaju stare strukture. one mogu ići protiv ekonomskog korištenja sredstava i mogu nepovoljno uticati na odnos između troškova i rezultata administrativnog djelovanja. Zakon Evropske zajednice. 15 . uz vladavinu prava. efikasnost i efektivnost (poznato kao tri E). pojam produktivnosti se pojavio i u javnoj administraciji. efikasnost i efektivnost javne administracije su uvršteni kao ustavni principi zajedno sa više klasičnim principima kao što su vladavina prava. Efikasnost kao upravljačka vrijednost izgleda kao da protivrječi vladavini prava i očekivanoj proceduri kao politička/demokratska vrijednost. zbog fiskalnih ograničenja u mnogim zemljama. 2. u osnovi. Ovaj konflikt nameće veliki broj pitanja. Prateći uspostavljene procedure. sastoji od osiguranja uspješnog javne administracije u postizanju ciljeva i rješavanja javnih problema utvrđenih vladom. i koliko se dobro ta politika primjenjuje od javne administracije i državnih U skorijim ustavima zemalja zapadne Evrope. da osiguraju uspješnu saradnju sa institucijama Zajednice. Pravni savjetnik – 2/2001. Isto tako. Komisija v. Belgija (1982. Pravno ozakonjenje širih i složenih serija zakona o javnom posredništvu razvilo se kao dio upravnog prava. S ovim sprovođenja zakonima i utvrđivanje službenika. EVROPSKI ADMINISTRATIVNI PROSTOR Nabrojani principi se mogu pronaći u upravnom pravu svih evropskih zemalja. one se stalno prilagođavaju prema modernim uslovima. kao što je španski (1978). Kako je država postala proizvođačem javnih usluga. Među institucionalnim rješenjima se može navesti prenošenje proizvodnih aktivnosti ka privatnom sektoru unajmljivanjem po ugovoru. transparentnost i nepristranost. što se razmatra u sljedećem poglavlju. kao principe koji moraju nadzirati aktivnosti i odluke javne administracije i državnih službenika. Ona obično zahtijeva analiziranje i procjenjivanje javne politike. Direktiva Evropske zajednice o javnom posredništvu pokazala se kao važan izvor homogenizacije pravnih principa u cijeloj Evropskoj uniji.

kako bi ovi standardi trebali biti predstavljeni u naporima izgradnje institucija koje preduzimaju zemlje koja traže puno članstvo u Evropskoj uniji. Sve ovo pokazuje pojavljivanje Evropskog administrativnog prostora. Ovo nam dopušta da uvedemo termin evropeizacije upravnog prava kao značajnog elementa nedavnih pravnih promjena. Običajno pravo Evropskog suda pravde može uspostaviti principe više opšte prirode. Ova lista je daleko od kompletne.Prilog kontakti između državnih službenika zemalja članica i Komisije. koji su primjenljivi i više nego u jednom polju zakona. Ovo je opisano kao “Evropski administrativni prostor”10. tj. . koje prvo moraju biti prenijete u nacionalne zakone. Nomos. Štaviše. zajedničkih administrativnih standarda i vrijednosti državne uprave. kako je on stvoren. pojava sistema administrativne pravde širom Evrope i zajedničke osnovne vrijednosti i principi javne administracije. London.). tiče osnovnih institucionalnih dogovora. Također. koji se. Schwarze (ed. Administrative Law under European Influence: On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States. and Sweet and Maxwell. 1996. procesa. a postoje i značajne kvalitativne razlike između članica. 1998. 11 Vidi J. Zemlje koje se kandiduju moraće razviti svoje administracije do stepena pouzdanosti Evropskog administrativnog prostora i dozvoljenog praga usvojenih principa. doveli su do međusobnog približavanja nacionalnih administracija. treba razmotriti činjenicu da je integracija Evropske unije evolucijski proces (princip progresije u izgradnji Evropske unije). uglavnom. Svrha je ovog poglavlja da istraži te pokretačke snage prema ovom zajedničkom Evropskom administrativnom prostoru. procedura i ugovora administrativnih struktura. OECD. problemi koji su nastali ovim razlikama među državama članicama su glavni razlog zašto je institucionalnoj izgradnji dat tako visok prioritet u procesu širenja ka Centralnoj i Istočnoj Evropi. 23. u mnogim slučajevima je tumačenje relevantnih propisa Evropske zajednice od Evropskog suda to koje dovodi do modifikacija principa upravnog prava kako su ga prihvatile zemlje članice11. Paris. Baden-Baden. kroz zakonodavnu aktivnost institucija Zajednice i kroz običajno pravo Evropskog suda pravde. No. Stepen konverVidi SIGMA Papers. koji su to standardi javne administracije usvojeni paketom zajedničkih principa upravnog prava. Odredbe i direktive imaju direktan uticaj na administrativne sisteme zemalja članica i mogu dovesti do važnih promjena u pravnim principima primjenjivim na javnu administraciju u datom sektoru posebne politike. Zaista. Postoji minimum standarda kvalitete i pouzdanosti javne administracije koje zemlje kandidatkinje trebaju doseći. i. zahtjev za razvojem i primjenom acquis communautaire prema ekvivalentnim standardima pouzdanosti širom Unije. Preparing Public Administrations for the European Administrative Space. Pravni sistemi zemalja članica Evropske unije se stalno podvrgavaju procesu približavanja u mnogo različitih polja pod uticajem zakona Zajednice. 10 16 Pravni savjetnik – 2/2001. konačno. Koncepti zakona Zajednice su uvedeni u nacionalne sisteme direktno primjenom odredbi ili direktiva. Ovo znači da zemlja treba pokazati dovoljan stepen progresa u poređenju sa prosječnom razinom zemalja članica Evropske unije.

