Evropske Integracuje U Oblasti Zivotne Sredine

Izazovi evropskih integracija u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja lokalnih zajednica
Izazovi evropskih integracija u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja lokalnih zajednica Izdava PALGO centar Za izdavaa Duan Damjanovi Kneginje Ljubice 14, Beograd Tel: + 381 11 30 25 813, faks: + 381 11 30 25 842 office@palgo.org, www.palgo.org Urednici Duan Damjanovi, Nikola Mikainovi Autori poglavlja: Vladimir Ateljevi, Zoran Sreti, Sinia Mitrovi, Prvoslav Plavi Lektura i korektura Ivana Andri Ilustracija na koricama, prelom i dizajn Tijana Dini tampa Standard2, Beograd
Ova publikacija je sainjena uz podrku Fonda za otvoreno drutvo u okviru projekta EVROPA ZNAI DA... - Izazovi evropskih integracija u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja.
Beograd, 2011.
5 16 27 9 9
Sadraj
Predgovor 1.
1.1. 1.2.
Evropske integracije u oblasti ivotne sredine

Proirenje EU Proirenje EU i zatita ivotne sredine
27
2.
2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5.
Novine koje donose evropske integracije u oblasti ivotne sredine i odrivog razvoja
Ciljevi i naela evropskog prava ivotne sredine i polje primene propisa EU u oblasti ivotne sredine Proces usklaivanja propisa sa propisima EU i uloga lokalne samouprave i graana u njemu Domai propisi u oblasti ivotne sredine Dalji razvoj domae politike zakonodavstva u oblasti ivotne sredine u kontekstu procesa pristupanja EU Politika zatite ivotne sredine i graani (trokovi i dobiti)
34
36
59
61
67
68
67
3.
3.1. 3.2.
Lokalna samouprava i evropske integracije u oblasti ivotne sredine i odrivog razvoja

Uvod Uloga dravne uprave i lokalne samouprave u sprovoenju propisa u oblasti ivotne sredine
83
102
87
83 95 98
4.
4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5.
ivotna sredina, integracije i graani

Ciljne grupe komunikacija Javno mnjenje i evropske integracije Mogui otpori i stereotipi Komunikacijska strategija Oblasti i sredstva komunikacije
Predgovor
Publikacija koja je pred Vama je nastala kao rezultat rada na projektu EVROPA ZNAI DA... Izazovi evropskih integracija u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja, koji je, pre svega, bio usmeren na analizu trokova i koristi koje evropske integracije donose u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja. Autori ove publikacije se, na prvom mestu, obraaju kreatorima politika i donosiocima odluka na lokalnom nivou, kojima ele da prenesu kljune informacije o tome koje i kakve propise e, u procesu usklaivanja sa zakonodavstvom Evropske unije, biti neophodno implementirati u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja. Predstavnici dravnih organa e ovde pronai i dragocena iskustva evropskih zemalja, relevantna za njihov dalji rad. Posredno, ova publikacija ima znaaj i za iru publiku jer se bavi i razvijanjem komunikacijskih strategija u obraanju predstavnika dravnih organa graanima Srbije. Kvalitetnom komunikacijom lokalnih vlasti i graana dolazi se do pravih motiva i vrstih argumenata o vrlo izvesnim promenama koje e u ivote svih graana Srbije doneti evropske integracije, o dobrobiti ovih promena i njihovoj odrivosti za generacije koje tek dolaze. Razvijanje komunikacijskih strategija gradova i optina u pravcu aktivnog promovisanja evropskih integracija je izuzetno bitno, jer lokalne vlasti, kao nivo vlasti najblii graanima, mogu da daju znaajan doprinos u pribliavanju ove tematike graanima. lanovi strunog projektnog tima su istovremeno i autori ove publikacije: Vladimir Ateljevi, savetnik direktora Kancelarije za evropske integracije, Zoran Sreti, rukovodilac Grupe za ivotnu sredinu, poljoprivredu i ruralni razvoj u Kancelariji za evropske integracije, Sinia Mitrovi, savetnik predsednika Privredne komore Srbije, Odbor za ivotnu sredinu i odrivi razvoj, i Prvoslav Plavi, istraiva komunikacija. Projekat EVROPA ZNAI DA predstavlja doprinos PALGO centra stvaranju podsticajnog okruenja za uspenu realizaciju brojnih poslova koji proizlaze iz evropskih integracija u oblasti ivotne sredine, a koji treba pozitivno da utiu na sveukupnu promenu u voenju javnih politika.
Duan Damjanovi
1.
1.
1.1.1. Proirenje EU bez politike proirenja

Sve ei predmet debate u okvirima procesa evropskih integracija pokreu tvrdnje pojedinaca da EU menja kriterijume u zavisnosti od zemlje koja eli da postane lanica. Takvu debatu oblikuju i neumereno optimistike tvrdnje da su kriterijumi jednaki za sve, bez obzira na vreme, kontekst i drave u procesu evropskih integracija. Istina je, kao po pravilu, negde izmeu. Na razvoj kriterijuma za lanstvo u EU u najveoj meri je uticao razvoj same EU. Tako se vei broj oblasti u kojima EU preuzima nadlenost kretao od slobode kretanja robe do jedinstvenog trita, a broj lanica od est do, za sada, dvadeset sedam. Krajem osamdesetih godina 20. veka dogodile su se i velike promene politikih sistema istonoevropskih zemalja, ime je otpoeo proces zaokruivanja politikog sistema EU zasnovan na naelima i vrednostima Saveta Evrope, Evropske unije i OEBS-a. Potpuno prirodna posledica takvih promena jeste i promena kriterijuma za lanstvo. Uzevi u obzir sve izmene lanova u primarnom pravu koji pruaju pravni osnov za prijem drava u EU, mogue je uoiti da je razvoj kriterijuma1 za lanstvo proao put od geografskog i politikog kriterijuma do formulisanja sloene, viesadrajne i sveobuhvatne politike proirenja. Geografski kriterijum za lanstvo danas je sinonim za granice EU, odnosno granice proirenja EU. Dok je ove granice prilino lako odrediti na junim mediteranskim obodima, kao i na prirodnoj granici koju postavlja Atlantski okean, situacija je dosta sloenija kada je re o istonim i jugoistonim granicama EU. Da Sredozemno more predstavlja junu granicu EU utvrdio je Savet 1. oktobra 1987. godine odgovarajui na kandidaturu Maroka za lanstvo. Situacija se, kao to je reeno, prilino komplikuje kada je re o istonim i jugoistonim granicama. U prvom redu, radi se o bivim sovjetskim republikama. Mnoge od bivih republika pripadaju evropskom kontinentu, ali njihova perspektiva lanstva u EU je krajnje neizvesna. Izvesno je da meu lanicama EU nema konsenzusa i da za sada prema ovim dravama Unija primenjuje instrumente zajednike spoljne i bezbednosne politike u najirem smislu (zajednike strategije, pozicije i akcije), a ne instrumente politike proirenja, koji za cilj i kao krajnji ishod imaju lanstvo u EU. Odve je svima jasno da poetkom hladnog rata nije bilo zamislivo da ba svaka evropska drava moe da zatrai i bude primljena u Evropske zajednice. Liniju podele imao je nainiti politiki kriterijum. Rudimente i naznake sadraja ovog kriterijuma meu prvima je dao sam Rober uman, istakavi, u ime Zajednica, da su ove organizacije potpuno otvorene za sve slobodne evropske drave2. Afirmaciju
1.1. Proirenje EU
1 2
V. Dimitry Kochenov, EU Enlargement Law: History and Recent Developments: Treaty Costum Concubinage? European Integration online Papers (EIoP) Vol. 9 (2005); Naela proirenja, str. 15. Andrea Ott, Kirstyn Inglis, Marc Maresceau, Handbook on European enlargement, T.M.C. Asser Instituut, Cambrdge University Press, 2002.
10 takvom stavu, pa i njegovu deliminu razradu, dao je Evropski savet u zakljucima sa sastanka u Kopenhagenu 1978. godine, naglasivi znaaj potovanja i jaanja parlamentarne demokratije i ljudskih prava kao sutinskog elementa pripadnosti Evropskim zajednicama. Koliko je politiki kriterijum znaajan pokazae se u sluaju pristupanja Grke, a kasnije Portugala i panije. Pristupanje Grke e uiniti da se sadraj politikog kriterijuma smesti u konkretan kontekst. Svoje puno znaenje i jo vei smisao politiki kriterijum e stei usvajanjem zakljuaka Evropskog saveta 15 godina kasnije, ponovo u Kopenhagenu. Od znaajnijih naela, tom prilikom, politikim kriterijumima su pridodati stabilnost institucija koje garantuju vladavinu prava, kao i potovanje i zatita prava manjina. Ekonomski kriterijum do svog potpunog definisanja prolazi neto drugaiji i komplikovaniji put. Kao to je Komisija postavila pitanje zasnovanosti grkog, a kasnije portugalskog i panskog politikog sistema na naelima demokratije i potovanja ljudskih prava, tako se, istom prilikom, postavilo pitanje da li je grka ekonomija dovoljno snana da se uklopi u zajedniko trite Evropskih zajednica. Ipak, Savet nije smatrao ovo pitanje presudnim za ocenu spremnosti Grke, a potom i Portugala i panije, za lanstvo u EU. Zato o tom pitanju nije ni raspravljao3. EU do danas belei est talasa proirenja: 1. januar 1973 Ujedinjeno Kraljevstvo, Irska, Danska; 1. januar 1981 Grka; 1. januar 1986 Portugal, panija; 1. januar 1995 Austrija, Finska, vedska; 1. maj 2004 Kipar, Malta, Maarska, eka, Slovaka, Poljska, Slovenija, Estonija, Letonija, Litvanija; 1. januar 2007 Rumunija, Bugarska. Pored pomenutih est talasa, esto se zaboravlja jo jedan vid proirenja koji se dogodio ujedinjenjem Nemake, zbog ega mnogi autori ovo proirenje i zovu zaboravljenim. Pored svih pomenutih proirenja, Unija belei i jedno istupanje. Re je o Grenlandu, koji je ostao u sastavu Danske sa veoma visokim stepenom autonomije, ali je odustao od primene pravila Zajednice, naroito u delu koji se odnosi na ribarstvo. Treba napomenuti da Grenland danas ima status pridruene prekomorske teritorije. Okonanje Hladnog rata uinilo je potpuno izglednim proirenje EU u do tada nevienim razmerama, kako po moguem broju novoprimljenih lanica, tako i po politikim, ekonomskim, drutvenim i administrativnim efektima koje bi takvo proirenje imalo. Drave koje su zatraile lanstvo bilo je mogue podeliti u dve grupe. Prvu su inile drave poput Austrije, Finske, Norveke4, vedske, pa donekle, i Malte i Kipra. U ovim dravama nisu dovoeni u pitanje demokratsko ureenje i sistem trine
3 4 Ibid. Graani Norveke su se 1994. godine po drugi put u svojoj istoriji na referendumu izjasnili protiv lanstva u EU.
1.1.2.
Politika proirenja
11 ekonomije. Drugu grupu inile su postsocijalistike drave sa do tada autoritarnim politikim reimima, poput Poljske, Maarske, eke, Slovake, Slovenije, Letonije, Litvanije, Estonije, Rumunije i Bugarske. Traganje za dugoronim politikim okvirom proirenja, koji e i danas, sa deliminim modifikacijama, ostati da vai i za zemlje zapadnog Balkana, poinje tek nakon pada Berlinskog zida i zakljuivanja Evropa sporazuma sa ehoslovakom, Maarskom i Poljskom. Prve najave da e se pristup svakom narednom proirenju Unije promeniti postale su oigledne decembra 1993. godine. Za EU, novi pristup je rezultat potrebe da ojaa politiki uticaj i spoljnopolitiku poziciju, pre svega u Evropi, ali i da proiri trite na danas impozantnih pola milijarde potroaa. Sa druge strane, takve namere osujeene su na krae staze, jer Unija u svoje redove ovoga puta ne prima samo demokratske politike sisteme zasnovane na fer i demokratskim izborima, vladavini prava i potovanju ljudskih i manjinskih prava, to je bio sluaj do 1995. godine. Imajui u vidu politiku realnost u Evropi poetkom devedesetih godina 20. veka, elje zemalja nekadanjeg istonog bloka, ali i interese EU, efovi drava ili vlada utvruju, na sastanku u Kopenhagenu 1993. godine, osnovne kriterijume za lanstvo u EU. Definisanjem ovih kriterijuma postavljeni su temelji politike proirenja. Kriterijumi iz Kopenhagena temelje se na tri osnovna stuba politikom, ekonomskom i pravno-institucionalnom. Kriterijumi iz Kopenhagena: 1. stabilnost institucija kojima se garantuje demokratija, vladavina prava, potovanje ljudskih prava i zatita manjina; 2. funkcionalna trina ekonomija, kao i sposobnost da se nosi sa pritiscima konkurencije na jedinstvenom tritu Unije; 3. sposobnost preuzimanja prava i obaveza koji proistiu iz lanstva u EU i prava EU; privrenost ciljevima politike, ekonomske i monetarne unije. Dve godine kasnije, suoena sa potrebom dosledne i efektivne primene evropskih propisa i standarda, kao i delotvorne koordinacije u ispunjavanju kriterijuma iz Kopenhagena, EU na samitu u Madridu utvruje jo jedan, tzv. administrativni kriterijum5. U zakljucima predsednitva koji se odnose na proirenje istie se da je svako proirenje neophodno bazirati na ispunjavanju kriterijuma iz Kopenhagena i u kontekstu Pretpristupne strategije iz Esena 1994. godine. Strategija bi trebalo da bude, kako se kae, nadograena kako bi se stvorili uslovi za postepenu i harmoninu integraciju drava, naroito putem razvoja trine ekonomije i prilagoavanja odgovarajuih administrativnih struktura i stvaranja stabilnog ekonomskog i monetarnog okruenja.
European Council Conclusions, Madrid European Council, Reproduced from the Bulletin of the European Communities, No. 12/1995, . 11.
12 etiri godine je proteklo da bi se 13. decembra 1997. godine, u zakljucima predsednitva Saveta u Luksemburgu, nala hijerarhija po znaaju za ova tri kriterijuma. Rasprava o perspektivi pristupanja zemalja istone i srednje Evrope za ishod je imala da je preduslov za otvaranje pregovora o pristupanju potovanje prvog, politikog kriterijuma, iz Kopenhagena.6 Uvidom u preporuke Evropske komisije iz Godinjeg izvetaja za Srbiju i Akcionog plana koji je Vlada Srbije usvojila, moe se jasno videti da najznaajnije mesto zauzima politiki kriterijum kao uslov za dobijanje statusa kandidata i otvaranje pregovora o lanstvu7. Pored osnovnih okvira koji su postavljeni kriterijumima iz Kopenhagena i Madrida, karakter politike proirenja je prilino sloen. Politika proirenja predstavlja sveobuhvatnu i kompozitnu politiku EU (deo je svih ostalih politika Unije), predstavlja dugoroni okvir za integraciju drava koje tee lanstvu, a sastavljena je od brojnih instrumenata, poput agende proirenja, pretpristupne strategije, pregovora o pristupanju, usklaivanja zakonodavstva, finansijske i tehnike podrke u cilju stvaranja sposobnosti za preuzimanje obaveza koje proistiu iz lanstva u EU8. Dakle, ne radi se o sektorskoj ili ekonomskoj politici. Pri tom, ova politika se ne odnosi samo na jednu temu ili jedno pitanje, nego na vei broj tema i vei broj pitanja. Konano, moe se rei da je osnovni cilj politike proirenja priprema drava kandidata za preuzimanje obaveza koje proistiu iz lanstva. Evropska komisija je glavni vodi kroz ovaj proces, a od njenih izvetaja i miljenja u najveoj meri zavisi sadraj kriterijuma pristupanja i, shodno tome, dinamika prijema novih lanica9. Sloenost ispunjavanja uslova za lanstvo definisanih politikom proirenja produie vremenski horizont prijema drava srednje i istone Evrope, kao i drava tzv. mediteranskog kluba (Kipar i Malta) sve do 2004. godine. U maju 2004. dogodie se proirenje koje je kao veliki prasak10 u odnosu na sva dotadanja proirenja. Velikim praskom nee biti zahvaene Rumunija i Bugarska, s obzirom na to da je stepen ispunjenosti kriterijuma za lanstvo u ovim dravama bio na znatno niem nivou u poreenju sa ostatkom drava. Njihov prijem je odloen za tri godine i dogodio se januara 2007. godine. Kandidati za lanstvo u ovom trenutku su Hrvatska, Island, Makedonija i Turska, a potencijalni kandidati: Albanija, Bosna i Hercegovina, Crna Gora i Srbija (v. mapu).
6 7 8
Dimitry Kochenov, EU Enlargement Law: History and Recent Developments: Treaty Costum Concubinage? European Integration online Papers (EIoP) Vol. 9 (2005), str.15. http://www.seio.gov.rs/upload/documents/akcioniplan/akcioni_plan_za_brze_sticanje_statusa_kandidata.pdf. Tanja Mievi, Pridruivanje EU, ESPI Institut, Beograd, 2005. Heather Grabbe, A Partnership for Accession? The Implications of EU Conditionality for the Central and East European Applicants, Robert Schuman Centre Working Paper 12/99 San Domenico di Fiesole (FI): European University Institute, 1999. Tzv. Big bang.
10
13
drave lanice drave kandidati potencijalni kandidati kandidatura zamrznuta (graani odbacili pregovore na referendumu) kandidaturu odbila EU pristupanje odbijeno na referendumu
1.1.3.
Srbija u procesu evropskih integracija
Proces evropskih integracija pokazao se, u proteklih gotovo est decenija, kao uspean model ouvanja mira i stabilnosti u Evropi, a ve samim tim i podstrek za rast prosperiteta u dravama lanicama EU. Ekonomskom rastu doprinosi i stalno poveanje unutranjeg trita ostvareno proirenjima na nove drave lanice i milione novih stanovnika potroaa, pri emu je, sa zavretkom poslednjeg talasa proirenja 1. januara 2007. godine, ukupna populacija EU poveana na 492 miliona, a broj lanica na 27. tavie, u savremenom kontekstu globalizacije uloga evropskih drava na svetskoj sceni ojaana je integracijom, koja im omoguava vei uticaj po pitanjima meunarodne bezbednosti i svetske trgovine. Integracija drava zapadnog Balkana u EU, ukljuujui i Srbiju, odvija se preko procesa stabilizacije i pridruivanja, koji je sastavni deo politike proirenja. Ovim procesom EU je 1999. godine blie definisala politiki pristup dravama koje su meu poslednjima zapoele tranziciju, i koje je tokom devedesetih godina 20. veka obeleio sukob na prostorima bive Jugoslavije. Osnovni elementi ovog pristupa su zakljuivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju, finansijska pomo EU11, regionalna saradnja na zapadnom Balkanu i politiki dijalog sa EU.
11
Samo za Srbiju je od 2000 do 2013. godine predvieno oko 2,6 milijardi evra bespovratne pomoi.
14
Tabela: hronologija odnosa Srbije i EU.
Pregled odnosa Srbije (SRJ/SCG) i EU posle 2000. godine 2000 posle 5. oktobra ukljuivanje u proces stabilizacije i pridruivanja na samitu u Zagrebu (novembar) 2001 poetak praenja reformi zajednike konsultativne radne grupe; od 2003. Unapreeni stalni dijalog informacije za godinji izvetaj i studiju izvodljivosti 2005 12. april Studija izvodljivosti za SSP mogua zbog politike dobrovoljne predaje i dvostrukog koloseka 10. oktobar (7. novembar) otvaranje pregovora za SSP 3. maj 2006 call-off 12. jun 2007 obnavljanje pregovora 10. septembar 2007 zavretak tehnikih pregovora sa EK 7. novembar 2007 parafiranje SSP 29. april 2008 potpisivanje SSP 2009 1. januar Srbija poinje jednostrano da primenjuje Prelazni sporazum/SSP 19. decembar vizna liberalizacija za graane Srbije 22. decembar Srbija predaje kandidaturu za lanstvo 2010 1. februar Prelazni sporazum stupa na snagu 15. jun odlukom Saveta (ministara) EU omoguen je poetak ratifikacije SSP 25. oktobar Savet EU prosleuje Komisiji kandidaturu Srbije na miljenje 24. novembar Evropska komisija dostavlja Upitnik Vladi Srbije 2011 31. januar Vlada Srbije dostavlja odgovore na Upitnik Evropskoj komisiji
Srbija je, kao sastavni deo Savezne Republike Jugoslavije, postala uesnica Procesa stabilizacije i pridruivanja novembra 2000. godine. Deklaracija, koja je tada usvojena, potvruje evropsku perspektivu drava koje su obuhvaene procesom stabilizacije i pridruivanja, kao i status potencijalnih kandidata, koji su ove drave stekle na samitu u Santa Marija de Feiri juna 2000. godine. U Deklaraciji je istaknuto da e kretanje svake od drava ka EU zavisiti od individualnog napretka u ispunjavanju kriterijuma iz Kopenhagena i sprovoenju Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju, s posebnim osvrtom na odredbe o regionalnoj saradnji. Na samitu u Solunu, odranom juna 2003. godine, jasno je istaknuto da budunost zapadnog Balkana lei u Evropskoj uniji. Evropska perspektiva potvrivana je i u zakljucima Evropskog saveta iz decembra 2005. godine, decembra 2006. godine i juna 2008. godine.
15 Tok reformi u Srbiji praen je sa velikom panjom od trenutka kada je Republika Srbija iskazala elju da ue u lanstvo EU, nakon petooktobarskih promena 2000. godine. Konsultativna radna grupa, kao okvir za praenje ostvarenog napretka, odrala je, u periodu od jula 2001. do jula 2002. godine, pet sastanaka, na kojima su razmatrani tekui, optedrutveni i sektorski reformski procesi i njihova usaglaenost sa politikim i ekonomskim kriterijumima i evropskim standardima. Konsultativnu radnu grupu SRJEU jula 2003. godine nasledio je Unapreeni stalni dijalog, kao primereniji okvir za politiki i tehniki dijalog izmeu predstavnika Srbije/SCG i Evropske komisije (EK). U proteklom periodu odrano je na desetine plenarnih i sektorskih (tematskih) sastanaka, ime se obezbeuje stalno praenje reformskih procesa u Republici Srbiji. Odluka o otvaranju pregovora za zakljuivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju doneta je aprila 2005, nakon objavljivanja Studije izvodljivosti i prihvatanja principa dvostrukog koloseka za pregovore sa Dravnom zajednicom Srbija i Crna Gora. Pregovori su zvanino otvoreni 10. oktobra 2005. godine, a ve u maju 2006. godine, zbog procene da je saradnja sa Meunarodnim krivinim tribunalom za bivu Jugoslaviju (MKTJ) nedovoljna, zaustavljeni su odlukom Evropske komisije. Nakon formiranja nove Vlade Republike Srbije, i hapenja i izruivanja dvojice optuenih, pregovori su obnovljeni i uspeno okonani parafiranjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju 7. novembra 2007. godine. Sporazum je potpisan 29. aprila 2008. godine na sastanku Saveta za opte poslove i spoljne odnose EU u Luksemburgu. Narodna skuptina Republike Srbije je 9. septembra 2008. godine ratifikovala Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju i Prelazni trgovinski sporazum. Iako su poetak primene Prelaznog trgovinskog sporazuma i ratifikacija Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju bili uslovljeni zakljukom Saveta ministara EU da Republika Srbija u potpunosti sarauje sa MKTJ, Srbija je, sa svoje strane, otpoela primenu Sporazuma 30. januara 2009. Uvaavajui pozitivnu ocenu glavnog tuioca MKTJ u pogledu ostvarenog nivoa saradnje Republike Srbije, Savet ministara EU doneo je, 7. decembra 2009. godine, odluku o poetku primene Prelaznog trgovinskog sporazuma sa Republikom Srbijom. Podjednako je vaan napredak koji je Republika Srbija uinila ka slobodnom kretanju njenih graana u zemljama engenskog sporazuma. Znaajne korake na ovom putu predstavljali su sporazumi o viznim olakicama i readmisiji, potpisani u maju 2007. Usledio je dijalog o viznoj liberalizaciji, tokom kojeg je uloeno mnogo napora usmerenih na ispunjavnje uslova iz Mape puta. Odluka kojom je Savet ministara EU, 30. novembra 2009. godine, omoguio putovanje bez viza graanima Srbije bila je jasna potvrda napretka koji je mogue ostvariti kada su uslovi definisani jasno, a politika volja i administrativni kapaciteti postoje. Za Srbiju, ova odluka je mnogo vie od simbolikog pada engenskog zida; ona predstavlja snaan signal politikog prihvatanja, izvesnosti evropske perspektive i potvrdu da ispunjavanje uslova vodi napretku u procesu integracija. Predsednik Republike je 22. decembra 2009. godine podneo kandidaturu za lanstvo u EU, simbolino uruujui izjavu volje i Memorandum Vlade predsedniku Vlade vedske, drave koja je u tom trenutku predsedavala EU.
16 Konano, dogaaj koji je obeleio drugu polovinu 2010. godine jeste odluka Saveta EU da kandidaturu Srbije prosledi Evropskoj komisiji na miljenje. Evropska komisija je u svrhu pripreme miljenja pripremila Upitnik koji je sadrao 2.483 pitanja, razvrstanih u est aneksa i 33 poglavlja. Predsednik Vlade Srbije je 31. januara 2011. uruio odgovore na pitanja lanu Evropske komisije zaduenom za proirenje. Odgovori su dati u rekordno kratkom roku od 45 dana, a razvrstani su u vie od 37 tomova i teki ukupno deset kilograma. Koraci koje e Srbija prei od kandidature do lanstva mogue je videti u tabeli.
Koraci koje Srbija treba da pree od kandidature do lanstva 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. Podnoenje zahteva za lanstvo Odluka Saveta EU o poetku postupka za dobijanje miljenja Avis Evropska komisija priprema i alje upitnik Republici Srbiji Odgovori na pitanja u Upitniku pripremljeni i dostavljeni Evropskoj komisiji Evropska komisija dostavlja dodatna pitanja i zahteve za pojanjenja (U toku analize odgovora na Upitnik este su ekspertske misije Evropske komisije.) Dodatni odgovori i pojanjenja pripremljeni i dostavljeni Evropskoj komisiji Evropska komisija priprema i dostavlja Savetu ministara (pozitivno) miljenje, na osnovu koga Savet usvaja (pozitivni) Avis Evropski savet odobrava status kandidata Republici Srbiji (Najbolji scenario bi bio da Evropski savet odredi datum za poetak pregovora o lanstvu, za ta treba pripremati sagovornike u EU.) Poetak pregovora o lanstvu. Pregovori se vode na osnovu 35 poglavlja pravnih tekovina EU (oko 150.000 strana propisa, tj. 17.000 pravnih akata) Pregovori se smatraju okonanim potpisivanjem Sporazuma o pristupanju Proces ratifikacije Sporazuma o pristupanju i poziv Srbiji da pristupi EU Prijem u EU
1.2.1.
