Evropski Principi Za Javnu Administraciju

Prilog
EVROPSKI PRINCIPI ZA JAVNU ADMINISTRACIJU
SIGMA dokument broj 27
PROGRAM SIGME
SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries) podrka za unapreenje uprave i menadmenta u zemljama Centralne i Istone Evrope je zdruena inicijativa OECD-a i Evropske unije. Inicijativa podrava reformu javne administracije u trinaest zemalja u tranziciji i uglavnom se finansira iz Phare programa Evropske unije. Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) je organizacija 29 vlada zemalja sa naprednom trinom ekonomijom. Njen centar za saradnju sa zemljama koje nisu lanice prua savjete i pomo u irokom spektru ekonomskih pitanja tranzicijskim zemljama Centralne i Istone Evrope i biveg Sovjetskog Saveza. Phare obezbjeuje sredstva za podrku partnerskim zemljama u Centralnoj i Istonoj Evropi do nivoa na kojem su te zemlje spremne preuzeti obaveze lanstva u EU. Phare i SIGMA opsluuju iste zemlje: Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Bugarsku, eku Republiku, Estoniju, bivu jugoslovensku Republiku Makedoniju, Maarsku, Latviju, Litvaniju, Poljsku, Rumuniju, Slovaku i Sloveniju. SIGMA je osnovana 1992. godine i funkcionira u sklopu OECD-ovog Direktorija za javni menadment, koji prua informacije i strune analize o javnom menadmentu za donosioce odluka i olakava sklapanje ugovora i razmjenu iskustava meu menaderima javnog sektora. Zemljama korisnicama SIGMA nudi pristup mrei iskusnih javnih administratora, uporednim informacijama i tehnikim rjeenjima u vezi sa Direktorijem javnog menadmenta. SIGMA ima za cilj da: pomae zemljama korisnicama u potrazi za dobrom upravom u cilju poboljanja administrativne efikasnosti i promovisanja privrenosti zaposlenih iz javnog sektora demokratskim vrijednostima, etici i potivanju vladavine zakona;
Pravni savjetnik 2/2001.
Prilog
pomae izgradnju sopstvenih sposobnosti na nivou centralne vlasti, za suoavanje sa izazovima internacionalizacije i integracionih planova Evropske unije i podri inicijative Evropske unije i drugih donatora za podrku zemljama korisnicama u reformi javne administracije i doprinese koordinaciji donatorskih aktivnosti. U cjelokupnom radu inicijativa daje visoki prioritet omoguavanju saradnje meu vladama. To ukljuuje pruanje logistike podrke formiranju mrea ljudi ukljuenih u javnu administraciju u Centralnoj i Istonoj Evropi, kao i njihovom povezivanju sa kolegama u drugim zemljama. SIGMA djeluje u pet tehnikih podruja: Razvojne strategije javne administracije; Donoenje odluka, Koordinacija i regulative; Planiranje budeta i raspodjela izvora; Menadment dravne slube i Revizija i financijska kontrola. Dalje, Odjel slube informisanja distribuira objavljene i on-line materijale o temama iz javnog menadmenta. Copyright OECD, 1998. Prijave za dozvolu o reprodukciji ili prijevodu dijela ili cjelokupnog materijala trebaju biti podnijete: Head of Publications Service, OECD, 2 rue Andre-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France. Miljenja data u ovoj publikaciji ne predstavljaju nuno slubena miljenja Komisije, zemalja lanica OECD-a ili zemalja Centralne i Istone Evrope koje participiraju u Programu.
Prilog
PREDGOVOR
Ovaj dokument e pokuati oznaiti standarde koje zemlje kandidati za prijem u Evropsku uniju trebaju zadovoljiti kako bi njihove javne administracije bile na nivou sa zemljama lanicama Evropske unije. Oslanjajui se na rad SIGMA-e o reformi javne administracije u zemljama Centralne i Istone Evrope, posebno razvoja dravne uprave i administrativne kontrole, dokument opisuje vaan dio osnova SIGMA-ine metodologije u procjeni sposobnosti javnih administracija zemalja koje se kandiduju. Prethodna verzija ovog dokumenta je razmatrana na prvom sastanku efova dravnih slubi u deset zemalja koje su kandidati za ulazak u Evropsku uniju, odranom u novembru 1998. godine u Beu. Ovaj sastanak je pokrenuo SIGMA-in projekat namijenjen procjeni sposobnosti javnih administracija tih zemalja, posebno njihovog napretka u razvoju dravne uprave. Konanu verziju dokumenta su prije objavljivanja pregledali uesnici 10. sastanka SIGMA grupe za vezu, odranog u Pragu od 15. do 16. novembra 1999. godine. Dokument je pripremio Sekretarijat SIGMA-e sa gospodinom Franciscom Cardona, savjetnikom za menadment javne uprave, koji je njegov glavni autor, te obogaen dodatnim informacijama neovisnih eksperata. SIGMA eli zahvaliti prof. Denisu Galliganu, direktoru Centra za drutveno-pravne studije Wolfson koleda, Oksfordskog univerziteta iz Velike Britanije; prof. Jacquesu Zilleru sa Pravnog odsjeka na institutu Evropskog univerziteta u Firenci, Italija; prof. Jurgen Schwarze, direktoru Instituta za javno pravo na Albert-Ludwigs univerzitetu u Frajburgu, Njemaka, i gospodinu Jacques Fournieru, bivem lanu Conseil dEtat i sadanjem lanu Conseil superieur de la Magistrature u Francuskoj za njihov neprocjenjiv doprinos. SIGMA, takoer, eli izraziti svoju zahvalnost dr Helmutu Kitschenbergu, bivem direktoru Federalne akademije za javnu administraciju u Njemakoj i dr Wolfgangu Ruschu, predavau ustavnog prava na Institutu za javnu administraciju u Njemakoj, zbog njihovih korisnih komentara. Ovaj dokument je objavljen pod pokroviteljstvom Generalnog sekretara OECD-a.
SIGMA-OECD 2 rue Andre-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France Tel: (++331) 45 24 79 00; Fax: (++331) 45 24 13 00 e-mail: sigma.contact@oecd.org; http://www.oecd.org/puma/sigmaweb
Prilog
PREGLED SADRAJA PROGRAM SIGME........................................................................................ 1 PREDGOVOR .................................................................................................. 3 SAETAK ....................................................................................................... 5 UVOD ............................................................................................................. 7 PRVI DIO: PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA I
EVROPSKI ADMINISTRATIVNI PROSTOR .................................. 9
1. PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA .................................................................................... 9 POUZDANOST I PREDVIDIVOST ................................................................................ 10 OTVORENOST I TRANSPARENTNOST ......................................................................... 12 ODGOVORNOST ........................................................................................................ 14 EFIKASNOST I EFEKTIVNOST ................................................................................... 14 2. EVROPSKI ADMINISTRATIVNI PROSTOR ................................................................ 15 POJAM EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA .............................................. 17 POKRETAKE SNAGE KONVERGENCIJE .................................................................... 18 ULOGA EVROPSKOG SUDA PRAVDE U STVARANJU JEDINSTVENOG EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA ............................................................................... 19 STEPEN KONVERGENCIJE ADMINISTRATIVNIH SISTEMA.......................................... 20
DRUGI DIO: PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA I