Finska i Švedska priključile Uniji) i opet će se promijeniti u budućnosti. Kada se jednom procijeni demokratska priroda njihovih političkih režima. što je poznato kao acquis communautaire. postoji veliki broj zakonodavstava koja se tiču stvarnih sektoralnih odredbi upravnog prava.) i Ugovor iz Mastrihta (1992. nemaju model javne administracije koji bi implementirale zemlje članice Evropske unije. Važni principi upravnog prava su navedeni u Ugovoru iz Rima. Komparacija će se morati uraditi između zemlje koja se kandiduje i prosjekom svih zemalja članica. Zajednički administrativni prostor. pravila i odredbi jednako primjenjuje na datoj teritoriji kojeg pokriva nacionalni ustav. teritorija gdje je primjenljivo upravno pravo je teritorija suverene države. kada se druge zemlje kandidatkinje priključe Evropskoj uniji. te je o njemu detaljno raspravljano u okviru konstitucionalnih pregovora Evropske unije.Prilog gencije iz 1986. samo je nekoliko horizontalnih administrativnih pitanja postalo predmetom zakonodavne aktivnosti evropskih institucija. Tako. još od osnivanja Evropske zajednice. Za njih će biti neophodno da dosegnu budući prosječni stepen zemalja članica. Kada država članica pogriješi u Pravni savjetnik – 2/2001.). pitanja vlade i javne administracije ostaju na volju zemalja članica. Za zemlju koja se kandiduje neće biti dovoljno da se usporedi sa “najgorom” zemljom koja je već članica Unije. On se. Drugim riječima. Očigledno je da glavni konstitucionalni pravni tekstovi Evropske unije. godine (kada su se Austrija. POJAM EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA Pojam Evropskog administrativnog prostora izveden je iz već uobičajenih pojmova Evropske ekonomije i društvenog prostora. zemlje članice imaju veliku administrativnu autonomiju. Tradicionalno. koji podrazumijeva uzajamnu pomoć u sprovođenju zakona i nekim približavanjima u relevantnom zakonu. Pitanje zajedničkog upravnog prava za sve suverene države integrirane u Evropsku uniju je još diskutabilna stvar. kao što je pravo na sudsku reviziju administrativnih odluka koje donesu institucije Evropske zajednice (član 173) ili obaveza davanja razloga Evropskoj zajednici pri donošenju administrativnih odluka (član 190). godine (kada su se Portugal i Španija priključile Evropskoj uniji) promijenjen je 1995. odnosi na široki sistem sudske saradnje Evropske unije. također. omogućavajući im ponude za tendere u bilo kojoj zemlji članici Evropske unije i sa pitanjima vezanim za državnu pomoć kompanijama. Još ne postoji usaglašen dogovor. Nasuprot tome. različitog intenziteta. jednostavno govoreći. tačnije Ugovor iz Rima (1957. od formalnih pravnih uporišta. osiguravanjem slobodnog natjecanja firmi na teritoriji Evropske unije. Ovo znači da nije dovoljno za zemlju koja se kandiduje doseći trenutni prosječni stepen javne administracije u postojećim zemljama članicama Evropske unije. ukoliko želi uspješno priključenje Uniji. 17 . Ova pitanja su u velikoj mjeri povezana sa javnim posredništvom. zemlja koja se kandiduje mora biti u stanju da premosti razliku između trenutnog stepena kvaliteta njene javne administracije i njenog budućeg stepena. Do sada su samo određeni elementi eventualnog Evropskog upravnog prava izvedeni iz osnovnih ugovora Evropske unije i pomoćnog zakonodavstva koje je donijela Komisija. Međutim. je moguć kada se paket administrativnih principa. koju moraju odobriti i pomno pratiti institucije Evropske unije.

i dodatno zakonodavstvo Komisije kao “vodič za Ugovore”. kako su namjeravali potpisnici Ugovora u Rimu. Postoji jedinstveni acquis kojeg čine principi upravnog prava. Zakonodavna aktivnost evropskih institucija je glavni izvor zajedničkog Evropskog stvarnog upravnog prava koje vodi zemlje članice Evropske unije. zatim kontrole granica i tako dalje. Italy”. što se može okarakterisati kao “neformalni acquis communautaire” u smislu da ne postoji formalna konvencija. koje reguliše javnu administraciju. to jest sloboda kretanja robe. 12 18 Pravni savjetnik – 2/2001. sa istom pažnjom kao da su istinski domaći. poljoprivreda. telekomunikacije. jasno navedenih u Ugovoru. njihove sudove i njihove građane. koji sadrži upute i pravila. okolina. međutim. 1991. kao ključni elementi osiguravanja i implementacije tih sloboda. odnosno pokazuje svoju pravnu nesposobnost da prenese direktive Evropske zajednice ili da implementira odredbe Evropske zajednice. kao što je slobodna konkurencija na domaćem tržištu. Rezultat je takav da. predstavljati zajedničko Evropsko opšte upravno pravo. ne znači da je Evropsko nadnacionalno upravno pravo beznačajno ili nepoznato zemljama članicama Evropske unije. njena proceduralna pravila i institucionalne ugovore. moraju raditi na uspješnoj implementaciji ovih ugovora u svim njihovim dijelovima. Francovich et al. Četiri slobode navedene su u Ugovoru iz Rima. vidljiva na polju administrativnih i organizacionih dogovora i struktura. POKRETAČKE SNAGE KONVERGENCIJE Evropske zajednice. Manje je. Država se smatra odgovornom za neugovornu odgovornost.Prilog implementaciji zakona Evropske zajednice. Evropska unija više ne znači samo zajedničko tržište robe i usluga. prihvata sredstva i principe razvijene unutar Unije. Ovo upravno pravo ima karakteristiku sektoralnog. ljudi i kapitala. nauka i istraživanje. Ovo obezbjeđuje dovoljno uporište za pojedinca da na sudu tuži državu za obeštećenje12. . čiji je stepen kompatibilnosti sa odgoVidi Evropski sud pravde u pridruženim slučajevima C-6/90 i C-9/90 “A. Ovo upravno pravo sadržava acquis communautaire. industrija. su se razvile ka Evropskoj uniji. njihove javne administracije. međutim. zbog velike raznolikosti formi i dubine decentralizacije unutar različitih zemalja članica. koju ne pokreću samo ekonomski interesi nego sve više želja za izgradnjom bližih društvenih i političkih veza među ljudima Evrope. koje su prvobitno podrazumijevale većinom stvaranje zajedničkog ekonomskog tržišta. Ponekad utiče na različite domene odlučivanja. To može. što znači da nacionalne javne administracije država članica. Odsustvo formalnog pravnog tijela. postoji značajna pravna posljedica. Ova situacija je posebno vidljiva na polju principa upravnog prava. v. Nacionalna javna administracija i nacionalni sudovi su obavezani da primijene ugovore. Ugovori Evropske zajednice i dodatno zakonodavstvo Evropske komisije za njihovu implementaciju su dio domaćeg pravnog poretka zemalja članica. usluga. iako svaka država članica ima punu slobodu da odluči o načinima i sredstvima za postizanje rezultata koje predviđaju Ugovori i dodatno zakonodavstvo Evropske zajednice.