1.2. Proirenje EU i zatita ivotne sredine

Kreiranje zajednikih okvira politike zatite ivotne sredine nije bilo predvieno pedesetih godina prolog veka ugovorima kojima su osnovane Evropske zajednice, kao pretee Evropske unije. Potreba za stvaranjem zajednikog okvira za delovanje javlja se poetkom sedamdesetih godina 20. veka, i to u okolnostima kada jaaju meunarodni pokreti za zatitu ivotne sredine, kao i nakon odravanja Konferencije UN 1972. godine u Stokholmu posveene ovekovoj okolini. Razvoj politike zatite ivotne sredine odvijae se na temeljima regulative Evropske ekonomske zajednice, ije je donoenje imalo razloge, ne u zatiti ivotne sredine, ve, pre svega, u ekonomskoj logici i jaanju unutranjeg trita lanica Evropske ekonomske zajednice. Takoe, jo od 1967. godine javljaju se propisi koji reguliu klasifikaciju ambalanog otpada, obeleavanje opasnih supstanci i oni kojima se utvruju dozvoljeni nivoi buke.
Okolnosti i razlozi nastanka politike zatite ivotne sredine

17 Ipak, organizovano i ureeno normiranje u ovoj oblasti zapoinje sa usvajanjem Akcionog programa za zatitu ivotne sredine 1973. godine. Prevashodni razlozi sa usvajanje Akcionog programa leali su u potrebi da se poboljaju ekonomske performanse trita EEZ i to, pre svega, uklanjanjem barijera trgovini i slobodnoj konkurenciji12. Iza ovakvog predloga stajale su drave poput Nemake, sa visokim standardima zatite ivotne sredine u proizvodnji. To je za posledicu u ovoj dravi imalo skuplje finalne proizvode u poreenju sa zemljama u kojima su standardi zatite ivotne sredine bili na niem nivou13. Na taj nain su one drave koje su vie vodile rauna o ivotnoj sredini proizvodile skuplje proizvode i samim tim bile manje konkurentne. Podrku Akcionom programu pruile su Danska i Holandija i Ujedinjeno Kraljevstvo, ali ne revnosno poput Nemake. Takoe, ne treba zanemariti ni sam ekoloki aspekt i sve vei senzibilitet evropske politike elite za ove teme. U prvom planu to se odnosi na zatitu zdravlja ljudi od zagaenja. U prvim godinama najvea panja je bila usmerena na posebne vidove zagaenja. Tako su se prvi propisi odnosili na spreavanje zagaenja vode i vazduha, da bi se postepeno irili i na sve oblasti koje danas ine ovu politiku. Najvei zamah razvoju zakonodavstva donele su osamdesete i devedesete godine 20. veka, kada je za samo dve godine, i to od 1989. do 1991. godine, usvojeno vie propisa neko u prethodnih dvadeset godina. Tok i predmet pregovora Pregovori se formalno otvaraju detaljnim pregledom usklaenosti domaeg zakonodavstva sa evropskim. Ova analiza naziva se skrining i obavlja je Evropska komisija. U prvoj fazi skrininga Komisija objanjava najznaajnije elemente evropskog zakonodavstva po poglavljima (Prilog 1: spisak poglavlja). Zato se ova faza skrininga naziva eksplanatornim skriningom. U drugoj fazi se pripremaju tabele usklaenosti, kojima se uporedno prati usklaenost normi nacionalnog zakonodavstva sa odgovarajuim odredbama evropskih propisa. Ova faza skrininga se naziva analitikim skrinigom. Pregovori se vode u okviru 35 poglavlja pravnih tekovina Unije (Acquis communautaire), koje su organizovane po sledeim oblastima: 1. Slobodno kretanje robe 2. Slobodno kretanje radnika 3. Pravo osnivanja preduzea i sloboda pruanja usluga 4. Slobodno kretanje kapitala
1.2.2.
Pregovori o lanstvu u EU u oblasti zatite ivotne sredine
12
Na slian nain danas je mogue posmatrati i pregovore EU sa dravama kandidatima u 27. poglavlju o zatiti ivotne sredine, i da ono to su elele da postignu Nemaka, Danska, Holandija i UK na nivou EEZ danas predstavlja kriterijum za lanstvo, a to je neto skuplja, ali tehnoloki naprednija proizvodnja koja vodi rauna o ivotnoj sredini. Proizvodi do kojih se doe u takvom procesu proizvodnje u stanju su da zadovolje i najzahtevnije ekoloke standarde bilo gde u svetu, budui da su evropski standardi zatite ivotne sredine meu najviima u svetu. Justin Greenwood, Interest Representation in the European Union, the European Union series, Palgrave MacMillan, 2007.
13
18 5. Javne nabavke 6. Privredno pravo 7. Pravo intelektualne svojine 8. Politika konkurencije 9. Finansijske usluge 10. Informaciono drutvo i mediji 11. Poljoprivreda i ruralni razvoj 12. Ispravnost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika 13. Ribarstvo 14. Transportna politika 15. Energetika 16. Oporezivanje 17. Ekonomska i monetarna politika 18. Statistika 19. Socijalna politika i zapoljavanje 20. Preduzetnika i industrijska politika 21. Transevropske mree 22. Regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata 23. Saradnja u oblasti pravosua i osnovnih prava 24. Pravda, sloboda i bezbednost 25. Nauka i istraivanje 26. Obrazovanje i kultura 27. ivotna sredina 28. Zdravstvena zatita i zatita potroaa 29. Carinska unija 30. Meunarodni ekonomski odnosi 31. Spoljna, bezbednosna i odbrambena politika 32. Finansijska kontrola 33. Finansijske i budetske odredbe 34. Institucije 35. Ostalo Na osnovu miljenja koje je Komisija pripremila o kandidaturi odreene drave za lanstvo, potom godinjih izvetaja o napretku a, pre svega, na osnovu informacija koje su prikupljene u toku skrininga Savet EU (izjanjavajui se jednoglasno, na predlog Komisije) utvruje pojedinane kriterijume ili merila (benchmarks) za otvaranje ili zatvaranje odreenog pregovarakog poglavlja. Samo odgovarajui upravni i sudski kapacitet, tj. potpuna primena i sprovoenje ovih merila, mogu garantovati otvaranje ili zatvaranje odgovarajueg poglavlja. Treba imati u vidu da merila mogu biti revidirana ili dopunjena, naroito u sluajevima kada drava dugo pregovara, a u meuvremenu EU usvoji nove propise u toj oblasti. Svako zatvaranje pregovarakog poglavlja smatra se privremenim, jer se pregovori ne mogu okonati dokle god sva poglavlja nisu zatvorena.
19
Tabela: primeri merila za 27. poglavlje u Hrvatskoj14
Poglavlje pravnih tekovina EU (acquis communautaire) 27. poglavlje Zatita ivotne sredine
Merila za otvaranje poglavlja
Merila za zatvaranje poglavlja
Status poglavlja
Prelazne odredbe
1 merilo - jaati administrativne kapacitete, izraditi plan za uspostavljanje tog procesa i osigurati financijska sredstva za sprovoenje plana
4 merila
Poglavlje otvoreno 19. februara 2010. Privremeno zatvoreno poglavlje na Meuvladinoj konferenciji (22. decembra 2010.)
Hrvatska je traila prelazne periode za one direktive i za one oblasti koje zahtevaju velike investicije. To se tie ureaja za obradu otpadnih voda, obradu otpada, industrijskih zagaenja.
Od kandidata za lanstvo e se u pregovorima zahtevati da dostavi podatke o napretku u dostizanju merila. Brzina i trajanje pregovora (v. tabelu) zavise pre svega od kvaliteta usklaivanja zakonodavstva i njegove upravne i sudske primene. Za praenje ovog procesa Komisija e neretko slati ekspertske misije kako bi proverila stanje usklaenosti i primene u praksi. O rezultatima i preseku pregovora u okviru odreenog poglavlja, Komisija izvetava Savet periodino, predstavljanjem predloga pregovarake pozicije EU. Prilikom zauzimanja stava o narednim koracima u tom poglavlju Savet, pre svega, uzima u obzir predlog pregovarake pozicije EU koje je dostavila Komisija. EU moe i nakon privremenog zatvaranja odreenog poglavlja zahtevati od drave da dostavlja detaljne informacije o napretku u usklaivanju i primeni pravnih tekovina EU u toj oblasti. U sluajevima kada drava ne nastavi sa ispunjavanjem utvrenih merila, nije iskljuena mogunost ponovnog otvaranja privremeno zatvorenog poglavlja. Oblast zatite ivotne sredine obuhvata irok spektar mera. Najei tip pravnog akta sa kojim se susree drava jeste direktiva, kao pravni instrument EU koji obavezuje drave lanice u pogledu cilja koji datom direktivom treba postii, dok konkretna sredstva i postupci za postizanje tog cilja zavise od odluke drava lanica. U najirem smislu, pregovarako poglavlje o zatiti ivotne sredine obuhvata zakonodavstvo koje se odnosi na ouvanje i definisanje standarda kvaliteta ivotne sredine. Pored horizontalnih mera, kao to su procena uticaja na ivotnu sredinu, pristup informacijama o ivotnoj sredini i borba protiv klimatskih promena, re je u velikoj meri o vertikalnim merama, koje se odnose na standarde kvaliteta koji se utvruju za vazduh, vodu, upravljanje otpadom, zatitu prirode, kontrolu industrijskog zagaenja, hemikalije i genetski modifikovane organizme, buku, nuklearnu bezbednost i zatitu od zraenja (to spada u poglavlje o politici energetike, a odnosi se na bezbednosni aspekt upotrebe nuklearne energije u civilne svrhe).
14 Preuzeto sa internet stranice www.entereurope.hr.
20 Zadatak kandidata za lanstvo u EU jeste da uskladi zakonodavstvo i omogui njegovu postupnu primenu u dogovorenom roku. Pregovori o lanstvu pregovori su o rokovima za primenu. Svaki eventualni prelazni period u primeni nekog propisa vremenski je ogranienog domaaja i praen je preciznim planom za njegovu potpunu primenu. Ve na samom poetku pregovora, EU po pravilu istie da prelazni periodi nee biti dozvoljeni u pogledu vremena neophodnog za: usklaivanje zakonodavstva usvajanje optih akata (vazduh, otpad, voda, procena uticaja, pristup informacijama) zatitu prirode u celini bitne stavke koje se odnose na slobodu trita i funkcionisanje trita EU. Sa druge strane, o prelaznim periodima se moe govoriti kada su neophodna pozamana infrastrukturna prilagoavanja za koja je neophodno i vreme i novac. Svaki zahtev drave koja pregovara za prelaznim periodom mora da bude potkrepljen detaljnim planom primene. Ovim planom potrebno je definisati rokove, i to ne samo krajnji rok, ve i vremenske meustanice, do ostvarivanja konanog cilja. Neretko je drava koja pregovora u poziciji da dokazuje da joj niim standardima ivotne sredine nije bio cilj da se na nelojalan nain privuku investitori.
Tabela: primeri dogovorenih prelaznih perioda15:
Bugarska
poglavlje otvoreno jula 2001. pregovori okonani decembra 2004. (poglavlje o ivotnoj sredini privremeno zatvoreno u junu 2003) prelazni periodi: - sadraj sumpora u tenim gorivima do 2011. - emisija isparljivih organskih jedinjenja iz skladita benzina do 2009. - oporavak i reciklaa ambalanog otpada (izmenjena Direktiva) do 2014. - odlaganje odreenih vrsta tenog otpada do 2014. - otpremanje otpada do 2009. - odlaganje otpada nastalog od elektrine i elektronske opreme do 2008. - integralna prevencija i kontrola zagaenja do 2011. - tretman (preiavanje) komunalnih otpadnih voda do 2014. - zagaivanje vazduha iz velikih postrojenja za sagorevanje do 2014.
Slovenija
poglavlje otvoreno: decembra 1999. godine pregovori okonani: decembra 2002. (poglavlje privremeno zatvoreno u martu 2001) prelazni periodi: - oporavak i reciklaa ambalanog otpada do 2007. - tretman (preiavanje) komunalnih otpadnih voda do 2015. - integralna prevencija i kontrola zagaenja do 2011. (naspram 2007. za tadanje drave lanice)
15 European Commission, Directorate-General Enlargement, Enlargement of the European Union Guide to the Negotiations Chapter by Chapter, Information & Interinstitutional Relations, December 2004.
21
Maarska poglavlje otvoreno decembra 1999. pregovori okonani decembra 2002. (poglavlje privremeno zatvoreno u junu 2001.) prelazni periodi: - oporavak i reciklaa ambalanog otpada do 2005. - tretman (preiavanje) komunalnih otpadnih voda do 2015. - zagaivanje vazduha iz velikih postrojenja za sagorevanje do 2004. - spaljivanje opasnog otpada do 2005.
1.2.3.
Politika zatite ivotne sredine, problemi i izazovi tokom pristupanja EU
Jedan od osnovnih uslova prijema definisanih treim kriterijumom iz Kopenhagena utvruje da drava mora da usvoji pravne tekovine EU, odnosno da uskladi domae zakonodavstvo sa pravom EU. Primena ovako usklaenih propisa u odreenim oblastima prava moe da se produi i nakon stupanja u lanstvo. Ipak, ovakav pravni aranman, kao to je reeno, mora biti dogovoren tokom pregovora o pristupanju EU. Jedna od oblasti u kojima se primena najee odlae, neretko i godinama nakon prijema, jeste oblast zatite ivotne sredine. Korpus propisa u oblasti zatite ivotne sredine nezamislivo je posmatrati izolovano od problema i izazova sa kojima se suoava drava koja je predmet politike proirenja EU. Zato potpuna primena jednog od najkompleksnijih oblasti zakonodavstva EU nosi sa sobom znaajan broj izazova. Re je o izazovima koji se postavljaju pred drutvo u celini, politiku elitu, administraciju, ali i privredu, te odreene privredne grane. Govorei o izazovima sa kojima se suoava svaka drava u postupku usvajanja i primene zakonodavstva EU u oblasti zatite ivotne sredine, mogue je izdvojiti est najznaajnijih izazova16: U naim okolnostima etiri17 zasluuju posebnu panju i to pre svega: 1. finansijski 2. administrativni 3. energetski 4. politiki. Finansijski izazov podrazumeva traganje za odgovorom na pitanje koliki su ukupni trokovi prilagoavanja zahtevnim standardima EU u oblasti zatite ivotne sredine, ali ne samo to. Prema okvirnim procenama koje je napravila Evropska komisija 1997. godine, ukupni trokovi za, u to vreme, osam drava kandidata za lanstvo iz srednje i istone Evrope, iznosile su od 80 do 110 milijardi evra. Ozbiljna raunica mora da uzme u obzir i potencijalne dobiti koje ovako znaajno ulaganje moe da
16 John M. Kramer, EU Enlargement and the Environment: Six Challanges, EU Enlargement and the Environment, edited by Joann Carmin and Stacy D. Van Deveer, Routledge 2005. Ibid. Pored pomenuta etiri, moe se govoriti o izazovima demokratskog legitimiteta reformi i primene ekolokog zakonodavstva, zbog ega svi slojevi drutva treba da uestvuju, kao i o izazovima odrivosti sadanjeg sistema zatite ivotne sredine na dui rok.
17
22 ima. Naime, da bi usvajanje politike zatite ivotne sredine imalo smisla i da bi se svaka drava upustila u veoma sloen posao, neophodno je da dugorone dobiti znaajno prevazilaze trokove, odnosno ulaganja u ovu politiku. Finansijski razlozi navode EU da prihvati neto due rokove u toku pregovora o lanstvu za potpunu primenu ove politike. to je primena propisa zahtevnija i skuplja po dravu, jaa je argumentacija za dui prelazni period do potpune primene odgovarajueg propisa. Uz ovakvu vrstu dogovora o prelaznom periodu po pravilu ide i detaljno razraen plan sa rokovima za svaku od bitnih stavki i ciljeva koje treba primeniti, a proizlaze iz tog propisa. Nepisano je pravilo da to je skuplja primena propisa, mogue je ispregovarati dui rok za njegovu primenu. Zato su u najveem broju sluajeva najdui prelazni rokovi dobijani za primenu propisa koji se odnose na preiavanje komunalnih otpadnih voda i kvalitet vode za pie. Takoe, u pregovorima sa Evropskom unijom nije mogue dogovoriti prelazni rok za nove investicije ili projekte. U ovom sluaju ekoloki standardi moraju da budu ugraeni u cenu te investicije, odnosno gradnje, ukoliko je re o infrastrukturnom poduhvatu. Takoe, treba imati u vidu da starim lanicama EU nije u interesu da se za nove lanice zadre dui prelazni rokovi. Razlog tome je u injenici da je proizvodnja jeftinija u novim dravama koje jo uvek ne ispunjavaju zahtevne i skupe ekoloke standarde, to u neravnopravan poloaj dovodi drave i privrede koje ispunjavaju ove standarde. Ova pojava je poznata kao ekoloki damping. Administrativni izazov pre svega podrazumeva sposobnost uprave da usklauje i primenjuje zakonodavstvo u oblasti ivotne sredine. Poslednjih godina ovo je jedan od najznaajnijih izazova sa kojima se drave koje tee lanstvu suoavaju. Kao problemi koje i Evropska komisija istie najee se pojavljuju nedovoljan broj kvalifikovanih slubenika ili nejasna podela nadlenosti izmeu institucija za obavljanje naroito sloenih poslova itd. Posebno treba imati u vidu da se sa ovim izazovom u naoj situaciji naroito mogu suoavati lokalne administracije, pa i pokrajinska administracija, na kojima e poivati veliki deo zadataka u primeni zakonodavstva u oblasti ivotne sredine. Izazovi u sektoru energetike Jedan od ozbiljnijih izazova sa kojima se drave suoavaju jeste postepena transformacija i prilagoavanje energetskog sektora zahtevima zatite ivotne sredine. Situacija je naroito teka u dravama poput nae, koje su svoj razvoj u dvadesetom veku bazirale na razvoju onih grana industrije koje su veliki potroai energije, kao to su hemijska, industrija elika, rudarstvo itd. Pri tom, u sluaju Srbije se najveim izvorom za proizvodnju elektrine energije smatra ugalj lignit, ijim se spaljivanjem proizvodi oko dve treine elektrine energije. Poznato je da je ovaj izvor izrazito nepovoljan po ouvanje ivotne sredine. Ovome treba dodati i to da oko 2/3 stanovnitva Srbije koristi ogrevno drvo (i/ili lignit) kao osnovni izvor za grejanje tokom
23 zime18. Uz sve navedeno, ne treba izgubiti iz vida i da je u dravama koje privode kraju tranziciju potronja energije znatno vea, u proseku od 30 do 50 odsto, u odnosu na potronju u lanicama Unije. No, pitanje energetske efikasnosti, bar kada su domainstva u pitanju, stoji u direktnoj vezi sa standardom i finansijskim mogunostima svakog domainstva. Konano, treba biti svestan da je potpuno nerealno oekivati ozbiljnija poboljanja u navedenim pitanjima uz sadanje netrine cene pojedinih energenata ili elektrine energije, zbog kojih su ozbiljnija ulaganja teko zamisliva. Verovatno sudbonosan po uspeh u prihvatanju evropskih standarda u oblasti zatite ivotne sredine jeste politiki izazov. Naime, bez politike volje nijedan od prethodno navedenih izazova ne moe biti reavan na adekvatan nain. Neretko politiki ciljevi to breg kretanja ka EU mogu da uine da se ovo pitanje tretira pre svega kao sredstvo u ostvarivanju tog cilja, a ne i kao sredstvo izgradnje odrivog sistema ouvanja ivotne sredine. Takoe, politike prilike u svakoj zemlji ine da politiari gledaju na politike dobiti koje mogu ostvariti u neposrednoj budunosti. Sa zatitom ivotne sredine to nije sluaj. Kada je krajem devedesetih godina raena studija o dobiti od usvajanja i primene oko 200 propisa u oblasti ivotne sredine, dolo se do raunice da oekivane dobiti u periodu do 2020. godine mogu dosezati raspon od 134 do 680 milijardi evra19. Za politiare u dravama srednje i istone Evrope to je, sa stanovita najmanje pet izbornih ciklusa, bila daleka budunost u koju je trebalo ulagati znaajne sume novca odmah. Zbog svega ovoga sadraj politikog izazova se svodi na naine mobilizacije politike volje i politikih lidera da se upuste u posao koji donosi znaajne dugorone dobiti, ali i nemala kratkorona ulaganja.
18 19
Efekti integracije Srbije u EU, urednici Ana S. Trbovi i Mihailo Crnobrnja, izdava Fakultet za ekonomiju, finansije i administraciju Univerziteta Singidunum, Beograd, 2009. The Benefits of Compliance with the Environmental Acquis for the Candidate Countries, ECOTEC, EFTEC, IEEP, Metroeconomica, TME & Candidate Country Experts, 2001.
2.
27
2.
2.1. Ciljevi i naela evropskog prava ivotne sredine i polje primene propisa EU u oblasti ivotne sredine
Zato se politika zatite ivotne sredine definie na nivou EU? Politika zatite ivotne sredine svrstana je Ugovorom o funkcionisanju EU u grupu podeljenih nadlenosti (eng. shared competences) izmeu Unije i drava lanica. To znai da EU preduzima mere u ovoj oblasti samo ukoliko i u meri u kojoj se ciljevi predloene mere ne mogu na zadovoljavajui nain postii od strane drava lanica, bilo na centralnom, regionalnom ili lokalnom nivou, ve se, imajui u vidu razloge, razmere, ili efekte predloene mere, mogu bolje ostvariti na nivou Unije (naelo subsidijarnosti). Naelo subsidijarnosti, prema tome, nije naelo decentralizacije, ve naelo koje postavlja pravilo za izbor najoptimalnijeg nivoa na kom e se regulisati odreeni problem. Razumno se namee pitanje: zbog ega bi se politika zatite ivotne sredine, ili bilo koji njen segment, definisali na nivou Unije, imajui u vidu logiku da se ekoloki problemi najbolje reavaju tamo gde i nastaju? Postoje tri osnovna opravdanja za regulisanje odreenih pitanja ivotne sredine na nivou EU: problem ekonomskog prelivanja (eng. spillover), ekolokog prelivanja i psihikog prelivanja. Sva tri problema se odnose na odreeni prekogranini karakter regulisanja konkretnog aspekta ivotne sredine. Ekonomsko prelivanje je povezano sa ekonomskim konceptom eksternalija. Eksternalije su trokovi proizvodnje proizvoda koji se ne odraavaju na njegovu cenu. Na primer, to mogu biti nepovoljna dejstva proizvodnje (zagaenja) na poljoprivredne useve, zemljite, vodu za pie, zatim izazivanje zdravstvenih poremeaja i poveanje smrtnosti itd. Eksternalije su, kao izlivanje reke iz korita, neeljene posledice ekonomske aktivnosti koje izazivaju trokove koje neko treba da pokrije. Neko to treba da plati, neko treba reku da vrati u korito. Regulisanje i uvoenje ekolokih standarda za proizvodne procese, ekolokih standarda za proizvode i obavezujuih standarda kvaliteta ivotne sredine metod su internalizacije eksternalija u trokove proizvodnje (tj. vraanja izlivene vode u njen tok). Trokovi potovanja reima zatite ivotne sredine putem regulacije postaju trokovi proizvodnje koji su ugraeni u konanu cenu proizvoda. Meutim, u uslovima zajednikog trita, gde postoji reim prekograninog slobodnog kretanja robe, usluga i kapitala, situacija u kojoj je jedna drava uvela reim visokog nivoa zatite ivotne sredine, dok druga drava ima nie standarde (ili ih nije ni uvela, ili se ne potuju), stavlja konkurenciju iz prve drave u nepovoljniju poziciju u odnosu na preduzea iz druge drave. Prvi su zbog efekta internalizacije ekolokih trokova u cenu proizvoda prinueni da se
28 takmie na slobodnom tritu, u pogledu uporedivog proizvoda, sa konkurentom koji takvu obavezu nema jer ga u mestu proizvodnje lokalna pravila ne primoravaju da ugradi ekoloki troak u cenu proizvodnje. Ta situacija se naziva ekonomsko prelivanje, dobit se iz depa ekoloki odgovornog proizvoaa preliva u dep ekoloki manje odgovornog. U takvim okolnostima mogua su dva scenarija nepovoljna po funkcionisanje zajednikog trita. Jedan je da drava sa visokim nivoom zatite ivotne sredine trgovinskim barijerama zatiti svog proizvoaa i da na taj nain zatiti ekonomsku odrivost sistema visokog nivoa zatite ivotne sredine, na tetu reima slobodnog kretanja robe i usluga. Dakle, protekcionizam. Drugi je da proizvoa prebaci proizvodnju i kapital u dravu sa niim stepenom zatite ivotne sredine kako bi povratio svoju konkurentnost u uslovima slobodnog trita, ime se ponitava jedna od osnovnih uloga zajednikog trita, a to je pravina distribucija bogatstva na temelju ekonomske efikasnosti. Proizvoa koji je ekoloki neodgovoran nije ekonomski efikasan jer njegove ekoloke trokove plaa celo drutvo, koje bi ta sredstva moglo efikasnije da upotrebi. Da bi se, sa jedne strane, zatitio legitiman interes ouvanja visokog nivoa zatite ivotne sredine, a s druge strane, ouvala ekonomska svrha zajednikog trita, kao prostora bez unutranjih granica za kretanje faktora proizvodnje, EU se javlja kao prirodan nivo na kojem e se definisati minimalni standardi zatite ivotne sredine koji e vaiti za sve uesnike na jedinstvenom tritu. Otuda se na nivou EU reguliu minimalni ekoloki standardi za odvijanje procesa industrijske proizvodnje (npr., direktiva o integrisanom spreavanju i kontroli zagaenja, direktive o upravljanju otpadom itd.), ekolokih karakteristika proizvoda (npr., propisi koji reguliu opasne karakteristike proizvoda, kvalitet goriva, osobine ambalae itd.) i standardi kvaliteta ivotne sredine (standardi kvaliteta vode, vazduha, buke itd.). Ili, kako je svojevremeno Ugovor o osnivanju Evropske zajednice (zamenjen Ugovorom o funkcionisanju EU) plastino definisao, uspostavljanje zajednikog trita i ekonomske i monetarne Unije je sredstvo za postizanje odrivog razvoja ekonomskih aktivnosti i visokog nivoa zatite i unapreenja ivotne sredine.20 Ekoloko (fiziko) prelivanje je prirodan razlog za regulisanje oblasti ivotne sredine na nivou EU. Zagaenje ima prekogranini karakter, njegove posledice ignoriu linije razgranienja drava lanica i esto se ne mogu reiti bez uzajamnog usaglaavanja delovanja razliitih suvereniteta. Fiziki izvoz zagaenja zbog odsustva zajednike akcije trai odgovarajui nivo voenja politike i regulisanja ovog problema. Otuda je oekivano da se nadnacionalni karakter EU iskoristi za usaglaavanje i usmeravanje zajednikih napora na reavanje zajednikih problema. U odreenim sluajevima u pitanju je ne samo raspodela poslova radi reavanje unutranjih problema ivotne sredine u Uniji, ve i zajedniko pozicioniranje drava lanica u odnosu na globalne ekoloke izazove, kao to je globalno zagrevanje. Zato se na nivou Unije usmeravaju delovanje lanica u integrisanom reavanju problema zagaenja
20 V. lan 2. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.
29 renih slivova, prekograninog zagaenja vazduha, zemljita i voda, prekogranine zatite prirodnih stanita, ali i zajednike akcije na ispunjavanju meunarodnih obaveza EU u borbi protiv klimatskih promena u skladu sa meunarodnim pravnim instrumentima, poput Konvencije UN o borbi protiv klimatskih promena (UNFCCC) i Kjoto protokola. ivot je univerzalna vrednost. Gubitak ili ugroavanje odreene divlje ivotinjske ili biljne vrste, odnosno naruavanje bioloke raznovrsnosti, pogaa ljudsku zajednicu i tie je se, bez obzira na to na kojem geografskom prostoru se ono deava i bez obzira na to da li govorimo o dananjim ili buduim generacijama. Ovde mislimo na tzv. psiholoko prelivanje. EU je direktivama odreena prirodna stanita i divlje vrste proglasila nasleem Zajednice (eng. Community heritage), odnosno, sada, nasleem Unije. Drave lanice u kojima se te vrednosti nalaze imaju obavezu da se staraju o tim zajednikim vrednostima. Da li to znai da drave lanice, regioni i lokalne zajednice gube svaku slobodu kreiranja sopstvene politike zatite ivotne sredine, prirodnih vrednosti i resursa? Najzastupljeniji instrument kojim EU regulie oblast ivotne sredine jesu direktive. Politika zatite ivotne sredine EU zasniva se na naelu prevencije, koje zahteva da se mere spreavanja tete u ivotnoj sredini najpre preduzimaju na mestu gde mogu nastati.21 Prirodno, uloga regionalnih i lokalnih vlasti je vea tamo gde se regionalnim i lokalnim delovanjem uslovi za nastanak ekolokih rizika mogu otkloniti uz najmanji troak pre nego to postanu nacionalni ili meunarodni problem. Ipak, dok je transponovanje propisa EU u oblasti ivotne sredine, usvajanjem zakona i podzakonskih akata, u potpunosti posao centralne vlasti, sprovoenje i primena nacionalnih propisa kojima se ispunjavaju obaveze iz lanstva u EU najee su podeljeni izmeu razliitih nivoa vlasti. Kada je u pitanju prenos EU propisa, drava, kao strana obavezana Ugovorom, mora da obezbedi jedinstveno i ujednaeno sprovoenje i primenu zajednikih evropskih standarda sadranih u tim pravilima na celokupnoj teritoriji, od strane razliitih nivoa vlasti. Otuda je centralna vlast prirodno mesto sa kojeg vri prenos tih standarda nacionalnim zakonodavnim merama.22 S druge strane, politika EU u ovoj oblasti se najee sprovodi direktivama. Direktive su propisi koji neposredno obavezuju drave lanice u pogledu cilja, ali im ostavljaju slobodu izbora forme i metoda putem kojih e ti ciljevi biti ostvareni. Stvar je drave kojem nivou vlasti e poveriti delotvorno sprovoenje celine ili znaajnog dela poslova kako bi se ciljevi direktiva ostvarili na terenu. To znai da drave lanice mogu, vodei rauna o svojoj pravnoj tradiciji, teritorijalnom ureenju, podeli nadlenosti i lokalnim specifinostima, definisati podelu tereta izmeu centralnih, regionalnih i lokalnih vlasti u ispunjavanju obaveze koja proizilazi iz direktive. Unutar te podele,
21 22
lan 191. stav 2. Ugovora o funkcionisanju EU. Izuzetno, prenoenje standarda EU preko nacionalnih propisa nee biti potrebno ukoliko je u pitanju uredba EU koja se, prema Ugovoru o funkcionisanju EU, primenjuje neposredno od strane organa i sudova drave lanice, bez posredovanja nacionalnog propisa.