STANDARDI DRAVNE UPRAVE ........................................... 22
1. PRAVNE STRUKTURE ZA PROFESIONALNU DRAVNU UPRAVU: DRAVNI NAMJETENICI ILI DRAVNI SLUBENICI? ........................................... 22 SLINI STANDARDI I USLOVI, A RAZLIITI MODELI PROFESIONALNE DRAVNE UPRAVE.................................................................................................................... 23 2. UPRAVLJANJE DRAVNOM UPRAVOM U KONTEKSTU ADMINISTRACIJE KROZ ZAKON........................................................................ 26 PROFESIONALNI JAVNI MENADERI ........................................................................ 26 KONTEKST ADMINISTRACIJE KROZ ZAKON........................................................... 27 HOMOGENOST MENADMENTA DRAVNE ADMINISTRACIJE .................................... 28
ZAKLJUCI .................................................................................................. 29
VRIJEDNOSTI DRAVNE UPRAVE SU ZAKONSKI OBAVEZUJUI PRINCIPI ...................... 29 DRAVNI SLUBENICI NISU SAMO DRAVNI NAMJETENICI ........................................ 29 PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA STVARAJU OBRAZAC PONAANJA DRAVNE UPRAVE ....... 30 PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA DOPRINOSE STVARANJU EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA .................................................................................................................... 30
Prilog
SAETAK
Zemlje Centralne i Istone Evrope koje se prijavljuju za lanstvo u Evropskoj uniji moraju izvriti reformu svoje javne administracije kako bi zadovoljile kriterije za pristup dogovorene u Kopenhagenu i Madridu. Veina podruja vlade pokriva ili na njih utie acquis communautaire (tj. ukupno zakonodavstvo Evropske zajednice). U razliitim domenima acquisa, ciljevi i sadraj reformi su prilino jasni. Zemlje koje se kandiduju moraju prenijeti zakonodavstvo Evropske zajednice na domai pravni poredak, zatim ga implementirati i provoditi. Tekoe i kanjenja su u veini sluajeva povezani sa procesom i tokom implementacije zbog nedovoljnih kapaciteta. Ne postoji acquis communautaire za uspostavljanje standarda horizontalnih sistema upravljanja ili nacionalne javne administracije. Ciljevi i orijentacija ka reformi javne administracije, iz perspektive pristupa Evropskoj uniji, su stoga manje odvojeni. Ipak, vremenom je meu demokratskim zemljama postignut opti konsenzus o kljunim komponentama dobre uprave. Ove komponente ukljuuju principe vladavine zakona - pouzdanost, predvidljivost, odgovornost i transparentnost, kao i tehniku i upravljaku sposobnost, organizacionu sposobnost i uee graana. Uprkos nedostatku acquis communautaire, ovaj konsenzus je izrodio principe za javnu administraciju koje su prihvatile drave lanice Evropske unije sa razliitim pravnim tradicijama i razliitim sistemima upravljanja. Tokom vremena ovi principi su vie puta definisani i preiavani kroz odluke nacionalnih sudova, a potom i kroz pravosue Evropskog suda pravde. Prihvaeni principi javne administracije meu dravama lanicama Evropske unije sainjavaju uslove Evropskog administrativnog prostora (EAP). EAP ukljuuje paket jedinstvenih standarda za djelovanje u okviru javne administracije koji su definisani zakonom i provoeni u praksi kroz procedure i odgovarajue mehanizme odgovornosti. Zemlje koje se prijavljuju za prijem u Evropsku uniju moraju voditi rauna o ovim standardima pri izradi i razvoju svoje javne administracije. Iako EAP ne predstavlja nastavak acquis communautaire, ipak, moe posluiti kao vodi za reformu javne administracije u zemljama koje se kandiduju. U zemljama lanicama Evropske unije, ovi standardi su zajedno sa ustavnim principima obino ugraeni ili preneseni preko paketa administrativnih zakona, kao to je zakon o upravnom postupku, zakoni o upravnom sporu, zakon o slobodi informisanja i zakoni o dravnoj upravi. Stepen u kojem zemlja kandidat prihvaa ove principe javne administracije i pridrava se standarda EAP-a ukazuje na sposobnost njene nacionalne javne administracije da efikasno implementira acquis communautaire u skladu sa kriterijima koje je Vijee Evrope jasno istaklo u Kopenhagenu i Madridu. U ovom kontekstu ovaj dokument daje svoje opte zakljuke. U drugom dijelu dokumenta dravna uprava je stavljena u ovaj iri kontekst. Ovaj dio dokumenta ima za cilj da prui bolje razumijevanje veza izmeu djelovanja i menadmenta slubenika dravne slube, s jedne strane, te optih principa dobre uprave i administrativnih standarda koji ine EAP, s druge strane. Meu zakljucima koji su doneseni, izneseno je i uvjerenje da dravni slubenici nisu samo namjetenici drave nego da imaju i ustavnu ulogu. Zbog toga nije
Prilog
uredu regulisati odnose izmeu drave ili dravnih institucija i njenih slubenika dravne uprave samo kroz zakon o radu.
Prilog
UVOD
lanstvo u Evropskoj uniji zahtijeva da svaki domen administracije i industrijskog sektora drave lanice potuje acquis communautaire. Na primjer, ukoliko se za nacionalnu mljekarsku industriju u zemlji koja se kandiduje smatra da e postojati i nakon dana prijema, onda ona mora ispuniti sve zahtjeve acquis. Ukoliko to ne uini, industrija nee biti u stanju da izvozi svoje proizvode ostalim zemljama lanicama. U stvari, ona nee moi trgovati ak ni unutar vlastitog domaeg trita. Institucije nacionalne javne administracije zemalja lanica Evropske unije implementiraju i provode acquis communautaire. Da bi mogla uspjeno uiniti to isto, javna administracija zemlje kandidata se mora pridravati optih principa dobre uprave i ispuniti administrativne standarde definisane u okviru Evropske unije. Implementacija acquis u administrativnom domenu je, naravno, stvar sposobnosti i resursa relevantnog sektora ali i ne samo toga. Opti horizontalni sistemi vlasti zemlje kadidata moraju, takoer, zadovoljiti zahtjeve Evropske unije, jer oni imaju kljunu ulogu za pouzdano funkcionisanje ukupne administracije, ukljuujui i podruja acquis. Uspjena implementacija i provoenje potpuno ovise o horizontalnim vladinim strukturama i sistemima, kao to su procedure za administrativno djelovanje i mehanizme, kako bi se osigurao rad dravnih slubenika u skladu sa standardima Evropske unije. Nedostatak opteg zakonodavstva Evropske zajednice primjenjivog u domenima javne administracije i upravnog prava predstavlja problem za zemlje koje se kandiduju. Od zemalja koje se kandiduju zahtijeva se da imaju administrativne sisteme i institucije javne administracije sposobne za promjene, implementaciju i sprovoenje acquis, u skladu sa principom obligatornih rezultata (obligation de resultat). Zemlje koje se kandiduju moraju zadovoljiti kriterije za lanstvo u Evropskoj uniji kako ih je usvojilo Vijee Evrope u Kopenhagenu, Madridu i Luksemburgu. Dalje, napredak zemalja koje se kandiduju bie mjeren prema tim kriterijima, to jest bie predstavljen u redovnim izvjetajima Evropske komisije u smislu njihove administrativne i sudske sposobnosti za primjenu acquis, to preutno znai da e se njihov napredak ocjenjivati prema evropskim administrativnim standardima. Upravo u ovom kontekstu ovaj dokument opisuje Evropski administrativni prostor (EAP) kao poseban dio zakona Evropske zajednice. EAP je metafora sa praktinim implikacijama za zemlje lanice i ukljuuje, inter alia, principe upravnog prava kao paket kriterija koji zemlje kandidati primjenjuju u svojim naporima da postignu upravnu sposobnost koja je potrebna za lanstvo u Evropskoj uniji. EAP predstavlja stalni proces meusobnog zbliavanja nacionalnih upravno-pravnih poredaka i upravnih praksi drava lanica. Na ovo zbliavanje utie nekoliko razliitih sila kao to su ekonomski pritisci pojedinaca i kompanija, uobiajeni i stalni kontakti izmeu javnih slubenika zemalja lanica i, konano i naroito, pravosue Evropskog suda pravde. Iako ustavi i zakonodavstvo koje slijedi definiu opte principe zakona i definiu standarde za djelovanje uprave, sudovi su ti koji preiavaju te standarde, tj. definiu stepen prihvatljivosti prakse javne administracije od jednog sluaja do drugog. Tradicionalno su standardi administrativnog djelovanja bili definisani i preiavani u okviru nacionalnih granica suverenih drava.
Prilog
Oni su bili proizvodi nacionalnih ustavnih dogovora, djelovanja nacionalnih parlamenata na donoenju zakona, odluka nacionalnih administracija i vladavine nacionalnih sudova. Unutar Evropske unije ovaj proces postaje izuzetno nadnacionalan i zbog lanstva je mogue zahtijevati zajednike obavezujue administrativne standarde koje je definisao Evropski sud pravde na nivou Evrope i prema tome za sve zemalje lanice. Ipak, naglaavanje potencijala harmonizacije standarda javne administracije nije zato da se kae da administrativne institucije trebaju biti homogeno uspostavljene u svim zemljama lanicama Evropske unije. Vana je poruka da, neovisno od institucionalnih dogovora, nacionalne javne administracije moraju prepoznati principe i prihvatiti standarde koji su zajedniki za sve zemlje lanice Evropske unije. Ovaj dokument opisuje principe upravnog prava definisane od Evropskog suda pravde koji je, u stvari, uspostavio standarde javne administracije. Njegova svrha se moe dati u tri stvari: prvo, cilj mu je definisati i obezbijediti kriterije koji e dati upute za reforme javne administracije u zemljama koje se kandiduju; drugo, obezbjeuje oznake nivelacije pomou kojih se moe mjeriti napredak; tree, osnovna svrha ovog dokumenta je pomoi zemljama koje se kandiduju za prijem u Evropsku uniju da upoznaju kriterije javne administracije iz Kopenhagena i Madrida.
Prilog
PRVI DIO: PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA I

EVROPSKI ADMINISTRATIVNI PROSTOR
1. PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA

Iako su iskazi i koncepti upravnog prava (Verwaltungsrecht, droit administratif) razliiti od jednog do drugog nacionalnog sistema, moemo se sloiti oko zajednike definicije upravnog prava kao seta principa i pravila koji se tiu organiziranja i menadmenta javne administracije i odnosa izmeu administracije i graana1. Principi upravnog prava, uspostavljanje standarda i ponaanje dravnih slubenika, obino se pojavljuju segmentarno meu razliitim dijelovima zakonodavstva, od ustava do vie razliitih zakona Parlamenta, i posebnih dijelova delegiranog zakonodavstva, kao i obiajnog prava sudova koji se bave parnicama o upravi. Ovo je sluaj, izmeu ostalog, i sa zemljama kao to su Belgija, Francuska, Grka, Irska i Velika Britanija. Druge zemlje su usvojile optu kodifikaciju upravnog postupka koji sakuplja i pokuava sistematizirati mnoge od ovih principa. Ovo je sluaj sa Austrijom (od 1925.), Bugarskom (1979.), Danskom (1985.), Njemakom (1976.), Maarskom (1957.), Holandijom (1994.), Poljskom (1960.), Portugalom (1991.) i panijom (1958.). Ovi administrativni principi nisu samo ideje zasnovane na dobroj volji: oni su ugraeni u institucije i upravne postupke na svim nivoima. Djelatnici dravnog sektora su zakonski obavezni da se pridravaju ovih pravnih principa, koje podravaju neovisna tijela za kontrolu, sistemi sudstva i propisi, kontrola od parlamenta uz obezbjeivanje mogunosti sasluanja pojedinaca i pravnih lica i njihovog obeteenja. Na polju zakona Evropske zajednice, Evropski sud pravde je definisao veliki broj principa upravnog prava pozivajui se na opte pravne principe upravnog prava koji su zajedniki za zemlje lanice. Posebno vani principi prezentirani u pravosuu Evropskog suda pravde, koje sve zemlje lanice moraju primijeniti na domaem terenu kada primjenjuju zakone Evropske zajednice, su, izmeu ostalih: princip administracije kroz zakon, principi proporcionalnosti, pravne sigurnosti, zatita legitimnih oekivanja, nediskriminacija, pravo na sasluanje u donoenju odluka u upravnom postupku, privremena mjera, fer uvjeti za pristup pojedinaca upravnim sudovima, bezugovorna odgovornost javne administracije2. Ukoliko pokuamo sistematizirati glavne principe upravnog prava koji su zajedniki zapadnoevropskim zemljama, mogli bismo ih podijeliti u sljedee grupe: 1) pouzdanost i predvidivost (pravna sigurnost); 2) otvorenost i transparentnost; 3) odgovornost i 4) efikasnost i efektivnost. Drugi principi mogu biti izvedeni iz navedenih3.
Vidi J. Ziller, Administrations comparees : less systemes politico-administratifs de lEurope des Douze, Montchrestien, Paris, 1993. Vidi, takoer, J. Schwarze, Europaisches Verwaltungsrecht, Nomos, BadenBaden, 1988. 2 Vidi J. Schwarze, Europaisches Verwaltungsrecht, Nomos, Baden-Baden, 1988. Engleska verzija: European Administrative Law, London, 1992. 3 Vidi SIGMA Dokument, broj 26, Sustainable Institutions for European Union Membership, OECD, Paris, 1998, strana 10.
1
Prilog
Principe upravnog prava i dravne uprave je katkada teto definisati. Oni esto u odreenoj situaciji izgledaju kontradiktorni jedni drugima. Izgleda kao da se efikasnost ne slae sa oekivanim procesom; profesionalna lojalnost prema vladi kao da oponira profesionalnom integritetu i politikoj neutralnosti; diskrecione odluke mogu izgledati kao da su protiv vladavine zakona i tako dalje. Varljiva priroda principa upravnog prava je jedan od razloga zato su prazni koncepti4 tako uobiajeni u upravnom pravu i odredbama dravne uprave. Ovo je, takoer, jedan od razloga zbog kojeg su nacionalni sudovi, kao i Evropski sud pravde, esto pozivani da rjeavaju konflikte i stalno preiavaju ove definicije u doktrinarnim okvirima i prilagoavanju vremenu. Mogue da je beskorisno i ponekad ak kontraproduktivno imati za cilj jasno definisanje granica principa upravnog prava. U smislu stvaranja zakona, kada se takav pokuaj uini, obino u formi detaljnog kazuistikog razlikovanja, krajnji rezultat je obino jo vie zbunjujui. Zbrka u ovom domenu lako dovodi do nepravde. Pokuaji da se osiguraju detalji u regulisanju takve varljive stvari imaju tendencu da rezultiraju neskladom i kontradikcijom. Kontradikcija i neslaganje, takoer, uzrokuju tekoe u aktueliziranju ovih principa tetno djelujui na donoenje zakona. Iz perspektive donoenja zakona, vjerovatno je mudro pribjei praznom konceptu zbog njegove savitljivosti da se uklopi u razliitim situacijama. Sa stanovitva dravnih slubenika i ponaanja vlasti, oslanjanje na zdrav razum i traenje inspiracije u konsolidovanoj doktrini obiajnog prava bi bilo uputno.
POUZDANOST I PREDVIDIVOST
Brojni principi i mehanizmi upravnog prava rade u korist pouzdanosti i predvidivosti, koji se, takoer, karakteriu kao pravna sigurnost ili sudska sigurnost djelovanja javne administracije i njenih odluka. Svi ovi principi pokuavaju iskorijeniti samovolju u voenju javnih poslova. Pravilo vladavine prava (Rechtsstaat, Etat de droit) je viestrani mehanizam pouzdanosti i predvidivosti. Ono pretpostavlja princip administracije putem zakona. U sutini, vladavina zakona znai da javna administracija treba izvravati svoje dunosti u skladu sa zakonom. Vlasti donose odluke slijedei opta pravila ili principe koji se nepristrasno primjenjuju na svakoga ko je unutar njihovog okvira djelovanja. Naglasak je na neutralnosti i uoptenosti takve primjene zakona (princip nediskriminacije). Javna administracija treba se odrediti u skladu sa ustanovljenim pravilima i prevodivim kriterijima koje donose sudovi, izostavljajui dalja razmatranja. Vladavina prava se protivi samovolji, kronizmu i drugim nepravilnostima. Vladavina prava zahtijeva jasnu hijerarhiju pravnih odredbi koje su donijeli nezavisni sudovi, kao i princip da javna vlast normalno nije ovlatena da protivrjei optim pravilima koja su usvojena i objavljena u posebnoj regulativnoj odluci4. Srodan primjeni vladavine zakona je pojam pravne nadlenosti. Vlasti mogu odluiti samo o pitanjima nad kojima imaju jurisdikciju. Nadlenost u ovom kontekstu znai izriito i zakonski dodijeljenu mo odluivanja o odreenoj stvari ili pitanju od javnog interesa, koja vlasti omoguPreeminence des actes reglementaires sur les actes individuels dune meme autorite publique, kako je to reeno na francuskom jeziku. Ova doktrina je preuzeta iz francuskog originala.
4
10
Prilog
ava ne samo donoenje odluke nego je i obavezuje da preuzme odgovornost. Nadlene vlasti ne mogu se odrei ove odgovornosti. U ovom smislu jurisdikcija (ili nadlenost) jednaka je odgovornosti. Pojam nadlenosti se striktno primjenjuje, tako da je odluka koju je donijela vlast bez jurisdikcije nevaea i bie proglaena nevaeom od suda. Pouzdanost i predvidivost javne administracije nisu neminovno u suprotnosti sa upravnom slobodom odluivanja (freies Ermessen, pouvoir discretionnaire). Sloboda odluivanja i samovolja nisu jedna te ista stvar. Diskrecione odluke se odnose na sluajeve u zakonskom okviru, kada je neki stepen slobode ostavljen onome koji donosi odluke. Diskreciono pravo je dodijeljeno administrativnim tijelima iz vie razloga. Sloboda odluivanja ne znai nezakonitost. Diskrecione odluke su neophodne jer zakon ne moe predvidjeti svaku okolnost koja se moe pojaviti u buduim situacijama. Javnim vlastima moe izriito zakonom biti dozvoljeno da donose diskrecione odluke. Sudovi su razradili pravnu doktrinu administrativnog odluivanja, koja sadri razliite principe upravljanja i ograniavanja diskrecionog odluivanja. Meu ovim principima su i oni koji prisiljavaju administraciju da se ponaa u dobroj vjeri, da definie javni interes na odgovoran nain, da slijedi pravedne procedure, da podrava jednak tretman i potuje pojam proporcionalnosti. Drugim rijeima, zakonitost diskrecionog odluivanja ne moe djelovati bez optih principa upravnog prava, jer oni ine neku vrstu proturavnotee vis a vis diskrecionog prava koje se pripisuje javnoj administraciji5. Drugi princip koji ide u korist pouzdanosti i predvidivosti jeste javni princip proporcionalnosti. To znai da administrativna radnja treba biti proporcionalna do rjeenja po zakonu, bez ugroavanja graana vie nego to je to striktno potrebno da bi se to rjeenje postiglo. Proporcionalnost se poistovjeuje sa razumnou. To, takoer, znai da je protiv zakona kada se striktnom primjenom zakona moe stvoriti neeljena posljedica. Ovo moe uzrokovati zloupotrebu administrativne vlasti. Proporcionalnost je posebno vana u sluajevima naredbi obavezne prodaje (ili eksproprijacije) kroz koje su pojedinci lieni vlasnikog prava zbog javnog interesa. Pojam proporcionalnosti posebno je razvio Evropski sud pravde slijedei odredbe koje su ve postojale u njemakom zakonu, i to je ulo u veinu sistema evropskog upravnog prava putem zakona Evropske zajednice6. Jedan od principa koji djeluje u korist administracije kroz zakon je princip pravinosti postupka7. Pod tim se podrazumijevaju procedure koje tite tanost i nepristrasnu primjenu zakona, posveivanje panje drutvenim vrijednostima, kao to je potivanje osoba i zatita njihovog digniteta. Jedna konkretna primjena pravinosti postupka je pravni princip da niija prava niti interesi nee biti ugroeni bez prethodnog upoznavanja sa injenicama koje su u pitanju i sasluanja u odgovarajuem postupku. Davanje pouke o administrativnoj radnji zainteresiranim stranama je, takoer, bitno za pravinost postupka.
Vidi Evropski sud pravde, Case Technische Universitat Munchen, 1991, ECR-I-5469. Vidi J. Ziller, Le principe de proportionnalite en droit administratif at droit communaunautaire, u Actualite juridique, droit administratif, numero special, juin 1996, pp. 185-188. 7 Ovaj princip je dobro prihvaen u zakonu Evropske zajednice. Za dalje detalje vidi J. Schwarze, The Procedural Guarantees in the Recent Case Law of the European Court of Justice, in Essays in Honour of Henry G. Schermers, Vol. II, Dordrecht, Boston, London, 1994, p. 487 ff.
6 5
11
Prilog
Blagovremenost u djelovanju javne administracije snano podrava principe predvidivosti i pouzdanosti. Kanjenje javne administracije u donoenju odluka i poduzimanju radnji moe izazvati frustraciju, nepravdu ili teku tetu kako za javni tako i za privatni interes. Kanjenje moe biti rezultat neadekvatnih izvora ili nedostatka politikog rjeenja. To je esto povezano sa neefikasnou i nekompetentnou dravnih slubenika. Zakonska pravila mogu pomoi u ublaavanju problema tako to e se tano odrediti vremenski rok u kojem se stvari moraju zavriti. Dravna uprava sa shemom zapoljavanja na osnovu vrijednosti, i obezbjeivanjem redovne obuke, moe poboljati kompetentnost javne administracije i ukazati na znaaj pouzdanosti. Profesionalizam i profesionalni integritet u dravnoj upravi jasno potpomau pouzdanost i predvidivost javne administracije. Profesionalni integritet dravne uprave se oslanja na pojmove nepristrasnosti i profesionalne neovisnosti. Nepristrasnost se odnosi na odsustvo predrasuda. U domenu javne administracije, predrasuda znai posjedovanje sklonosti ka odreenom rezultatu u procjenjivanju date situacije, to ima za posljedicu nepravedno ili nepoteno nanesenu tetu optem interesu ili pravu druge zainteresirane strane. Ona esto ima jai smisao predrasude ili presude iz pogrenih razloga. Pravni propisi koji zabranjuju dravnim slubenicima mijeanje u proces donoenja odluka u kojima oni mogu imati lini ili utvren jasan interes imaju za cilj da pojaaju vrijednost nepristrasnosti. Gubitak profesionalne neovisnosti ukazuje na slubenika koji nema neovisnost miljenja i prosudbe, kao kad se kod razmatranja predmeta blokira rasprava o meritumu. Podmiivanje, veliki pritisak, nekontrolisana politika ambicija i pretjerana elja za unapreenjem su esti uzroci gubitka neovisnosti. Podmiivanje rezultira gubitkom neovisnosti zbog nezakonitog profita. Veliki pritisak dovodi do gubitka neovisnosti iz straha. Politika ambicija ili profesionalna pohlepa mogu dovesti dravnog slubenika da podlegne dodvoravanju, i da se slijepo povinuje eljama nadreenih ili ak unaprijed uzdri od vlastitog prosuivanja. Dravna uprava ije je sistem zapoljavanja i unapreivanja veinom baziran na politikoj patronai ili kronizmu e prije sputavati profesionalni integritet nego sistem koji se zasniva na vrijednostima. Sistem dravne uprave u kojem slubenici imaju specifina pravila koja reguliu pravo na napredovanje u karijeri, jasno navodei njihova prava i dunosti, obezbjeuje pravedan i odgovarajui nivo zarade koji je javan i dobro regulisan, te jasne kaznene odredbe, ini dravne slubenike manje osjetljivim na korupciju, prinudu i dodvoravanje, te za posljedicu ima jasan doprinos vrijednostima profesionalnog integriteta. Kao to je ranije reeno, profesionalni integritet doprinosi pouzdanosti i predvidivosti javne administracije. Ipak, mora se istai da neovisnost dravne uprave ne znai apsolutno pravo na slobodno prosuivanje ili miljenje. Postoje profesionalni standardi i pravni princip kojima se mora povinovati. Neophodno je uspostaviti ravnoteu izmeu vrijednosti neovisnosti i lojalnosti prema zakonski dominantnoj vladi.
OTVORENOST I TRANSPARENTNOST
Otvorenost podrazumijeva da je administracija dostupna vanjskom ispitivanju, dok transparentnost kada se poblie pogleda moe znaiti providnost u svrhu kontrole i supervizije. Otvorenost i transparentnost doputaju, s jedne strane, svakome koga se dotie administrativna radnja da upoznaju njene osnove, a, sa druge strane, omoguavaju vanjsku kontrolu
12
Prilog
administrativnog djelovanja kroz institucije supervizije. Otvorenost i transparentnost su, takoer, neophodni instrumenti za vladavinu prava, jednakost pred zakonom i odgovornost. Opte je pravilo da upravljanje javnom administracijom treba biti transparentno i otvoreno. Samo u nekim sluajevima stvari trebaju biti tajne i povjerljive, posebno one koje utiu na nacionalnu sigurnost ili slina pitanja. Isto tako, lini podaci se ne bi trebali odavati treoj strani. U stvarnosti postoji samo nekoliko stvari koje mogu uticati na nacionalnu sigurnost. Meutim, vlasti imaju obiaj da proglaavaju neke stvari povjerljivima mnogo ee nego je to istinski potrebno. Ovdje vrijedi spomenuti da je, sa izuzetkom vedske od kraja osamnaestog stoljea, tradicionalni standard za javnu administraciju bila diskretnost i tajnost. Tek od ezedesetih godina razvija se vrijednost otvorenog upravljanja u razliitim demokratskim sredinama, a danas se ona smatra vanim standardom javne administracije. Ranije je jedina primjena principa otvorenosti za veinu u zapadnim demokratskim sredinama bila u tome da je, s jedne strane, pravna regulativa mogla stupiti na snagu samo kada se objavi u slubenom listu ili novinama, i, s druge strane, da su administrativne odluke primjenljive samo onda kada su slubeno i, po pravilu, proslijeene i primljene od onih na koje se odnose. Otvorenost i transparentnost u javnoj administraciji slue za dva specifina cilja. S jedne strane, oni tite javni interes, jer smanjuju vjerovatnost loe uprave8 i korupcije. S druge strane, oni su neophodni za zatitu prava pojedinaca, jer obezbjeuju razloge za donoenje administrativnih odluka, i time pomau zainteresiranim stranama da uivaju pravo da dobiju obeteenje kroz albu. U upravnom pravu postoji nekoliko praktinih primjena ovog principa. Administrativne radnje moraju biti podstaknute ili nareene od odgovarajue nadlene vlasti. Javni registri moraju biti dostupni iroj javnosti. Zastupnici vlade se obino moraju predstaviti javnosti. Dravni slubenici moraju prihvatiti odreena ogranienja na zaradu od privatnih aktivnosti, koje moraju biti obznanjene i odobrene unaprijed. Od posebne vanosti za primjenu otvorenosti jeste obaveza javnih vlasti da daju obrazloenje za svoje odluke. Administrativni akt ili odluka bi trebali biti popraeni sa obrazloenjem, koje navodi razloge koje je vlast slijedila u donoenju odluke i posebno pokazuje konzistentnost izmeu injenica i objanjava kako se injenice uklapaju u okviru zakonodavstva. Prema tome, obrazloenje bi trebalo sadravati injenice, dokaze i primijenjenu zakonsku opravdanost. Obrazloenje je najvanije kada zahtjev zainteresirane strane biva odbijen. U ovom sluaju obrazloenje treba paljivo da pokae i opravda zbog ega nisu prihvaeni argumenti ili dokazi koje je stranka podnijela. ta predstavlja odgovarajue razloge je uvijek teko pitanje u upravnom pravu koje se obino podnosi sudovima na rjeavanje. Ipak, stvar je u tome da saoptenje o razlozima mora razjasniti po kom osnovu je tako uinjeno uz dovoljan stepen opravdanosti kako bi omoguio zainteresiranoj strani da pripremi albu na tu odluku. Obezbjeivanje motiva za administrativne odluke je instrument za otvorenost, transparentnost i odgovornost.
U okviru Evropske unije, Evropski obdusmen bi trebao sprijeiti lou upravu.
13
Prilog ODGOVORNOST
Openito odgovornost znai da vlasti moraju objasniti i opravdati svoje postupke drugima. U upravnom pravu to znai da svako administrativno tijelo treba biti odgovorno za svoje postupke drugoj administrativnoj, zakonodavnoj ili sudskoj vlasti. Odgovornost, takoer, zahtijeva da nijedna vlast ne moe biti osloboena kontrole ili pregleda od drugih. To se moe obaviti kroz vie razliitih mehanizama, ukljuujui sudske pretrese, albe viem upravnom tijelu, istrage od ombdusmena, inspekcije posebnih odbora ili komisija, kontrola parlamentarnog komiteta i dr. Odgovornost je efikasna za pokazivanje da li se potuju principi kao to je vladavina prava, otvorenost, transparentnost, nepristrasnost i jednakost pred zakonom. Odgovornost je neophodna za osiguravanje vrijednosti kao to su: efikasnost, efektivnost, pouzdanost i predvidivost javne administracije. Posebna karakteristika odgovornosti u domenu upravnog prava jeste da je ona osigurana kroz kompleksan niz prilino formalnih procedura. Nema apstraktne odgovornosti, nego konkretna i pravno definisana koja se objanjava kroz paket specifinih procedura. Nije iznenaujue da odgovornost nuno ima veze sa tim koliko su principi, ugraeni u upravno pravo, potovani od dravnih slubenika i vlasti, s jedne strane, te koliko se dobro slijede zakonske procedure koje oblikuju odluke javne administracije, s druge strane. Nadzor je potreban kako bi se osigurala odgovornost javne administracije i administrativnih tijela da koriste svoja ovlatenja u skladu sa zakonom i slijede ustanovljene procedure. Institucije i mehanizmi nadzora prate i kontroliu rad dravnih slubenika. Svrha nadzora je da procijeni da li javna tijela obavljaju svoje funkcije efektivno, efikasno i na vrijeme, i da li se sprovode principi i procedure utvreni posebnim ili optim odredbama. Drugim rijeima, nadzor ima za cilj osigurati administrativni princip administracije kroz zakon, jer je on neophodan da zatiti kako javni interes tako i prava pojedinaca. Ove nadzorne institucije i mehanizmi mogu imati razliite forme: sudovi, tuilatva, ombdusmeni, unutranja i vanjska kontrola, inspekcije, uobiajena tijela vlade, parlamentarni komiteti, mediji itd. Ukratko, svi ovi mehanizmi i institucije imaju svrhu unapreenja vladavine prava, transparentnosti, odgovornosti, efektivnosti i efikasnosti kao kljunih principa javne administracije i dravne uprave. Drugim rijeima, oni imaju za cilj zatitu prava pojedinca i javnog interesa, unapreenje kvaliteta procesa donoenja odluka i konano unapreenje pouzdanosti, pravne sigurnosti i zakonitosti javne administracije. Nijedno savremeno tijelo ili institucija nema tako mnogo raznolikih sredstva nadzora i kontrole kao javna administracija. Ova injenica daje uvid u posebnu i delikatnu ulogu dravne uprave u modernim demokratskim drutvima.
EFIKASNOST I EFEKTIVNOST
Specifina dimenzija odgovornosti vezuje se za efikasnost u sprovoenju javne administracije. Prepoznavanje efikasnosti kao vane vrijednosti javne administracije i dravne uprave je re-
14
Prilog
lativno novo. Kako je drava postala proizvoaem javnih usluga, pojam produktivnosti se pojavio i u javnoj administraciji. Danas, zbog fiskalnih ogranienja u mnogim zemljama, efikasnost i efektivnost sprovoenja javne administracije u pruanju javnih usluga drutvu sve se vie izuava. Efikasnost je karakteristika upravljake vrijednosti koja se krije u umijeu odravanja dobrog odnosa izmeu resursa i ostvarenih rezultata. S ovim sprovoenja zakonima i utvrivanje slubenika. je povezana efektivnost koja se, u osnovi, sastoji od osiguranja uspjenog javne administracije u postizanju ciljeva i rjeavanja javnih problema utvrenih vladom. Ona obino zahtijeva analiziranje i procjenjivanje javne politike, i koliko se dobro ta politika primjenjuje od javne administracije i dravnih
U skorijim ustavima zemalja zapadne Evrope, kao to je panski (1978), efikasnost i efektivnost javne administracije su uvrteni kao ustavni principi zajedno sa vie klasinim principima kao to su vladavina prava, transparentnost i nepristranost. Isto tako, upravno pravo esto upuuje na ekonomiju, efikasnost i efektivnost (poznato kao tri E), uz vladavinu prava, kao principe koji moraju nadzirati aktivnosti i odluke javne administracije i dravnih slubenika. Efikasnost kao upravljaka vrijednost izgleda kao da protivrjei vladavini prava i oekivanoj proceduri kao politika/demokratska vrijednost. Javni menaderi esto vide zakonske procedure kao neprijateljske restrikcije efikasnosti. Pratei uspostavljene procedure, one mogu ii protiv ekonomskog koritenja sredstava i mogu nepovoljno uticati na odnos izmeu trokova i rezultata administrativnog djelovanja. Ovaj konflikt namee veliki broj pitanja. Brojna institucionalna i pravna rjeenja pokuavaju rijeiti ovu kontradikciju. Meu institucionalnim rjeenjima se moe navesti prenoenje proizvodnih aktivnosti ka privatnom sektoru unajmljivanjem po ugovoru, uvajui za javnu aministraciju ulogu donosioca odluka i praenja ugovora. Pravno ozakonjenje irih i sloenih serija zakona o javnom posrednitvu razvilo se kao dio upravnog prava. Direktiva Evropske zajednice o javnom posrednitvu pokazala se kao vaan izvor homogenizacije pravnih principa u cijeloj Evropskoj uniji. Zakon Evropske zajednice, takoer, zahtijeva efikasnu administraciju9, posebno u dijelu primjene direktiva i pravila Zajednice. Ovo je obavezalo nekoliko zemalja lanica da modifikuju neke od svojih domaih organizacionih i administrativnih struktura i ugovora o donoenju odluka kako bi to efikasnije i efektivnije primjenjivali evropsko zakonodavstvo i, uopte, da osiguraju uspjenu saradnju sa institucijama Zajednice, to se razmatra u sljedeem poglavlju.
2. EVROPSKI ADMINISTRATIVNI PROSTOR