nacionalne institucije primjenjuju neke standarde i koriste iste prakse za primjenu nacionalnih zakona i zakona Evropske zajednice. doprinosi uspostavljanju Evropskog administrativnog prostora. Interadministrativna saradnja je. Baden-Baden. 19 . definiše i prečišćava opšte administrativne principe koji su kao takvi obavezujući za sve zemlje članice. L’Harmattan. Saradnja i razmjena imaju efekat stvaranja neformalnih pritisaka na uspostavu zajedničkih standarda na način na koji nacionalne javne administracije ispunjavaju svoje supranacionalne obaveze. S obzirom na to da je dodatno zakonodavstvo Evropske zajednice gotovo isključivo sektoralno. Međutim. kao i njihove građane. doprinose njegovanju međusobnog razumijevanja o tome kako implementirati politiku i odredbe Evropske unije na nacionalnom nivou i njegovanju korisne razmjene najboljih praksi za postizanje rezultata koje ta politika treba postići. Evropski sud pravde je taj koji igra glavnu ulogu u oblikovanju jedinstvenih principa upravnog prava unutar Evropske unije. 1996. Sud. unutar date države. principe upravnog prava. Les mutations du droit de l’administration en Europe: pluralisme et convergences. Ova vrsta “kontaminacije” nacionalnih zakona principima zakona Evropske zajednice. po prirodi. nesektoralnog upravnog prava u Uniji. Sud treba da se osloni na već postojeće. iako su izlagani od slučaja do slučaja. opšte. Nomos. tj. vladavina Evropskog suda pravde reflektuje se na administrativne principe i njihov razvoj. procjenjujući nacionalno običajno pravo zemalja članica. u primjeni zakona Evropske zajednice. 13 Pravni savjetnik – 2/2001. 1995. ULOGA EVROPSKOG SUDA PRAVDE U STVARANJU JEDINSTVENOG EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA Vidi J. jedan od koncepata koji je održan i pojačan Ugovorom iz Mastrihta (član 209A). također. odnosi među ljudima. zapažen je fenomen prodiranja zakona Evropske zajednice u nacionalne pravne odredbe13. i osiguravaju uspjeh rezultata politike predviđene u osnovnim Ugovorima i dodatnom zakonodavstvu Evropske zajednice. sudska praksa je glavni izvor opšteg. Drugi izvor administrativnog približavanja je stalna interakcija među zvaničnicima zemalja članica i između tih zvaničnika i Evropske komisije. Spomenuti efekti takvih odnosa među vladama su mogući u velikom obimu. London. Vidi i G. koje su stvorili i prečistili nacionalni upravni sudovi zemalja članica Evropske unije. and Sweet and Maxwell. Paris. više uopšteni. Administrative Law under European Influence: On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States.Prilog varajućim odredbama zemlje koja se kandiduje sada ispitan i ustanovljen od Evropske komisije u okviru pregovora za prijem. također. Konačno. jer su zvaničnici koji su uključeni u stanju da razviju prilično stabilnu profesionalnu karijeru unutar vlastite državne uprave. uglavnom. Ovi odnosi između vlada. Marcou.). Ovi odnosi između vlada doprinose širenju i podjeli paketa zajedničkih administrativnih principa i načina upravljanja. koji su. različite standarde i prakse za primjenu nacionalnog zakona i zakona Evropske zajednice. Progresivno. koji pomaže oblikovanju zajedničkog idealnog modela ponašanja državnih službenika širom Unije. a oni su. Ovaj fenomen se izrodio iz činjenice da bi bilo teško koristiti. Schwarze (ed. U stvari. Ova činjenica vodi do ideje jedinstvenog upravnog prava koji se razvija između zemalja članica Evropske unije.

389 ff. Nacionalni sudovi pravde su pozvani da osiguraju implementaciju Ugovora Evropske unije i dodatno zakonodavstvo Komisije. Vol.Prilog Kako je već ranije spomenuto. nikada nije bio prisutan samo francuski uticaj na razvoj zakona Evropske zajednice. Ugovori su dizajnirani da bi poslužili kao okvir i traže dalji i stalni razvoj. Kako zakon Evropske zajednice mora biti tumačen na jedinstven način. 14 15 Vidi J. Ovo je doprinijelo istaknutoj ulozi koju Evropski sud ima u razvoju zajedničkih principa. Rivero.). utemeljenost i praktičnost procedura za oblikovanje administrativnih odluka i njihovo dalje preispitivanje kroz žalbe i obeštećenje. Publications of the European University Institute. koji su više ili manje bliski britanskom konceptu vladavine prava – rule of law. in M. Principi upravnog prava su razmatrani u prethodnom poglavlju ovog dokumenta. Ipak. U početku su na običajno pravo Evropskog suda pravde uticali pravni sistemi prvih zemalja članica. cit. European Administrative Law. Schwarze. 1. Može se reći da danas postoji zajednički acquis pravnih administrativnih principa koje je razvio Evropski sud pravde. nacionalni sudovi se pozivaju. p. oni danas vode ka sličnom praktičnom učinku15. Određena su mnoga pitanja da ih reguliše dodatno zakonodavstvo Komisije (upute i odredbe). stepen odgovornosti državnih službenika i javnih vlasti. kada se dio zakonodavstva čini nejasnim. Florence. Vidi J. U tom smislu ovi opšti principi upravnog prava služe kao standardi prema kojima se mjeri pouzdanost javne administracije. Ovo znači da odluke suda ne odgovaraju podjednako datim nacionalim pravnim osnovama. . Capelletti (ed. Na primjer. posebno koncepti koji su dolazili iz Francuskog upravnog prava. dajući okvir za tumačenje kojeg trebaju slijediti nacionalni sudovi. iako ova tri pojma imaju različite nacionalne korijene. Ovo je jedino prirodno zbog fragmentarne prirode napisanog Evropskog upravnog prava. Vrijedi zapaziti da. “Vers un droit europeen: nouvelles perspectives en droit administratif”. koje pokriva većinom polja sektoralne politike i običajno pravo podneseno Evropskom sudu pravde. da proslijede slučaj Evropskom sudu pravde na tumačenje (član 177. što bi moglo biti označeno kao zajedničko Evropsko upravno pravo. kao i njemačkom konceptu Rechtsstaatlichkeit. op. već da je njegova sudska praksa smjesa uticaja proisteklih iz gotovo svih članica Unije14. a porast članstva doveo je do promjene u izvorima inspiracije Evropskog suda pravde u njegovom pravnom razmišljanju. U zaključku smo označili glavne pravne administrativne principe. 1978. New perspectives for Common Law in Europe. upravo je Evropski sud pravde usavršio većinu principa upravnog prava. STEPEN KONVERGENCIJE ADMINISTRATIVNIH SISTEMA Dati administrativni sistem može se procijeniti kroz pomno ispitivanje obima u kojem se ovi principi zaista primjenjuju kako u formalnim pravnim ugovorima u zemlji tako i u svakodnevnom ponašanju javnih vlasti i državnih službenika. princip “administracije putem zakona” utemeljen je u francuskom principe de legalite. Koncept “fer postupka” može se potražiti u britanskim i njemačkim pravnim tradicijama. modelirane prema nacionalnom upravnom pravu zemalja članica Evropske unije od Evropskog suda pravde. 20 Pravni savjetnik – 2/2001. EC Ugovor).