30 postoji prostor za kreiranje nacionalne, regionalne i lokalne politike usmerene na ostvarivanje ciljeva direktiva. Takoe, na nivou EU se definiu minimalni standardi zatite ivotne sredine. Drave lanice mogu da zadre politiku vieg nivoa standarda zatite ivotne sredine ili da uvode stroe zahteve zatite ivotne sredine u odnosu na minimalne standarde definisane propisima EU. Koji su ciljevi politike zatite ivotne sredine EU? Ugovor o funkcionisanju EU (Ugovor) odreuje ciljeve politike zatite ivotne sredine Unije, naela i nain na koji se ti ciljevi tumae i ostvaruju, podelu nadlenosti, polje primene i odnos prema nacionalnim pravnim porecima. Cilj politike EU je postizanje visokog nivoa zatite ostvarivanjem sledeih prioriteta: ouvanje, zatita i unapreenje kvaliteta ivotne sredine; zatita zdravlja ljudi; odgovorno i racionalno korienje prirodnih resursa i promovisanje mera na meunarodnom nivou koje doprinose reavanju regionalnih ili globalnih problema ivotne sredine, a naroito borbi protiv klimatskih promena.23 Proces uspostavljanja unutranjeg trita kao prostora bez formalnih i fizikih barijera za kretanje faktora proizvodnje (ljudi, robe, usluga i kapitala) na teritoriji Unije shvaen je, pri tome, kao sredstvo za ostvarivanje odrivog razvoja i visokog nivoa zatite i unapreenja kvaliteta ivotne sredine24, a ne cilj po sebi, odvojen od prioriteta politika koje su u vezi sa ivotnom sredinom. Otuda lan 11. Ugovora nalae da zahtevi zatite ivotne sredine moraju biti ukljueni u odreivanje i sprovoenje svih politika i aktivnosti Unije, naroito imajui u vidu ostvarivanje odrivog razvoja. To e rei da se politika zatite ivotne sredine EU ne bavi posledicama koje proizvode razliiti sektori razvoja, ve njihovim usaglaavanjem sa ivotnom sredinom koja predstavlja pretpostavku svakog ekonomskog, drutvenog i kulturnog razvoja. Imajui u vidu da se politike EU sprovode na razliitim nivoima (Unije, drave lanice, regiona, lokalne zajednice), naelo integracije ciljeva zatite ivotne sredine u donoenju razvojnih odluka i njihovom ostvarivanju predstavlja polazite svake dobre administracije, pa i lokalne.25 Drugim reima, svaka odluka na lokalnom, nacionalnom, regionalnom i globalnom nivou treba da prethodno uzme u obzir kratkorone, srednjorone i dugorone efekte na pravo sadanjih i buduih generacija da ravnopravno raspolau i upravljaju ogranienim prirodnim dobrima.26
23 24 25
lan 191. (bivi lan 174.) Ugovora. lan 3. Ugovora. (V. takoe lan 2. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice). V. Deklaraciju iz Rija o ivotnoj sredini i razvoju Konferencije UN o ivotnoj sredini i razvoju (1992), koja u naelu br. 4 saoptava: U cilju postizanja odrivog razvoja, zatita ivotne sredine e initi sastavni deo razvojnog procesa i ne moe se razmatrati odvojeno od njega. Komisija UN za ivotnu sredinu i razvoj (UNCED), poznata i kao Bruntendlova komisija, dala je opte prihvaenu definiciju odrivog razvoja kao razvoja koji zadovoljava potrebe sadanjih generacija bez dovoenja u pitanje sposobnosti buduih generacija da zadovolje svoje potrebe.
26
31 Nae pravo usvaja ovo naelo putem Zakona o zatiti ivotne sredine (Slubeni glasnik RS, broj 135/04 i 36/09), odredbom koja obavezuje dravne organe, organe Autonomne Pokrajine i organe lokalne samouprave da obezbeuju integraciju zatite i unapreivanja ivotne sredine u sve sektorske politike, sprovoenjem meusobno usaglaenih planova i programa i primenom propisa kroz sistem dozvola, tehnikih i drugih standarda i normativa (lan 9. stav 1. taka 1). Kojim se naelima rukovodi evropsko pravo ivotne sredine? Pored univerzalnog naela odrivog razvoja i integracije, na kojima se temelji sama Unija, praktina politika zatite ivotne sredine EU, rukovodi se specifinim naelima koja su definisana lanom 191. Ugovora: naelom predostronosti; naelom prevencije i naelom otklanjanja tete nanete ivotnoj sredini na njenom izvoru; naelom zagaiva plaa. Ova naela predstavljaju uzore, kako u definisanju politike zatite ivotne sredine, tako i u donoenju pojedinanih razvojnih odluka koje mogu uticati na ivotnu sredinu, prirodne resurse ili zdravlje stanovnitva na bilo kojem nivou vlasti. Razvoj industrije i preduzetnitva povezan je sa stvaranjem novih, manje poznatih ili nepoznatih, rizika po zdravlje ljudi, ivotinja i biljaka. Naelo predostronosti je povezano sa pitanjem uspostavljanja ravnotee izmeu preduzetnikih prava i sloboda individua, industrija i organizacija i potrebe smanjenja rizika negativnih efekata na ivotnu sredinu, ljude i prirodna dobra u kontekstu naune neizvesnosti u pogledu potencijalnih dejstava, razmera i verovatnoe ostvarenja rizika. Otuda je ovo naelo u bliskoj vezi sa pitanjem upravljanja rizicima u postupku donoenja odluka koje mogu imati uticaj na ivotnu sredinu, odnosno sa potencijalnim posledicama nepreduzimanja mera predostronosti. Dometi ovog naela idu izvan problema povezanih sa kratkoronim i srednjoronim pristupom rizicima. Ono je povezano sa dugoronim ciljevima visokog nivoa zatite ivotne sredine i dobra buduih generacija. Ovo naelo podrazumeva da se odluke o preduzimanju mera predostronosti u odnosu na odreene rizike donose bez ekanja na neoborive naune dokaze.27 S druge strane, to ne znai potragu za nultim rizikom, situacija kakva u stvarnosti retko postoji, ve definisanje one mere i nivoa zatite koji je srazmeran potencijalnom riziku po zdravlje ljudi, ivotinja i biljaka u uslovima nedovoljne naune pouzdanosti. Nekada e to biti mera potpune eliminacije, a nekada mera ograniavanja rizika na prihvatljivu meru, kao to mera moe biti privremena ili trajna, i/ili ograniena u prostornom smislu ili neograniena. Dakle naela proporcionalnosti i nediskriminacije jesu granica diskrecije donosioca odluke u primeni naela
27
Ili, kako Zakon o zatiti ivotne sredine odreuje, nepostojanje pune naune pouzdanosti ne moe biti razlog za nepreduzimanje mera spreavanja degradacije ivotne sredine (lan 9. stav 1. taka 2).
32 predostronosti. Primer politika zasnovanih na ovom principu u oblasti ivotne sredine su propisi i mere koje se preduzimaju u borbi protiv klimatskih promena i zatiti ozonskog omotaa ili restriktivni reim za korienje i stavljanje u promet GMO proizvoda. U oba sluaja preduzete su regulatorne mere, u odsustvu potpune naune pouzdanosti, jer postoji visok nauni konsenzus, i sa njim povezana percepcija javnosti, u vezi sa izvesnou znaajnog rizika koji potie od antropogenog faktora. Drugim reima, potencijal rizika u odnosu na posledice klimatskih promena ili rairene upotrebe GMO po zdravlje ljudi, ivotinja i biljaka, neprihvatljiv je u odnosu na vreme koje je potrebno da nauka u potpunosti rasvetli ove faktore. Pravni reim ogranienja i restrikcija, opet, mora biti srazmeran potencijalnoj pretnji kako ne bi naruio tokove slobodne trgovine i preduzetnitva. Mere otklanjanja tete mogu dovesti do remedijacije ivotne sredine, ali stiu kasno da bi je spreile. tavie, ponekad je teta nepovratna i pogaa iri krug ljudi i budue generacije. Pored toga, sistem pravne zatite u takvim sluajevima je najee nedelotvoran i spor. Trokovi takve tete padaju na celu zajednicu. Naelo prevencije, s druge strane, polazi od shvatanja da je neprihvatljivo da se eka da se ekoloka teta dogodi, ve je potrebno preduzeti mere da se mogunost njenog nastupanja predvidi i sprei, a tamo gde se javi, ogranii na najmanju moguu meru i sprei irenje njenih posledica. Iako razlika izmeu ovog naela i naela predostronosti nije potpuno jasna, tavie moda je i vetaka, moglo bi se rei da se ova naela meusobno dopunjuju, jer naelo prevencije rauna sa poznatim rizicima i uzrocima nastupanja konkretne tete u ivotnoj sredini, dok naelo predostronosti proiruje preventivno delovanje politike i prava ivotne sredine na situacije gde nema pune naune izvesnosti o mogunosti realizacije rizika, ali je sumnja dovoljno izraena da opravdava preduzimanje mere njegovog predupreenja. U svakom sluaju, pristup zasnovan na naelu prevencije polazi od razumne pretpostavke da se najbolja politika ivotne sredine sastoji u spreavanju stvaranja zagaenja i neugodnosti na njihovom izvoru, pre nego na naknadnom suzbijanju njihovih posledica28. Bolje spreiti nego leiti. EU je razvila razliite pravne instrumente preventivne prirode, kao to su procedure procene uticaja na ivotnu sredinu razvojnih projekata pre njihove realizacije, sistem dozvola uslovljenih preduzimanjem mera spreavanja emisija zagaenja ili njihovog ogranienja putem primene standarda najbolje dostupnih tehnika (eng. best available techniques BAT), ekolokih standarda za ambalau i proizvode i sl., o emu e biti vie rei kasnije. Naelo otklanjanja tete na ivotnoj sredini na njenom izvoru blisko je povezano sa naelom prevencije a, konkretnije, sa politikom upravljanja otpadom, koja se odnosi na ograniavanje njegovog (prekograninog) kretanja i reavanje problema otpada blizu mesta njegovog nastanka. Naelo zagaiva plaa polazi od naela pravinosti, tj. razumne pretpostavke da trokove mera predostronosti, prevencije, i otklanjanja posledica tete nanete ivotnoj sredini treba da snosi, pre svega, lice koje je svojom delatnou te rizike
28 The ECs first Environmental Action Programme, citat naveden prema Nicolas de Sadeleer, Environmental Principles from Political Slogans to Legal Rights, str. 68.
33 proizvelo. Ovo naelo se odnosi na pitanje odgovornosti i na pitanje (pravine) distribucije trokova politike zatite ivotne sredine unutar drutva. U pogledu odgovornosti, ovo naelo sadri u sebi, kako dozu naknadnog delovanja (kurativni aspekt), tako i elemente preventivnog pristupa (preventivni aspekt). Na primer, Direktiva o odgovornosti za remedijaciju tete na ivotnoj sredini (Environmental Liability Directive 2004/35/EZ) definie objektivnu odgovornost operatera za tetu na odreenim delovima ivotne sredine, koja potie iz odreenih aktivnosti kojima on upravlja ili koje kontrolie, da finansira remedijaciju oteenog prirodnog resursa i njegovih funkcija. Ona je reaktivna/kurativna jer se bavi posledicama tete (remedijacija), ali i preventivna jer visoki trokovi remedijacije mogu da usmere ponaanje operatera na preduzimanje preventivnih mera i uvoenje bezbednijih tehnika i tehnologija. U smislu pravine distribucije trokova politike zatite ivotne sredine, ovaj aspekt naela odnosi se na trokove sprovoenja propisa u oblasti zatite ivotne sredine koje treba da snosi operater komercijalnih poslova koji dovode do negativnih efekata na ivotnu sredinu. Trokovi administrativnih postupaka, monitoringa, nadzora, zamene tehnologija i tehnika proizvodnje, ekoloki odgovornog upravljanja itd. treba da budu deo trokova poslovanja i proizvodnje, a ne troak drutva. Takoe, ovo naelo se primenjuje i u poreskoj politici, gde se vri pozitivna diskriminacija ekoloki neutralnih ili povoljnijih procesa proizvodnje i proizvoda u odnosu na ekoloki manje povoljne opcije proizvodnje ili proizvoda. Dakle, pravinija distribucija tereta unutar drutva i podsticanje ekoloki povoljnije prakse. Na zakon, na primer, odreuje sadrinu ovog naela na sledei nain: Zagaiva plaa naknadu za zagaivanje ivotne sredine kada svojim aktivnostima prouzrokuje ili moe prouzrokovati optereenje ivotne sredine, odnosno ako proizvodi, koristi, ili stavlja u promet sirovinu, poluproizvod ili proizvod koji sadri tetne materije po ivotnu sredinu. Zagaiva, u skladu sa propisima, snosi ukupne trokove mera za spreavanje i smanjivanje zagaivanja, koji ukljuuju trokove rizika po ivotnu sredinu, trokove uklanjanja tete nanete ivotnoj sredini (lan 9. taka 6 Zakona o zatiti ivotne sredine). Svakako, naknade moraju biti srazmerne riziku i tetnim efektima odreene aktivnosti. One ne smeju postati jedan od faktora koji se ugrauje u cenu proizvodnje i prevaljuje na potroaa, ve instrument poreske politike koja ponaanje zagaivaa usmerava ka usvajanju boljih opcija i prakse sa stanovita ciljeva zatite ivotne sredine. Polje primene EU propisa u oblasti ivotne sredine U najirem smislu pravni propisi EU u oblasti ivotne sredine obuhvataju: procesne standarde: minimalni standardi postupka usvajanja odluka kojima se obezbeuje zakonito donoenje planskih dokumenata i pojedinanih akata, odnosno akata koji mogu imati znatan uticaj na ivotnu sredinu, i pravo pristupa javnosti informacijama, postupcima donoenja odluka i sudskom preispitivanju zakonitosti odluka, akata i propusta organa i privatnih lica u oblasti ivotne sredine;
34 standarde kvaliteta ivotne sredine (environmental quality standards): zahtevi koji se odnose na poeljno stanje ivotne sredine u celini ili jednog njenog dela (voda, vazduh, zemljite) posmatrano prema odreenom parametru, koje treba dostii, odrati, i/ili unaprediti regulatornim ili drugim merama; zahteve koji se odnose na proizvodne procese: predstavljaju razliite zahteve ili uslove vezane, neposredno ili posredno, za vrenje odreenih proizvodnih aktivnosti, odnosno nain njihovog obavljanja (npr., obaveza upravljanja otpadom na nain koji najmanje teti ivotnoj sredini), performanse u ivotnoj sredini koje te aktivnosti moraju zadovoljiti i tehnike koje moraju biti primenjene (npr., standard najboljih dostupnih tehnika u industriji) posmatrano u odnosu na standarde emisija i standarde kvaliteta ivotne sredine; zahteve koji se odnose na proizvode: putem njih se definiu minimalne ekoloke performanse koje odreeni proizvod i/ili pakovanje treba da ispuni prema kriterijumima koji se odnose na odreena svojstva, osobine, kvalitet, sastav itd., kao prethodni uslov zakonitog stavljanja u promet na zajednikom tritu EU.
2.2. Proces usklaivanja propisa sa propisima EU i uloga lokalne samouprave i graana u njemu
Preuzimanje obaveze iz lanstva, u procesu pristupanja, pretpostavlja usklaivanja propisa drave kandidata sa propisima EU u svim oblastima regulisanja ove integracije pre formalnog pristupanja. Konkretno, usvajanje pravnih tekovina EU (adoption of the acquis) podrazumeva prenoenje, sprovoenje i primenu zajednikih pravila, standarda i politika koji ine celinu prava EU pre sticanja statusa punopravnog lana. Cilj procesa usklaivanja srpskih propisa sa propisima EU u oblasti ivotne sredine jeste postizanje potpunog usaglaavanja nacionalnog zakonodavstva u oblasti ivotne sredine (i odgovarajueg administrativnog sistema) tako da se dostigne potpuno (stoprocentno) potovanje zahteva zakonodavstva EU. I to ne samo na papiru, ve, svakako, i u stvarnosti.29 Prema tome, nacionalni zakoni, podzakonski akti i procedure moraju pruiti jemstvo za delotvornost celokupnog prava EU, bez obzira na nivo vlasti na kojem se sprovode. Transpozicija podrazumeva usvajanje ili promenu nacionalnih propisa i postupaka tako da se obaveze iz relevantnih propisa EU u potpunosti ugrade u nacionalni pravni poredak. Obezbeenje institucija, infrastrukture i budetskih sredstava neophodnih za ostvarivanje ciljeva propisa EU preko zakona i podzakonskih akata predstavlja sprovoenje (implementation/practical application). Obezbeenje neophodnog nadzora i propisivanje i izricanje preventivnih kazni, odnosno donoenje odgovarajuih pojedinanih pravnih akata putem usaglaene procedure kako bi se obezbedilo puno i pravilno potovanje zakonodavstva EU, nazivamo primenom (enforcement)30.
29
Commission of the European Communities, Guide to the Approximation of the European Union Environmental Legislation, Brisel, 1997. str. 3. Dostupno na adresi: http://ec.europa.eu/environment/archives/guide/contents.htm.
30 Ibid. str. 89.
35 Usklaivanje moe da se sastoji iz negativne obaveze ili pozitivne obaveze usklaivanja drava lanica. U pogledu negativne obaveze, drave, odnosno njihovi organi, ne smeju usvajati propise, donositi pojedinane pravne akte ili preduzimati materijalne akte kojima se kre prava i obaveze koji su definisani odredbama propisa EU. Takoe, drave moraju davati primat propisima EU u sluaju sukoba sa vaeim nacionalnim propisima i ukidati neusklaene nacionalne pravne propise. Dakle, drave se moraju suzdravati od delovanja kojim se mogu kriti pomenuti izvori prava EU. Takoe, one moraju ukloniti iz pravnog poretka propise koji su suprotni pravilima EU. Te obaveze se odnose kako na centralne organe, tako i na regionalne organe i organe lokalne samouprave drave lanice. tavie, drava lanica se ne moe pozivati na to da krenje propisa EU ne proizlazi iz akata centralnih vlasti, kako bi izigrala svoju obavezu iz lanstva. Drugim reima, drava lanica e kao ugovorna strana odgovarati za (ne)pravilnost akta ili proputanja regionalnih i lokalnih organa pred Sudom pravde EU i snositi posledice (npr., novana kazna) ukoliko se utvrdi da je u pitanju mera (ili proputanje) kojom se kri odredba propisa EU31. Direktive, kao specifian instrument, nalau dravama lanicama da preduzmu konkretne zakonodavne mere kako bi se ostvarili ciljevi koji su u njima definisani. To znai da se, u naelu, trai aktivno delovanje drave lanice koja mora usvojiti propise kojima e direktive preneti u nacionalni pravni poredak, i otuda takve obaveze moemo nazvati pozitivnim obavezama. Takoe, drave lanice ne smeju naknadno usvajati propise kojima bi dovele u pitanje propis kojim je izvreno transponovanje direktive, to takoe moemo ubrojati u negativnu obavezu. Politika zatite ivotne sredine EU se zasniva na naelu prevencije, koje zahteva da se mere spreavanja tete u ivotnoj sredini najpre preduzimaju na mestu gde mogu nastati.32 Prirodno, uloga regionalnih i lokalnih vlasti je vea tamo gde se regionalnim i lokalnim delovanjem uslovi za nastanak ekolokih rizika mogu otkloniti uz najmanji troak pre nego to postanu nacionalni ili meunarodni problem. Ipak, dok je prenos propisa EU u oblasti ivotne sredine, usvajanjem zakona i podzakonskih akata, u potpunosti posao centralne vlasti, sprovoenje i primena nacionalnih propisa kojima se ispunjavaju obaveze iz lanstva u EU najee su podeljeni izmeu razliitih nivoa vlasti. Kada je u pitanju transponovanje propisa EU, drava kao strana obavezana Ugovorom mora da obezbedi jedinstveno i ujednaeno sprovoenje i primenu zajednikih evropskih standarda sadranih u tim pravilima na celokupnoj teritoriji od strane razliitih nivoa vlasti. Otuda je centralna vlast prirodno mesto sa kojeg se vri prenos tih standarda nacionalnim zakonodavnim merama.33 S druge strane, politika EU u ovoj oblasti se sprovodi najee direktivama, koje
31
Npr., lokalne vlasti ne sprovode direktivu o upravljanju otpadom ili odobre infrastrukturni projekat kojim se ugroava ili unitava prirodno stanite zatieno direktivom. lan 191. stav 2. Ugovora o funkcionisanju EU. Izuzetno, prenoenje standarda EU nacionalnim propisom nee biti potrebno ukoliko je u pitanju uredba EU koja se, prema Ugovoru o funkcionisanju EU, primenjuje neposredno od strane organa i sudova drave lanice bez posredovanja nacionalnog propisa.
32 33
36 dravama ostavljaju odreen stepen slobode u pogledu odreivanja naina ostvarivanja ciljeva koji su u tim propisima definisani. Stvar je drave kojem nivou vlasti e poveriti delotvorno sprovoenje celine ili znaajnog dela poslova kako bi se ciljevi direktiva ostvarili na terenu. Za decentralizovani pristup sprovoenju direktiva vano je obezbediti regionalne i lokalne administrativne kapacitete, infrastrukturu i predvideti odgovarajue izvore finansiranja. Takoe, vano je jaanje regionalnih i lokalnih administrativnih kapaciteta za apsorpciju sredstava iz strukturnih, kohezionih i poljoprivrednih fondova EU, ime se znaajno umanjuje potreba za domaim finansiranjem.
2.3.1.
2.3. Domai propisi u oblasti ivotne sredine

Atribut horizontalno odnosi se na zakonodavstvo koje posmatra ivotnu sredinu kao predmet zatite na celovit nain, za razliku od propisa koji tretiraju samo odreen medij ivotne sredine (voda, vazduh, zemljite, biodiverzitet), odnosno odreene pojave (otpad, buka, klimatske promene). Otuda, umesto da reguliu posebno odreeno pitanje ili oblast, horizontalni su propisi preteno proceduralne prirode. Oni definiu pravni put ili mehanizam za donoenje ekoloki najpovoljnijih odluka, posmatrajui mogue uticaje planiranih razvojnih odluka u odnosu na sve aspekte ivotne sredine, sa jedne strane, i omoguavajui uee to vie aktera u postupku usvajanja takvih odluka, sa druge strane. Drugim reima, evropska horizontalna pravila uspostavljaju minimalne procesne standarde odluivanja u oblasti ivotne sredine. Proceduralizacijom odluivanja ujedno se prua osnov za uee javnosti ustanovljavanjem odreenih procesnih prava. Takoe, preko proceduralnih pravila u pokret se stavljaju materijalne odredbe posebnih propisa u oblasti zatite ivotne sredine, kao i naela integracije odrivog razvoja u sektorske politike, predostronosti, prevencije i naela zagaiva plaa. Naime, donosiocu odluke se daje jedinstven procesni instrument u okviru kojeg moe odreeni razvojni predlog/zahtev (program, strategiju, projekat), koji je predmet odluivanja, procenjivati u odnosu na vaee standarde kvaliteta ivotne sredine koji su regulisani sektorskim propisima, kao i u odnosu na naela prava ivotne sredine. Minimalna procesna prava ili standarde odluivanja evropskog prava svrstavamo u tri stuba: 1. pravo javnosti na pristup informacijama od znaaja za ivotnu sredinu; 2. pravo javnosti da uestvuje u donoenju odluka koje mogu imati uticaj na ivotnu sredinu i 3. pravo javnosti na pravnu zatitu u pitanjima ivotne sredine. Ova naela ili zahtevi definisani su Arhuskom konvencijom34, ija je Srbija lanica i koju implementira nacionalnim propisima. Arhuska konvencija, koja je kao potvreni meunarodni ugovor i deo unutranjeg pravnog poretka, kao nosioce obaveze definie javne organe, bez obzira na njihovu nadlenost i bez obzira na nivo vlasti (nacionalni, regionalni, lokalni), ukljuujui tu i tela koja vre javne administrativne
Horizontalno zakonodavstvo (procesni standardi)
34
Zakon o potvrivanju Konvencije o dostupnosti informacija, ueu javnosti u donoenju odluka i pravu na pravnu zatitu u pitanjima ivotne sredine ( Slubeni glasnik RS - Meunarodni ugovori, broj 38/09).