Nabrojani principi se mogu pronai u upravnom pravu svih evropskih zemalja. Iako javne administracije u evropskim zemljama imaju stare strukture, one se stalno prilagoavaju prema modernim uslovima, ukljuujui lanstvo u Evropskoj uniji, koja se i samo razvija. Stalni
9
Vidi Evropski sud pravde, Sluaj 68/81, Komisija v. Belgija (1982.), ECR 153.
15
Prilog
kontakti izmeu dravnih slubenika zemalja lanica i Komisije, zahtjev za razvojem i primjenom acquis communautaire prema ekvivalentnim standardima pouzdanosti irom Unije, pojava sistema administrativne pravde irom Evrope i zajednike osnovne vrijednosti i principi javne administracije, doveli su do meusobnog pribliavanja nacionalnih administracija. Ovo je opisano kao Evropski administrativni prostor10. Svrha je ovog poglavlja da istrai te pokretake snage prema ovom zajednikom Evropskom administrativnom prostoru, kako je on stvoren, koji su to standardi javne administracije usvojeni paketom zajednikih principa upravnog prava, i, konano, kako bi ovi standardi trebali biti predstavljeni u naporima izgradnje institucija koje preduzimaju zemlje koja trae puno lanstvo u Evropskoj uniji. Pravni sistemi zemalja lanica Evropske unije se stalno podvrgavaju procesu pribliavanja u mnogo razliitih polja pod uticajem zakona Zajednice, tj. kroz zakonodavnu aktivnost institucija Zajednice i kroz obiajno pravo Evropskog suda pravde. Koncepti zakona Zajednice su uvedeni u nacionalne sisteme direktno primjenom odredbi ili direktiva, koje prvo moraju biti prenijete u nacionalne zakone. Odredbe i direktive imaju direktan uticaj na administrativne sisteme zemalja lanica i mogu dovesti do vanih promjena u pravnim principima primjenjivim na javnu administraciju u datom sektoru posebne politike. Obiajno pravo Evropskog suda pravde moe uspostaviti principe vie opte prirode, koji su primjenljivi i vie nego u jednom polju zakona. tavie, u mnogim sluajevima je tumaenje relevantnih propisa Evropske zajednice od Evropskog suda to koje dovodi do modifikacija principa upravnog prava kako su ga prihvatile zemlje lanice11. Ovo nam doputa da uvedemo termin evropeizacije upravnog prava kao znaajnog elementa nedavnih pravnih promjena. Sve ovo pokazuje pojavljivanje Evropskog administrativnog prostora, koji se, uglavnom, tie osnovnih institucionalnih dogovora, procesa, zajednikih administrativnih standarda i vrijednosti dravne uprave. Ova lista je daleko od kompletne, a postoje i znaajne kvalitativne razlike izmeu lanica. Zaista, problemi koji su nastali ovim razlikama meu dravama lanicama su glavni razlog zato je institucionalnoj izgradnji dat tako visok prioritet u procesu irenja ka Centralnoj i Istonoj Evropi. Zemlje koje se kandiduju morae razviti svoje administracije do stepena pouzdanosti Evropskog administrativnog prostora i dozvoljenog praga usvojenih principa, procedura i ugovora administrativnih struktura. Postoji minimum standarda kvalitete i pouzdanosti javne administracije koje zemlje kandidatkinje trebaju dosei. Takoer, treba razmotriti injenicu da je integracija Evropske unije evolucijski proces (princip progresije u izgradnji Evropske unije). Ovo znai da zemlja treba pokazati dovoljan stepen progresa u poreenju sa prosjenom razinom zemalja lanica Evropske unije. Stepen konverVidi SIGMA Papers, No. 23, Preparing Public Administrations for the European Administrative Space, OECD, Paris, 1998. 11 Vidi J. Schwarze (ed.), Administrative Law under European Influence: On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States, Nomos, Baden-Baden, and Sweet and Maxwell, London, 1996.
10
16
Prilog
gencije iz 1986. godine (kada su se Portugal i panija prikljuile Evropskoj uniji) promijenjen je 1995. godine (kada su se Austrija, Finska i vedska prikljuile Uniji) i opet e se promijeniti u budunosti, kada se druge zemlje kandidatkinje prikljue Evropskoj uniji. Ovo znai da nije dovoljno za zemlju koja se kandiduje dosei trenutni prosjeni stepen javne administracije u postojeim zemljama lanicama Evropske unije. Za njih e biti neophodno da dosegnu budui prosjeni stepen zemalja lanica. Drugim rijeima, zemlja koja se kandiduje mora biti u stanju da premosti razliku izmeu trenutnog stepena kvaliteta njene javne administracije i njenog budueg stepena, ukoliko eli uspjeno prikljuenje Uniji. Za zemlju koja se kandiduje nee biti dovoljno da se usporedi sa najgorom zemljom koja je ve lanica Unije. Komparacija e se morati uraditi izmeu zemlje koja se kandiduje i prosjekom svih zemalja lanica.
POJAM EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA

Pojam Evropskog administrativnog prostora izveden je iz ve uobiajenih pojmova Evropske ekonomije i drutvenog prostora, te je o njemu detaljno raspravljano u okviru konstitucionalnih pregovora Evropske unije. On se, takoer, odnosi na iroki sistem sudske saradnje Evropske unije, koji podrazumijeva uzajamnu pomo u sprovoenju zakona i nekim pribliavanjima u relevantnom zakonu. Zajedniki administrativni prostor, jednostavno govorei, je mogu kada se paket administrativnih principa, pravila i odredbi jednako primjenjuje na datoj teritoriji kojeg pokriva nacionalni ustav. Tradicionalno, teritorija gdje je primjenljivo upravno pravo je teritorija suverene drave. Pitanje zajednikog upravnog prava za sve suverene drave integrirane u Evropsku uniju je jo diskutabilna stvar, razliitog intenziteta, jo od osnivanja Evropske zajednice. Jo ne postoji usaglaen dogovor. Oigledno je da glavni konstitucionalni pravni tekstovi Evropske unije, tanije Ugovor iz Rima (1957.) i Ugovor iz Mastrihta (1992.), nemaju model javne administracije koji bi implementirale zemlje lanice Evropske unije. Kada se jednom procijeni demokratska priroda njihovih politikih reima, pitanja vlade i javne administracije ostaju na volju zemalja lanica. Tako, od formalnih pravnih uporita, zemlje lanice imaju veliku administrativnu autonomiju. Do sada su samo odreeni elementi eventualnog Evropskog upravnog prava izvedeni iz osnovnih ugovora Evropske unije i pomonog zakonodavstva koje je donijela Komisija. Vani principi upravnog prava su navedeni u Ugovoru iz Rima, kao to je pravo na sudsku reviziju administrativnih odluka koje donesu institucije Evropske zajednice (lan 173) ili obaveza davanja razloga Evropskoj zajednici pri donoenju administrativnih odluka (lan 190). Meutim, samo je nekoliko horizontalnih administrativnih pitanja postalo predmetom zakonodavne aktivnosti evropskih institucija. Ova pitanja su u velikoj mjeri povezana sa javnim posrednitvom, osiguravanjem slobodnog natjecanja firmi na teritoriji Evropske unije, omoguavajui im ponude za tendere u bilo kojoj zemlji lanici Evropske unije i sa pitanjima vezanim za dravnu pomo kompanijama, koju moraju odobriti i pomno pratiti institucije Evropske unije. Nasuprot tome, postoji veliki broj zakonodavstava koja se tiu stvarnih sektoralnih odredbi upravnog prava, to je poznato kao acquis communautaire. Kada drava lanica pogrijei u
17
Prilog
implementaciji zakona Evropske zajednice, koji sadri upute i pravila, postoji znaajna pravna posljedica. Drava se smatra odgovornom za neugovornu odgovornost, odnosno pokazuje svoju pravnu nesposobnost da prenese direktive Evropske zajednice ili da implementira odredbe Evropske zajednice. Ovo obezbjeuje dovoljno uporite za pojedinca da na sudu tui dravu za obeteenje12. Odsustvo formalnog pravnog tijela, koje regulie javnu administraciju, njena proceduralna pravila i institucionalne ugovore, ne znai da je Evropsko nadnacionalno upravno pravo beznaajno ili nepoznato zemljama lanicama Evropske unije. Postoji jedinstveni acquis kojeg ine principi upravnog prava, to se moe okarakterisati kao neformalni acquis communautaire u smislu da ne postoji formalna konvencija. To moe, meutim, predstavljati zajedniko Evropsko opte upravno pravo.
POKRETAKE SNAGE KONVERGENCIJE

Evropske zajednice, koje su prvobitno podrazumijevale veinom stvaranje zajednikog ekonomskog trita, su se razvile ka Evropskoj uniji, koju ne pokreu samo ekonomski interesi nego sve vie elja za izgradnjom bliih drutvenih i politikih veza meu ljudima Evrope, kako su namjeravali potpisnici Ugovora u Rimu. Evropska unija vie ne znai samo zajedniko trite robe i usluga. etiri slobode navedene su u Ugovoru iz Rima, to jest sloboda kretanja robe, usluga, ljudi i kapitala, to znai da nacionalne javne administracije drava lanica, kao kljuni elementi osiguravanja i implementacije tih sloboda, jasno navedenih u Ugovoru, moraju raditi na uspjenoj implementaciji ovih ugovora u svim njihovim dijelovima. Ugovori Evropske zajednice i dodatno zakonodavstvo Evropske komisije za njihovu implementaciju su dio domaeg pravnog poretka zemalja lanica. Nacionalna javna administracija i nacionalni sudovi su obavezani da primijene ugovore, i dodatno zakonodavstvo Komisije kao vodi za Ugovore, sa istom panjom kao da su istinski domai. Rezultat je takav da, iako svaka drava lanica ima punu slobodu da odlui o nainima i sredstvima za postizanje rezultata koje predviaju Ugovori i dodatno zakonodavstvo Evropske zajednice, prihvata sredstva i principe razvijene unutar Unije. Ova situacija je posebno vidljiva na polju principa upravnog prava. Manje je, meutim, vidljiva na polju administrativnih i organizacionih dogovora i struktura, zbog velike raznolikosti formi i dubine decentralizacije unutar razliitih zemalja lanica. Zakonodavna aktivnost evropskih institucija je glavni izvor zajednikog Evropskog stvarnog upravnog prava koje vodi zemlje lanice Evropske unije, njihove javne administracije, njihove sudove i njihove graane. Ovo upravno pravo ima karakteristiku sektoralnog. Ponekad utie na razliite domene odluivanja, kao to je slobodna konkurencija na domaem tritu, telekomunikacije, okolina, poljoprivreda, industrija, nauka i istraivanje, zatim kontrole granica i tako dalje. Ovo upravno pravo sadrava acquis communautaire, iji je stepen kompatibilnosti sa odgoVidi Evropski sud pravde u pridruenim sluajevima C-6/90 i C-9/90 A. Francovich et al. v. Italy, 1991.
12
18
Prilog
varajuim odredbama zemlje koja se kandiduje sada ispitan i ustanovljen od Evropske komisije u okviru pregovora za prijem. Drugi izvor administrativnog pribliavanja je stalna interakcija meu zvaninicima zemalja lanica i izmeu tih zvaninika i Evropske komisije. Ovi odnosi izmeu vlada, koji su, uglavnom, odnosi meu ljudima, doprinose njegovanju meusobnog razumijevanja o tome kako implementirati politiku i odredbe Evropske unije na nacionalnom nivou i njegovanju korisne razmjene najboljih praksi za postizanje rezultata koje ta politika treba postii. Interadministrativna saradnja je, takoer, jedan od koncepata koji je odran i pojaan Ugovorom iz Mastrihta (lan 209A). Saradnja i razmjena imaju efekat stvaranja neformalnih pritisaka na uspostavu zajednikih standarda na nain na koji nacionalne javne administracije ispunjavaju svoje supranacionalne obaveze, i osiguravaju uspjeh rezultata politike predviene u osnovnim Ugovorima i dodatnom zakonodavstvu Evropske zajednice. Ovi odnosi izmeu vlada doprinose irenju i podjeli paketa zajednikih administrativnih principa i naina upravljanja, koji pomae oblikovanju zajednikog idealnog modela ponaanja dravnih slubenika irom Unije. Spomenuti efekti takvih odnosa meu vladama su mogui u velikom obimu, jer su zvaninici koji su ukljueni u stanju da razviju prilino stabilnu profesionalnu karijeru unutar vlastite dravne uprave. Meutim, Evropski sud pravde je taj koji igra glavnu ulogu u oblikovanju jedinstvenih principa upravnog prava unutar Evropske unije. S obzirom na to da je dodatno zakonodavstvo Evropske zajednice gotovo iskljuivo sektoralno, vladavina Evropskog suda pravde reflektuje se na administrativne principe i njihov razvoj, a oni su, po prirodi, vie uopteni, iako su izlagani od sluaja do sluaja. U stvari, sudska praksa je glavni izvor opteg, tj. nesektoralnog upravnog prava u Uniji. Sud treba da se osloni na ve postojee, opte, principe upravnog prava, koje su stvorili i preistili nacionalni upravni sudovi zemalja lanica Evropske unije. Sud, procjenjujui nacionalno obiajno pravo zemalja lanica, definie i preiava opte administrativne principe koji su kao takvi obavezujui za sve zemlje lanice, kao i njihove graane, u primjeni zakona Evropske zajednice. Konano, zapaen je fenomen prodiranja zakona Evropske zajednice u nacionalne pravne odredbe13. Ovaj fenomen se izrodio iz injenice da bi bilo teko koristiti, unutar date drave, razliite standarde i prakse za primjenu nacionalnog zakona i zakona Evropske zajednice. Progresivno, nacionalne institucije primjenjuju neke standarde i koriste iste prakse za primjenu nacionalnih zakona i zakona Evropske zajednice. Ova injenica vodi do ideje jedinstvenog upravnog prava koji se razvija izmeu zemalja lanica Evropske unije. Ova vrsta kontaminacije nacionalnih zakona principima zakona Evropske zajednice, takoer, doprinosi uspostavljanju Evropskog administrativnog prostora.
ULOGA EVROPSKOG SUDA PRAVDE U STVARANJU JEDINSTVENOG EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA

Vidi J. Schwarze (ed.), Administrative Law under European Influence: On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States, Nomos, Baden-Baden, and Sweet and Maxwell, London, 1996. Vidi i G. Marcou, Les mutations du droit de ladministration en Europe: pluralisme et convergences, LHarmattan, Paris, 1995.
13
19
Prilog
Kako je ve ranije spomenuto, upravo je Evropski sud pravde usavrio veinu principa upravnog prava, to bi moglo biti oznaeno kao zajedniko Evropsko upravno pravo. Ovo je jedino prirodno zbog fragmentarne prirode napisanog Evropskog upravnog prava. Ugovori su dizajnirani da bi posluili kao okvir i trae dalji i stalni razvoj. Odreena su mnoga pitanja da ih regulie dodatno zakonodavstvo Komisije (upute i odredbe), koje pokriva veinom polja sektoralne politike i obiajno pravo podneseno Evropskom sudu pravde. Nacionalni sudovi pravde su pozvani da osiguraju implementaciju Ugovora Evropske unije i dodatno zakonodavstvo Komisije. Kako zakon Evropske zajednice mora biti tumaen na jedinstven nain, nacionalni sudovi se pozivaju, kada se dio zakonodavstva ini nejasnim, da proslijede sluaj Evropskom sudu pravde na tumaenje (lan 177, EC Ugovor). Ovo je doprinijelo istaknutoj ulozi koju Evropski sud ima u razvoju zajednikih principa, dajui okvir za tumaenje kojeg trebaju slijediti nacionalni sudovi. Moe se rei da danas postoji zajedniki acquis pravnih administrativnih principa koje je razvio Evropski sud pravde. Principi upravnog prava su razmatrani u prethodnom poglavlju ovog dokumenta. U zakljuku smo oznaili glavne pravne administrativne principe, modelirane prema nacionalnom upravnom pravu zemalja lanica Evropske unije od Evropskog suda pravde. U poetku su na obiajno pravo Evropskog suda pravde uticali pravni sistemi prvih zemalja lanica, posebno koncepti koji su dolazili iz Francuskog upravnog prava. Ipak, nikada nije bio prisutan samo francuski uticaj na razvoj zakona Evropske zajednice, a porast lanstva doveo je do promjene u izvorima inspiracije Evropskog suda pravde u njegovom pravnom razmiljanju. Ovo znai da odluke suda ne odgovaraju podjednako datim nacionalim pravnim osnovama, ve da je njegova sudska praksa smjesa uticaja proisteklih iz gotovo svih lanica Unije14. Na primjer, princip administracije putem zakona utemeljen je u francuskom principe de legalite, kao i njemakom konceptu Rechtsstaatlichkeit, koji su vie ili manje bliski britanskom konceptu vladavine prava rule of law. Vrijedi zapaziti da, iako ova tri pojma imaju razliite nacionalne korijene, oni danas vode ka slinom praktinom uinku15. Koncept fer postupka moe se potraiti u britanskim i njemakim pravnim tradicijama.
STEPEN KONVERGENCIJE ADMINISTRATIVNIH SISTEMA