Funkcionisanje državne uprave je uspostavljeno prema uzoru na principe upravnog prava kao principe koji vode i obavezuju. Igrači u ovom polju bi trebali uzeti "zdravo za gotovo" paket principa. i kao mjere sposobnosti javne administracije za institucionalne ugovore među datim zemljama da implementiraju acquis communautaire. Ovaj zahtjev obezbjeđuje dodatni razlog za posjedovanje stručne i stabilne državne uprave. do prihvatljivih razmjera. očigledno je da je aktuelizacija administrativnih principa pouzdanosti. Istovremeno. Neovisni i proceduralni administrativni zakoni. bili bi sljedeći: Prvo. s druge strane. napravljeni prema nacionalnim ustavima i Evropskom upravnom pravu. koji čine i našu radnu hipotezu. već moraju biti stalno prisutni u svakodnevom radu javne administracije uz pomoć dodatnog zakonodavstva. obezbjeđuju pravni institucionalni okvir unutar kojeg se moraju ponašati vlasti i državni službenici u zemljama članicama Evropske unije. raspon u kojem principi opšteg upravnog prava nadahnjuju nacionalno zakonodavstvo i koliko su prisutni u stvarnom funkcionisanju javnih aktera. predvidivosti. Ovaj neformalni administrativni acquis communautaire snažno doprinosi učvršćivanju uspostave Evropskog administrativnog prostora i europeizaciji nacionalnih javnih administracija. ali su etički i pravno obavezujući i koji se horizontalno javljaju u svim javnim administrativnim dokumentima. Drugim riječima. daje orijentaciju o stepenu kompatibilnosti između njihovih administrativnih sistema. svi ovi elementi. Pravni savjetnik – 2/2001. pravni dogovori i ponašanje aktera u javnoj sferi Evropskih društava stvaraju zajednički evropski administrativni i politički prostor. s jedne strane. Ovi principi ne funkcioniraju samo na dobrim namjerama. efikasnosti i efektivnosti. između ostalih kao što su odgovarajući neovisni i proceduralni zakoni. posebno one koji se traže pravom primjenom acquis communautaire. ovo zahtijeva pažljivo posmatranje razvoja nacionalnih državnih uprava kao odlučujućeg instrumenta koji osigurava i sprečava prenos ovih principa upravnog prava u aktuelno javno djelovanje i proces donošenja odluka. Što se tiče ovog dokumenta. to jest stepen implementacije neformalnih acquis communautaire je indikativan i u korelaciji sa sposobnošću određene zemlje da uspješno usvoji i implementira formalni acquis communautaire. te upravnog prava zemalja članica Evropske unije. odgovornosti. služe kao preduslovi za bližu integraciju među njima. odgovarajućih administrativnih institucija i seta pravnih vrijednosti ugrađenih u državnu upravu. transparentnosti. koji se rijetko javljaju formulisani u pisanim zakonima. Naši zaključci. tražena ukoliko javna administracija zemalja Centralne i Istočne Evrope koje se kandiduju treba da zadovolji uslove pristupa Evropskoj uniji.Prilog Obim u kojem različite zemlje primjenjuju ove principe upravnog prava. također. Drugo. Jedan od najvažnijih elemenata koji čini javnu administraciju. 21 . je državna uprava. nisu sistematizovani. također. oni. Ne samo da većina zemalja članica Evropske unije ima posebne odredbe za državnu upravu nego su i njihove državne uprave obavezane principima upravnog prava potrebnim za stvaranje pouzdane javne administracije.

također. ustavi Francuske. i nametnuti ih javnim službenicima. Italije. Pravni izvor koji reguliše odnose između države i državnih službenika mora uzeti u obzir principe upravnog prava. tržišno zasnovanoj ekonomiji je da promoviše jednake uslove i standarde kao osnovu svakodnevnog života pojedinca i ekonomske aktivnosti pojedinca i pravnih entiteta. delegirano zakonodavstvo. Njemačke. osnovne principe državne uprave. Država mora postaviti minimum standarda u cilju osiguravanja fer radnih uslova za sve zaposlene. država mora osigurati funkcionisanje javne administracije u skladu sa osnovnim pravnim principima. praćenje uloženih napora i obezbjeđenje mehanizama za ispravke i obeštećenje su važni zadaci moderne države. također. također. oni. U ovoj ulozi. kao i da definiše minimum prava i obaveza ove dvije strane u radnom odnosu. 22 Pravni savjetnik – 2/2001. Usvajanje i stavljanje na snagu zakona parlamenta. direktno ili indirektno. statuti. Država. suprotnoj od prve i osnovne. država je odgovorna da osigura efikasnu. PRAVNE STRUKTURE ZA PROFESIONALNU DRŽAVNU UPRAVU: DRŽAVNI NAMJEŠTENICI ILI DRŽAVNI SLUŽBENICI? Glavna uloga moderne države u demokratiji. moraju osigurati primjenu principa ustavnog i upravnog prava u svakodnevnom radu javne administracije. Na primjer. nijedna strana uključena u takav sporazum ne može se osloboditi principa ustavnog i upravnog prava. Kao takvi. Zakon je osnovni mehanizam koji država koristi. unapređenja i plate. Grčke. Moderni koncept javne administracije iziskuje pojam hijerarhijskog delegiranja državne vlasti na pojedince koji rade unutar javnog sistema. profesionalnu i nepristrasnu javnu administraciju. nisu samo namještenici države već su u velikoj mjeri i nosioci državne moći. te njihovog rada u svim granama i na svim nivoima uprave. Portugala i Španije uključuju. Zakon obično reguliše odnose između državnih službenika i države čak i kada su neki aspekti ovih odnosa definisani individualnim ili kolektivnim radnim ugovorima. regrutovanje. ima ulogu poslodavca. država. sistemi menadžmenta za selekciju. Prva uloga države na polju zapošljavanja je da reguliše osnovne odnose između poslodavca i namještenika. Većina ovih ustava zahtijeva posebno zakonsko tijelo zakona koje će regulisati posebne odnose između državnih službenika i države. kako je navedeno. Ova odgovornost menadžmenta stvara potrebu za specifičnim odredbama upravljanja državnim namještenicima: politika zapošljavanja i mendžment karijera. a sve ima za cilj garancije homogenog i visokokvalitetnog osoblja. . Osima toga. državni službenici. ima ustavne odgovornosti u vođenju javne administracije u skladu sa principima koji su sastavni dio ustavnog i upravnog prava. Ovi pojedinci. U bliskoj vezi sa njenom ulogom poslodavca. Moderni ustavi sadrže odredbe koje se tiču uređenja državne uprave ili čak uspostavljaju opšte modele javne administracije.Prilog DRUGI DIO: PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA I STANDARDI DRŽAVNE UPRAVE 1.