37 funkcije i privatne entitete kojima je povereno vrenje odreenih funkcija od opteg interesa. Ujedno, ova tri prava na nivou EU ustanovljena su preko odreenih direktiva, koje emo pomenuti u kontekstu domaih propisa. Pravo javnosti na pristup informacijama od znaaja za ivotnu sredinu Pravo javnosti na pristup informacijama od znaaja za ivotnu sredinu povezano je sa pitanjem unapreenja javne uprave u pogledu njenih obaveza u sprovoenju ciljeva zatite ivotne sredine. Zapravo, to je instrument pomou kojeg javnost prati i kontrolie efikasnost zakona i njihovog delotvornog sprovoenja. Mogunost kontrole od strane javnosti moe pozitivno da utie na delovanje uprave, ali i na ponaanje zagaivaa kao glavnih strana obavezanih propisima. Istovremeno, ovo pravo prethodi pravu javnosti da uestvuje u postupku donoenja odluka koje mogu imati uticaj na ivotnu sredinu i pravu na pristup sudskoj zatiti, jer samo dobro obaveten i svestan graanin moe na adekvatan nain koristiti svoja procesna prava i uticati na pravac u kojem se donose odluke koje se tiu i njega i buduih generacija. Takoe, osnovno je ljudsko pravo svakog pojedinca da bude upoznat sa rizicima po zdravlje i ivot i sa stanjem okoline u kojoj ivi. Ovo pravo ima aktivan i reaktivan aspekt. Aktivan aspekt se odnosi na obezbeenje pristupa informacijama o ivotnoj sredini od strane organa dravne vlasti, njihovim prikupljanjem, auriranjem i javnim objavljivanjem, odnosno irenjem informacija bez zahteva. Reaktivan aspekt ovog prava odnosi se na pristup informacijama koje se odnose na ivotnu sredinu na zahtev bilo kojeg lica upuen organu vlasti, bez obzira na nivo vlasti i delokrug rada tog lica. Direktiva 2003/4/EZ o pristupu javnosti informacijama o ivotnoj sredini (u daljem tekstu: informacije) usvojena je da bi se ispunili zahtevi Arhuske konvencije, koja se zasniva na aktivnom i reaktivnom pristupu koji se uzajamno dopunjuju. Ona garantuje pravo javnosti da pristupi informacijama koje imaju organi dravne vlasti i informacijama koje u ime i za raun organa dravne vlasti dre druga lica. Svako lice ima pravo da, bez potrebe isticanja razloga, pristupi informacijama o ivotnoj sredini (lan 3). Takoe, direktiva predvia obavezu organa dravne vlasti, ukljuujui i regionalni i lokalni nivo, da saoptavaju informacije koje poseduju putem kompjuterske telekomunikacin i/ili elektronsk tehnologij (lan 7). Pravo javnosti na pristup informacijama koje se tiu ivotne sredine regulisan Zakonom o zatiti ivotne sredine (Slubeni glasnik RS, broj 135/04 i 36/09) i Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja (ZSPI). Zakon o zatiti ivotne sredine (ZZS) regulie aktivan aspekt ovog prava, odnosno obaveze. Tako je Vlada obavezna da jedanput godinje podnosi Narodnoj skuptini izvetaj o stanju ivotne sredine u Republici. Nadleni organ Autonomne Pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, u obavezi da jedanput u dve godine podnese skuptini Autonomne Pokrajine, odnosno skuptini jedinice lokalne samouprave izvetaj o stanju ivotne sredine na svojoj teritoriji. Ovi izvetaji se objavljuju u slubenim glasilima Republike, Autonomne Pokrajine i jedinice lokalne samouprave (lan 76.).
38 Ti izvetaji sadre, naroito, podatke o stanju i promenama u ivotnoj sredini; sprovoenju nacionalnih, pokrajinskih i lokalnih programa i akcionih planova; finansiranju integralnog sistema zatite ivotne sredine35 i sprovoenju obaveza i mera u oblasti sistema zatite ivotne sredine; i druge podatke od znaaja za upravljanje prirodnim vrednostima i zatitu ivotne sredine. Ovo je u skladu sa Arhuskom konvencijom koja uspostavlja zahtev da drave ugovornice izrauju i ine dostupnim nacionalne izvetaje o stanju ivotne sredine u redovnim intervalima koji ne prelaze 4 godine i odredbom Direktive 2003/4/EZ koja ovu obavezu proiruje i na regionalne i lokalne vlasti drave lanice (v. lan 7. stav 3. Direktive). Takoe, ZZS predvia uspostavljanje informacionog sistema zatite ivotne sredine i integralni katastar zagaivaa, koje uspostavlja i vodi Agencija za zatitu ivotne sredine. Monitoring, tj. kontinualna kontrola i praenje stanja ivotne sredine, ini sastavni deo informacionog sistema. Autonomna Pokrajina i jedinice lokalne samouprave donose programe monitoringa, koji moraju biti u skladu sa nacionalnim programom monitoringa, i obezbeuju finansijska sredstva za njegovo obavljanje. Monitoring moe biti poveren i ovlaenim organizacijama koje ispunjavaju relevantan ISO standard. Dravni organi, organi Autonomne Pokrajine, jedinice lokalne samouprave i ovlaene organizacije su u obavezi da redovno, blagovremeno, potpuno i objektivno obavetavaju javnost o stanju ivotne sredine, odnosno o pojavama koje se prate u okviru monitoringa, kao dela informacionog sistema zatite ivotne sredine (v. lanove 6978. ZZS). U skladu sa zahtevom iz Arhuske konvencije i Direktive 2003/4/EZ, ove informacije je potrebno uiniti dostupnim javnosti u formi elektronskih baza podataka putem sredstava elektronske komunikacije i kompjuterske tehnologije. Kada je u pitanju reaktivni pristup, Arhuska konvencija se zasniva na pravnoj pretpostavci u korist pristupa, tj. na tome da informacija koja je u posedu organa vlasti mora biti pruena na zahtev bilo kojeg lica, osim ako se ne dokae da informacija spada u kategoriju izuzetaka ije propisivanje je strogo ogranieno razlozima iz Konvencije (npr., razlozi javne bezbednosti, zatita poverljivosti poslovnih informacija i intelektualne svojine, meunarodni odnosi). Takoe, Konvencija polazi od toga da svako lice ma pravo pristupa informacijama o ivotnoj sredini bez obaveze dokazivanja postojanja interesa ili isticanja razloga zbog kojih se informacija trai. Takoe, ona sadri iroku definiciju pojma informacije o ivotnoj sredini, koja obuhvata exempli causae pobrojane elemente ivotne sredine, faktore, aktivnosti i mere koje na te elemente mogu imati uticaj, podatke o zdravlju i sigurnosti, uslovima za ivot itd. ZZS i ZSPI sadre odredbe koje reguliu reaktivni aspekt prava
35 Pod integralnim sistemom zatite ivotne sredine podrazumeva se sveukupnost mera, uslova i instrumenata koji se odnose na: odrivo upravljanje, ouvanje prirodne ravnotee, celovitosti, raznovrsnosti i kvaliteta prirodnih vrednosti i uslova za opstanak svih ivih bia; i spreavanje, kontrolu, smanjivanje i sanaciju svih oblika zagaivanja ivotne sredine. Integralni sistem zatite ivotne sredine uspostavljen je Zakonom o zatiti ivotne sredine i posebnim zakonima kojima se ureuju oblasti procene uticaja, integrisanog spreavanja i kontrole zagaenja, zatita prirode, zatita vazduha, vode, zemljita, uma i geoloke raznovrsnosti, upravljanje hemikalijama, upravljanje otpadom itd. Sistem zatite ivotne sredine, odnosno sprovoenje opteg i posebnih zakona obezbeuju, u skladu sa svojim nadlenostima, Republika, Autonomna Pokrajina i jedinice lokalne samouprave (v. l. 1, 2. i 4).
39 pristupa javnosti informacijama o ivotnoj sredini. Njihove odredbe treba tumaiti kao da se uzajamno dopunjuju i u duhu navedenog naela pravne pretpostavke u korist prava pristupa. ZSPI, naime, definie da svako ima pravo pristupa informacijama od javnog znaaja kojima raspolae organ vlasti (l. 5) bez potrebe navoenja razloga (l. 15. stav 4). Takoe, smatra se da opravdan interes javnosti postoji uvek kada se radi o informacijama kojima raspolae organ vlasti, a odnose se na ugroavanje, odnosno zatitu zdravlja stanovnitva i ivotne sredine (l. 4). ZSPI predvia dunost organa vlasti da informaciju uini dostupnom bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana, a ako se odnosi na ugroavanje ili zatitu zdravlja stanovnitva i ivotne sredine, taj rok je 48 sati od prijema zahteva (lan 16). ZZS sadri odredbu kojom je rok za dostavljanje informacija koje se odnose na zatitu ivotne sredine 30 dana, odnosno 60 dana od podnoenja zahteva, ukoliko obim informacije opravdava dui rok (lan 79). Arhuska konvencija nalae da se informacija mora dostaviti u to je mogue kraem roku (eng. as soon as possible) ili u roku od 30 dana, odnosno 60 dana kada su u pitanju sloeniji zahtevi. Imajui u vidu da se ova konvencija zasniva na naelu minimalnih standarda, u praksi bi trebalo primenjivati one rokove koji su povoljniji za podnosioca zahteva, a to su u ovom sluaju rokovi iz ZSPI. Takoe, kada su u pitanju druge pravne praznine domaih zakona (npr., nedostatak pojma informacija o ivotnoj sredini) ili sukob odredbi, naroito u pogledu granice diskrecije organa vlasti i primena pravne pretpostavke u korist pristupa informaciji, organi bi trebalo da neposredno primenjuju odredbe Arhuske konvencije.36 Pravo javnosti da uestvuje u donoenju odluka koje mogu imati uticaj na ivotnu sredinu Direktiva 85/337 o proceni uticaja odreenih privatnih i javnih projekata (EIA direktiva) uspostavlja zahtev da se pre odobravanja odreenih tipova projekata razmotre sve raspoloive informacije o potencijalnim dejstvima njihovog sprovoenja na ivotnu sredinu, kao obavezujua komponenta procedure donoenja odluke. Ona obavezuje drave lanice da preduzmu sve neophodne mere kako bi obezbedile da, pre nego to je saglasnost data, projekti koji mogu imati znaajan uticaj na ivotnu sredinu zbog, izmeu ostalog, njihove prirode, veliine ili lokacije, budu podvrgnuti postupku procene u pogledu njihovog dejstva (lan 2. stav 1). Ta procena treba da obuhvati neposredna i posredna dejstva projekta na razliite faktore, ukljuujui ljude, ivotinje i biljne vrste, ivotnu sredinu i materijalno i kulturno naslee. Podnosilac zahteva organu koji razmatra njegov zahtev mora dostaviti specifine informacije u pogledu uticaja projekta, ukljuujui i sve preventivne mere, kao i podatke o razmotrenim alternativama. Takoe, postoji obaveza konsultovanja svih drugih organa koji mogu imati odreen interes u vezi sa projektom, zainteresovane javnosti i druge drave, ukoliko postoji mogunost prekograninih efekata. Direktivom se zapravo sprovodi naelo prevencije, tj. ideja da se najbolja politika zatite ivotne sredine sastoji u spreavanju stvaranja zagaenja i neugodnosti na
36 Ustav Srbije u lanu 16 propisuje sledee: Opteprihvaena pravila meunarodnog prava i potvreni meunarodni ugovori sastavni su deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju.
40 njihovom izvoru, pre nego na naknadnom suzbijanju njihovih posledica. Takoe, ovom direktivom se uklanjaju dispariteti izmeu drava lanica u pogledu minimalnih standarda odluivanja kada se odobravaju odreene privredne investicije (spreavanje ekonomskog prelivanja) koje mogu imati znaajan uticaj na ivotnu sredinu. Direktivom 2001/42/EC o stratekoj proceni uticaja dopunjava se EIA direktiva tako to se proceduri procene uticaja i konsultacija javnosti i zainteresovanih organa i organizacija podvrgavaju i odreeni planovi i programi koji se pripremaju u razliitim sektorima privrede i razvoja (saobraaj, transport, poljoprivreda, urbanizam) i koji predstavljaju okvir za odobravanje projekata koji su predmet EIA direktive. Direktiva 2003/35/EC je prenela standarde Arhuske konvencije u pogledu uea zainteresovane javnosti u gore pomenutim postupcima. Zakon o proceni uticaja na ivotnu sredinu (Slubeni glasnik RS, broj 135/04 i 36/09) i Zakon o stratekoj proceni uticaja na ivotnu sredinu (Slubeni glasnik RS, broj 135/04 i 88/10) prenose u na pravni poredak pomenute standarde odluivanja, ukljuujui i Zakon o integrisanom spreavanju i kontroli zagaenja (Slubeni glasnik RS, broj 135/04), kada govorimo o ueu zainteresovane javnosti u postupku izdavanja integrisane dozvole za industrijska postrojenja (o emu e biti detaljnije rei u delu o spreavanju i kontroli industrijskog zagaenja). Postupak procene uticaja sprovodi Ministarstvo ivotne sredine i prostornog planiranja za projekte za koje odobrenje za gradnju izdaje republiki organ. Organ Autonomne Pokrajine nadlean za poslove ivotne sredine sprovodi postupak procene za projekte na teritoriji AP. Organ jedinice lokalne samouprave nadlean za poslove zatite ivotne sredine sprovodi postupak procene uticaja za projekte za koje odobrenje za izvoenje izdaje organ lokalne samouprave. Predmet procene uticaja su projekti koji mogu imati znaajan uticaj na ivotnu sredinu koji su podeljeni u dve kategorije: 1) projekti za koje je procena uticaja obavezna i 2) projekti za koje se moe zahtevati procena uticaja. U drugom sluaju, nadleni organ primenjuje kriterijume iz Uredbe o utvrivanju Liste projekata za koje je potrebna procena uticaja i Liste projekata za koje se moe zahtevati procena uticaja (Slubeni glasnik RS, broj 84/05); meutim, prethodno pitanje da li projekat moe imati znaajan uticaj na ivotnu sredinu predstavlja granicu diskrecije. Projekti iz prve kategorije se obavezno podvrgavaju postupku procene uticaja, tj. za njih vai neoboriva pravna pretpostavka da mogu imati znaajan uticaj na ivotnu sredinu. Nosilac projekta koji moe imati znaajan uticaj na ivotnu sredinu ne moe pristupiti izvoenju projekta bez sprovedenog postupka procene uticaja i saglasnosti nadlenog organa na studiju o proceni uticaja (lan 5). U skladu sa naelom zagaiva plaa studija procene uticaja je troak nosioca projekta. Zainteresovana javnost ima pravo da bude konsultovana u svim fazama odluivanja u postupku procene uticaja: 1) odluivanje o potrebi procene uticaja za projekte druge kategorije; 2) odreivanje obima i sadraja studije o proceni uticaja; i 3) odluivanje o davanju saglasnosti na studiju o proceni uticaja. Zainteresovana javnost obuhvata javnost na koju projekat utie ili je verovatno da e uticati, ukljuujui i nevladine organizacije koje se bave zatitom
41 ivotne sredine i koje su evidentirane kod nadlenog organa. Tu treba uoiti nijansu u odnosu na prvi stub jer pristup informacijama ima svako lice, dok pravo da bude konsultovana ima samo zainteresovana javnost. No, ovaj pojam treba tumaiti iroko, nikako restriktivno, u duhu ciljeva Arhuske konvencije, koju Zakon o proceni uticaja zapravo sprovodi. Ideja ovog koncepta je da nadleni organ stekne to vie informacija u vezi sa projektom od razliitih zainteresovanih inilaca, polazei od nosioca projekta, zainteresovanih organa i organizacija, do ire zajednice koje se projekat tie, kako bi se razmotrile sve mogue alternative i donela odluka zasnovana na informacijama. Takoe, svrha postupka procene uticaja se ne iscrpljuje u formalnom potovanju predvienih koraka. Vano je da donosilac odluke iskoristi priliku da sagleda sve aspekte predloenog razvojnog poduhvata u pogledu njegovog uticaja na ivotnu sredinu kao celinu, optereenja prirodnih resursa, tetne emisije, generisanja otpada, energetske efikasnosti, klimatskih efekata itd. u kratkoronoj, srednjoronoj i dugoronoj perspektivi (integrisan pristup). Drugim reima, da sagleda njegove koristi u odnosu na negativna dejstva, njegovu odrivost sa aspekta sadanjih i buduih generacija. Svakako, prag diskrecije koji ne sme da se prelazi jesu vaei standardi kvaliteta ivotne sredine, ekoloki standardi vrenja odreenih aktivnosti i ekoloki standardi za proizvode i vrenje usluga. Zakon o stratekoj proceni definie obaveze nadlenih organa Republike, pokrajine i lokalne samouprave da utvrde i procene potencijalne znatne uticaje na ivotnu sredinu predloenih planova i programa, ukljuujui i one prekogranine prirode. Cilj je da se identifikuju sve mogue mere izbegavanja ili ublaavanja moguih znatnih uticaja pre nego to se program odobri. Organ nadlean za pripremu strategije, plana, programa ili osnove ne moe uputiti strategiju, plan, program ili osnovu u dalju proceduru usvajanja bez saglasnosti na izvetaj o stratekoj proceni organa nadlenog za zatitu ivotne sredine (lan 22. stav 3). Predmet strateke procene su strategije, planovi, programi i osnove u oblasti prostornog i urbanistikog planiranja, korienja zemljita, poljoprivrede, energetike, industrije, saobraaja, telekomunikacija, turizma itd. kojima se uspostavlja okvir za odobravanje buduih razvojnih projekata odreenih propisima kojima se ureuje procena uticaja na ivotnu sredinu (lan 5. stav 1). Konsultovanje zainteresovane javnosti obezbeuje se tek u fazi postupka odluivanja, dok je uee zainteresovanih organa i organizacija obezbeeno i u pripremnoj fazi, u kojoj se utvruje potreba za sprovoenjem strateke procene, i u fazi izrade izvetaja o stratekoj proceni. Svrha i uloga ovog zakona odgovaraju ciljevima definisanim Zakonom o proceni uticaja, jedino to se ovde postupak procene odvija u vioj fazi planiranja. Ovde treba napomenuti da se sektorske strategije, programi, planovi i osnove moraju, u skladu sa naelom integracije, usaglaavati sa ciljevima sistema zatite ivotne sredine, Strategijom odrivog razvoja Republike Srbije, Nacionalnim programom zatite ivotne sredine i Nacionalnom strategijom odrivog korienja prirodnih resursa, Strategijom o upravljanju otpadom i drugim republikim, pokrajinskim i lokalnim planovima i programima zatite ivotne sredine (vazduh, voda, zemljite, otpad itd.).
42 Pravo javnosti na pravnu zatitu u pitanjima ivotne sredine Ovo pravo ima svoja tri aspekta. Prva dva aspekta se odnose na pravo pojedinca da preispituje odluku organa vlasti u pogledu njegovog zahteva za pristup informaciji u sudskom postupku (lan 9. stav 1. Arhuske konvencije), odnosno na pravo zainteresovane javnosti da preispituje odluku donetu u postupku u kojem je imala pravo da bude konsultovana (lan 9. stav 2. Arhuske konvencije). Trei aspekt se odnosi na pravo zainteresovane javnosti da direktno preispituje zakonitost ponaanja, akata i proputanja privatnih lica i organa javne vlasti u odnosu na zakone kojima se titi ivotna sredina (lan 9. stav 3. Arhuske konvencije). Drugi i trei aspekt se esto meaju, ali se zapravo radi o dva razliita segmenta 3. stuba Arhuske konvencije. Trei aspekt se zapravo odnosi na pitanje sudske kontrole tekueg ponaanja lica obavezanih zakonom u odnosu na propisane standarde zatite ivotne sredine od strane javnosti, dok se drugi aspekt iscrpljuje u kontroli jedne proceduralne odluke (pojedinanog upravnog akta) koja se odnosi na projekat koji jo nije ni u fazi realizacije. Olakanim pristupom graana sudskoj kontroli akata organa vlasti i ponaanja privatnih aktera pospeuje se sprovoenje zakona kojima se titi ivotna sredina i podstie dobra administrativna praksa i odgovorno ponaanje kompanija i preduzea. Prema Arhuskoj konvenciji, za NVO koje su osnovane radi zatite ivotne sredine i ispunjavaju uslove definisane nacionalnim pravom, ukoliko takvi postoje, postojanje interesa neophodnog da bi NVO imala pristup administrativnoj ili sudskoj kontroli proceduralne i materijalne zakonitosti akta, ponaanja ili proputanja se pretpostavlja, ali samo u vezi sa postupcima u kojima se odluivalo o dodeli dozvole za aktivnosti koje mogu imati znaajan uticaj na ivotnu sredinu (2. aspekt). Za neposredan pristup administrativnoj i sudskoj kontroli akata i proputanja privatnih lica i organa vlasti, takva pretpostavka ne postoji, ali ni prepreka da se ona propie (3. aspekt). ZZS propisuje da zainteresovana javnost u postupku ostvarivanja prava na zdravu ivotnu sredinu kao stranka ima pravo da pokree postupak preispitivanja odluke pred nadlenim organom, odnosno sudom, u skladu sa zakonom (lan 81a). Svakako, zainteresovana javnost ima pravo da preispituje odluke donete u postupku procene uticaja i postupku izdavanja dozvole za integrisano spreavanje i kontrolu zagaenja. Za NVO koje se bave zatitom ivotne sredine postojanje prava se pretpostavlja, tj. nije potrebno dokazivati postojanje posebnog interesa da bi se zasnovao status stranke. Meutim, manje je izvesno da li zainteresovana javnost moe neposredno pokretati postupak sudske kontrole bilo kojeg pravnog ili materijalnog akta, odnosno proputanja organa dravne uprave, AP ili jedinice lokalne samouprave. Naroito to se ponaanje ili proputanje najee ne manifestuje kroz odluku ve kroz proputanje. Takoe, nije jasno da li zainteresovana javnost moe pokretati upravni postupak ili sudski postupak protiv ponaanja ili proputanja privatnih lica kojim se kre propisi u oblasti zatite ivotne sredine. Nama se ini da, prema vaeem stanju prava, zainteresovana javnost, moe neposredno preispitivati akte i proputanje privatnih lica i organa vlasti u skladu sa optim reimima
43 Zakona o optem upravnom postupku i Zakona o upravnom sporu, to podrazumeva dokazivanje postojanja interesa kako bi se dobio status stranke u upravnom postupku, odnosno upravnom sporu. U duhu Arhuske konvencije, u pitanjima zatite ivotne sredine postojanje interesa bi trebalo tumaiti to ekstenzivnije. to se tie prva dva aspekta nai ZSPI i ZZS predviaju administrativnu i sudsku kontrolu odluke o pravu na pristup informacijama od strane podnosioca zahteva i administrativnu i/ili sudsku kontrolu upravnih akata donetih u sve tri faze postupka procene uticaja, kao i sudsku kontrolu akta o dodeli integrisane dozvole, od strane zainteresovane javnosti. Standardi kvaliteta ivotne sredine se odnose na normativno definisanje poeljnog statusa ivotne sredine ili njenog odreenog dela, u odnosu na koji se prati efikasnost regulatornih mera, regulie ponaanje potencijalnih zagaivaa, definiu standardi koje moraju ispuniti izvori zagaenja (standardi emisija) itd. Njih jo nazivamo standardi mete ili ambijentalni standardi. Dakle, standard kvaliteta ivotne sredine je kriterijum prema kojem se ravnaju pojedinane odluke, reguliu ponaanja, definiu standardi vrenja zagaujuih aktivnosti ili se prema njemu koriguju. Tako Zakon o integrisanom spreavanju i kontroli zagaenja propisuje da e se integrisana dozvola za rad postrojenja definisati na bazi standarda najbolje dostupne tehnike uz definisanje dodatnih mera, ukoliko se tim tehnikama ne moe zadovoljiti standard kvaliteta ivotne sredine koji je na snazi (v. lan 16. stav 3.). Standard kvaliteta ivotne sredine, pak, ovaj zakon definie kao skup uslova i zahteva koji moraju biti ispunjeni u odreeno vreme i na odreenom podruju ili u pojedinim elementima ivotne sredine, u skladu sa posebnim propisima. Mi smo rekli da su standardi kvaliteta ivotne sredine (environmental quality standards) zahtevi koji se odnose na poeljno stanje ivotne sredine u celini ili jednog njenog dela (voda, vazduh, zemljite, priroda) posmatrano prema odreenom parametru, koje treba dostii, odrati, i/ili unaprediti regulatornim ili drugim merama. Poeljno stanje se odreuje prema ciljevima visokog nivoa zatite ivotne sredine i zdravlja. Da bi se taj nivo dostigao ili odrao ili unapredio prvo je potrebno preduzeti mere utvrivanja stanja kvaliteta ivotne sredine (putem fizikih, hemijskih, biolokih, estetskih i drugih indikatora) i na toj osnovi planirati i preduzimati mere dostizanja/odbrane/ unapreenja normiranog standarda, odnosno regulisati ponaanje zagaivaa i graana. Propisi koji reguliu standarde kvaliteta dopunjuju se sa zahtevima graninih vrednosti emisija koji se definiu u odnosu na stacionarne izvore zagaenja i druge pojedinane izvore, kao to su vozila i drugi emiteri. Sistem, kriterijume i politiku izdavanja dozvola za stacionarne izvore zagaenja i proizvodne standarde, potrebno je usmeriti ka dostizanju/odbrani/unapreenju standarda kvaliteta ivotne sredine. Ukoliko se tim merama to ne moe postii, preduzimaju se dodatne mere i posebni reimi na odreenom prostoru i u odreenom vremenu. Srbija je tokom 2009. godine usvojila set posebnih zakona kojim je preuzela, ili uspostavila pravni osnov za preuzimanje standarda kvaliteta ivotne sredine iz direktiva EU. Na taj nain usvojene su materijalno-pravne norme kompatibilne sa evropskim,
2.3.2.
Standardi kvaliteta ivotne sredine (vazduh, voda, zemljite, priroda)
44 iji ciljevi, standardi i zahtevi mogu da se primenjuju neposredno ili sprovode putem propisanih procedura donoenja odluka u vezi sa planovima, programima i projektima koji mogu imati znaajan uticaj na ivotnu sredinu i putem procedura izdavanja integrisanih dozvola, koje su obezbedile modus operandi usaglaen sa evropskim. Takvi zakoni reguliu standarde kvaliteta pojedinih medija (vazduh i voda) i zatienih prirodnih dobara i divljih vrsta (priroda). Upravljanje kvalitetom vazduha Upravljanje kvalitetom vazduha, odnosno mere, nain organizovanja i kontrola sprovoenja zatite kvaliteta vazduha, ureeni su Zakonom o zatiti vazduha (Slubeni glasnik RS broj 36/2009). Osnovni cilj zakona je spreavanje ili smanjenje tetnih posledica po zdravlje ljudi i/ili ivotne sredine putem mera zatite i unapreenja kvaliteta vazduha. Upravljanje kvalitetom vazduha se zasniva na sledeim pristupima. Standardi kvaliteta vazduha, odnosno granine vrednosti definiu se prema nauno uoenim ili procenjenim dejstvima na zdravlje ljudi i/ili ivotnu sredinu, a ne na tome koliko je tehnoloki ili ekonomski izvodljivo njihovo dostizanje (eng. effects based approach). Zakon otuda definie graninu vrednost kao najvii dozvoljeni nivo zagaujue materije u vazduhu, utvren na osnovu naunih saznanja, kako bi se izbegle, spreile ili smanjile tetne posledice po zdravlje ljudi i/ili ivotnu sredinu i koja se ne sme prei kada se jednom dostigne(lan 3. taka 6). Zbog tekoe u dostizanju graninih vrednosti u kratkom vremenskom roku uvode se koncepti granica tolerancije37 (eng. margins of tolerance) i dugoroni ciljevi, odnosno vremenski rokovi za postizanje propisanih graninih vrednosti, ako primenom odgovarajuih mera graninu vrednost nije mogue dostii u zadatom roku (praktinost). Integrisan pristup. Mere preduzete za smanjenje zagaenja vazduha na jednom izvoru ili u odreenom podruju ne smeju dovesti do poveanja zagaenja u drugom podruju ili do zagaenja drugih medija ivotne sredine. Komunikacija i informisanje. Drava, pokrajina i lokalna samouprava su u obavezi da obavetavaju javnost o problemima kvaliteta vazduha na svojoj teritoriji. Ovaj pristup je dopunjen horizontalnim propisima o kojima smo prethodno govorili. Zakon daje osnov za definisanje zahteva kvaliteta vazduha38, nain ocenjivanja i sistem praenja (monitoring) i izvetavanja o stanju kvaliteta vazduha. Zahteve kvaliteta vazduha i obaveze praenja Vlada je precizirala Uredbom o uslovima za monitoring i zahtevima kvaliteta vazduha (Slubeni glasnik RS, broj 11/2010), kojom
37
Granica tolerancije jeste procenat dozvoljenog prekoraenja granine vrednosti pod propisanim uslovima (lan 3. taka 5).