Dati administrativni sistem moe se procijeniti kroz pomno ispitivanje obima u kojem se ovi principi zaista primjenjuju kako u formalnim pravnim ugovorima u zemlji tako i u svakodnevnom ponaanju javnih vlasti i dravnih slubenika. U tom smislu ovi opti principi upravnog prava slue kao standardi prema kojima se mjeri pouzdanost javne administracije, stepen odgovornosti dravnih slubenika i javnih vlasti, utemeljenost i praktinost procedura za oblikovanje administrativnih odluka i njihovo dalje preispitivanje kroz albe i obeteenje.
14 15
Vidi J. Schwarze, European Administrative Law, op. cit. Vidi J. Rivero, Vers un droit europeen: nouvelles perspectives en droit administratif, in M. Capelletti (ed.), New perspectives for Common Law in Europe, Publications of the European University Institute, Vol. 1, Florence, 1978, p. 389 ff.
20
Prilog
Obim u kojem razliite zemlje primjenjuju ove principe upravnog prava, takoer, daje orijentaciju o stepenu kompatibilnosti izmeu njihovih administrativnih sistema. Drugim rijeima, oni, takoer, slue kao preduslovi za bliu integraciju meu njima, s jedne strane, i kao mjere sposobnosti javne administracije za institucionalne ugovore meu datim zemljama da implementiraju acquis communautaire, s druge strane. Jedan od najvanijih elemenata koji ini javnu administraciju, izmeu ostalih kao to su odgovarajui neovisni i proceduralni zakoni, je dravna uprava. Funkcionisanje dravne uprave je uspostavljeno prema uzoru na principe upravnog prava kao principe koji vode i obavezuju. Neovisni i proceduralni administrativni zakoni, napravljeni prema nacionalnim ustavima i Evropskom upravnom pravu, obezbjeuju pravni institucionalni okvir unutar kojeg se moraju ponaati vlasti i dravni slubenici u zemljama lanicama Evropske unije. Istovremeno, svi ovi elementi, pravni dogovori i ponaanje aktera u javnoj sferi Evropskih drutava stvaraju zajedniki evropski administrativni i politiki prostor. Igrai u ovom polju bi trebali uzeti "zdravo za gotovo" paket principa, koji se rijetko javljaju formulisani u pisanim zakonima, nisu sistematizovani, ali su etiki i pravno obavezujui i koji se horizontalno javljaju u svim javnim administrativnim dokumentima. Ovaj neformalni administrativni acquis communautaire snano doprinosi uvrivanju uspostave Evropskog administrativnog prostora i europeizaciji nacionalnih javnih administracija, te upravnog prava zemalja lanica Evropske unije. Nai zakljuci, koji ine i nau radnu hipotezu, bili bi sljedei: Prvo, raspon u kojem principi opteg upravnog prava nadahnjuju nacionalno zakonodavstvo i koliko su prisutni u stvarnom funkcionisanju javnih aktera, to jest stepen implementacije neformalnih acquis communautaire je indikativan i u korelaciji sa sposobnou odreene zemlje da uspjeno usvoji i implementira formalni acquis communautaire. Drugo, ovo zahtijeva paljivo posmatranje razvoja nacionalnih dravnih uprava kao odluujueg instrumenta koji osigurava i spreava prenos ovih principa upravnog prava u aktuelno javno djelovanje i proces donoenja odluka. to se tie ovog dokumenta, oigledno je da je aktuelizacija administrativnih principa pouzdanosti, predvidivosti, odgovornosti, transparentnosti, efikasnosti i efektivnosti, do prihvatljivih razmjera, traena ukoliko javna administracija zemalja Centralne i Istone Evrope koje se kandiduju treba da zadovolji uslove pristupa Evropskoj uniji, posebno one koji se trae pravom primjenom acquis communautaire. Ovi principi ne funkcioniraju samo na dobrim namjerama, ve moraju biti stalno prisutni u svakodnevom radu javne administracije uz pomo dodatnog zakonodavstva, odgovarajuih administrativnih institucija i seta pravnih vrijednosti ugraenih u dravnu upravu. Ovaj zahtjev obezbjeuje dodatni razlog za posjedovanje strune i stabilne dravne uprave. Ne samo da veina zemalja lanica Evropske unije ima posebne odredbe za dravnu upravu nego su i njihove dravne uprave obavezane principima upravnog prava potrebnim za stvaranje pouzdane javne administracije.
21
Prilog
DRUGI DIO: PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA I

STANDARDI DRAVNE UPRAVE
1. PRAVNE STRUKTURE ZA PROFESIONALNU DRAVNU UPRAVU: DRAVNI NAMJETENICI ILI DRAVNI SLUBENICI?
Glavna uloga moderne drave u demokratiji, trino zasnovanoj ekonomiji je da promovie jednake uslove i standarde kao osnovu svakodnevnog ivota pojedinca i ekonomske aktivnosti pojedinca i pravnih entiteta. Zakon je osnovni mehanizam koji drava koristi. Usvajanje i stavljanje na snagu zakona parlamenta, delegirano zakonodavstvo, statuti, praenje uloenih napora i obezbjeenje mehanizama za ispravke i obeteenje su vani zadaci moderne drave. Prva uloga drave na polju zapoljavanja je da regulie osnovne odnose izmeu poslodavca i namjetenika. Drava mora postaviti minimum standarda u cilju osiguravanja fer radnih uslova za sve zaposlene, kao i da definie minimum prava i obaveza ove dvije strane u radnom odnosu. Drava, takoer, ima ulogu poslodavca. U ovoj ulozi, suprotnoj od prve i osnovne, drava je odgovorna da osigura efikasnu, profesionalnu i nepristrasnu javnu administraciju. Ova odgovornost menadmenta stvara potrebu za specifinim odredbama upravljanja dravnim namjetenicima: politika zapoljavanja i mendment karijera, sistemi menadmenta za selekciju, regrutovanje, unapreenja i plate, a sve ima za cilj garancije homogenog i visokokvalitetnog osoblja, te njihovog rada u svim granama i na svim nivoima uprave. U bliskoj vezi sa njenom ulogom poslodavca, drava, takoer, ima ustavne odgovornosti u voenju javne administracije u skladu sa principima koji su sastavni dio ustavnog i upravnog prava. Osima toga, drava mora osigurati funkcionisanje javne administracije u skladu sa osnovnim pravnim principima. Moderni koncept javne administracije iziskuje pojam hijerarhijskog delegiranja dravne vlasti na pojedince koji rade unutar javnog sistema. Ovi pojedinci, dravni slubenici, nisu samo namjetenici drave ve su u velikoj mjeri i nosioci dravne moi. Kao takvi, oni, takoer, moraju osigurati primjenu principa ustavnog i upravnog prava u svakodnevnom radu javne administracije. Zakon obino regulie odnose izmeu dravnih slubenika i drave ak i kada su neki aspekti ovih odnosa definisani individualnim ili kolektivnim radnim ugovorima; nijedna strana ukljuena u takav sporazum ne moe se osloboditi principa ustavnog i upravnog prava. Pravni izvor koji regulie odnose izmeu drave i dravnih slubenika mora uzeti u obzir principe upravnog prava, kako je navedeno, i nametnuti ih javnim slubenicima. Moderni ustavi sadre odredbe koje se tiu ureenja dravne uprave ili ak uspostavljaju opte modele javne administracije. Veina ovih ustava zahtijeva posebno zakonsko tijelo zakona koje e regulisati posebne odnose izmeu dravnih slubenika i drave. Na primjer, ustavi Francuske, Njemake, Grke, Italije, Portugala i panije ukljuuju, direktno ili indirektno, osnovne principe dravne uprave.
22
Prilog SLINI STANDARDI I USLOVI, A RAZLIITI MODELI