u skladu sa odredbama važećeg zakona. Ovo podrazumijeva da javni domen treba biti regulisan posebnim pravnim principima. imaju državne uprave koje obuhvataju svakog javnog namještenika. u velikoj mjeri.). dok su druge zemlje. te jasno definisana prava i obaveze državnih službenika. Vidi Raadshelders and Rutgers. ● Razvoj individualne odgovornosti državnih službenika prevazilaženjem ranijih procesa kolegijalnog donošenja odluka. smatrajući da je svaki javni namještenik dio cjelokupne izvršne državne mašinerije (širi koncept državne uprave). Svi ovi uslovi doprinose. stabilnost. “The Evolution of Civil Service Systems”. Ovo se odnosi na visoko obrazovane i vješte javne menadžere. imaju različitu osnovnu logiku i imaju različite izvore legitimiteta. Područje administracije opslužuju državni službenici (Beamte. 1996. iako blisko vezana. 16 Pravni savjetnik – 2/2001. Uvođenje lične. Razlika između javne i privatne sfere je stara i koliko razlika između države i društva. obično ukorijenjene u istoriji njihovih država koje su vremenom modifikovane. Holandija. in Bekke. Administracija se zasniva na zaslugama i profesionalnim sposobnostima državnih službenika. ● Razdvajanje politike i administracije. različita. pojedinačne odgovornosti u donošenje odluka i preduzimanje akcija podrazumijeva potvrdu da su odgovornosti i nadležnosti unutar javne administracije jasno definisane. Fonctionnaires). Indiana University Press. A RAZLIČITI MODELI PROFESIONALNE DRŽAVNE UPRAVE Moderna. nivo plata. Važan pojam administrativnog nadležnog organa i činjenica da svaka administrativna odluka ima jasno zakonom definisanu javnu vlast odgovornu za to predstavljaju pojam individualne odgovornosti. Španija i Švedska. Perry and Toonen (eds. Mnogobrojne države. te da akteri koji djeluju unutar javne sfere moraju biti odgovorni tim principima. Irska. što je potvrđeno na otvorenom natjecanju za ulazak u državnu upravu. Ova razlika traži priznavanje da postoji područje gdje javni interes mora pobijediti i da taj isti javni interes bude izvan miješanja pojedinačnog privatnog interesa. kao što su Francuska. definisanju prirode i vrijednosti moderne profesionalne državne uprave. Politika se zasniva na javnom povjerenju izraženom na slobodnim političkim izborima. koje se potvrđuje nakon svakog političkog imenovanja. ● Zapošljavanje i unapređivanje po zaslugama. Civil Service Systems in Comparative Perspective.Prilog SLIČNI STANDARDI I USLOVI. kao što su Austrija. 23 . po prirodi. ustavna državna uprava u demokratiji16 je moguća samo kada je cijeli set uslova ispunjen: ● Razdvajanje javne i privatne sfere. ● Dovoljna zaštita rada. Razlika između politike i administracije podrazumijeva osnovnu pretpostavku da unutar javnog domena postoje dva glavna dijela koja su. U definisanju njihovih usluga države članice Evropske unije usvojile su različite pristupe.

Prilog Njemačka. država je odgovorna za profesionalnu. posebnom formom pravila od izvršne vlasti (Civil Service Order in Council). Država mora garantovati određeni kvalitet svoga osoblja. da bi državna uprava mogla izvršavati svoje zadatke. Danska i Italija ograničile područje koncepta državne uprave na takozvanu središnju javnu administraciju. stabilnosti. Kada koncept ima prilično suženo područje primjene. kao u Velikoj Britaniji. Kakav god je slučaj. carinici itd) su državni službenici (ograničenje šireg koncepta državne uprave). U kasnijim slučajevima. Donošenje posebnih odredaba državne uprave je najčešći put za stvaranje navedenih zakonskih uslova za državnu upravu. kontinuiteta i kvalitete državne uprave u svim dijelovima njene javne administracije. odnedavno. Profesionalizam se ne može odvojiti od stabilnosti i dugoročnog planiranja. Zapošljavanje i unapređivanje po zasluzi znači odabir najprikladnijih kandidata za državnu službu. jednakost kvaliteta standarda u cjelokupnoj javnoj administraciji. zakonski način kroz sve javne administrativne propise. to se obično razmatra posebnim zakonom parlamenta ili. Ova njena uloga nije samo nadzorna već i menadžmentska. moraju se ispuniti brojni uslovi. državna uprava je dio državne moći. neka osnovna načela ustavnog i upravnog prava su proširena i na namještenike koji nisu državni službenici. uglavnom. te profesionalci nosioci državne moći (npr. jer je državna uprava kao nosilac državne moći važan sudionik u javnoj sferi. te dobro poznavanje upravnog i ustavnog prava. Među zemljama Centralne i Istočne Evrope. U ovom smislu dobro osmišljen i dobro rukovođen sistem državne uprave omogućuje državi da dosegne adekvatne standarde profesionalizma. kaznene odredbe i selekciju po osnovi zasluga. Ovo ima za cilj. državni službenici su oni kojima je povjeren javni autoritet i zakonske nadležnosti u izvršavanju javnih ovlasti i predlaganje javne politike i instrumente uređenja ili o tome daju savjete. U svim zemljama članicama Evropske unije. inter alia. profesionalnu stabilnost. Sve ovo ukazuje na to da postoji visoka politička svijest o neophodnosti dugoročnijeg ulaganja u ljude sposobne za vođenje javnih poslova na odgovarajući profesionalan način. što. odnose na prava i obaveze. Kako je navedeno. dok Litvanija predviđa modalitet šireg koncepta. i. Državna uprava se mora uobličiti kao institucija koja od svojih članova traži poseban stepen profesionalizma i integriteta. i isključuje patronažu i zapošljavanje po prijateljstvu prilikom popunjavanja osoblja javne administracije. Definisano na ovaj način. važi ovaj ograničeni koncept državne uprave. policija. 24 Pravni savjetnik – 2/2001. integrisan u javnu sferu i oblikovan u skladu sa dogovorima ustavnog i upravnog prava. samo profesionalci javnog menadžmenta i administracije. predstavlja one funkcije za čije provođenje jedini legitimitet ima država u skladu sa konvencionalnim političkim sporazumima. zatim adekvatnu visinu plate da bi se smanjila mogućnost korupcije. kao što su Mađarska i Poljska. Državni službenici moraju biti odgovorni pred nizom zakonskih uslova koji će im omogućiti da efikasno obavljaju svoje funkcije i dužnosti na odgovarajući. Ovi zakonski uslovi se. u osnovi. povećanje legitimiteta sistema javnog zapošljavanja u cijelosti. čak i u onima u kojima se koristi restriktivni koncept državne uprave. Velika Britanija. pogotovo u slučaju korištenja restriktivnog koncepta. nepristrasnu i djelotvornu javnu administraciju. zaštitu od političke povrede i miješanja lobija. . Dakle. koja poštuje vladavinu prava.