38 Zahteve kvaliteta vazduha ine numerike vrednosti graninih vrednosti nivoa zagaujuih materija u vazduhu, donje i gornje granice ocenjivanja kvaliteta vazduha, kritinih nivoa, granica tolerancije i tolerantnih vrednosti, ciljnih vrednosti i (nacionalnih) dugoronih ciljeva zagaujuih materija u vazduhu, koncentracija opasnih po zdravlje ljudi i koncentracija o kojima se izvetava javnost (lan 18. stav 2. Zakona o zatiti vazduha).
45 je propisala i rokove za postizanje graninih i/ili ciljnih vrednosti u sluajevima kada su one prekoraene, i obavezu izvetavanja. Pokrajina, odnosno jedinice lokalne samouprave su dune da donesu Plan kvaliteta vazduha sa ciljem dostizanja graninih i/ili ciljnih vrednosti zagaenja kada su ugroeni kapaciteti ivotne sredine ili postoji stalno zagaenje vazduha na odreenom prostoru, odnosno kada zagaenje vazduha prevazilazi efekte mera koje se preduzimaju. Plan se donosi na osnovu ocene stanja kvaliteta vazduha i obuhvata sve glavne zagaujue materije i glavne izvore zagaivanja vazduha koji su doveli do zagaenja. Kratkoronim akcionim planovima mogu se preduzeti delotvorne mere za kontrolu aktivnosti koje doprinose nastanku opasnosti po zdravlje ljudi i, po potrebi, privremeno zaustaviti navedene aktivnosti. Mogu se predvideti mere u vezi sa saobraajem motornih vozila, radovima na izgradnji, radom industrijskih postrojenja, upotrebom proizvoda koji sadre zagaujue materije i grejanjem domainstava, kao i specifine aktivnosti namenjene zatiti osetljivih grupa stanovnitva, naroito dece. Zakon polazi od logine pretpostavke da se na osnovu stanja kvaliteta vazduha, utvrenog u skladu sa metodom utvrenom zakonom, definiu planovi za dostizanje propisanog standarda kvaliteta. Zakon, takoe, predvia donoenje sveobuhvatne Strategije zatite vazduha, kao instrumenta nacionalne politike na osnovu koga se donose planovi kvaliteta vazduha, kratkoroni akcioni planovi i programi za smanjenje emisija zagaujuih materija u vazduh i koji moraju da budu u saglasnosti sa njom. Ova direktiva uspostavlja harmonizovane zdravstvene standarde za zagaujue materije u vazduhu koji izazivaju najveu zabrinutost. Ona zahteva od vlada da definiu zone kvaliteta vazduha koje pokrivaju celu dravu. Granice zona se odreuju prema gustini naseljenosti i kriterijumima izloenosti. Gde standardi nisu zadovoljeni, moraju se definisati planovi za upravljanje kvalitetom vazduha, od strane organa onog nivoa vlasti koji je nadlean za odreenu zonu, iji cilj je dostizanje standarda kvaliteta na teritoriji zone u to kraem roku. Ovi planovi se odnose na reavanje najgorih lokalnih izvora zagaenja, to najee ukljuuje transport, domae grejanje i lokalnu industriju. Direktiva, takoe, ukljuuje mehanizme informisanja o kvalitetu vazduha koji graani udiu, ukljuujui i situacije kada lokalno zagaenje vazduha dostie nivoe koji potencijalno ugroavaju zdravlje, kada je potrebno preduzimanje posebnih mera. Direktiva o istijem vazduhu za Evropu (2008/50/EC) Cleaner Air for Europe (CAF) Directive Smanjenje zagaenje sumpornim oksidima (SOx) u EU
Sprovoenjem EU propisa o ogranienju zagaenja iz velikih postrojenja sa sagorevanjem i primenom standarda o niskom nivou sadraja sumpora u gorivu za transport, ukupne emisije sumpornih oksida (SOx) su smanjene za 78 % u odnosu na nivo iz 1990. godine u EU-27.
Izvor: http://ec.europa.eu/environment/europeangreencapital/docs/about/cities%20of%20the%20future_web.pdf (preuzeto 3. aprila 2011).
Mere spreavanja i smanjenja zagaenja vazduha i poboljanja kvaliteta propisuje Vlada i one obuhvataju odreivanje granine vrednosti emisija zagaujuih materija iz stacionarnih izvora39 i emisija iz postrojenja za sagorevanje i pokretnih izvora
39 Uredba o graninim vrednostima emisija zagaujuih materija u vazduh (Slubeni glasnik RS broj 71/2010).
46 zagaivanja, kao i usklaivanje sa maksimalnim nacionalnim emisijama40 koje se utvruju za pojedine zagaujue materije. Stacionirani izvor zagaivanja moe dobiti dozvolu za rad samo ukoliko su emisije zagaujuih materija ispod propisanih graninih vrednosti emisija, odnosno ako se njegovim radom nee pogorati kvalitet vazduha (lan 56. stav 6(2). Zakon o integrisanom spreavanju i kontroli zagaenja (Slubeni glasnik RS, broj 135/04), kao poseban zakon, propisuje dodatne uslove za odreena postrojenja za koja se izdaje integrisana dozvola, u odnosu na koje se odreuje nivo graninih vrednosti emisija prema standardu najbolje dostupne tehnike, uz obavezu preduzimanja dodatnih mera ukoliko je to neophodno za potovanje standarda kvaliteta ivotne sredine, odnosno, u ovom sluaju, zahteva kvaliteta vazduha (integrisan pristup). Takoe, zakon predvia propisivanje tehnikih zahteva i dozvoljenih koliina pojedinih zagaujuih materija u odreenim proizvodima (obavezni proizvodni standardi za pokretne izvore zagaenja, fosilna goriva, boje i lakove). Upravljanje kvalitetom vode Slino kao Zakon o zatiti vazduha, Zakon o vodama (Slubeni glasnik RS, broj 30/10) daje osnov za propisivanje standarda kvaliteta vode na teritoriji Srbije; nain ocenjivanja i sistem praenja (monitoring) i informisanje javnosti o stanju kvaliteta (za sve povrinske i podzemne) vode; i regulisanje odreenih zagaujuih procesa. Zakon predvia dva pristupa upravljanja kvalitetom: upravljanje kvalitetom na bazi ciljeva (eng. water quality objective approach WQOa) i utvrivanje graninih vrednosti emisija za odreene zagaujue materije (eng. emission limit value approach ELV). Prvim pristupom se odreuju minimalni zahtevi kvaliteta vode u ivotnoj sredini kako bi se ograniilo kumulativno dejstvo emisija iz takastih i difuznih izvora zagaenja. Oni se fokusiraju na odreen nivo kvaliteta vode koji nije tetan po ivotnu sredinu i ljudsko zdravlje. Drugi pristup je usmeren na odreivanje maksimalnih dozvoljenih koliina zagaujuih materija koji se isputaju iz pojedinanog izvora u vodenu ivotnu sredinu. On je usmeren na krajnji rezultat odreenih tehnolokih procesa (tretman otpadnih voda, industrijske otpadne vode, dejstva poljoprivrednih aktivnosti), odnosno na koliine zagaujuih materija koje mogu biti isputene u vodu. Drugi pristup se zasniva na regulisanju izvora zagaenja preko graninih vrednosti emisija, dok se prvi pristup orijentie na status recepijenta zagaenja utvrivanjem odreenih ciljeva kvaliteta koje treba dostii u izvesnom vremenu ili sauvati i unaprediti ukoliko je status vode ve u skladu sa ciljevima kvaliteta. Oba pristupa imaju mane. Pristup koji se bazira na standardima kvaliteta moe potceniti uticaj konkretne supstance na ekosistem, uzimajui u obzir ogranienja naunog saznanja u pogledu odnosa koliine i reakcije i mehanizama njihovog prenoenja
40 Maksimalna nacionalna emisija jeste maksimalna koliina zagaujuih materija izraena u kilotonama koja u Republici Srbiji moe biti emitovana u jednoj kalendarskoj godini u skladu sa potvrenim meunarodnim ugovorima (lan 3. taka 18). Maksimalne nacionalne emisije utvruju se za acidifikujue i eutrofikujue zagaujue materije i prekursore ozona, i to za: sumpor-dioksid (SO2), azotne okside (NOx), isparljiva organska jedinjenja i amonijak (NH3), u cilju unapreenja i zatite ivotne sredine i zdravlja ljudi od tetnog dejstva acidifikacije, eutrofikacije i prizemnog ozona, a radi postizanja dugoronih ciljeva koji podrazumevaju odravanje kritinih nivoa i zatitu stanovnitva (lan 47.).
47 u ivotnoj sredini. Drugi pristup ne spreava kumulaciju koncentracija zagaujuih materija iz razliitih izvora, bez obzira na to to svaki pojedinani zagaiva potuje propisane granine vrednosti. Zbog toga, Okvirna direktiva za vode 2000/60/EZ (ODV) predvia da tamo gde mere zasnovane na kontroli emisija na izvoru zagaenja na bazi primene najbolje dostupnih tehnika (IPPC/ IKSZ41 postrojenja) ili mere zasnovane na graninim vrednostima emisija, nisu dovoljne za postizanje dobrog statusa voda, potrebno je preduzeti dodatne mere kontrole emisija (tzv. kombinovani pristup). Zakon u odreenoj meri prihvata ovaj pristup. On predvia da je lice koje isputa otpadnu vodu neposredno u recipijent, duno da obezbedi preiavanje otpadnih voda do nivoa koji odgovara graninim vrednostima emisije, odnosno do nivoa kojim se ne naruavaju standardi kvaliteta ivotne sredine, uzimajui stroi kriterijum od ova dva (lan 98. stav 2). Kada su u pitanju vode, standard kvaliteta ivotne sredine moe biti razliit u odnosu na kategoriju vode o kojoj je re, ali generalno on, kao i ODV, podrazumeva dobar ekoloki i hemijski status povrinskih voda, odnosno dobar kvantitativni i hemijski status podzemnih voda propisan posebnim propisom. To znai da se za pojedino postrojenje mogu odrediti stroe granine vrednosti emisija zagaujuih materija ukoliko je to neophodno za postizanje ciljeva kvaliteta koji vae za odreenu vodu.42 Zakon uvodi integralno upravljanje vodama, koje ini skup mera i aktivnosti usmerenih na odravanje i unapreenje vodnog reima, obezbeenje potrebnih koliina voda zahtevanog kvaliteta za razliite namene, zatitu voda od zagaivanja i zatitu od tetnog dejstva voda. Teritorijalnu osnovu za integralno upravljanje ini sliv reke Dunav (deo Crnomorskog sliva), podslivovi Pinje, Lepenca i Dragovitice (deo sliva Egejskog mora) i deo sliva Jadranskog mora (sliv Belog Drima i podsliv Plavske reke). Na jednom slivu je odreeno vie vodnih podruja kao osnovnih jedinica za upravljanje vodama, to znai da na jednom slivu funkcionie vie osnovnih jedinica za upravljanje.43 Plan upravljanja vodama na vodnom podruju donosi se za sliv reke Dunav, ali i posebno za vodna podruja. Tako Vlada, na predlog Ministarstva, donosi plan upravljanja vodama za sliv reke Dunav i za vodna podruja Save, Morave i Donjeg Dunava. Vojvodina, uz pribavljenu saglasnost Ministarstva, donosi plan upravljanja vodama za vodna podruja Srem, Baku i Banat, a Grad Beograd za vodno podruje Beograd.44
41 42
IPPC - Integrated Pollution Prevention and Control ISKZ - Integrisano spreavanje i kontrola zagaenja. Slino predvia lan 16. stav 3. Zakona o integrisanom spreavanju i kontroli zagaenja: Ako se prema odreenom standardu kvaliteta ivotne sredine zahtevaju stroiji uslovi od onih koji se mogu postii primenom najboljih dostupnih tehnika, dozvola sadri dodatne mere kojima se obezbeuje primena ovih standarda. ODV zahteva da osnovna jedinica za upravljanje vodama obuhvata najmanje jedan sliv. V. lan 3. stav 1. ODV. Cilj ODV je da se vodom upravlja na bazi renog sliva, a ne u skladu sa geografskim i politikim granicama. U skladu sa tim, ODV zahteva da se planovi upravljanja vodama definiu na bazi renog sliva. Osnovna jedinica za upravljanje jednim renim slivom ili veim brojem renih slivova jeste distrikt renog sliva. Drave lanice treba da obezbede da se za svaki distrikt definie plan upravljanja renim slivom. Na toj osnovi treba da se definiu mere i aktivnosti za postizanje opteg cilja ODV, a to je dostizanje i ouvanje dobrog statusa svih povrinskih i podzemnih voda.
43
44 Imajui u vidu da slivu Dunava ne odgovara jedno vodno podruje kao osnova za upravljanje ve vie vodnih podruja, Zakon ne prati dosledno zahtev ODV da jednom renom slivu odgovara najvie jedan distrikt za koji se utvruje jedan plan upravljanja, ve na jednom slivu funkcionie vie vodnih podruja za koje se definiu posebni planovi.
48 Planovi odreuju, izmeu ostalog, skup mera koji treba da obezbedi dostizanje dobrog ekolokog, kvantitativnog i hemijskog statusa svih voda koje ine reni sliv u odreenom vremenskom periodu, na osnovu analize karakteristika renog sliva i trenutne procene stanja kvaliteta, uticaja ljudskih aktivnosti i pretpostavljenih efekata primene propisa. Ove mere su povezane sa drugim segmentom Zakona koji propisuje granine vrednosti emisija za odreene grupe ili kategorije zagaujuih materija i posebne planove zatite voda od zagaenja. Jedan od najveih problema sa kojim se Srbija suoava jeste nedostatak infrastrukture za tretman otpadnih voda i pokrivenost stanovnitva sistemima za snabdevanje vodom za pie i njihova dotrajalost. Za reenje ovog problema neophodno je osmisliti i adekvatnu politiku finansiranja koja se zasniva na naelima zagaiva plaa i korisnik plaa. ODV zahteva od drava lanica da se rukovode naelom povraaja pune cene usluga, ukljuujui cenu vode kao resursa i njenu ekoloku vrednost (eng. full cost recovery). To znai i potrebu za postepenim preispitivanjem politike odreivanja cena korienja vode i taksi za isputanje zagaujuih materija, politike koja treba da podstakne njeno racionalnije korienje kao resursa i doprinese postizanju ciljeva kvaliteta koje definie ODV (odnosno Zakon). Iz tih izvora e biti pokriven deo trokova finansiranja infrastrukturnih projekata, pre svega izgradnje mree postrojenja za tretman komunalnih otpadnih voda za najvea naselja u Srbiji.45 Zakon predvia obavezu aktivnog ukljuivanja javnosti u ranoj fazi pripremanja planova za upravljanje vodama i njihovo donoenje. Obavetenje o poetku pripreme ili noveliranja plana upravljanja vodama obuhvata okvirni sadraj plana, konsultacije koje treba izvriti, termine pripreme i usvajanja plana i adresu nadlenog organa od koga se mogu dobiti dodatne informacije. Ministarstvo, odnosno javno vodoprivredno preduzee koje je pripremilo plan upravljanja vodama, duno je da nacrt plana objavi najmanje godinu dana pre poetka perioda na koji se plan odnosi. Nacrt plana se javno izlae u prostorijama Ministarstva i javnog vodoprivrednog preduzea i na njihovoj internet stranici. Primedbe na dokumenta koja se izlau javnosti dostavljaju se Ministarstvu, odnosno javnom vodoprivrednom preduzeu u roku od est meseci od dana kada su ta dokumenta stavljena na uvid javnosti. Ministarstvo, odnosno javno vodoprivredno preduzee duno je da dostavljene primedbe razmotri i da se o tim primedbama izjasni u roku od 30 dana od dana njihovog prijema. Kako je u pitanju oblast politike zatite ivotne sredine koja e zahtevati najvea ulaganja koja e se znaajnim delom finansirati sredstvima graana, rano ukljuivanje javnosti u kreiranje ove politike i upoznavanje sa efektima koji ta ulaganja treba da postignu uinie, u uslovima teke ekonomsko-socijalne situacije, lakim pridobijanje graana da prihvate uee u ovom zajednikom poduhvatu. Otuda e biti
45
Na primer, dva najvea grada u Srbiji, Beograd i Novi Sad, nemaju nijedno postrojenje za tretman otpadnih voda, ve se one direktno isputaju u Dunav i Savu.
49 neophodno da politika cene vode kao resursa bude praena transparentnou planiranja i praenja tokova ulaganja graana. Bez obzira na to to postoji percepcija da su ovi trokovi povezani sa usklaivanjem srpskog zakonodavstva sa zahtevima propisa EU, u situaciji kada postoji samo 19 optina u Srbiji koje imaju postrojenja za tretman otpadnih voda (ne ulazei u njihovo stanje), nije neophodno ove mere posebno legitimisati potrebama pristupanja EU, ve pre svega ciljevima unapreenja zatite zdravlja stanovnitva i prirodnih vrednosti, turistikih potencijala Srbije i ukupnog standarda kvaliteta ivota. isti i zdravi gradovi garantuju svojim graanima pristup istoj i bezbednoj vodi za pie i druge dnevne potrebe. EU prepoznaje vanost vode za pie u Direktivi o vodi za pie (98/8/EZ), iji je cilj da voda kojom se graani snabdevaju iz sistema za snabdevanje bude bezbedna za pie. Gradovi moraju vriti redovan nadzor kvaliteta vode koja se isporuuje na mestu snabdevanja (na slavini) i redovno obavetavati potroae o njenom kvalitetu. Direktive EU o vodi za pie i o tretmanu komunalnih voda i fondovi EU
isto gradsko okruenje je meu ciljevima Direktive o tretmanu komunalnih otpadnih voda (91/271/ EEC). Direktiva zahteva da sva naselja sa 2000 ili vie stanovnika poseduju sisteme za sakupljanje otpadnih voda i da vre tretman otpadnih voda u skladu sa minimalnim zahtevima pre njihovog isputanja u ivotnu sredinu. Iako je ovo najskuplji ekoloki zahtev EU za sprovoenje, smanjenje zagaenja koje je on doneo je znatno. Ovaj propis je doprineo oienju reka, jezera i morskih obala. Primera radi, danas se u samom jezgru Londona mogu uoiti ribolovci, to je do pre nekoliko decenija bilo nezamislivo. Imajui u vidu da se otpadne komunalne vode direktno isputaju u Savu i Dunav i druge reke iz naih najveih gradova, bez prethodnog tretmana, jasno je da e sprovoenje ove direktive u Srbiji biti najskuplje, ali i da e znatno smanjiti zdravstvene rizike, poboljati kvalitet ivotne sredine i vratiti budue generacije na reku. Zatite vodnih resursa, ekosistema, vode za pie i kupanje su jedni od kljunih prioriteta finansiranih iz programa EU. U periodu 20002006. godine projekti podrani iz fondova za kohezionu politiku EU povezali su 14 miliona Evropljana sa modernim sistemima za snabdevanje vodom za pie i 20 miliona graana sa sistemima za tretman otpadnih voda.
Izvor: http://ec.europa.eu/environment/europeangreencapital/docs/about/cities%20of%20the%20future_web.pdf (preuzeto 3. aprila 2011).
Upravljanje kvalitetom zemljita Pravo EU ne definie standarde kvaliteta zemljita. S druge strane, postoje evropski instrumenti koji zahtevaju zatitu zemljita kroz horizontalne instrumente (postupak strateke procene uticaja, postupak procene uticaja i postupak izdavanja integrisane dozvole) bez definisanja posebnih zahteva kvaliteta, to je, za sada, preputeno nacionalnim propisima. Takoe, evropsko pravo definie obavezu remedijacije zemljita u sluaju tete koja nastane na njemu kao posledica odreenih (industrijskih) aktivnosti ukoliko je kontaminacija takva da moe dovesti do znaajnog rizika ugroavanja zdravlja ljudi.46 U tom pogledu, domai horizontalni propisi,
46 V. Direktivu 2004/35/EZ o odgovornosti za tetu nanetu ivotnoj sredini (Environmental Liability Directive 2004/35/EC).
50 ukljuujui i Zakon o integrisanom spreavanju i kontroli zagaenja, predstavljaju instrumente prevencije nastanka znaajne kontaminacije zemljita. Na osnovu Zakona o zatiti ivotne sredine usvojena je Uredba o sistematskom praenju kvaliteta zemljita, indikatorima za ocenu rizika od degradacije zemljita i metodologiji za izradu remedijacionih programa (Slubeni glasnik RS, broj 88/2010). Ona utvruje indikatore za ocenu rizika degradacije, na osnovu kojih se utvruje stepen ugroenosti zemljita, na temelju kojeg se definiu programi remedijacije. Remedijacija je definisana kao mera zaustavljanja zagaenja i dalje degradacije zemljita do nivoa koji je bezbedan za budue korienje lokacije, ukljuujui ureenje prostora, revitalizaciju i rekultivaciju. U skladu sa naelom zagaiva plaa, trokovi remedijacije, padaju na lice koje je degradaciju izazvalo, ukljuujui i trokove procene tete kada je to lice poznato (v. l. 63, 66, 104. i 105. Zakona o zatiti ivotne sredine). Takoe, integrisanje ciljeva zatite zemljita ostvaruje se preko posebnih propisa, kao to su Zakon o planiranju i izgradnji (prostorno planiranje i urbanistiki planovi), Zakon o upravljanju otpadom i Zakon o poljoprivrednom zemljitu, a posredno i preko Zakona o vodama, koji regulie kontaminaciju podzemnih voda i vodotokova putem zagaenja zemljita (koncentracije nitrata koji potiu od upotrebe ubriva u poljoprivrednoj proizvodnji). Zatita prirode Zatita prirode podrazumeva definisanje posebnih standarda kvaliteta ivotne sredine koji su usmereni na dostizanje, ouvanje ili unapreenje stanja prirodnih stanita i divljih vrsta. Dok su prethodna dva segmenta orijentisana na ouvanje kvaliteta odreenih medija sa stanovita, prvenstveno, potrebe da se zatiti zdravlja ljudi, pa zatim i prirodne vrednosti, mere zatite prirode su usmerene na zatitu bioloke, geoloke i predeone raznovrsnosti kao delova ivotne sredine. Zakon o zatiti prirode (Slubeni glasnik RS, br. 36/09 i 88/10) prenosi u domai pravni poredak ciljeve Direktive 92/43/EEZ o ouvanju prirodnih stanita i divlje faune i flore i Direktive 79/409/EEZ o ouvanju divljih ptica, preuzimajui osnovne koncepte upravljanja odreenim tipovima prirodnih stanita i ouvanjem divljih biljnih i ivotinjskih vrsta i ciljeve ouvanja njihovog povoljnog stanja (eng. favourable status) kao standarda kvaliteta.47 Zakon u skladu sa naelom prevencije predvia posebnu fazu postupka kada je re o postupcima odobravanja planova, osnova, programa, projekata, radova i aktivnosti koji, sami ili u sticaju sa drugim, mogu imati znaajan uticaj na ciljeve ouvanja i celovitost ekoloki znaajnog podruja.48 Naime, Ministarstvo ivotne
47 Povoljno stanje vrste je stanje u kojem populacije vrste imaju perspektivu dugoronog opstanka kao ivotno sposobni deo prirodnog ekolokog sistema i kada se ekoloko podruje rasprostranjenosti vrste ne smanjuje niti postoji verovatnoa da e se u predvidljivoj budunosti smanjiti (lan 4(51)). Povoljno stanje tipa prirodnog stanita je stanje tipa prirodnog stanita u kojem je njegovo podruje rasprostranjenosti stabilno ili je u porastu, kada su specifina struktura i funkcije neophodne za dugorono ouvanje prisutni ili e biti prisutni u predvidljivoj budunosti i kada je status zatite njihovih tipinih vrsta povoljan. Prirodno stanite je ugroeno ako nije u povoljnom stanju i/ili mu preti nestanak (lan 4(52)).
48 Ekoloki znaajna podruja su delovi ekoloke mree znaajni za ouvanje vrsta, odreenih tipova stanita i stanita odreenih vrsta od znaaja za Republiku Srbiju, u skladu sa opteprihvaenim pravilima meunarodnog prava i potvrenim meunarodnim ugovorima (lan 4(18)).
51 sredine, organ nadlean za poslove zatite ivotne sredine Autonomne Pokrajine, odnosno organ nadlean za poslove zatite ivotne sredine jedinice lokalne samouprave sprovodi postupak ocene prihvatljivosti49. U sluaju kada se na osnovu ocene prihvatljivosti utvrdi da planovi, osnove, programi, projekti, radovi i aktivnosti mogu imati znaajan uticaj na ciljeve ouvanja i celovitost ekoloki znaajnog podruja, nadleni organ e odbiti davanje saglasnosti. Ciljevi ouvanja i celovitosti se utvruju u odnosu na standard povoljnog stanja tipa prirodnog stanita, odnosno vrsta. U skladu sa naelom predostronosti, teret dokazivanja u pogledu postojanja rizika znaajnog uticaja je na predlagau, odnosno investitoru (v. lan 10(4)). Izuzetno, planovi, projekti ili aktivnosti mogu biti odobrene ukoliko postoji preovlaujui javni interes (npr., zatita zdravlja, javna sigurnost), ali samo ukoliko se prethodno utvrdi da ne postoji drugo alternativno reenje i uz uslov da nosilac plana ili investitor sprovede kompenzacijske mere o svom troku. One se mogu sastojati od uspostavljanja novog lokaliteta koji ima iste ili sline osobine kao oteeni lokalitet ili uspostavljanja drugog lokaliteta znaajnog za ouvanje bioloke i predeone raznovrsnosti, odnosno za zatitu prirodnog dobra. Ekoloki znaajna podruja e biti predloena za listu ekolokih znaajnih podruja Natura 200050, koju usvaja Evropska komisija i koja e predstavljati zajedniko evropsko naslee (eng. Community heritage). Faktiki, na takvom podruju, koje predstavlja zajedniko dobro kojim upravlja drava lanica u ime EU, bie vrlo teko sprovoditi razvojne infrastrukturne projekte, a svako krenje direktiva moe dovesti do velikih trokova povraaja prirodnih vrednosti i funkcija u prethodno stanje. U sluaju razvojnih projekata koji mogu imati znaajan negativan uticaj na Natura 2000 stanita, procedura definisana propisima EU obezbeuju da svaki gubitak prirodnih stanita bude minimalan i nadoknaen. Na primer, predlog za proirenje luke za 20 % u Roterdamu ukljuuje i finansiranje planova koje sadre znaajne pakete mera kojima e se spreiti gubitak prirodnog stanita sa susednog Natura 2000 podruja. Proirenje luke u Roterdamu
Izvor: http://www.rotterdamportinfo.com/editorial/Rotterdam-Port/New-land-for-port-expansion.cfm (preuzeto 3. aprila 2011).