PROFESIONALNE DRAVNE UPRAVE
Moderna, ustavna dravna uprava u demokratiji16 je mogua samo kada je cijeli set uslova ispunjen: Razdvajanje javne i privatne sfere; Razdvajanje politike i administracije; Razvoj individualne odgovornosti dravnih slubenika prevazilaenjem ranijih procesa kolegijalnog donoenja odluka. Ovo se odnosi na visoko obrazovane i vjete javne menadere; Dovoljna zatita rada, stabilnost, nivo plata, te jasno definisana prava i obaveze dravnih slubenika; Zapoljavanje i unapreivanje po zaslugama. Svi ovi uslovi doprinose, u velikoj mjeri, definisanju prirode i vrijednosti moderne profesionalne dravne uprave. Razlika izmeu javne i privatne sfere je stara i koliko razlika izmeu drave i drutva. Ova razlika trai priznavanje da postoji podruje gdje javni interes mora pobijediti i da taj isti javni interes bude izvan mijeanja pojedinanog privatnog interesa. Ovo podrazumijeva da javni domen treba biti regulisan posebnim pravnim principima, te da akteri koji djeluju unutar javne sfere moraju biti odgovorni tim principima. Razlika izmeu politike i administracije podrazumijeva osnovnu pretpostavku da unutar javnog domena postoje dva glavna dijela koja su, iako blisko vezana, po prirodi, razliita, imaju razliitu osnovnu logiku i imaju razliite izvore legitimiteta. Politika se zasniva na javnom povjerenju izraenom na slobodnim politikim izborima, koje se potvruje nakon svakog politikog imenovanja. Administracija se zasniva na zaslugama i profesionalnim sposobnostima dravnih slubenika, to je potvreno na otvorenom natjecanju za ulazak u dravnu upravu, u skladu sa odredbama vaeeg zakona. Uvoenje line, pojedinane odgovornosti u donoenje odluka i preduzimanje akcija podrazumijeva potvrdu da su odgovornosti i nadlenosti unutar javne administracije jasno definisane. Vaan pojam administrativnog nadlenog organa i injenica da svaka administrativna odluka ima jasno zakonom definisanu javnu vlast odgovornu za to predstavljaju pojam individualne odgovornosti. Podruje administracije opsluuju dravni slubenici (Beamte, Fonctionnaires). U definisanju njihovih usluga drave lanice Evropske unije usvojile su razliite pristupe, obino ukorijenjene u istoriji njihovih drava koje su vremenom modifikovane. Mnogobrojne drave, kao to su Francuska, Irska, Holandija, panija i vedska, imaju dravne uprave koje obuhvataju svakog javnog namjetenika, smatrajui da je svaki javni namjetenik dio cjelokupne izvrne dravne mainerije (iri koncept dravne uprave), dok su druge zemlje, kao to su Austrija,
Vidi Raadshelders and Rutgers, The Evolution of Civil Service Systems, in Bekke, Perry and Toonen (eds.), Civil Service Systems in Comparative Perspective, Indiana University Press, 1996.
16
23
Prilog
Njemaka, Velika Britanija, i, odnedavno, Danska i Italija ograniile podruje koncepta dravne uprave na takozvanu sredinju javnu administraciju, to, u osnovi, predstavlja one funkcije za ije provoenje jedini legitimitet ima drava u skladu sa konvencionalnim politikim sporazumima. U kasnijim sluajevima, samo profesionalci javnog menadmenta i administracije, te profesionalci nosioci dravne moi (npr. policija, carinici itd) su dravni slubenici (ogranienje ireg koncepta dravne uprave). Meu zemljama Centralne i Istone Evrope, kao to su Maarska i Poljska, vai ovaj ogranieni koncept dravne uprave, dok Litvanija predvia modalitet ireg koncepta. Kada koncept ima prilino sueno podruje primjene, dravni slubenici su oni kojima je povjeren javni autoritet i zakonske nadlenosti u izvravanju javnih ovlasti i predlaganje javne politike i instrumente ureenja ili o tome daju savjete. Definisano na ovaj nain, dravna uprava je dio dravne moi, integrisan u javnu sferu i oblikovan u skladu sa dogovorima ustavnog i upravnog prava. U svim zemljama lanicama Evropske unije, ak i u onima u kojima se koristi restriktivni koncept dravne uprave, neka osnovna naela ustavnog i upravnog prava su proirena i na namjetenike koji nisu dravni slubenici. Ovo ima za cilj, inter alia, poveanje legitimiteta sistema javnog zapoljavanja u cijelosti. Kakav god je sluaj, pogotovo u sluaju koritenja restriktivnog koncepta, da bi dravna uprava mogla izvravati svoje zadatke, moraju se ispuniti brojni uslovi. Dravna uprava se mora uobliiti kao institucija koja od svojih lanova trai poseban stepen profesionalizma i integriteta, te dobro poznavanje upravnog i ustavnog prava. Dravni slubenici moraju biti odgovorni pred nizom zakonskih uslova koji e im omoguiti da efikasno obavljaju svoje funkcije i dunosti na odgovarajui, zakonski nain kroz sve javne administrativne propise. Ovi zakonski uslovi se, uglavnom, odnose na prava i obaveze, profesionalnu stabilnost, zatitu od politike povrede i mijeanja lobija, zatim adekvatnu visinu plate da bi se smanjila mogunost korupcije, kaznene odredbe i selekciju po osnovi zasluga. Zapoljavanje i unapreivanje po zasluzi znai odabir najprikladnijih kandidata za dravnu slubu, i iskljuuje patronau i zapoljavanje po prijateljstvu prilikom popunjavanja osoblja javne administracije. Donoenje posebnih odredaba dravne uprave je najei put za stvaranje navedenih zakonskih uslova za dravnu upravu, jer je dravna uprava kao nosilac dravne moi vaan sudionik u javnoj sferi. Dakle, to se obino razmatra posebnim zakonom parlamenta ili, kao u Velikoj Britaniji, posebnom formom pravila od izvrne vlasti (Civil Service Order in Council). Kako je navedeno, drava je odgovorna za profesionalnu, nepristrasnu i djelotvornu javnu administraciju, koja potuje vladavinu prava. Ova njena uloga nije samo nadzorna ve i menadmentska. Drava mora garantovati odreeni kvalitet svoga osoblja, jednakost kvaliteta standarda u cjelokupnoj javnoj administraciji. U ovom smislu dobro osmiljen i dobro rukovoen sistem dravne uprave omoguuje dravi da dosegne adekvatne standarde profesionalizma, stabilnosti, kontinuiteta i kvalitete dravne uprave u svim dijelovima njene javne administracije. Sve ovo ukazuje na to da postoji visoka politika svijest o neophodnosti dugoronijeg ulaganja u ljude sposobne za voenje javnih poslova na odgovarajui profesionalan nain. Profesionalizam se ne moe odvojiti od stabilnosti i dugoronog planiranja.
24
Prilog
Postoji nekoliko razloga zbog kojih se dravni namjetenici ne smiju smatrati samo dravnim radnicima. Dravni slubenici moraju ostvariti niz ciljeva, koji se razlikuju od onih prisutnih u uobiajenim radnim odnosima. Od tih ciljeva mogu se nabrojati sljedei: Uspostaviti mehanizme kontrole i odgovornosti u cilju spreavanja zloupotrebe javnih ovlasti i loeg upravljanja javnim dobrom; Dati legitimitet javnoj administraciji u oima graana i poreskih obveznika u cilju izgradnje javnog povjerenja prema administraciji i na kraju dravi kao cjelini; Razlikovati, to je mogue vie, javni domen politike od domena administracije, jer je uporite logike svakog od ovih domena razliito, pa su i njihovi izvori legitimnosti razliiti, kako je ve objanjeno; Obezbijediti profesionalni kontinuitet u javnoj administraciji i izgraditi odreene modele vladanja u svim dijelovima administracije. Da bi se to uradilo, ve opisani principi pravne administracije igraju kljunu ulogu; Privui najbolje kandidate u zemlji za dravnu upravu, te ih zadrati uz pomo razumne mogunosti izgradnje karijere i linog zadovoljstva. Ovi ciljevi su bitni za zakone o dravnoj upravi. Pregled statusa quo u zemljama zapadne Evrope nudi viziju rjeenja, tj. razliite modele prilagoene lakem ostvarivanju uspjeha. U nekim zemljama lanicama Evropske unije veina javnih namjetenika ima status dravnih slubenika. To znai da njima vlada dravna uprava i njeno dodatno zakonodavstvo, a ne opti zakon o radu koji uspostavlja minimalne standarde za ugovorne odnose izmeu radnika i poslodavca. Ovo je sluaj u Belgiji, Francuskoj, Grkoj, Irskoj, Holandiji, Portugalu i paniji. Velika Britanija je poseban sluaj: dravni slubenici imaju specifine odredbe koje im potvruju njihov status dravnog slubenika. Ustavni principi zadravaju jurisdikciju nad ovim u ministarstvu (Royal Prerogative Kraljevska povlastica). Ovo, inter alia, objanjava zato u ovoj zemlji ne postoji zakon o dravnoj upravi. U drugim zemljama samo dio stalno uposlenih u vladi ima status dravnih slubenika. U Njemakoj postoji izrazita razlika izmeu dravnih slubenika, to su oni namjetenici koji imaju javni autoritet ili dravne ovlasti (prosjeno 40% javnih namjetenika) i ostalih, koji su predmet zakona o radu. Razlog je u tome da njemaki ustav obezbjeuje takav model i kriterij na osnovu kojih se iscrtava granica izmeu Beamte (dravni slubenici) i Angestellte (dravni namjetenici) je injenica koje funkcije obavljaju podrazumijevajui primjenu javne vlasti. Dravni slubenici se smatraju izvrnom rukom drave, sposobnom da slui uvijek, svakodnevno vlasti (politiki neutralni principi) i odgovornim za njihovu slubu zakonu. Koncept primjene javnog autoriteta je blisko povezan sa stvarima od nacionalnog interesa, zakonom i redom, suverenitetom drave, pravnom primjenom itd. Ipak, dva najvia stepena univerzitetskih profesora su, takoer, dravni slubenici, iako sa posebnim statusom. Nedravni slubenici se smatraju jednostavnim izvriocima profesije u javnom sektoru ekonomije, ili unutar javnih slubi finansiranih iz dravnog budeta. Njemaki model, blizak modelima Austrije i Luksemburga, pratila je i Danska prije nekoliko decenija i, odnedavno, Italija. U Italiji se najvea reforma desila 1993. godine, i sada samo ne-
25
Prilog
koliko hiljada slubenika vie potpada pod zakon o dravnoj upravi, dok su ostali predmet zakona o radu i kolektivnih ugovora. Kriteriji za primjenu mjera Ugovora Evropske unije o slobodnom kretanju radne snage kroz zemlje lanice Evropske unije je, takoer, koncept javne vlasti ili zatite optih interesa drave ili lokalne vlade. Odsada, poslovi u javnom sektoru moraju biti otvoreni za bilo kojeg graanina Evropske unije u bilo kojoj zemlji lanici Evropske unije, sa jedinim izuzetkom za one pozicije koje su odredbama domae dravne uprave rezervisane za dravljane te zemlje. Ove odredbe su u skladu sa obiajnim pravom Evropskog suda pravde samo ukoliko prate taj osnovni kriterij. Grubo govorei, izraunato je da je od 60 do 90 procenata poslova dravne uprave u zemljama lanicama Evropske unije otvoreno za graane svih drava lanica, to znai da je samo od 10 do 40 procenata svih poslova dravne uprave rezervisano za dravljane. Drugim rijeima, sluei se terminologijom Evropskog suda pravde17, samo 10 do 40 procenata javnih pozicija je povezano sa primjenom javne pravne moi i zatite optih interesa drave. Dakle, odredbe dravne uprave u zemljama lanicama su klju za primjenu principa zakona Evropske zajednice.
2. UPRAVLJANJE DRAVNOM UPRAVOM U KONTEKSTU ADMINISTRACIJE KROZ ZAKON PROFESIONALNI JAVNI MENADERI
Zemlje zapadne Evrope su, ve odavno, prepoznale injenicu da su standardi upravljanja i doprinos javnih menadera odluujui za uspjeh javne administracije, kao i za napore za njenu reformu. Poboljanje rada javne administracije znai traganje za boljom efikasnou i efektivnou vladavine prava. To obino zahtijeva delegiranje i prenos odgovornosti u korist javnih menadera, praeno sa ex ante i ex post kontrolnim mehanizmima. U ovakvoj situaciji kvalitet javnih menadera, sa ovlastima javne vlasti, postaje od najveeg znaaja. Osim toga, kada donoenje nacionalne politike postane kompleksnije i sve vie izloeno meunarodnoj koordinaciji, kao to je sluaj sa svim zemljama lanicama Evropske unije, potreba za najboljim javnim menaderima, sa velikom perspektivom i sposobnou za koordiniranje svog rada sa nacionalnim i internacionalnim institucijama, postaje vidljivija. Francuska, sa svojim sistemom karijere i svojim slubama, ima tradicionalno definisane grupe viih inovnika. Pojedinci na vrhuncu svoje karijere u svakoj od slubi bivaju potpomognuti u razvoju karijere kroz obuke i mobilnost. Drava ima niz kompetentnih pojedinaca pri izboru za najbolju poziciju. Druge drave uspostavljaju slino definisane grupe top-menadera koji se centralistiki biraju, odreuju, obuavaju i rukovode. Holandija, sa prateom administracijom, razvija Viu dravnu upravu sa snanim isticanjem profesionalnog razvoja menadera i usavravanja koordinacionih sposobnosti. Iako ova vrsta vie dravne uprave ne postoji u zemljama Centralne i Istone Evrope, neke od ovih zemalja postepeno uvode posebne politike i upravljake mehanizme za najvie slube u vladi. Maarska, Latvija i Poljska su primjeri zemalja koje su nedavno implementirale reforme za najvie, top-menadere, iako sa veoma razliitim pristupima18.
Evropski sud pravde, Sluaj 149/1979, Commission v. Belgium. Vidi SIGMA Papers, No. 1, Top Management Service in Central Government: Introducing a System for the Higher Civil Service in Central and Eastern European Countries, OECD, Paris, 1995.
18 17
26
Prilog
U ranijim administrativnim sistemima zemalja Centralne i Istone Evrope nije bilo razumijevanja za zajedniku dravnu administrativnu profesiju. Svaki posao unutar dravne administracije smatran je kao specijalni posao u institucijama zapoljavanja sa ogranienom povezanou izmeu karijera sa onima u drugim institucijama i bez jasnih profesionalnih kriterija koji vae za druge poslove dravne administracije. Saradnja izmeu razliitih institucija nije imala podrku, pa je bila rijetka. injenica da je koordinacija politika izmeu institucija postojala unutar struktura politikih partija ukazuje na to da nije bilo potrebe za menaderima irih perspektiva nego to to oni ve jesu unutar svojih tehnikih podruja. Vrsta trajne pozicije menadmenta koja se moe pronai na viim nivoima zapadnih dravnih uprava bila je, i jo uvijek jeste, u veini zemalja Centralne i Istone Evrope prednost politike klase. Nepolitiki odabrani menaderi su bili, i u mnogim sluajevima i dalje jesu, kompetentni specijalisti unutar svog polja strunosti, pruajui tehniki doprinos, ali rijetko posjedujui vjetine menadmenta i koordinacije. Reforme dravne uprave u zemljama Centralne i Istone Evrope bi, takoer, trebale biti usmjerene na uspostavljanje profesije javnog menadmenta unutar dravne uprave. To iziskuje djelovanje u nekoliko domena: obuka menadera; upoznavanje sa propisima koji definiu obaveze, odgovornosti i odgovarajua prava osoblja, specijalni propisi dravne uprave; poboljanje personalnog menadmenta i menaderskih standarda i, iznad svega, uspostava administrativnog konteksta u kojem se slubenici i javni menaderi mogu nositi sa svojim obavezama na profesionalan, nepristrasan, transparentan i kontrolisan nain.
KONTEKST ADMINISTRACIJE KROZ ZAKON