blizak modelima Austrije i Luksemburga.Prilog Postoji nekoliko razloga zbog kojih se državni namještenici ne smiju smatrati samo državnim radnicima. Od tih ciljeva mogu se nabrojati sljedeći: ● Uspostaviti mehanizme kontrole i odgovornosti u cilju sprečavanja zloupotrebe javnih ovlasti i lošeg upravljanja javnim dobrom. inter alia. Razlog je u tome da njemački ustav obezbjeđuje takav model i kriterij na osnovu kojih se iscrtava granica između Beamte (državni službenici) i Angestellte (državni namještenici) je činjenica koje funkcije obavljaju podrazumijevajući primjenu javne vlasti. dva najviša stepena univerzitetskih profesora su. koji su predmet zakona o radu. različite modele prilagođene lakšem ostvarivanju uspjeha. te ih zadržati uz pomoć razumne mogućnosti izgradnje karijere i ličnog zadovoljstva. Velika Britanija je poseban slučaj: državni službenici imaju specifične odredbe koje im potvrđuju njihov status državnog službenika. Ovo je slučaj u Belgiji. Da bi se to uradilo. 25 . godine. To znači da njima vlada državna uprava i njeno dodatno zakonodavstvo. jer je uporište logike svakog od ovih domena različito. ● Razlikovati. sposobnom da služi uvijek. Nedržavni službenici se smatraju jednostavnim izvršiocima profesije u javnom sektoru ekonomije. Portugalu i Španiji. Italija. odnedavno. Ovo. Državni službenici se smatraju izvršnom rukom države. U Njemačkoj postoji izrazita razlika između državnih službenika. i sada samo ne- Pravni savjetnik – 2/2001. Irskoj. to su oni namještenici koji imaju javni autoritet ili državne ovlasti (prosječno 40% javnih namještenika) i ostalih. svakodnevno vlasti (politički neutralni principi) i odgovornim za njihovu službu zakonu. a ne opšti zakon o radu koji uspostavlja minimalne standarde za ugovorne odnose između radnika i poslodavca. već opisani principi pravne administracije igraju ključnu ulogu. Holandiji. javni domen politike od domena administracije. Grčkoj. Koncept “primjene javnog autoriteta” je blisko povezan sa stvarima od nacionalnog interesa. objašnjava zašto u ovoj zemlji ne postoji zakon o državnoj upravi. pa su i njihovi izvori legitimnosti različiti. Njemački model. ● Privući najbolje kandidate u zemlji za državnu upravu. također. ● Dati legitimitet javnoj administraciji u očima građana i poreskih obveznika u cilju izgradnje javnog povjerenja prema administraciji i na kraju državi kao cjelini. Ovi ciljevi su bitni za zakone o državnoj upravi. Pregled statusa quo u zemljama zapadne Evrope nudi viziju rješenja. Ipak. zakonom i redom. Francuskoj. pratila je i Danska prije nekoliko decenija i. suverenitetom države. Državni službenici moraju ostvariti niz ciljeva. U drugim zemljama samo dio stalno uposlenih u vladi ima status državnih službenika. U Italiji se najveća reforma desila 1993. tj. državni službenici. U nekim zemljama članicama Evropske unije većina javnih namještenika ima status državnih službenika. koji se razlikuju od onih prisutnih u uobičajenim radnim odnosima. Ustavni principi zadržavaju jurisdikciju nad ovim u ministarstvu (Royal Prerogative – Kraljevska povlastica). ● Obezbijediti profesionalni kontinuitet u javnoj administraciji i izgraditi određene modele vladanja u svim dijelovima administracije. ili unutar javnih službi finansiranih iz državnog budžeta. što je moguće više. pravnom primjenom itd. kako je već objašnjeno. iako sa posebnim statusom.

služeći se terminologijom Evropskog suda pravde17. kada donošenje nacionalne politike postane kompleksnije i sve više izloženo međunarodnoj koordinaciji. Dakle. Kriteriji za primjenu mjera Ugovora Evropske unije o slobodnom kretanju radne snage kroz zemlje članice Evropske unije je. prepoznale činjenicu da su standardi upravljanja i doprinos javnih menadžera odlučujući za uspjeh javne administracije. potreba za najboljim javnim menadžerima. sa pratećom administracijom. kao i za napore za njenu reformu. 1. 18 17 26 Pravni savjetnik – 2/2001. U ovakvoj situaciji kvalitet javnih menadžera. praćeno sa ex ante i ex post kontrolnim mehanizmima. Belgium. Slučaj 149/1979. odredbe državne uprave u zemljama članicama su ključ za primjenu principa zakona Evropske zajednice. UPRAVLJANJE DRŽAVNOM UPRAVOM U KONTEKSTU “ADMINISTRACIJE KROZ ZAKON” PROFESIONALNI JAVNI MENADŽERI Zemlje zapadne Evrope su. No. kao što je slučaj sa svim zemljama članicama Evropske unije. Poboljšanje rada javne administracije znači traganje za boljom efikasnošću i efektivnošću vladavine prava. poslovi u javnom sektoru moraju biti otvoreni za bilo kojeg građanina Evropske unije u bilo kojoj zemlji članici Evropske unije. Commission v. Ove odredbe su u skladu sa običajnim pravom Evropskog suda pravde samo ukoliko prate taj osnovni kriterij. koncept javne vlasti ili zaštite opštih interesa države ili lokalne vlade. Država ima niz kompetentnih pojedinaca pri izboru za najbolju poziciju. top-menadžere. Mađarska. Osim toga. Latvija i Poljska su primjeri zemalja koje su nedavno implementirale reforme za najviše. sa svojim sistemom karijere i svojim službama. što znači da je samo od 10 do 40 procenata svih poslova državne uprave rezervisano za državljane. ima tradicionalno definisane grupe viših činovnika. Paris. već odavno. Odsada. samo 10 do 40 procenata javnih pozicija je povezano sa “primjenom javne pravne moći i zaštite opštih interesa države”. Evropski sud pravde. postaje vidljivija. Top Management Service in Central Government: Introducing a System for the Higher Civil Service in Central and Eastern European Countries.Prilog koliko hiljada službenika više potpada pod zakon o državnoj upravi. Pojedinci na vrhuncu svoje karijere u svakoj od službi bivaju potpomognuti u razvoju karijere kroz obuke i mobilnost. 1995. razvija Višu državnu upravu sa snažnim isticanjem profesionalnog razvoja menadžera i usavršavanja koordinacionih sposobnosti. . sa ovlastima javne vlasti. iako sa veoma različitim pristupima18. OECD. Iako ova vrsta više državne uprave ne postoji u zemljama Centralne i Istočne Evrope. To obično zahtijeva delegiranje i prenos odgovornosti u korist javnih menadžera. sa jedinim izuzetkom za one pozicije koje su odredbama domaće državne uprave rezervisane za državljane te zemlje. sa velikom perspektivom i sposobnošću za koordiniranje svog rada sa nacionalnim i internacionalnim institucijama. 2. dok su ostali predmet zakona o radu i kolektivnih ugovora. određuju. Vidi SIGMA Papers. postaje od najvećeg značaja. Holandija. neke od ovih zemalja postepeno uvode posebne politike i upravljačke mehanizme za najviše službe u vladi. Grubo govoreći. također. Druge države uspostavljaju slično definisane grupe top-menadžera koji se centralistički biraju. obučavaju i rukovode. Drugim riječima. Francuska. izračunato je da je od 60 do 90 procenata poslova državne uprave u zemljama članicama Evropske unije otvoreno za građane svih država članica.