Da bi se nadoknadila teta na prirodnom stanitu usled zauzimanja prirodnog prostora potrebnog za realizaciju projekta izgradnje terminala Maasvlatke 2, kompenzacija je obezbeena kreiranjem novog prirodnog stanita povrine 750 hektara u okolini Roterdama. Takoe, preduzete su mere zatite zemljita, smanjenja zagaenja koje potie od osvetljenja u korist migratornih vrsta ptica, a izgraene su i odreene prirodne stajaline stene u zoni luke.
49 Ocena prihvatljivosti je postupak kojim se procenjuje da li postoji verovatnoa da sprovoenje planova, osnova, programa, projekata, radova i aktivnosti, koji sami ili u kombinaciji sa drugim planovima, osnovama, programima, projektima, radovima i aktivnostima, mogu imati znaajan uticaj na ciljeve ouvanja i celovitost ekoloki znaajnih podruja (lan 4(43a)). 50 Ekoloki znaajna podruja Evropske unije NATURA 2000 jesu posebna podruja za ouvanje stanita i vrsta i podruja posebne zatite za ouvanje stanita odreenih vrsta ptica, u skladu sa propisima Evropske unije o zatiti stanita i zatiti ptica (lan 4. stav 16a).
52
2.3.3.
Integrisano spreavanje i kontrola zagaenja i upravljanje otpadom (standardi koji se odnose na tehnoloke procese)
Standardi koji se odnose na tehnoloke procese imaju za cilj da usaglase ekoloke kriterijume odvijanja procesa proizvodnje ili pruanja usluga sa standardima kvaliteta ivotne sredine i ciljevima dostizanja visokog nivoa zatite i unapreenja okoline i zdravlja ljudi. Takoe, njihov cilj je internalizacija eksternalija, tj. ekolokih trokova proizvodnje i pruanja usluga, u konanu cenu proizvoda. Integrisano spreavanje i kontrola zagaenja Evropska politika spreavanja i kontrole industrijskog zagaenja zasniva se na integrisanom i individualnom pristupu industrijskim aktivnostima i ivotnoj sredini. To znai da se postojeim i novim postrojenjima pristupa pojedinano, posmatrano u odnosu na njihov celokupan uticaj na neposredno i dalje okruenje u celini, a ne u odnosu na njegove inioce i delove posebno (stanovnitvo, voda, vazduh, zemljite, materijalna dobra, priroda i prirodni resursi). Metod kojim se ostvaruje ovaj pristup je jedinstvena procedura u okviru koje nadleni organ analizira sve uticaje odreenog postrojenja na ivotnu sredinu i u odnosu na to definie tehnoloke i tehnike zahteve spreavanja ili minimiziranja zagaenja i druge mere koje je neophodno preduzeti u odnosu na ciljeve zatite ivotne sredine, koji postaju sastavni deo integrisane dozvole za rad postrojenja i osnov za dalje praenje njegovog rada. U Srbiji se ovaj pristup sprovodi na osnovu Zakona o integrisanom spreavanju i kontroli zagaenja (Slubeni glasnik RS, broj 135/2004)51. Cilj Zakona o ISKZ je uspostavljanje jedinstvenog sistema spreavanja i kontrole zagaenja odreenih industrijskih aktivnosti koje imaju znaajan uticaj na zdravlje, imovinu i ivotnu sredinu u celini (energetika, hemijska industrija, proizvodnja ubriva, metalska industrija, rudarstvo, industrija cementa, agroindustrija, farme, postrojenja za upravljanje otpadom itd.), primenom metode integrisane dozvole. Zakon o ISKZ se zasniva na sledeim pristupima: (1) integrisan pristup i individualan pristup (2) najbolje dostupne tehnike, (3) fleksibilnost i (4) uee javnosti. 1. Integrisan pristup podrazumeva da jedinstvena dozvola mora uzeti u obzir celokupan uticaj (performanse) konkretnog postrojenja (individualan pristup) na okruenja, pokrivajui emisije u vazduh, vodu i zemljite, generisanje otpada (naelo hijerarhije upravljanja otpadom), utroak sirovina, energetsku efikasnost, buku, spreavanje incidenata i sanaciju prostora nakon zatvaranja postrojenja. Svrha zakona je obezbeenje visokog nivoa zatite ivotne sredine uzete u celini. 2. Uslovi iz dozvole, ukljuujui i granine vrednosti emisija, moraju biti zasnovani na najboljim dostupnim tehnikama (BAT). 3. Reim ISKZ sadri elemente fleksibilnosti, dozvoljavajui nadlenom organu da, u definisanju uslova iz integrisane dozvole, uzme u obzir tehnike karakteristike postrojenja, geografsku poziciju i lokalne uslove ivotne sredine.
51 U daljem tekstu Zakon o ISKZ; ISKZ Integrisano spreavanje i kontrola zagaenja.
53 4. Zakon o ISKZ obezbeuje pravo uea zainteresovane javnosti u postupku donoenja odluka i obavetavanje javnosti i pristup prijavi i prateoj dokumentaciji za izdavanje dozvole, nacrtu dozvole, dozvoli, i pristup rezultatima monitoringa u skladu sa drugim propisima, kao i pravo zainteresovane javnosti na pristup sudskoj kontroli odluke o izdavanju integrisane dozvole. Da bi mu bila izdata dozvola za rad, industrijsko postrojenje mora ispuniti osnovne zahteve, koji se, pre svega, odnose na primenu svih odgovarajuih mera spreavanja zagaenja, primenom najboljih dostupnih tehnika (BAT)52. Meutim, ukoliko nije mogue dostii standarde kvaliteta ivotne sredine53 primenom BAT, dozvola koju izdaje nadleni organ e sadrati dodatne mere kojima se obezbeuje njihovo potovanje. Takoe, BAT je fleksibilan standard koji omoguava praenje razvoja tehnologija i tehnika u odreenim oblastima, to se posle mora odraziti na reviziju uslova iz dozvole. Kada su u pitanju postojea postrojenja (putena u rad pre stupanja na snagu Zakona o ISKZ), njihovi operateri moraju obezbediti integrisanu dozvolu do kraja 2015. godine. Nadlenost za izdavanje dozvole je podeljena izmeu centralnih, pokrajinskih i lokalnih vlasti, prema kriterijumu nadlenosti za izdavanje dozvole ili odobrenja za izgradnju i poetak rada, izvoenje ili obavljanje aktivnosti. Organ jedinice lokalne samouprave nadlean za poslove zatite ivotne sredine izdaje dozvolu u skladu sa ovim zakonom za postrojenja i aktivnosti za koja dozvolu ili odobrenje za izgradnju i poetak rada, odnosno izvoenje ili obavljanje aktivnosti, izdaje drugi nadleni organ jedinice lokalne samouprave (npr., postrojenja za upravljanje komunalnim otpadom). Nadleni organ mora obezbediti da sva ISKZ postrojenja na njegovom podruju poseduju integrisanu dozvolu, da prati razvoj najboljih dostupnih tehnika, obezbedi praenje rada i monitoring postrojenja, sprovede reviziju i auriranje uslova iz dozvole i obezbedi pristup javnosti sadraju zahteva, nacrtu dozvole, izdatim dozvolama i rezultatima monitoringa. Zakon o ISKZ, prema tome, ima osobine propisa koji, s jedne strane, reguliu ekoloke standarde odvijanja industrijskog procesa (BAT), obezbeuje potovanje vaeih standarda kvaliteta ivotne sredine i demokratizaciju postupka donoenja odluka (minimalni standardi procedure). Takoe, on omoguava da se kroz pojedinaan akt nadlenog organa (integrisanu dozvolu) reflektuju svi opti i specifini ciljevi i naela politike zatite ivotne sredine (visok nivo zatite ivotne sredine, naelo prevencije i integracije ciljeva odrivog razvoja u sektorske politike), kao i zahtevi koje definiu posebni zakoni (standardi kvaliteta vazduha, voda i zemljita, hijerarhija upravljanja otpadom, energetska efikasnost, spreavanje industrijskih incidenata, zatita od buke itd.).
52 Najbolje dostupne tehnike (BAT) najdelotvornije i najmodernije faze u razvoju aktivnosti i nainu njihovog obavljanja koje omoguavaju pogodniju primenu odreenih tehnika za zadovoljavanje graninih vrednosti emisija, propisanih u cilju spreavanja ili, ako to nije izvodljivo, u cilju smanjenja emisija i uticaja na ivotnu sredinu kao celinu. Tehnika nain na koji je postrojenje projektovano, izgraeno, odravano, na koji funkcionie i stavlja se van pogona ili zatvara, ukljuujui i tehnologiju koja se koristi. Dostupna tehnika razvijena do stepena koji omoguava primenu u odreenom sektoru industrije pod ekonomski i tehniki prihvatljivim uslovima, ukljuujui trokove i koristi, ako je pod uobiajenim uslovima dostupna operateru. Najbolji podrazumeva najefikasniji uinak u postizanju visokog opteg nivoa zatite ivotne sredine. Standard kvaliteta ivotne sredine jeste skup uslova i zahteva koji moraju biti ispunjeni u odreeno vreme i na odreenom podruju ili u pojedinim elementima ivotne sredine, u skladu sa posebnim propisima.
53
54 Upravljanje otpadom Velika koliina otpada ukazuje na neefikasno upravljanje prirodnim resursima jer ukazuje na njihovo ponovno angaovanje tamo gde postoji mogunost ponovnog iskoriavanja otpada kao sirovine. Takoe, prirodni prostor koji je potreban za njegovo odlaganje moe se iskoristiti korisnije i isplativije. Nagomilavanje otpada nije odrivo reenje, a njegovo unitavanje je najmanje zadovoljavajua opcija jer proizvodi tetne i toksine emisije. Najbolje reenje je spreavanje stvaranja otpada ili njegovo vraanje u ciklus proizvodnje. Otuda dva osnovna cilja politike upravljanja otpadom EU jesu: 1. eliminacija ili minimiziranje negativnih dejstava stvaranja otpada i aktivnosti upravljanja otpadom na zdravlje ljudi i ivotnu sredinu i 2. smanjenje optereenja prirodnih resursa i primena hijerarhije u upravljanju otpadom (eng. waste management hierarchy). Krajnji rezultat treba da bude raskidanje veze izmeu privrednog rasta i rasta koliine otpada. To znai da drutvo treba da se odnosi prema otpadu kao resursu, a ne iskljuivo kao prema problemu. Srbija je 2009. godine uspostavila zakonodavni okvir koji treba da poslui kao instrument za sprovoenje gore pomenutih evropskih ciljeva, donoenjem Zakona o upravljanju otpadom i Zakona o ambalai i ambalanom otpadu. Takoe, ona je usvojila Strategiju upravljanja otpadom za period 20102019, koja definie srednjorone i dugorone ciljeve politike upravljanja otpadom u Srbiji. Zakon o upravljanju otpadom (Slubeni glasnik RS, broj 36/09) utvruje opte koncepte i naela upravljanja otpadom, ureuje uspostavljanje integrisanog sistema upravljanja otpadom zasnovanog na regionalnom pristupu planiranju i naelu primarne odgovornosti proizvoaa, ureuje sistem dozvola i nadzora za obavljanje poslova upravljanja otpadom, otvaranje, rad i zatvaranje instalacija i specifine tokove otpada i prekogranino kretanje otpada. U skladu sa osnovnim polazitima evropskog prava, Zakon ustanovljava naelo hijerarhije upravljanja otpadom, gde se kao prva i najpoeljnija opcija postavlja prevencija stvaranja otpada i redukcija upotrebe resursa i smanjenje opasnih karakteristika; zatim ponovna upotreba proizvoda za istu ili drugu namenu; reciklaa; iskoriavanje vrednosti otpada (npr., kompostiranje ili spaljivanje uz generisanje energije) i, tek u nedostatku boljih opcija, odlaganje otpada deponovanjem ili spaljivanjem bez iskoriavanja energije, uz eliminisanje i minimiziranje tetnih efekata na zdravlje i ivotnu sredinu. Primarna odgovornost u sistemu upravljanja otpadom je na proizvoau jer on utie na sastav i osobine proizvoda i ambalae, odnosno na njihovu podobnost da budu iskorieni, reciklirani ili ponovo upotrebljeni. Takoe, na porast otpada utiu uvoznici, distributer ili prodavci. Svako od ovih lica u lancu moe, u smislu zakona, imati status vlasnika otpada54 kao njegov proizvoa, tj. lice ije aktivnosti su dovele do njegovog nastanka, ili faktiki dralac. Zakon, otuda, uspostavlja mehanizam putem kojeg lice koje je dralac otpada mora obezbediti upravljanje njime, samostalno ili
54
Definisan kao proizvoa otpada, lice koje uestvuje u prometu otpada kao posredni dralac otpada ili pravno ili fiziko lice koje poseduje otpad.
55 preko lica koja imaju dozvolu za poslove upravljanja otpadom55. Zakon primarno vezuje obavezu obezbeenja upravljanja otpadom za proizvoaa otpada. Proizvoa otpada mora organizovati upravljanje otpadom o svom troku i odgovoran je za primenu naela hijerarhije upravljanja otpadom (l. 25. i 26). On upravljanje moe obezbediti sam ili ga poveriti licu koje je zakonom ovlaeno za upravljanje otpadom, ako nije u mogunosti da organizuje postupanje sa otpadom u skladu sa ovim zakonom. Na taj nain preuzima se zahtev koji proizilazi iz evropskih propisa da se otpad moe poveriti samo licima koji imaju dozvolu za obavljanje poslova upravljanja otpadom ili koja su registrovana. Preko definisanja uslova za izdavanje dozvole za upravljanje i nadzor, Zakon definie ekoloke standarde obavljanja ovih poslova i tehnolokih procesa i kontrolu potovanja tih zahteva. Sistem dozvola i nadzora treba da obezbedi upravljanje otpadom na nain kojim se ne ugroava zdravlje ljudi i ivotna sredina (lan 2(1))56. U skladu sa naelom zagaiva plaa, sve trokove upravljanja otpadom snosi vlasnik otpada (lan 28). Da bi sistem ostvario svoj osnovni cilj (prevenciju nastanka), odlaganje ili spaljivanje otpada bez iskoriavanja energije trebalo bi da bude najskuplja opcija upravljanja otpadom u poreenju sa opcijama koje su vie na lestvici hijerarhije upravljanja. To se postie odreivanjem pune cene kotanja trokova odlaganja ili spaljivanja, koja ukljuuje, pored operativne cene funkcionisanja postrojenja za upravljanje otpadom, i trokove njegovog uklanjanja i remedijacije podruja nakon prestanka rada. Sa druge strane, ekonomskim instrumentima i poreskom politikom, kojom se favorizuju proizvodi koji se mogu ponovo upotrebiti ili reciklirati u odnosu na neefikasne proizvode, moe se uticati na preferencije potroaa ka ekoloki povoljnijim opcijama, a samim tim mogu se i podsticati proizvoai da uvode mehanizme praenja svog proizvoda i njegovo ponovno vraanje u ciklus proizvodnje nakon prestanka njegove upotrebe. Integrisano upravljanje otpadom treba da se obezbedi primenom Zakona i sprovoenjem Strategije upravljanja otpadom za period 20102019 (Strategija) i planskih dokumenata. Zakon, u skladu sa naelom blizine i regionalnog pristupa, zahteva da se otpad tretira ili odlae to je mogue blie mestu njegovog nastajanja, odnosno u regionu u kojem je proizveden, kako bi se izbegao njegov transport i rizici po ivotnu sredinu. Regionalno upravljanje otpadom obezbeuje se razvojem i primenom regionalnih stratekih planova zasnovanih na evropskom zakonodavstvu i nacionalnoj politici. Jedan od ciljeva Strategije je pokrivanje to veeg broja stanovnika sistemom upravljanja komunalnim otpadom. Zakon je naloio jedinici lokalne samouprave da u roku od godinu dana od stupanja na snagu, u sporazumu sa jednom ili vie jedinica
55 Upravljanje otpadom u smislu zakona jeste sprovoenje propisanih mera za postupanje sa otpadom u okviru sakupljanja, transporta, skladitenja, tretmana i odlaganja otpada, ukljuujui i nadzor nad tim aktivnostima i brigu o postrojenjima za upravljanje otpadom posle zatvaranja.
56 Operateri postojeih postrojenja za upravljanje otpadom duni su da izrade program mera prilagoavanja rada postrojenja sa zahtevima koje propisuje Zakon o upravljanju otpadom za period do 31. decembra 2012. godine.
56 lokalne samouprave, odredi lokaciju za izgradnju i rad postrojenja za skladitenje, tretman ili odlaganje otpada na svojoj teritoriji. Jedinice lokalne samouprave su u obavezi da saine lokalne planove upravljanja otpadom, obezbede infrastrukturu za sakupljanje otpada iz domainstava, kao to su kontejneri ili druga sredstva i opremanje i obezbeenje centara za sakupljanje komunalnog otpada koji nije mogue odloiti u kontejnere (kabasti i drugi otpad). Takoe, potrebno je obezbediti da se opasan otpad iz domainstva (otpadne baterije, ulja, boje i lakovi, pesticidi i dr.) moe predati na mesto odreeno za selektivno sakupljanje opasnog otpada ili ovlaenom pravnom licu za sakupljanje opasnog otpada. Domainstva i drugi proizvoai komunalnog otpada su obavezni da sprovedu prethodno selektiranje otpada radi reciklae. Dakle, da bi domainstvo izvrilo svoj deo domaeg zadatka, potrebno je da optine obezbede odrivu infrastrukturu i pokrivenost teritorije. Infrastruktura treba da bude pristupana i olaka domainstvima prethodnu selekciju, razvrstavanje i odlaganje. Zakon podstie udruivanje optina u reavanju ovog problema preko stvaranja tzv. regiona za upravljanje otpadom za sporazumno zajedniko upravljanje. Ministarstvo ivotne sredine i prostornog planiranja priprema novi Zakon o komunalnim delatnostima, koji treba da olaka partnerstvo javnog i privatnog sektora u reavanju ovog problema putem odgovarajue forme podele odgovornosti, trokova i profita. Pokrivanjem Srbije regionalnim centrima za upravljanje otpadom trebalo bi da se postigne samodovoljnost Srbije u pogledu reavanja problema otpada nastalog na njenoj teritoriji, to je cilj i evropske politike (naelo reavanja ekolokih problema na izvoru) i Bazelske konvencije o prekoganinom kretanju opasnog otpada (naelo samodovoljnosti). Flandrijske optinske vlasti u flamanskom delu Belgije su odgovorne za prikupljanje i tretman otpada iz domainstava koji nastane u njihovoj optini. Odgovornost ukljuuje i obavezu izrade propisa za prikupljanje i upravljanje otpadom na regionalnom nivou. Od 1980. godine skoro sve optine sarauju putem meuoptinskih udruenja u uspostavljanju infrastrukture za prikupljanje i tretman otpada. Postoji 27 meuoptinskih asocijacija za upravljanje otpadom. Danas su gotovo sve optine uvele shemu plati koliko baca (eng. pay as you throw), u kombinaciji sa minimalnom jedinstvenom taksom za sva domainstva (eng. flat rate), primenom specifine obavezne vree za otpad ili putem sloenijih sistema prikupljanja sa ipovanim posudama koje se mere prilikom prikupljanja. Takoe, od 1990. godine primenjuje se taksa za odlaganje otpada. Ona je u poetku bila niska, ali je izmeu 1993. i 1997. uveana za 260 %, odnosno 54 evra po toni. Nia tarifa se primenjuje na spaljivanje otpada bez oslobaanja energije, a mnogo nia na spaljivanje uz generaciju energije. Takoe, nije isti nivo naplate za otpad iz domainstva i industrije. Odvojeno prikupljen otpad koji se moe reciklirati je izuzet iz dabine. Prihodi od dabina idu u budet Flamanskog regiona, a deo odlazi na finansiranje optinskih ekolokih sporazuma. Upravljanje otpadom iz domainstava u Flandriji U periodu izmeu 1996. i 2006. godine Flamanski region je postigao zadivljujui rezultat, jer se danas samo 1 % ukupnog otpada iz domainstava odlae na deponije. Najvei deo otpada iz domainstava se reciklira, kompostira ili spaljuje uz oslobaanje energije.
Izvor: Diverting waste from landfill - Effectiveness of waste-management policies in the European Union (EEA Report No 7/2009).
57 Pored optih pravila za sve kategorije otpada, Zakon sadri posebna pravila koja se tiu opasnog otpada, i posebnih tokova otpada. Kada je u pitanju opasan otpad, proizvoa ili uvoznik proizvoda koji nakon upotrebe postaje opasan otpad duan je da ga preuzme nazad ili da za to ovlasti drugo lice. Povraajem otpada proizvoa ili uvoznik stie status vlasnika otpada, za kog zakon vezuje obavezu obezbeenja upravljanja otpadom i snoenja trokova. Zakon predvia zabranu meanja razliitih kategorija opasnog otpada i opasnog i neopasnog otpada, kao i odlaganje opasnog otpada bez prethodnog tretmana kojim se znaajno smanjuju opasne karakteristike otpada. Tretman mogu vriti samo postrojenja koja imaju dozvolu za tretman opasnog otpada. Takoe, Zakon regulie posebne obaveze u pogledu karakteristika odreenih proizvoda koji postaju deo posebnog toka otpada i odgovornosti upravljanja njima (akumulatori i baterije, otpadna ulja, gume, elektronska oprema, vozila, medicinski otpad itd.). Sprovoenje i primena novog zakonskog okvira, doprinee vraanju otpada iz stihije u kontrolisane tokove. Na taj nain e se smanjiti rizici po zdravlje ljudi od smetlita i tehnoloki neprihvatljivih deponija, otkloniti teta po imovinu i neprijatnosti po domainstva, osloboditi prostor za korisne namene i podii estetski doivljaj prostora u kojem graani ive. Istovremeno, ovi zakoni, preko sistema primarne odgovornosti proizvoaa za upravljanje otpadom, otvaraju prostor za posebnu vrstu preduzetnika i profesionalaca (odnosno novu privrednu granu) koji e primarnim stranama obavezanim zakonom ponuditi usluge preuzimanja njihovih obaveza u sklopu poslovnog poduhvata, to je prilika za poveanje zaposlenosti. Jedinice lokalne samouprave e morati, sa svoje strane, organizovati infrastrukturu za prikupljanje komunalnog otpada, omoguiti graanima da izvre prethodno selektiranje otpada iz domainstava, i uspostaviti mreu postrojenja, koja e, u skladu sa odgovarajuim tehnologijama, omoguiti upravljanje otpadom u skladu sa naelom hijerarhije. One e to moi da uine i uz zajednike poslovne poduhvate sa privatnim sektorom, ali pri tome moraju voditi rauna o njihovoj ekonomskoj odrivosti, interesu graana, ravnotei ugovornih prava i obaveza57, i usklaenosti sa nacionalnim ciljevima upravljanja otpadom definisanim u planskim dokumentima koje predvia Zakon (nacionalni, regionalni i lokalni planovi upravljanja). Upravljanje ambalanim otpadom Zakon o ambalai i ambalanom otpadu (Slubeni glasnik RS, broj 36/09), kao poseban reim u odnosu na opti, propisuje specifina pravila koja se odnose na osnovne zahteve koji se tiu ekolokih osobina ambalae koja se stavlja u promet na teritoriji Srbije i pravila za uspostavljanje integrisanog sistema upravljanja ambalanim otpadom. Osnovni zahtevi se odnose na proizvodnju i sastav ambalae, mogunost njene ponovne upotrebe ili ponovnog iskoriavanja (kompostiranje, biorazgradnja, oslobaanje energije), ukljuujui i podobnost ambalae za reciklau.
57
Na primer, ukoliko se daje koncesija nekom preduzeu za suvie dug period i bez jasnih ugovornih garancija i obezbeenja, rizikuje se neefikasnost i via cena upravljanja komunalnim otpadom za graane.
58 Zakon uspostavlja sistem za povraaj i prikupljanje upotrebljene ambalae i ambalanog otpada u svrhe ponovne upotrebe, recikliranja ili ponovnog iskoriavanja, koji se zasniva na odgovornosti proizvoaa, uvoznika, pakera/punilaca i isporuilaca. Zakon je definisao obavezu upravljanja ambalanim otpadom za pomenute kategorije lica koja godinje na trite Srbije plasiraju nepovratnu ambalau u koliini veoj od 1000 kilograma. Oni moraju obezbediti preuzimanje upotrebljene ambalae od krajnjeg korisnika ili preneti svoju obavezu upravljanja ambalanim otpadom ugovorom koji zakljuuju sa operaterom koji, u skladu sa zakonom, obavlja delatnost upravljanja ambalanim otpadom. Prema tome, preduzea mogu prilagoditi svoje poslovanje obavezama iz zakona na tri naina: 1. samostalnim upravljanjem ambalanim otpadom, za ta pribavljaju dozvolu od ministarstva nadlenog za poslove zatite ivotne sredine; jedan od osnovnih uslova za pribavljanje dozvole jeste priprema i podnoenje detaljnog plana upravljanja ambalanim otpadom; 2. prenosom obaveze upravljanja ambalanim otpadom na ovlaenog operatera koji poseduje dozvolu za upravljanje ambalanim otpadom i koji ispunjava obavezu umesto njih; 3. plaanjem naknade Fondu za zatitu ivotne sredine Republike Srbije za neispunjenu obavezu upravljanja ambalanim otpadom; ovu naknadu plaaju oni obveznici zakona koji nisu pribavili dozvolu za samostalno upravljanje ambalanim otpadom ili preneli svoje obaveze na ovlaenog operatera; takoe, naknadu plaaju i obveznici koji su ispunili neki od dva uslova, ali i pored toga nisu u celosti uspeni u ostvarivanju ciljeva ponovnog iskoriavanja ambalanog otpada. U Srbiji se znaajan deo industrije opredelio za samoorganizovanje tako to je osnovano posebno preduzee, odnosno drutvo sa ogranienom odgovornou, na koje je preneo svoje obaveze upravljanja ambalanim otpadom. Ova organizacija je otvorena za lanstvo svih zainteresovanih kompanija i saradnju sa jedinicama lokalne samouprave. Ona poseduje dozvolu za upravljanje ambalanim otpadom izdatu od strane Ministarstva ivotne sredine i prostornog planiranja. Korporativna inicijativa u Srbiji i ambalani otpad (javno-privatno partnerstvo)
Sekopak je operater sistema, ali se ne bavi fizikim zbrinjavanjem ambalanog otpada, ve posao organizuje preko svojih partnera, lokalnih operatera za upravljanje otpadom kao to su Porr Werner & Webber Ni, Komunalac aak, istoa Kragujevac, istoa i zelenilo Subotica i drugi.
Izvor: http://sekopak.com/o_nama.php (preuzeto 4. februara 2011).
Sekopak d.o.o. Beograd Drutvo za postupanje sa ambalanim otpadom osnovali su Knjaz Milo, Ball Packaging Europe, Coca Cola HBC, Fresh&Co, A&P (Pepsi), Carlsberg, Tetra Pak Production, Apatinska pivara (InBev) i Bambi Banat. Sekopak je 33. lanica organizacije Pro Europe od oktobra 2009. godine. Naime, organizacije za ponovno iskorienje su okupljene u kiobran asocijaciju zvanu Pro Europe, koja je i generalni zastupnik licence pod nazivom Zelena taka (eng. Green Dot), finansijskog simbola koji govori o tome da je za ambalau koja tu oznaku nosi plaena nadoknada za njeno zbrinjavanje nakon upotrebe.