Ovaj administrativni kontekst je sainjen od nekoliko faktora, od kojih su najvaniji: Kvalitet neovisnog regulatorskog zakona: regulativni zakon obezbjeuje okvir za donoenje odluka unutar odreenog politikog polja (na primjer, o urbanistikom planiranju ili pitanjima okoline). Drugim rijeima, to predstavlja alatku slubenicima i izvor informacija, te predvianja za javnost. Kvalitet proceduralnog upravnog prava: proceduralno upravno pravo obezbjeuje prikladne procedure za administrativno odluivanje, koordinaciju i ravnoteu moi, za odnose izmeu slubenika i komunikaciju sa javnou, te omoguuje da se za svaku zainteresovanu stranu uje i da se ona oglasi. Kvalitet financijske i administrative odgovornosti, te kontrolni mehanizmi: ovaj posao transparentnosti obezbjeuje provjeru financijskog i administrativnog odluivanja, te ukljuuje sredstva korekcije, gonjenja i odtete. Istovremeno, ova tri faktora ukljuuju pravne vrijednosti i principe koji su odluujui u uobliavanju stava i ponaanja javnih menadera i ostalih dravnih slubenika koji djeluju unutar administrativnog konteksta. Ovi pravni principi bie osnovni, vodei principi za donoenje odluka i ponaanja; oni e umanjiti vjerovatnou donoenja proizvoljnih odluka, doputajui njihovo diskretno donoenje unutar pravnog administrativnog okvira. Na kraju, principi upravnog prava e mnogo doprinijeti uspostavi profesionalne javne administracije.
27
Prilog
Profesionalizam javne administracije je, dakle, mnogo vei zadatak nego provedba odredbi dravne uprave i uvoenje poboljanja personalnog menadmenta. Ukoliko administrativni kontekst unutar kojeg slubenici moraju djelovati nije poboljan, oni e i dalje donositi arbitrane odluke sa nedovoljnom komunikacijom sa javnou i nedovoljnom koordinacijom sa drugim institucijama, ak i u sluaju kada su izabrani po zaslugama i izloeni sistematinoj obuci.
HOMOGENOST MENADMENTA DRAVNE ADMINISTRACIJE

Jedan problem, naslijeen iz prolih administrativnih struktura u zemljama Centralne i Istone Evrope, je nedostatak koordinacije i jedinstvenih standarda za personalni menadment kroz javnu administraciju. Ovi se fragmenti moraju ispraviti, a personalni menadment se mora uskladiti unutar javne administracije kako bi se osigurao prihvatljiv nivo zajednikog upravnog prava i kako bi se dosegli i odrali standardi dravne uprave. Da bi se to postiglo, moraju se uzeti u obzir razliiti pogledi na dravnu administraciju. Dravna uprava bi trebala biti zajednika funkcija menadmenta u okviru javne administracije. Ova zajednika funkcija je usmjerena na osiguranje principa upravnog prava, kako je to ranije spomenuto, i osnovne pravne uslove, kao to su angaovanje i unapreenje prema zaslugama, te pravednim tretmanom plata, jednakim pravima i obavezama, da budu homogeno zastupljeni, shvaeni i potvreni kroz javnu administraciju kao cjelinu. Ova zajednika funkcija zahtijeva neku vrstu centralnog kapaciteta za menadment dravne uprave. U nekim zapadnoevropskim zemljama, kao to su Francuska, Portugal i panija, posebno ministarstvo javne administracije ili dravne uprave je odgovorno za opte aspekte menadmenta dravne uprave. Ta odgovornost se obino sastoji od pripreme nacrta akata i odredaba za dravnu upravu, organiziranja ili praenja zapoljavanja, koordiniranja ljudskih resursa, pregovaranja sa sindikatima dravne uprave u ime vlade, kao i organizovanja opte ili posebne obuke kroz svrsishodna tijela, kao to su kole ili instituti javne administracije. U drugim zemljama, kao to su Austrija, Belgija, Njemaka, Irska i Holandija, ministarstvo financija ili ministarstvo unutarnjih poslova ima ovu ulogu upravljanja dravnom upravom. U Italiji i vedskoj uspostavljene su posebne agencije za pregovaranje sa sindikatima dravne uprave u ime nacionalne vlade i agencija, kao i lokalne vlade. Odgovornosti i institucionalni karakter takve sposobnosti da upravljaju dravnom upravom trebali bi biti definisani u zakonu o dravnoj upravi. To moe biti odjel koji priprema odluke za premijera ili za vijee ministara. To moe biti posebno ministarstvo ili posebna institucija koja je odgovorna premijeru. Mogue su razliite vrste institucionalnih ureenja. Vano je da se ovoj centralnoj funkciji moraju dati dovoljna ovlatenja za efektno upravljanje horizontalnom javnom administracijom.
28
Prilog
ZAKLJUCI
Ovaj dokument je pokuaj da se pokae kako se principi upravnog prava i standardi dravne uprave meusobno prepliu. Istovremeno je imao za cilj da pokae kako standardi i principi kao glavnu zajedniku crtu imaju zajedniko razumijevanje, to je rasprostranjeno u uspostavljanju Evropskog administrativnog prostora, uglavnom prema uputama Evropskog suda pravde. Upravno pravo potie od ustavnih ugovora koji su duboko ukorijenjeni u kulturne, socijalne i politike vrijednosti okupljene oko principa demokratije. Dravna uprava je glavni element javne administracije, a kako je ona glavni element, esto se javna administracija i dravna uprava smatraju sinonimima. Ovo vodi do tri glavna zakljuka: prvo, vrijednosti dravne uprave su zakonski obavezujue; drugo, regulisanje dravne uprave ide izvan regulisanja radnih odnosa izmeu drave i njenih namjetenika ovo se odnosi na regulisanje jedne od dravnih ovlasti u irem smislu. Tree, principi upravnog prava inspiriu donoenje odluka javnih menadera i modeliraju ponaanje dravne uprave u cjelini. Isto tako, ovi principi stvaraju ogranienja, ili se odnose na take, prema kojima se prihvaeni standardi primjenjuju na dravnu upravu i javnu administraciju unutar zemalja lanica Evropske unije, kao i institucija Evropske unije.
VRIJEDNOSTI DRAVNE UPRAVE SU ZAKONSKI OBAVEZUJUI PRINCIPI

Dravna uprava je ograniena principima ustavnih ugovora i upravnog prava. S ove take gledita, moe se rei da su vrijednosti dravne uprave pravne vrijednosti. Pravne vrijednosti nisu isto to i etike vrijednosti, iako se one u irem kontekstu preklapaju. Etike vrijednosti su vodilja za djelovanje i njihovo krenje zasluuje drutveni ukor. Krenje pravnih vrijednosti ima zakonske posljedice kroz kaznene odredbe zakona o dravnoj upravi. Dravni slubenici su obavezani administrativnim principima utemeljenim u zakonodavstvu.
DRAVNI SLUBENICI NISU SAMO DRAVNI NAMJETENICI

Dravni slubenici su subjekti pravnih principa i obligacionih pravila, to proizilazi iz njihovog posebnog poloaja u hijerarhijskoj strukturi drave. Ovaj poloaj oblikuje profesiju, koja radi na temeljnim pravima njihovih sugraana. Odredbe dravne uprave ne reguliu radne odnose izmeu poslodavca i njegovih namjetenika kao to to ini zakon o radu. Odredbe dravne uprave namjeravaju, u jednu ruku, zatititi dravne slubenike u obavljanju njihovih posebnih drutvenih uloga u demokratskom drutvu, a suziti profesionalne standarde zbog delikatnih pitanja kojima se moraju baviti dravni slubenici. Dravni slubenici su akteri javne sfere drutva, sfere koja potpada pod domen javnog prava. Zbog toga je javno pravo, a ne obini zakon o radu, to koje treba da regulie delegiranje ovlasti o donoenju odluka u korist drave, zatim odgovornost profesionalnih dravnih slubenika drave i mehanizme za izvrenje javnih ovlasti. Ovo je, dakle, jedan od glavnih razloga zbog kojeg treba imati poseban akt o dravnoj upravi kao dijelu upravnog prava. Za razliku od radnih uslova, ove stvari se ne mogu definisati na pojedinanim ugovornim osnovama.
29
Prilog PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA STVARAJU OBRAZAC PONAANJA DRAVNE UPRAVE

Ipak, sistem dravne uprave regulisan aktom o dravnoj upravi nije dovoljan da uini javnu administraciju profesionalnom, efikasnom, efektivnom, nepristrasnom i odanom vladavini prava. Takoer je neophodno posjedovati neovisno i proceduralno upravno zakonodavstvo zadovoljavajueg kvaliteta. Ovo zakonodavstvo nee samo posluiti dravnim slubenicima kao vano sredstvo za obavljanje njihovih dunosti i realizaciju gore opisanih principa javnog prava ve e im, takoer, posluiti kao jasna procedura da usmjerava i njihov rad i uini njihovo djelovanje i odluke predvidivim. Dodatna proceduralno i dopunsko zakonodavstvo je, takoer, potrebno da osigura zadovoljavajuu unutranju i vanjsku kontrolu javne administracije i dravne uprave, posebno u javnom financiranju, kontroli kvaliteta, superviziji postupka i, iznad svega, da osigura neovisan sistem sudstva koji dobro funkcionie i koji je sposoban da uspjeno koriguje administrativne radnje i odluke putem albe. Ovaj zahtjev ne postoji samo radi pravne sigurnosti i pouzdanosti javne administracije ve i da osigura odgovarajuu pravnu zatitu prava pojedinca i opravdana oekivanja.
PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA DOPRINOSE STVARANJU

EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA
Na kraju, obim u kojem cjelokupan administrativni kontekst, ukljuujui dravnu upravu u odreenoj zemlji, zadovoljava zajedniki prihvaene standarde, to su konstruisani i mjereni u odnosu na usvojene principe upravnog prava, e biti od glavnog znaaja za zemlju koja se kandiduje za pristupanje Evropskoj uniji ili, drugim rijeima, da postane ravnopravan sudionik unutar Evropskog administrativnog prostora.
30

Evropski Principi Za Javnu Administraciju

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Evropski Principi Za Javnu Administraciju

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Prilog

EVROPSKI PRINCIPI ZA JAVNU ADMINISTRACIJU

SIGMA dokument broj 27

Pravni savjetnik 2/2001.

Pravni savjetnik 2/2001.

Pravni savjetnik 2/2001.

DRUGI DIO: PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA I

Pravni savjetnik 2/2001.

Pravni savjetnik 2/2001.

Pravni savjetnik 2/2001.

Pravni savjetnik 2/2001.

Pravni savjetnik 2/2001.

PRVI DIO: PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA I

1. PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA

Pravni savjetnik 2/2001.

Pravni savjetnik 2/2001.

Pravni savjetnik 2/2001.

Pravni savjetnik 2/2001.

U okviru Evropske unije, Evropski obdusmen bi trebao sprijeiti lou upravu.

Pravni savjetnik 2/2001.

Pravni savjetnik 2/2001.

2. EVROPSKI ADMINISTRATIVNI PROSTOR

Pravni savjetnik 2/2001.

Pravni savjetnik 2/2001.

POJAM EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA

Pravni savjetnik 2/2001.

POKRETAKE SNAGE KONVERGENCIJE

Pravni savjetnik 2/2001.

ULOGA EVROPSKOG SUDA PRAVDE U STVARANJU JEDINSTVENOG EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA

Pravni savjetnik 2/2001.

STEPEN KONVERGENCIJE ADMINISTRATIVNIH SISTEMA

Pravni savjetnik 2/2001.

Pravni savjetnik 2/2001.

DRUGI DIO: PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA I

Pravni savjetnik 2/2001.

Prilog SLINI STANDARDI I USLOVI, A RAZLIITI MODELI

Pravni savjetnik 2/2001.

Pravni savjetnik 2/2001.

Pravni savjetnik 2/2001.

Pravni savjetnik 2/2001.

KONTEKST ADMINISTRACIJE KROZ ZAKON

Pravni savjetnik 2/2001.

HOMOGENOST MENADMENTA DRAVNE ADMINISTRACIJE

Pravni savjetnik 2/2001.

VRIJEDNOSTI DRAVNE UPRAVE SU ZAKONSKI OBAVEZUJUI PRINCIPI

DRAVNI SLUBENICI NISU SAMO DRAVNI NAMJETENICI

Pravni savjetnik 2/2001.

Prilog PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA STVARAJU OBRAZAC PONAANJA DRAVNE UPRAVE

PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA DOPRINOSE STVARANJU

Pravni savjetnik 2/2001.

You might also like