Drugim riječima. te kontrolni mehanizmi: ovaj posao transparentnosti obezbjeđuje provjeru financijskog i administrativnog odlučivanja. upoznavanje sa propisima koji definišu obaveze. principi upravnog prava će mnogo doprinijeti uspostavi profesionalne javne administracije. nepristrasan.Prilog U ranijim administrativnim sistemima zemalja Centralne i Istočne Evrope nije bilo razumijevanja za zajedničku državnu administrativnu profesiju. Nepolitički odabrani menadžeri su bili. uspostava administrativnog konteksta u kojem se službenici i javni menadžeri mogu nositi sa svojim obavezama na profesionalan. KONTEKST “ADMINISTRACIJE KROZ ZAKON” Ovaj administrativni kontekst je sačinjen od nekoliko faktora. ali rijetko posjedujući vještine menadžmenta i koordinacije. transparentan i kontrolisan način. Vrsta trajne pozicije menadžmenta koja se može pronaći na višim nivoima zapadnih državnih uprava bila je. ● Kvalitet proceduralnog upravnog prava: proceduralno upravno pravo obezbjeđuje prikladne procedure za administrativno odlučivanje. Na kraju. pa je bila rijetka. kompetentni specijalisti unutar svog polja stručnosti. Pravni savjetnik – 2/2001. poboljšanje personalnog menadžmenta i menadžerskih standarda i. iznad svega. oni će umanjiti vjerovatnoću donošenja proizvoljnih odluka. pružajući tehnički doprinos. Istovremeno. i u mnogim slučajevima i dalje jesu. ova tri faktora uključuju pravne vrijednosti i principe koji su odlučujući u uobličavanju stava i ponašanja javnih menadžera i ostalih državnih službenika koji djeluju unutar administrativnog konteksta. Saradnja između različitih institucija nije imala podršku. vodeći principi za donošenje odluka i ponašanja. za odnose između službenika i komunikaciju sa javnošću. te predviđanja za javnost. trebale biti usmjerene na uspostavljanje profesije javnog menadžmenta unutar državne uprave. te uključuje sredstva korekcije. specijalni propisi državne uprave. gonjenja i odštete. u većini zemalja Centralne i Istočne Evrope prednost političke klase. Ovi pravni principi biće osnovni. Reforme državne uprave u zemljama Centralne i Istočne Evrope bi. to predstavlja alatku službenicima i izvor informacija. Činjenica da je koordinacija politika između institucija postojala unutar struktura političkih partija ukazuje na to da nije bilo potrebe za menadžerima širih perspektiva nego što to oni već jesu unutar svojih tehničkih područja. dopuštajući njihovo diskretno donošenje unutar pravnog administrativnog okvira. koordinaciju i ravnotežu moći. od kojih su najvažniji: ● Kvalitet neovisnog regulatorskog zakona: regulativni zakon obezbjeđuje okvir za donošenje odluka unutar određenog političkog polja (na primjer. 27 . ● Kvalitet financijske i administrative odgovornosti. odgovornosti i odgovarajuća prava osoblja. te omogućuje da se za svaku zainteresovanu stranu čuje i da se ona oglasi. i još uvijek jeste. također. Svaki posao unutar državne administracije smatran je kao specijalni posao u institucijama zapošljavanja sa ograničenom povezanošću između karijera sa onima u drugim institucijama i bez jasnih profesionalnih kriterija koji važe za druge poslove državne administracije. To iziskuje djelovanje u nekoliko domena: obuka menadžera. o urbanističkom planiranju ili pitanjima okoline).

U nekim zapadnoevropskim zemljama. Ta odgovornost se obično sastoji od pripreme nacrta akata i odredaba za državnu upravu. naslijeđen iz prošlih administrativnih struktura u zemljama Centralne i Istočne Evrope. dakle. a personalni menadžment se mora uskladiti unutar javne administracije kako bi se osigurao prihvatljiv nivo zajedničkog upravnog prava i kako bi se dosegli i održali standardi državne uprave. Moguće su različite vrste institucionalnih uređenja. 28 Pravni savjetnik – 2/2001. Ovi se fragmenti moraju ispraviti. kao što su Austrija. Belgija. To može biti posebno ministarstvo ili posebna institucija koja je odgovorna premijeru. ministarstvo financija ili ministarstvo unutarnjih poslova ima ovu ulogu upravljanja državnom upravom. U drugim zemljama. da budu homogeno zastupljeni. kako je to ranije spomenuto. HOMOGENOST MENADŽMENTA DRŽAVNE ADMINISTRACIJE Jedan problem. Ova zajednička funkcija je usmjerena na osiguranje principa upravnog prava. kao što su angažovanje i unapređenje prema zaslugama. posebno ministarstvo javne administracije ili državne uprave je odgovorno za opšte aspekte menadžmenta državne uprave.Prilog Profesionalizam javne administracije je. shvaćeni i potvrđeni kroz javnu administraciju kao cjelinu. To može biti odjel koji priprema odluke za premijera ili za vijeće ministara. Njemačka. oni će i dalje donositi arbitražne odluke sa nedovoljnom komunikacijom sa javnošću i nedovoljnom koordinacijom sa drugim institucijama. kao što su Francuska. jednakim pravima i obavezama. kao i lokalne vlade. Državna uprava bi trebala biti zajednička funkcija menadžmenta u okviru javne administracije. te pravednim tretmanom plata. . U Italiji i Švedskoj uspostavljene su posebne agencije za pregovaranje sa sindikatima državne uprave u ime nacionalne vlade i agencija. Ukoliko administrativni kontekst unutar kojeg službenici moraju djelovati nije poboljšan. Ova zajednička funkcija zahtijeva neku vrstu centralnog kapaciteta za menadžment državne uprave. Da bi se to postiglo. Portugal i Španija. čak i u slučaju kada su izabrani po zaslugama i izloženi sistematičnoj obuci. pregovaranja sa sindikatima državne uprave u ime vlade. organiziranja ili praćenja zapošljavanja. mnogo veći zadatak nego provedba odredbi državne uprave i uvođenje poboljšanja personalnog menadžmenta. je nedostatak koordinacije i jedinstvenih standarda za personalni menadžment kroz javnu administraciju. koordiniranja ljudskih resursa. kao i organizovanja opšte ili posebne obuke kroz svrsishodna tijela. i osnovne pravne uslove. Važno je da se ovoj centralnoj funkciji moraju dati dovoljna ovlaštenja za efektno upravljanje horizontalnom javnom administracijom. Odgovornosti i institucionalni karakter takve sposobnosti da upravljaju državnom upravom trebali bi biti definisani u zakonu o državnoj upravi. kao što su škole ili instituti javne administracije. Irska i Holandija. moraju se uzeti u obzir različiti pogledi na državnu administraciju.