59
2.4. Dalji razvoj domae politike i zakonodavstva u oblasti ivotne sredine u kontekstu procesa pristupanja EU
Drava lanica odgovara za pravilno sprovoenje i primenu propisa EU na svojoj teritoriji bez obzira na nivo vlasti kojem je taj posao poveren. Srbija se opredelila da znaajan deo poslova u oblasti ivotne sredine poveri Vojvodini i jedinicama lokalne samouprave. U pregovorima za pristupanje Srbija e morati da pokae, pored formalne usklaenosti, i sposobnost da usvojeno zakonodavstvo sprovodi i primenjuje bez obzira na nivo vlasti na kojem se sprovoenje i primena odvija. Otuda e najvei izazov biti, pored odrivog finansiranja politike zatite ivotne sredine, obezbeenje administrativnih kapaciteta na nivou drave, Autonomne Pokrajine i jedinice lokalne samouprave, i uzajamna koordinacija. Za poetak, svest o vanosti ove politike i potrebe njenog bezuslovnog ukljuivanja u razvojne politike, mora biti podignuta na svim nivoima vlasti, horizontalno i vertikalno. Znaajan izazov e predstavljati i obezbeenje kapaciteta za uvoenje integrisanog monitoringa/praenja stanja ivotne sredine i metodologije prikupljanja uporedivih podataka o faktorima zagaenja i uticajima na sve oblasti, to je osnova na kojoj se jedino moe pratiti uinkovitost usvojenih politika i obezbediti planiranje i sistem izdavanja dozvola i njihovih revizija zasnovanih na informacijama. to se tie daljeg formalnog usklaivanja zakonodavstva, treba imati u vidu da su evropski propisi tzv. pokretna meta. Postojee politike se reformiu i uvode se nove politike i instrumenti. S tim u vezi, bie potrebno obezbediti dalje usaglaavanje. Na primer, u oblasti horizontalnog zakonodavstva bie neophodno preneti Direktivu 2004/35/EZ o odgovornosti za tetu nanetu ivotnoj sredini i obezbediti neposredan pristup zainteresovanoj javnosti pravnoj zatiti kada su u pitanju akti i proputanja organa vlasti, ali i privatnih lica. U oblasti spreavanja i kontrole industrijskog zagaenja bie potrebno usaglaavanje sa novom Direktivom 2010/75/EU o industrijskim emisijama58. U oblasti upravljanja otpadom, takoe e biti potrebno dodatno usaglaavanje, imajui u vidu da se na zakon konceptualno usaglaavao sa Direktivom 2006/12/EZ o otpadu, a da je u meuvremenu usvojena nova Okvirna direktiva o otpadu 2008/98/EZ, koja je uvela neke nove definicije59. U oblasti upravljanja vodama bie neophodno obezbediti integrisano upravljanje slivovima, jasnu podelu nadlenosti (horizontalno i vertikalno), preneti u potpunosti kombinovani pristup u sistem izdavanja dozvola i obezbediti primenu naela punog povraaja trokova.
58 Directive 2010/75/EU of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010 on industrial emissions (integrated pollution prevention and control). 59 Na primer, nova direktiva daje razjanjenja kada se nusproizvodi (eng. by-products) kao sekundarni rezultat nekog proizvodnog procesa nee smatrati otpadom (pa otuda nije potrebna dozvola i poseban reim prekograninog kretanja) i kada odreene vrste otpada mogu izgubiti takav status. U oba sluaja neophodno je postojanje upotrebne vrednosti koja nije apstraktna, ve je konkretna. Za rezidue postoji uslov izvesnosti dalje upotrebe, a za prestanak statusa otpada da postoji trina potranja (za druge uslove v. detaljnije l. 5. i 6. Direktive 2008/98/EZ). Na zakon nema ova reenja, to moe izazivati probleme u postupku izdavanja dozvola za upravljanje otpadom i u reimu kretanja otpada, tj. razlikovanju situacije kada je u pitanju reim kretanja robe/proizvoda, a kada reim kretanja otpada.
60 Najvei izazov e predstavljati preuzimanje obaveza koje proizilaze iz novog paketa propisa EU u oblasti borbe protiv klimatskih promena60, imajui u vidu da ovo pitanje zadire u planiranje razvoja gotovo svih sektora ekonomije (naroito energetike i industrije), u uslovima velike domae zavisnosti od fosilnih goriva, niske cene struje, energetske neefikasnosti i visokog nivoa emisija CO2 po glavi stanovnika. EU ve najavljuje da e voditi politiku proirenja trita emisijama staklene bate na susedne drave, kako bi obezbedila jednake uslove konkurencije (level playing field) u kontekstu Evropske energetske zajednice, kojoj pripada i Srbija. Kada su u pitanju jedinice lokalne samouprave naroit izazov e predstavljati ukljuivanje pitanja klimatskih promena i energetske efikasnosti u politike prostornog i urbanistikog planiranja i izdavanja graevinskih dozvola (energetska efikasnost zgrada), planiranja saobraaja i lokalnog transporta (podsticanje prevoza koji ne emituje CO2), dodelu javnih nabavki itd. Zelene zgrade koje zahtevaju manje energije za osvetljavanje, zagrevanje i hlaenje pomou pametne upotrebe stakla/prozora i inovativnih sistema za protok vazduha jesu vaan segment napora za stvaranje energetski efikasnih i odrivih gradova. EU podstie zelene zgrade Direktivom o energetskim performansama zgrada (2010/31/EZ), koja uspostavlja minimalne zahteve koji se odnose na izgradnju novih zgrada i unapreenje postojeih. Program EU za zelene zgrade ohrabruje preduzimanje mera energetske efikasnosti i u zgradama koje nisu namenjene stanovanju. Gradovi i borba protiv klimatskih promena Gradovi mogu doprineti borbi protiv klimatskih promena i podsticanjem korienja prevoznih sredstava koja ne sagorevaju fosilna goriva (bicikl, tramvaj, metro), putem restrikcija u parkiranju, taksi za ulazak vozilima u centralne gradske zone, izgradnjom infrastrukture za biciklove, uvoenjem gradskih biciklova, uvoenjem gradskog prevoza koji pokreu obnovljivi izvori energije itd. Ujedno, takvim merama se postiu ciljevi smanjenja zagaenja vazduha i smanjenja buke.
Jedinice lokalne samouprave mogu smanjivati svoj CO2 otisak integrisanjem ciljeva energetske efikasnosti i mera smanjenja emisija gasova sa efektom staklene bate analizom CO2 otiska u obavljanju poslova iz sopstvene nadlenosti i preduzimanjem organizacionih mera za njegovo smanjenje. Takoe, lokalna samouprava moe voditi efikasnu ekoloku i klimatsku politiku definisanjem ekolokih zahteva ponude u javnim nabavkama.
60 Naroito Direktiva 2009/29/EZ o izmeni Direktive 2003/87/EZ o unapreenju i proirenju sheme trgovine gasovima sa efektom staklene bate i Odluka 406/2009/EZ o naporima drava lanica da smanje emisije gasova sa efektom staklene bate kako bi postigle ciljeve Zajednice za smanjenje emisija gasova sa efektom staklene bate do kraja 2020. godine. Prvi instrument regulie obavezu industrije i energetskog sektora da za emisije CO2 iz svojih postrojenja pribave dozvole kojima se trguje na tritu emisijama gasova sa efektom staklene bate, a drugi definie pojedinane obaveze drava lanica u smanjenju emisija takvih gasova u sektorima koji nisu pokriveni sistemom trgovine emisija (poljoprivreda, saobraaj, transport, upravljanje otpadom, graevinarstvo itd.). Cilj EU je da do kraja 2020. smanji emisije gasova sa efektom staklene bate za 20 % u odnosu na nivo iz 1990. godine, povea uee obnovljivih izvora energije u ukupnoj proizvodnji na 20 % i smanji primarnu potronju energije za 20 % merama energetske efikasnosti.
61
2.5.1.
2.5. Politika zatite ivotne sredine i graani (trokovi i koristi)

Uvoenje i primena zahteva propisa EU koji se odnose na proizvode i proizvodne procese u vezi je sa dostizanjem propisanih standarda kvaliteta ivotne sredine. Dostizanje standarda kvaliteta ivotne sredine podrazumeva, prema tome, znaajne infrastrukturne investicije (postrojenja za snabdevanje vodom za pie, mrea postrojenja za tretman komunalnih otpadnih voda, mrea postrojenja za upravljanje komunalnim otpadom i opasnim otpadom itd.) i investicije u prilagoavanje i unapreenje industrijskih tehnika i tehnologija. Takoe, proces zahteva i ulaganje u administrativne kapacitete na nivou drave, pokrajine i jedinice lokalne samouprave i pravosudne kapacitete koji treba da sprovode i prate primenu tih propisa. Ugovor o funkcionisanju EU izriito zahteva da drave lanice obezbeuju finansiranje i izvravanje politike u oblasti ivotne sredine (lan 192. stav 4.). U tom smislu, samostalno finansiranje politike uspostavljanja visokog nivoa zatite ivotne sredine i njenog integrisanja u druge sektorske politike (energetika, industrija, saobraaj, poljoprivreda...) predstavlja obavezu iz lanstva. Otuda se od drava koje ele da pristupe EU oekuje da same uspostave odrive mehanizme finansiranja preuzimanja i sprovoenja obaveza koje proizilaze iz pravnih tekovina EU u oblasti ivotne sredine61. Kada su u pitanju drave Centralne i Istone Evrope (CIE), slube Komisije su procenjivale da je za punu implementaciju pravnih tekovina u oblasti ivotne sredine potrebno godinje ulaganje na nivou od 2 do 3 % BDP (tada) drava kandidata62. Meutim, procene intenziteta potrebnih investicija su se razlikovale po dravama: od 2 % BDP za eku do 11 % BDP za Bugarsku.63 Ove brojke mogu imati samo relativan znaaj za Srbiju. Pre svega, procena trokova je raena u odnosu na tadanje stanje pravnih tekovina EU u oblasti ivotne sredine. U meuvremenu su usvajane nove politike, naroito u oblastima borbe protiv klimatskih promena, energetske efikasnosti i upravljanja hemikalijama. Takoe, analiza trokova prilagoavanja za svaku dravu polazi od analize postojeih administrativnih i infrastrukturnih kapaciteta i privredne strukture. Od takvog pregleda stanja zavisi procena potrebnih investicija kako bi se dosegli zahtevi iz propisa EU (tehniki, tehnoloki, infrastrukturni i administrativni) i vremenska projekcija faznog dostizanja zahtevanih standarda kvaliteta ivotne sredine. Primera radi, procenat otpadnih voda koje su prethodno tretirane pre isputanja u dravama CIE kretao se od 33 % do 77 %. S druge strane, prema podacima iz izvetaja Agencije za zatitu ivotne sredine u Srbiji tek 19 optina ima
61 Ovo je prirodna posledica naela jednakih pravila konkurencije (level playing field) unutranjeg trita koji podrazumeva branu zloupotrebi slobode kretanja robe i usluga putem iskoriavanja niih standarda zatite ivotne sredine (ekoloki damping). Commission of the European Communities The Challange of Environmental Financing in the Candidate Countries (COM (2001)304). http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0304:FIN:EN:PDF, str. 4.
Trokovi
62
63 Ibid. str. 5.
62 postrojenje za tretman otpadnih voda (Beograd i Novi Sad nemaju postrojenje za tretman komunalnih otpadnih voda), dok se blizu 90 % industrijskih otpadnih voda isputa bez ikakvog tretmana direktno u kanalizacione sisteme ili u reke64. Otuda uporedna analiza trokova drava CIE slinih karakteristika nije najvanija informacija na kojoj se moe zasnivati analiza trokova pristupanja Srbije. Mnogo vaniji je metodoloki pristup koji se od drava CIE oekivao na putu ka punopravnom lanstvu, koji je jedinstven bez obzira na uzajamne razlike na terenu. Naime, sve drave CIE su definisale strategije preuzimanja pravnih tekovina EU u oblasti ivotne sredine zajedno sa planovima finansiranja. Ko i kako finansira ove trokove? Ovde zapravo govorimo o distribuciji trokova politike zatite ivotne sredine unutar celokupne zajednice. Pravilo zagaiva plaa nam ukazuje na to da bi najvei teret trebalo da snose zagaivai. U tom smislu, trokove ispunjavanja zahteva koji se odnose na proizvode (robe i usluge) i proizvodne procese treba da snose razliiti sektori industrije, a preko cene proizvoda i usluga krajnji potroai. Naelo naplate pune cene korienja resursa (full-cost recovery) ukazuje nam na to da odreene politike finansiraju korisnici kroz cenu dabina koje plaaju za pribavljanje odreenog resursa (snabdevanje vodom i preiavanje otpadnih voda) ili komunalne usluge (reavanje problema komunalnog otpada). Trokove administriranja, monitoringa i remedijacije i unapreenja kvaliteta ivotne sredine opet treba da snose zagaivai i korisnici resursa. Sredstva na taj nain treba da budu usmerena na finansiranje politike ivotne sredine. Kada govorimo o trokovima prilagoavanja tehnolokih procesa tehnologije i proizvoda sa zahtevima propisa EU, mi govorimo, zapravo, o investicijama (preteno) privatnog sektora koje su neophodne da bi on uopte mogao da posluje na unutranjem tritu EU i da plasira proizvod na trite EU. U tom segmentu govorimo o klasinom ulaganju. Pri tome, akvizicijom EU standarda poveava se mogunost plasmana takvih proizvoda i usluga i na trea trita.65 U naelu to je troak industrije (proizvodne i uslune). Meutim, kako reiti problem jaza izmeu platene moi korisnika prirodnih resursa i komunalnih usluga (itaj: graana), sa jedne, i realne cene infrastrukturnih zahvata koji su neophodni za sprovoenje evropskih direktiva, sa druge strane? To je pitanje priutivosti (eng. afordability) dostizanja visokog nivoa zatite ivotne sredine definisanog propisima EU u odnosu na realne mogunosti obveznika. Priutivost se odreuje kao procenat ukupnog prihoda domainstva koji je ono spremno da izdvoji za plaanje svih komunalnih usluga (voda, energija, odlaganje otpada...).66 Razlika izmeu priutivosti i pretpostavljene pune cene tih resursa/ekolokih usluga
64 Agencija za zatitu ivotne sredine Ministarstvo nauke i zatite ivotne sredine, Environment in Serbia an indicatorbased review, Beograd, 2007. str. 26. i 99-100.
65 Treba rei, da sa harmonizacijom propisa obavezni ekoloki zahtevi EU za stavljanje proizvoda u promet, postaju i domai zahtevi. 66 Na primer, ako se priutivost odredi na nivou od 4 % prihoda domainstva, taj procenat e bit vei ili manji u zavisnosti od rasta prosenih prihoda domainstva na nivou drave.
63 (full-cost recovery)67 predstavlja jaz koji treba da se finansira iz drugih izvora, a ne od korisnika, do momenta kada e se iz procenta ukupnih prihoda domainstva moi priutiti finansiranje pune cene. Tu uzimamo u obzir i faktor racionalizacije potronje, kao rezultat postepenog poveanja cene resursa/ekolokih usluga.68 Ta razlika se finansira iz domaih izvora, fondova EU, bilateralne pomoi, direktnih investicija, komercijalnih kredita, kredita meunarodnih finansijskih institucija, bilateralnih kredita itd. Stvaranjem jakih administrativnih kapaciteta za apsorpciju sredstava iz fondova EU (kapacitet za samostalno upravljanje fondovima EU) znatan deo ovih investicija moe biti pokriven bez angaovanja domaih sredstava. Projekcija priutivosti treba da pomogne u proceni sposobnosti korisnika da plate punu cenu uvoenja i odravanja odrivih komunalnih sistema, kao i uticaja te cene na potronju. Priutivost je, prema tome, polazni koncept od kojeg se preduzima programiranje ukupnih nacionalnih trokova. Na toj osnovi se definiu jasni i kredibilni planovi finansiranja potreba u procesu pristupanja, ukljuujui identifikovanje moguih izvora finansiranja i izvore prihoda za neophodne investicije u ivotnu sredinu.69 Finansijski izazovi koji dolaze iz sektora ivotne sredine zobg znaajnih trokova, omoguavaju bolje standarde uslova ivota i ouvanje biodiverziteta, ije vrednosti najee i ne moemo kvantifikovati. Istovremeno, oni mogu predstavljati dobit za druge sektore privrede i smanjenje trokova za druge oblasti politika. Primera radi, unapreenje kvaliteta vazduha u urbanim centrima, merama ogranienja emisija iz fabrika i obaveznih standarda kvaliteta benzina, rezultirae manjim trokovima leenja respiratornih oboljenja i manjim brojem preranih smrtnih sluajeva. Istovremeno, to e znaiti i manje tete po ume, poljoprivredno zemljite i resurse riba zbog smanjenja koliina kiselih kia. Unapreenje kvaliteta povrinskih i podzemnih voda i upravljanje otpadom, takoe predstavljaju faktore smanjenja zdravstvenih rizika, ali i unapreenje uslova za razvoj turistikih potencijala. Vie stope recikliranja i ponovne upotrebe proizvoda smanjuju utroak prirodnih resursa za njihovu proizvodnju i ostavljaju vei raspoloivi prirodni prostor za produktivnije svrhe, nego to su postrojenja za tretman i odlaganje otpada. S druge strane, trokovi prilagoavanja tehnologije proizvoda i ambalae direktivama EU predstavljaju investicije privatnog sektora koje su neophodne da bi on uopte mogao da plasira proizvod na trite EU, te u tom segmentu govorimo o klasinom ulaganju, koje bi se dogodilo i da nema procesa usklaivanja propisa.70
67 Kao to smo rekli, puna cena resursa odraava trokove postrojenja i ekoloke trokove korienja resursa. 68 U uslovima prekomerne potronje resursa, potronje iznad evropskog proseka, to je indikator veoma niske cene, poveanje cene ne mora uticati na priutivost jer e potroai samo racionalizovati potronju resursa prema stvarnim potrebama.
2.5.2.
Dobiti
69 Commission of the European Communities The Challange of Environmental Financing in the Candidate Countries (COM (2001)304), str. 4. 70 Treba rei da sa harmonizacijom propisa obavezni ekoloki zahtevi EU za stavljanje proizvoda u promet postaju i domai zahtev. U tom smislu se moe rei da za preduzee koje nije imalo nameru da plasira svoj proizvod na trite EU prilagoavanje pravilima EU predstavlja troak pristupanja.
64 Podizanjem standarda poveava se mogunost plasmana takvih proizvoda i na trea trita, a uspostavljanjem autonomnih ekolokih standarda poslovanja, koji prevazilaze propisane standarde, podie se ugled i rejting kompanije u uslovima visoke ekoloke svesti potroaa.71 Takoe, koncept odrive ekonomije, proizvodnje, upravljanja, administracije itd. trai novi profil znanja, menadera, vetina itd. Drugim reima, politika zatite ivotne sredine i novi propisi generiu nova trita specijalizovanih usluga, kao to je, na primer, reavanje problema upravljanja otpadom i potrebe za novim profilom profesionalaca. To znai mogunost za rast BDP u novom segmentu ekolokih usluga i rast zaposlenosti. Studija Koristi za drave kandidate od potovanja pravnih tekovina EU u oblasti ivotne sredine, koju je za potrebe EK izradio Ecotec 2001. godine, iznela je procenu da bi za period 19992020. godine koristi od sprovoenja pravnih tekovina EU mogle da iznose najmanje 134 milijarde evra, a najvie 681 milijardu evra, ukoliko se pravne tekovine sprovedu u celosti do kraja 2010!72 Najkonzervativnija procena je, pri tome, za 12,6 milijardi via od maksimalno procenjenih trokova 1997. godine.73 Proseni godinji prihodi su procenjeni na izmeu 12 i 69 milijardi evra, to je 80410 evra godinje po glavi stanovnika.74 Vaan je i zakljuak koji je izveden u istraivanju da visina dobiti zavisi neposredno od toga u kojoj meri su ciljevi zatite ivotne sredine i odrivog razvoja integrisani u ekoloki intenzivne sektorske politike, kao to su poljoprivreda, energetika, saobraaj i transport. Dodajmo tome da kada neko danas misli politiku ekonomskog razvoja (lokalno, regionalno, nacionalno), on misli ivotnu sredinu, jer je koncept ekonomskog i tehnolokog razvoja i upravljanja onoliko realan koliko u sebe ugrauje aspekt ivotne sredine. Drugim reima, radi se o ulaganjima u podizanje standarda kvaliteta ivota i konkurentnost, a ne o trokovima.
71 72
No, treba rei da je rizik neprilagoavanja ekolokim standardima procesa proizvodnje zatvaranje postrojenja i gubitak poslova, zbog nemogunosti pribavljanja dozvole za rad. ECOTEC, The Benefits of Compliance with the Environmental Acquis for the Candidate Countries, 2001, http://ec.europa. eu/environment/enlarg/pdf/benefit_short.pdf, str. 19. Procena trokova usklaivanja se kretala izmeu 80 i 110 milijardi evra (Commission of the European Communities The Challange of Environmental Financing in the Candidate Countries (COM (2001)304), Aneks 2.). Ibid.
73 74
3.
67
3.

Republika Srbija je 2017. godine institucionalno i ekonomski razvijena drava sa adekvatnom infrastrukturom, kompatibilna sa standardima EU, sa privredom zasnovanom na znanju, efikasno korienim prirodnim i stvorenim resursima, veom efikasnou i produktivnou, bogata obrazovanim ljudima, sa ouvanom ivotnom sredinom, istorijskim i kulturnim nasleem, drava u kojoj postoji partnerstvo javnog, privatnog i civilnog sektora i koja prua jednake mogunosti za sve graane. Ovakva vizija proistekla je iz strategijskih ciljeva odrivog razvoja, na osnovu temeljne analize prepoznatih potencijala Republike Srbije, kao i uslova i ogranienja u kojima se ostvaruju razvojni ciljevi. Ostvarenje ove vizije mogue je doslednom primenom temeljnih, stratekih i principijelnih ciljeva koji se zasnivaju na potrebama graana Republike Srbije za dostizanjem kvalitetnijeg ivljenja i boljeg ivotnog standarda. Drutveni konsenzus podrazumeva da svi nivoi vlasti prepoznaju svoju ulogu u realizaciji vizije, a svi zajedno utiu na institucije drave kako bi se realizovali strateki ciljevi odrivog razvoja. U skladu sa vizijom, definisani su nacionalni prioriteti Strategije, kao i strateki i sektorski ciljevi odrivog razvoja. Da bi se oni realizovali, Strategija predlae razvojne instrumente i aktivnosti... (Nacionalna strategija odrivog razvoja, Vlada Republike Srbije, nacrt 2008.) Da bi ostvarila svoje osnovno strateko-politiko opredeljenje ukljuivanje u evropske integrativne procese, pridruivanje, a potom i pristupanje EU, Republika Srbija mora da ispuni brojne sloene i meusobno povezane uslove: razvoj stabilnih institucija koje garantuju demokratiju, vladavinu prava i potovanje i zatitu ljudskih prava i prava manjina; razvoj trine ekonomije sposobne da se suoi sa pritiskom konkurencije unutar EU; usaglaavanje sa pravnim tekovinama EU i preuzimanje obaveza koje proistiu iz lanstva. Evropske integracije su strateki cilj Vlade Republike Srbije, svih njenih organa i organizacija, civilnog sektora i graana. Sprovoenje propisa iz oblasti ivotne sredine predstavlja sloen proces koji proistie iz trenutnog i budueg statusa Republike Srbije u odnosu na lanstvo u EU, a naroito obaveza koje se tiu transponovanja propisa u nacionalni pravni sistem. Republika Srbija je, kada su u pitanju evropske integracije u oblasti ivotne sredine, u maju 2009. godine doivela veliki prasak i u Narodnoj skuptini usvojila 18 zakona, a u daljoj proceduri preko 160 prateih dokumenata za njihovu implementaciju. Osnovno pitanje koje se postavlja u transpoziciji propisa jesu institucionalni kapaciteti i uloga organa i organizacija dravne uprave i lokalne samouprave u tumaenju i sprovoenju propisa u oblasti ivotne sredine.