a ne obični zakon o radu. što je rasprostranjeno u uspostavljanju Evropskog administrativnog prostora. Odredbe državne uprave ne regulišu radne odnose između poslodavca i njegovih namještenika kao što to čini zakon o radu. Za razliku od radnih uslova. jedan od glavnih razloga zbog kojeg treba imati poseban akt o državnoj upravi kao dijelu upravnog prava. vrijednosti državne uprave su zakonski obavezujuće.Prilog ZAKLJUČCI Ovaj dokument je pokušaj da se pokaže kako se principi upravnog prava i standardi državne uprave međusobno prepliću. Ovo je. Kršenje pravnih vrijednosti ima zakonske posljedice kroz kaznene odredbe zakona o državnoj upravi. zatim odgovornost profesionalnih državnih službenika države i mehanizme za izvršenje javnih ovlasti. Upravno pravo potiče od ustavnih ugovora koji su duboko ukorijenjeni u kulturne. što proizilazi iz njihovog posebnog položaja u hijerarhijskoj strukturi države. Državni službenici su obavezani administrativnim principima utemeljenim u zakonodavstvu. Pravni savjetnik – 2/2001. često se javna administracija i državna uprava smatraju sinonimima. može se reći da su vrijednosti državne uprave pravne vrijednosti. ili se odnose na tačke. VRIJEDNOSTI DRŽAVNE UPRAVE SU ZAKONSKI OBAVEZUJUĆI PRINCIPI Državna uprava je ograničena principima ustavnih ugovora i upravnog prava. Državni službenici su akteri javne sfere društva. Ovaj položaj oblikuje profesiju. ove stvari se ne mogu definisati na pojedinačnim ugovornim osnovama. uglavnom prema uputama Evropskog suda pravde. DRŽAVNI SLUŽBENICI NISU SAMO DRŽAVNI NAMJEŠTENICI Državni službenici su subjekti pravnih principa i obligacionih pravila. iako se one u širem kontekstu preklapaju. dakle. prema kojima se prihvaćeni standardi primjenjuju na državnu upravu i javnu administraciju unutar zemalja članica Evropske unije. principi upravnog prava inspirišu donošenje odluka javnih menadžera i modeliraju ponašanje državne uprave u cjelini. Zbog toga je javno pravo. socijalne i političke vrijednosti okupljene oko principa demokratije. Etičke vrijednosti su vodilja za djelovanje i njihovo kršenje zaslužuje društveni ukor. zaštititi državne službenike u obavljanju njihovih posebnih društvenih uloga u demokratskom društvu. sfere koja potpada pod domen javnog prava. Ovo vodi do tri glavna zaključka: prvo. S ove tačke gledišta. 29 . Odredbe državne uprave namjeravaju. Pravne vrijednosti nisu isto što i etičke vrijednosti. a kako je ona glavni element. to koje treba da reguliše delegiranje ovlasti o donošenju odluka u korist države. Treće. kao i institucija Evropske unije. Istovremeno je imao za cilj da pokaže kako standardi i principi kao glavnu zajedničku crtu imaju zajedničko razumijevanje. u jednu ruku. regulisanje državne uprave ide izvan regulisanja radnih odnosa između države i njenih namještenika – ovo se odnosi na regulisanje jedne od državnih ovlasti u širem smislu. ovi principi stvaraju ograničenja. drugo. a suziti profesionalne standarde zbog delikatnih pitanja kojima se moraju baviti državni službenici. Isto tako. koja radi na temeljnim pravima njihovih sugrađana. Državna uprava je glavni element javne administracije.

drugim riječima. efektivnom. Također je neophodno posjedovati neovisno i proceduralno upravno zakonodavstvo zadovoljavajućeg kvaliteta. obim u kojem cjelokupan administrativni kontekst. PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA DOPRINOSE STVARANJU EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA Na kraju. superviziji postupka i. sistem državne uprave regulisan aktom o državnoj upravi nije dovoljan da učini javnu administraciju profesionalnom. potrebno da osigura zadovoljavajuću unutrašnju i vanjsku kontrolu javne administracije i državne uprave. kontroli kvaliteta. posebno u javnom financiranju.Prilog PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA STVARAJU OBRAZAC PONAŠANJA DRŽAVNE UPRAVE Ipak. zadovoljava zajednički prihvaćene standarde. također. poslužiti kao jasna procedura da usmjerava i njihov rad i učini njihovo djelovanje i odluke predvidivim. da postane ravnopravan sudionik unutar Evropskog administrativnog prostora. Dodatna proceduralno i dopunsko zakonodavstvo je. Ovaj zahtjev ne postoji samo radi pravne sigurnosti i pouzdanosti javne administracije već i da osigura odgovarajuću pravnu zaštitu prava pojedinca i opravdana očekivanja. će biti od glavnog značaja za zemlju koja se kandiduje za pristupanje Evropskoj uniji ili. što su konstruisani i mjereni u odnosu na usvojene principe upravnog prava. efikasnom. da osigura neovisan sistem sudstva koji dobro funkcioniše i koji je sposoban da uspješno koriguje administrativne radnje i odluke putem žalbe. također. nepristrasnom i odanom vladavini prava. uključujući državnu upravu u određenoj zemlji. Ovo zakonodavstvo neće samo poslužiti državnim službenicima kao važno sredstvo za obavljanje njihovih dužnosti i realizaciju gore opisanih principa javnog prava već će im. . 30 Pravni savjetnik – 2/2001. iznad svega.

You're Reading a Free Preview

Download
scribd
/*********** DO NOT ALTER ANYTHING BELOW THIS LINE ! ************/ var s_code=s.t();if(s_code)document.write(s_code)//-->