3.1. Uvod
68
3.2. Uloga dravne uprave i lokalne samouprave u sprovoenju propisa u oblasti ivotne sredine
Relevantnim ustavnim odredbama definisani su nadlenost Republike Srbije (lan 97), autonomnih pokrajina (lan 183) i optine (lan 190), a osnovni propisi kojima se preciznije regulie nadlenost za obavljanje poslova u oblasti ivotne sredine su Zakon o ministarstvima (Slubeni glasnik RS, br. 65/08 i 36/09), Zakon o utvrivanju nadlenosti Autonomne Pokrajine Vojvodine (Slubeni glasnik RS, broj 99/09) i Zakon o lokalnoj samoupravi (Slubeni glasnik RS, broj 129/07). Vei broj propisa u oblasti ivotne sredine sadri odredbe kojima se ustanovljavaju odreena ovlaenja, prava i obaveze nadlenih subjekata. Podela nadlenosti za obavljanje poslova u oblasti ivotne sredine izmeu Republike i lokalne samouprave sprovedena je analogno reenjima koja sadri lan 133. Zakona o planiranju i izgradnji (Slubeni glasnik RS, broj 72/09), koji regulie nadlenost za izdavanje graevinske dozvole. U skladu sa tim, Ministarstvo ivotne sredine i prostornog planiranja je nadleno za izdavanje dozvola i za inspekcijski nadzor za objekte iz lana 133, za koje Republika izdaje graevinsku, odnosno upotrebnu dozvolu. AP Vojvodina ima istu nadlenost kao i Republika za sve objekte na koje se odnosi lan 133, a nalaze se na teritoriji AP Vojvodina. Znaajan deo poslova u oblasti ivotne sredine poveren je Autonomnoj Pokrajini i lokalnoj samoupravi. Na osnovu etiri sistemska zakona u oblasti ivotne sredine iz 2004. godine, kao i seta zakona iz 2009. godine, Republika Srbija je poverila jedinicama lokalne samouprave znatan deo nadlenosti u oblasti zatite ivotne sredine. Za objekte za koje lokalna samouprava izdaje graevinsku, odnosno upotrebnu dozvolu nadlena je lokalna samouprava za izdavanje dozvola i za inspekcijski nadzor. Trenutan broj inspektora za zatitu ivotne sredine na republikom nivou je oko 100, pokrajinskom oko 20 i lokalnom oko 200. Ovom broju treba dodati i oko 160 zaposlenih koji se na lokalnom nivou bave poslovima zatite ivotne sredine, odnosno sprovoenjem procedura koje se odnose na procenu uticaja na ivotnu sredinu, poslovima izdavanja dozvola za otpad, monitoringom i drugim poslovima u skladu sa njihovim nadlenostima. Procenjuje se da u sprovoenju propisa u oblasti ivotne sredine i nadzoru nad sprovoenjem propisa i dalje ima jako puno problema na lokalnom nivou, uslovljenih razliitim razlozima. Oigledni su problemi osnovne tehnike opremljenosti i nedostatak zaposlenih koji imaju odgovarajue kvalifikacije, to je naroito karakteristino za male lokalne samouprave. Pored toga, ponekad postoji jasan nedostatak politike volje za obavljanje ovih poslova. U proteklom periodu, posebno u poslednjih nekoliko godina, preduzete su razliite mere iji je cilj jaanje kapaciteta dravne uprave i lokalne samouprave u sprovoenju propisa u oblasti ivotne sredine. Organizovana je dodatna obuka za inspektore zatite ivotne sredine, tuioce i sudije, to je doprinelo poveanju nivoa obuenosti i spremnosti za sprovoenje propisa. Tokom 2008. godine, u saradnji sa OEBSom, organizovano je pet obuka pod nazivom Podrka primeni zakona iz oblasti
69 zatite ivotne sredine. Ukupno 150 sudija i javnih tuilaca je prolo ovu obuku i, kao rezultat obuke, unapreena je komunikacija izmeu inspektora zatite ivotne sredine i javnih tuilaca. Kvalitet prijava koje podnose inspektori je povean, a samim tim i kvalitet njihovog rada. Visine izreenih kazni su poveane i zapaeno je znatno bre reagovanje pravosudnih organa na prijave inspektora. U aprilu 2010. godine nastavljena je saradnja Ministarstva ivotne sredine i prostornog planiranja sa Ministarstvom pravde i Udruenjem sudija za prekraje. Uz podrku OEBS-a organizovan je trei ciklus obuke iz oblasti zatite ivotne sredine. Jedan od rezultata ovih aktivnosti su i objavljene publikacije: Uputstvo za sudije za prekraje i Uputstvo za pisanje zahteva za pokretanje prekrajnog postupka. Osim toga, pripremljen je i objavljen vei broj drugih publikacija (vodia, broura) koje treba da pomognu i unaprede aktivnosti na lokalnom nivou operatera, upravljaa zatienim prirodnim dobrima, korisnika ribarskih podruja, u oblasti zatite od nejonizujuih zraenja itd. Uz podrku OEBS-a pripremljen je i drugi deo Vodia za operatere, koji treba da bude objavljen do kraja godine. Pored toga, Stalna konferencija gradova i optina je organizovala dodatne obuke za predstavnike lokalnih samouprava. Objavljen je i prirunik za zatitu ivotne sredine u lokalnoj samoupravi, namenjen nadlenima koji su zadueni za poslove zatite ivotne sredine na lokalnom nivou (pre svega, naelnicima optinskih uprava) s ciljem da se prue odgovarajue informacije o tome kako da se na efikasan nain organizuju poslovi zatite ivotne. Ukupno posmatrano, kao rezultat preduzetih mera, uoen je izvestan napredak. Povean je broj procesuiranih prijava u sudovima u 2009. godini. Imajui u vidu da je u isto vreme sprovedena i reforma pravosua, moe se oekivati dalje unapreenje stanja u ovoj oblasti. Procenjuje se da potrebe za obukom u oblasti ivotne sredine na lokalnom nivou prevazilaze mogunosti finansiranja od strane Ministarstva ivotne sredine i prostornog planiranja, zbog ega su pripremljeni predlozi IPA projekata. Znaajna podrka dravnoj upravi i lokalnoj samoupravi realizovana je posredstvom meunarodne pomoi i uea Republike Srbije u bilateralnim projektima koje su finansirale pojedine zemlje ili u okviru IPA projekata. Procenjuje se da e i u narednom periodu ovaj deo aktivnosti predstavljati znaajnu podrku jaanju institucionalnih kapaciteta nadlenih organa. Jedan od takvih projekata bie realizovan 2011. godine i ima za cilj jaanje kapaciteta u sprovoenju zakona iz oblasti zatite ivotne sredine na svim nivoima i treba da bude realizovan u saradnji sa twinning partnerom. Deo sredstava u okviru ovog projekta bie upotrebljen za opremanje inspektora na svim nivoima, za ta je ve raspisan tender. Takoe, postoje mogunosti korienja TAIEX-a i drugih projekata koji su u fazi realizacije u Ministarstvu.
Uspeh dravne politike zatite ivotne sredine u velikoj meri je uslovljen stepenom ekonomskog razvoja zajednice. Degradacija ivotne sredine nastaje putem ekonomske aktivnosti, a priroda obezbeuje resurse za proizvodni proces i time se
70 stvara uzajaman, zavisan proces. Savremena ekoloka situacija trai kompleksno razmatranje privrednih problema sa aspekta ivotne sredine i obratno ivotne sredine sa stanovita ekonomskog razvoja. Da li Srbija danas sa izdvajanjem od 0,25 % BDP (sa neznatnim promenama u periodu 20002010. godine) moe ostvariti odriv ekonomski razvoj i na putu evropskih integracija podii nivo investicija u ivotnu sredinu? Potrebne su nove investicije za poboljanje radne sredine, za komunalnu higijenu i infrastrukturu, ulaganja u preventivne mere zatite (filteri, ureaji za preiavanje otpadnih voda) i zatita predela i objekata prirodne i kulturne batine. U izradi Nacionalne strategije za upravljanje otpadom u Republici Srbiji do 2019. godine, procene su da investicije u dobro upravljanje ivotnom sredinom iznose 10 milijardi evra, a prema drugim procenama ekonomista, one dostiu i do 15 milijardi evra. Uloga ekonomskih instrumenata definisana je veim brojem propisa i stratekih dokumenata. Kljuni iskorak u ekolokoj politici bio je osnivanje Fonda za ivotnu sredinu Republike Srbije, kao i lokalnih fondova. Uopteno se moe konstatovati da je u proteklih nekoliko godina uinjen znaajan napor na planu uvoenja sistema ekonomskih instrumenata, osnovan je Fond za zatitu ivotne sredine i izmenjeni su propisi koji se odnose na formiranje fondova za zatitu ivotne sredine na lokalnom nivou. Ekonomski instrumenti namenjeni zatiti ivotne sredine u Srbiji uvedeni su na osnovu Zakona o zatiti ivotne sredine (Slubeni glasnik RS, br. 135/04 i 36/09), a podzakonskim propisima preciznije je ureena njihova primena. Sadanjim pravnim okvirom predviene su: naknada za korienje prirodnih vrednosti75, naknada za zagaivanje ivotne sredine,76 naknada za zagaivanje ivotne sredine u podrujima od posebnog interesa77, kao i naknada za jedinice lokalne samouprave za zatitu i unapreivanje ivotne sredine78. Zakon propisuje i da obveznik ima pravo na povraaj ve plaene naknade za zagaivanje ivotne sredine, odnosno oslobaanje ili smanjenje plaanja naknade, ako sredstva koristi za sprovoenje mera za prilagoavanje propisanim graninim vrednostima ili sprovodi druge mere kojima doprinosi smanjenju zagaivanja ivotne sredine ispod propisanog nivoa (lan 86). a. Naknada za zagaivanje ivotne sredine se odreuje prema vrsti zagaenja ivotne sredine za: emisije pojedinanih izvora zagaivanja, emisije proizvedenog ili odloenog otpada, za postrojenja za koja se zahteva integrisana dozvola u skladu sa Zakonom; supstance koje oteuju ozonski omota; vozila na motorni pogon.
75 Sredstva ostvarena od naknade za korienje prirodnih vrednosti prihod su budeta Republike i budeta Autonomne Pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, u skladu sa posebnim zakonom. (lan 84. stav 2).
76 Sredstva ostvarena od naknade za zagaivanje ivotne sredine u visini od 60 % prihod su budeta Republike Srbije, a u visini od 40 % prihod su budeta jedinice lokalne samouprave. (lan 85. stav 5). 77 Sredstva ostvarena od naknade za zagaivanje ivotne sredine u podrujima od posebnog dravnog interesa u visini od 80 % prihod su budeta Republike Srbije, a u visini od 20 % prihod su jedinice lokalne samouprave i koriste se namenski za zatitu i unapreivanje ivotne sredine u skladu sa programima, odnosno akcionim i sanacionim planovima koji se donose u skladu sa ovim zakonom i posebnim zakonima. (lan 85a. Stav 4). Sredstva ostvarena od naknade za zatitu i unapreenje ivotne sredine koriste se, preko budetskog fonda, namenski za zatitu i unapreenje ivotne sredine prema usvojenim programima korienja sredstava budetskog fonda, odnosno lokalnim akcionim i sanacionim planovima, u skladu sa stratekim dokumentima koji se donose na osnovu ovog zakona i posebnih zakona (lan 87).
78
71 b. Naknade za zatitu voda plaaju subjekti koji isputaju otpadne vode u povrinske i podzemne tokove ili u vetake kanale. Naknade se odreuju kako prema isputenoj koliini, tako i prema kvalitetu prijemnih voda. Zagaivai mogu biti osloboeni od plaanja naknada ukoliko imaju postrojenje za primarno ili za sekundarno preiavanje otpadnih voda. c. Naknade koje plaa korisnik za usluge predstavljaju najire korien ekonomski instrument. Sva privredna preduzea, kao i javna komunalna preduzea za snabdevanje vodom i prikupljanje, odvoenje i preiavanje otpadnih voda plaaju naknadu za korienje voda prema utvrenoj, odnosno dozvoljenoj koliini. Preduzea i domainstva koja dobijaju vodu iz sistema javnog vodovoda plaaju cenu prema kategorijama korisnika ili koliini potroene vode koja se meri. Preduzea i domainstva, takoe, plaaju naknadu za prikupljanje, odvoenje i preiavanje otpadnih voda. d. Takse i naknade za upravljanje prirodnim resursima su propisane za ekstrakciju i korienje vode i minerala, upotrebu zemljita i uma, te za lov i ribolov. e. Zakon o zatiti ivotne sredine predvideo je i naknadu za korienje i promet divlje flore i faune u komercijalne svrhe. Ova naknada je namenjena zatiti i unapreenju ivotne sredine (ukljuujui biodiverzitet i upravljanje zatienim podrujima), a detaljnije je regulisana posebnom uredbom. f. Zakonom o rudarstvu propisano je da preduzee koje vri eksploataciju mineralnih sirovina plaa naknadu za njihovo korienje.79 g. Zakon o zatiti i odrivom korienju ribljeg fonda uvodi naknadu za korienje ribarskog podruja i to u visini 15 % novanog iznosa trokova za izdavanje dozvole za privredni ribolov, tj. u visini 10 % za rekreativni ribolov.80 h. Oslobaanje od uvoznih dabina se primenjuje na opremu koja neposredno slui za zatitu ivotne sredine, pod uslovom da se ona ne proizvodi u zemlji. Zakonom o Fondu za zatitu ivotne sredine (Slubeni glasnik RS, broj 72/09) regulisani su poloaj, poslovi, organizacija, prihodi, namena i nain korienja sredstava, kao i druga pitanja od znaaja za rad Fonda za zatitu ivotne sredine, a podzakonskim propisima detaljnije su ureena pojedina pitanja. Procenjujui da e ova institucija, s obzirom na sredstva kojima raspolae, imati sve znaajniju ulogu u ostvarivanju ciljeva nacionalne politike u oblasti ivotne sredine, nekoliko razliitih pitanja zasluuje da se na njih posebno ukae. Posebnim bi se moglo smatrati pitanje korienja prikupljenih sredstava, odnosno pitanje kriterijuma za dodeljivanje sredstava Fonda. U kriterijumima za dodeljivanje sredstava, koji su definisani lanovima 810. Pravilnika o uslovima koje moraju ispunjavati korisnici sredstava
79 Sredstva ostvarena od naknade za korienje mineralnih sirovina u visini od 50 % prihod su Republike Srbije, a ostatak od 50 % prihod je optine na ijoj teritoriji se vri eksploatacija. Kada se eksploatacija mineralnih sirovina vri na teritoriji Autonomne Pokrajine, sredstva u visini od 40 % su prihod Republike, a u visini od 10 % su prihod Pokrajine.
80 Prikupljena sredstva predstavljaju prihod budeta Republike Srbije, dok naknada za korienje ribarskog podruja na teritoriji Autonomne Pokrajine jeste prihod budeta Autonomne Pokrajine.
72 Fonda za zatitu ivotne sredine, uslovima i nainu dodeljivanja sredstava Fonda, kriterijumima i merilima za ocenjivanje zahteva za dodeljivanje sredstava i nainu praenja namenskog korienja sredstava i ugovorenih prava i obaveza (Slubeni glasnik RS, broj 8/2010), sadrani su na uopten nain formulisani zahtevi koji se odnose na grupe kriterijuma na osnovu kojih se vri ocenjivanje projekata (koji obuhvataju stepen opteg uticaja i znaaj projekta za ivotnu sredinu, finansijske kriterijume i kvalitet projekta). Ovakvo stanje ostavlja znaajan nivo diskrecione slobode donosiocima odluka u postupku ocenjivanja projekata, sa razliitim realnim i potencijalnim implikacijama takvog stanja. Neadekvatnost postojeeg koncepta sistema ekonomskih instrumenata ogleda se, izmeu ostalog, i u tome to se najvei deo finansijskog tereta prebacuje na tzv. velike zagaivae, za koje se zahteva integrisana dozvola. Upravo stoga nacionalni eko-fond ima prilino usku prihodnu osnovu (150 ili 200 velikih preduzea). Za uspeh politike zatite ivotne sredine presudni su dobro postavljeni, dobro dizajnirani i dobro kalibrisani ekonomski instrumenti. Normativna ekonomska teorija istie bitna svojstva ovih instrumenata. Ta svojstva su: 1) efikasnost, 2) pouzdanost, 3) odgovarajui nivo informisanosti koju javni subjekat mora posedovati, 4) praenje dugoronih posledica, 5) primenljivost i odgovarajui trokovi primene, 6) dinamika efektivnost, tj. uticaj primene instrumenta na konkurentnost, 7) fleksibilnost, tj. sposobnost adaptiranja na promenjene uslove, 8) neprotivurenost i kompatibilnost sa drugim instrumentima i 9) pravinost i sagledivost uticaja koje primena instrumenta ima na raspodelu. Sutina ekonomskih instrumenata je da podstaknu privatni sektor, preduzea i domainstva da oni sami smanje zagaenja ili da ree prethodno nastale probleme, dok je naglaavanje iskljuivo fiskalne funkcije ekonomskih instrumenata u suprotnosti sa osnovnim ciljevima njihovog uvoenja. Iz iskustva razliitih zemalja, pa i onih u tranziciji, moe se zakljuiti da se, osim uobiajenih instrumenata namenjenih voenju politike u oblasti ivotne sredine (eko-poreza, taksi, naknada, subvencija i kazni), koriste i neki drugi izvori (porez na uvoz polovnih automobila, carine na uvoz opasnih supstanci itd). Naroito se znaajnim smatra uee privatizacionih prihoda u alimentiranju eko-fonda, a pre svega za reavanje nasleenih ekolokih problema, tzv. istorijskog zagaenja itd. U sluaju Republike Srbije nema podataka o tome u kom procentu su prihodi od privatizacije uestvovali u popuni nacionalnog eko-fonda, iako u Zakonu o privatizaciji postoji odredba kojom je bila predviena i ova namena prihoda od privatizacije (lan 60).81 Ukupno posmatrano, pitanje finansijskih potreba politike zatite ivotne sredine u Republici Srbiji smatra se otvorenim, sa znaajnim implikacijama koje ono ima (ili moe da ima) na projektovanje i dimenzioniranje rasta eko-fondova (na svim nivoima, od nacionalnog do lokalnih), kao i na uspostavljanje i kalibrisanje ekonomskih
81
Meutim, u lanu, 61. u kom se detaljno odreuje procenat izdvajanja iz mase privatizacionih prihoda za odreene namene, ivotna sredina se ne spominje.
73 instrumenata.82 Ovo posebno ima li se u vidu injenica da tzv. istorijska, zagaenja u Srbiji stvaraju probleme iji trokovi reavanja do sada nisu precizno kvantifikovani. Istraivanje koje je 2004. godine raeno za potrebe izrade Nacionalnog programa zatite ivotne sredine, obuhvatilo je grube ekonomske procene i to samo tekuih teta (tokova zagaenja i degradacije ivotne sredine, a ne ranije stvorenih, istorijskih, fondova zagaenja, akumuliranih u vodi i zemlji). U Nacionalnom programu zatite ivotne sredine (Slubeni glasnik RS, broj 12/10.), u delu koji se odnosi na finansiranje realizacije ovog programa, procenjeno je da je ukupan iznos trokova implementacije za period 20102019. od 4,1 do 4,2 milijarde Evra.83 Postojei sistem funkcionisanja eko-fondova na niim nivoima, pre svega lokalnom, nije zadovoljavajui sa stanovita efikasnosti, poto postojanje velikog broja malih, nedovoljno snanih fondova, vodi samo ka daljem rasipanju oskudnih finansijskih resursa. Poseban problem predstavlja postojanje znaajnih regionalnih razlika u koliini obezbeenih sredstava za finansiranje u oblasti ivotne sredine. Takoe, osnova za naplatu naknada na lokalnom nivou je i dalje vrlo uska, u najveem broju lokalnih samouprava. Poseban znaaj ima pitanje odgovornosti za funkcionisanje lokalnih fondova i u tom smislu se tumai i obaveza da se prethodno pribavi saglasnost Ministarstva na program troenja sredstava lokalnih fondova, kao i obaveza da se do 15. marta dostave izvetaji o troenju sredstava fondova u prethodnoj godini (lan 100. stav 6. Zakona o zatiti ivotne sredine). U raspravi o mestu i ulozi lokalne samouprave posebnim se smatra pitanje cena komunalnih usluga. Zbog odsustva dosledne primene naela zagaiva plaa i drugih relevantnih naela, postoji bojazan da bi postojei sistem komunalnih usluga mogao da generie nova istorijska zagaenja. Odsustvo srednjeg nivoa vlasti (izmeu lokalne samouprave i Republike) na izvestan nain oteava ostvarivanje ciljeva politike u oblasti ivotne sredine, naroito u nekim segmentima (na primer, problem reka, problem upravljanja otpadom, problem otpadnih voda itd. zahtevaju integrisano reavanje i ne mogu se reavati na teritoriji jedne optine koja ima par kilometara obale uz neku reku bez saradnje sa drugim lokalnim zajednicama). Procenjuje se da bi postojanje srednjeg nivoa vlasti olakalo budue apliciranje za korienje sredstava iz fondova EU. Poseban problem predstavlja prikupljanje podataka o potrebama i troenju finansijskih sredstava u oblasti ivotne sredine. Agencija za zatitu ivotne sredine, kao
82 Inae, finansiranje aktivnosti u oblasti ivotne sredine regulisano je razliitim propisima. Najpre, lanom 83. Zakona o zatiti ivotne sredine predvia se da Republika, odnosno autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, u okviru svojih ovlaenja obezbeuju finansiranje i ostvarivanje ciljeva zatite ivotne sredine, u skladu sa ovim zakonom. Izmenama i dopunama ovog zakona iz 2009. godine propisano je da se Sredstva za zatitu ivotne sredine mogu obezbeivati i putem donacija, kredita, sredstava meunarodne pomoi, sredstava stranih ulaganja namenjenih za zatitu ivotne sredine, sredstava iz instrumenata, programa i fondova EU, UN i meunarodnih organizacija. Ako se ima u vidu injenica da je procenom iz 2004. bilo predvieno da e implementacija programa u periodu 2005 2015. kotati oko 4 milijarde evra, onda je jasno da je ukupan iznos trokova u ovom dokumentu drastino potcenjen, da ne samo to ne sagledava ekoloke posledice dinaminog privrednog rasta u periodu 20052008, ve potpuno gubi iz vida trokove reavanja tzv. istorijskih zagaenja, koja e pasti na dravu, a koja nisu bila ukljuena u preliminarne procene iz 2004.
83
74 organizacija nadlena za prikupljanje informacija u oblasti ivotne sredine, ostvarila je znaajne rezultate u dosadanjim aktivnostima i moe se konstatovati da nema mogunosti da prikupi odgovarajue podatke. Ovo pre svega zbog toga to postojei sistem prikupljanja podataka nije metodoloki prilagoen takvim potrebama i ne postoji odgovarajua saradnja nadlenih organa (Izvor: Nacionalni konvent o EU). Mora se priznati da Republika Srbija intenzivno sprovodi politiku evropskih integracija u oblasti ivotne sredine transpozicijom direktiva EU, pravila i smernica o pitanjima ivotne sredine u nacionalno zakonodavstvo, izradom planova zatite ivotne sredine i donoenjem uredbi EU sa istovremenim usvajanjem koncepta odrivog razvoja. Upravljanje otpadom je opti deo kompleksa sistema upravljanja ivotnom sredinom, meutim, ono ima poseban status zbog visokih trokova za sprovoenje acquis communautaire, mogue i ozbiljne uticaje na ivotnu sredinu ako se ne upravlja na odgovarajui nain, a istovremeno predstavlja potencijal za korienje otpada kao sekundarnih sirovina. Uspostavljanje odrivog sistema upravljanja otpadom predstavlja za nau administraciju specifian i dugoroan zadatak zbog visoke cene trokova. Sve aktivnosti u upravljanju otpadom imaju vaan uticaj na proizvodne procese i na proizvodnju i potronju privrede, kao i na drutvene aktivnosti tretmana i odlaganja otpada. Koncept dobrog upravljanja otpadom uveliko zavisi od ravnotee pravnih, institucionalnih, organizacionih, sociolokih i finansijskih instrumenata. Srbija u tom pogledu samo stidljivo ulazi u koncept sanitarnih regionalnih deponija i stratekog partnerstva. Pristup simple copy-paste iz drugih zemalja mogao bi i ovde funkcionisati, ali se postavlja pitanje cene i ekonomske odrivosti. lanovi drutva pojavljuju se u tri suprotne uloge istovremeno: oni su ti koji vode brigu o kvalitetu ivotne sredine, zdravlju i kvalitetu ivota, posebno za naredne generacije na globalnom i lokalnom nivou, oni su ti koji stvaraju otpad i zagauju ivotnu sredinu dnevnom proizvodnjom i uslunim delatnostima, i oni su konzumenti roba i usluga i generisanja raznih end-of-life proizvoda. Iako Srbija ima Zakon o upravljanju otpadom (2009), iako je lokalna samouprava odgovorna za upravljanje otpadom na svojoj teritoriji, ne moe se nikako zaobii odgovornost Ministarstva ivotne sredine i prostornog planiranja za kontrolu i koordinaciju uspenog procesa. Zato se strateki ciljevi koji se postavljaju u Nacionalnoj strategiji upravljanja otpadom moraju stalno inovirati uzimajui u obzir okolnosti i ekoloke tete. Vrlo je vano da sve strane u drutvu razumeju i koordiniraju aktivnosti, razmenjujui informacije i dostupne modele i posebno motiviui graanina da prepozna svoje mesto u tom procesu. Usvajanje propisa i instrumenata upravljanja otpadom je obaveza svake zemlje koja tei lanstvu u Evropskoj Uniji, ali su metode dolaska do cilja potpuno slobodne i treba da zavise samo od mogunosti domae administracije da pronae najbolja dostupna reenja. Nama trebaju tehnologije koje su tehnoloki i ekoloki testirane koje su i najprikladnije za ivotnu
75 sredinu u Srbiji. Procesu uspostavljanja suverenog sistema upravljanja otpadom u Srbiji treba institucionalno jaanje na svim nivoima vlasti i reforma javnog komunalnog sistema, koji predstavlja ozbiljnu pretnju kredibilnoj ekolokoj politici odrivog sistema, smanjenju javne potronje i uvoenju modela javno-privatnog partnerstva, kao jednog od alata za brze promene, i oslobaanje zarobljene energije , imovine i znanja. Danas ve imamo 24 optine u Srbiji koje su stupile u razna partnerstva na lokalnom nivou u upravljanju komunalnim otpadom. Javno-privatno partnerstvo (JPP) je dugoroan ugovorni partnerski odnos izmeu javnog i privatnog sektora, koji moe ukljuivati finansiranje, projektovanje, gradnju, upravljanje i/ili odravanje infrastrukture i/ili pruanje od strane privatnog sektora usluga koje tradicionalno nabavlja i prua javni sektor. Kada je re o primeni JPP, radi se o modelu koji donosi korist za obe strane, to zahteva uspenu kombinaciju ciljeva javnog i privatnog sektora. Bitno je samo racionalno, pragmatino, van ideolokog domaaja, doneti dobru odluku u korist graana kako bi oni dobili bolju uslugu ili infrastrukturni objekat, a sve za manje novca. U mnogim projektima se koriste finansijska sredstva privatnog sektora i upravljako iskustvo za pruanje usluga, i time otvara prostor za smanjenje javnih rashoda i esto koruptivnih poslova u javnom sektoru. Javno-privatno partnerstvo se razlikuje od privatizacije i po tome to se pravo na korienje javne imovine privatnom partneru daje na odreeno vreme (ugovoren period), te se po isteku tog perioda imovina vraa javnom sektoru, u prvobitnom stanju ili uz odreenu naknadu, ako su ulaganja u meuvremenu uveala njenu vrednost. Javno-privatno partnerstvo unosi novu dinamiku u investicije koje ne bi bile ostvarive u budetskom modelu finansiranja. Prednosti javno-privatnog partnerstva su: bra izgradnja infrastrukture, bra realizacija, manji ukupni trokovi, bolja raspodela rizika, kvalitetnija usluga, stvaranje dodatnih prihoda, uspenije upravljanje. JPP znai da se drutvena odgovornost, svest o potrebi zatite, ouvanja i unapreenja ivotne sredine ukrta sa finansijama, tehnologijom, delotvornim upravljanjem i preduzetnikim duhom privatnog sektora. Postoje tri glavna uslova koja idu u prilog stvaranju partnerstva: kriza, pojavljivanje i ukljuivanje pokretaa i nekog ko slui kao katalizator. Kriza nastaje kada ne postoji odreena usluga ili preti gubljenje resursa, pa su partneri prisiljeni da se odlue na saradnju kako bi reili problem. Tada se podie i aktivizam pojedinaca, grupa ili organizacija koji ne ele da propuste priliku da ree socijalni problem. Da bi se stvorio povoljan ambijent u Srbiji, nedostaje Zakon o javno-privatnom partnerstvu, a nije ni
76 izgledno da e biti donet, i sve to usporava procese breg napredovanja i kvalitetnijeg razvoja. Kredibilitet i transparentnost procesa kritine su pozicije dugoronog uspeha. Iskustvo govori da istinsko partnerstvo ukljuuje naela pravinosti, transparentnosti u postupanju i zajedniki interes, tj. dobit. Faktori koji doprinose trajnom partnerstvu jesu: ukljuivanje resursa, razvoj kapaciteta, uloge i odgovornosti, fleksibilnost, vreme, strpljenje i drutvena odgovornost. Procene koje su nezvanino raene za Srbiju govore da godinje gubimo 300 miliona evra zbog loeg upravljanja otpadom. Srbija, po miljenju civilnog sektora, loe upravlja resursima, zagauje ivotni prostor i ne razvija pametnu infrastrukturu. Energetska efikasnost u Srbiji jedna je od najniih u Evropi. Faktor energetske efikasnosti privrede Srbije u 2007. godini iznosio je 0,96 a u EU-27 oko 0,20 (potronja primarne energije za stvaranje 1000 evra BDP). To znai da je u Srbiji potroeno 4,5 puta vie energije po jedinici drutvenog proizvoda u odnosu na zemlje EU, to ukazuje na znaajan prostor za energetsku racionalizaciju. U duem vremenskom periodu glavni nosilac privrednog razvoja Srbije bila je industrijska proizvodnja, preteno bazirana na glomaznim proizvodnim sistemima, finansirana skupim kreditima, sa vikovima zaposlenih i slabim izvoznim potencijalom. Naa industrija je nespremno doekala promene u svetskoj privredi sa stalnim smanjenjem uea u BDP. Industrijska proizvodnja doprinosi znaajnom zagaenju ivotne sredine i to zbog zastarelih tehnologija, niske energetske efikasnosti, velike koliine zateenog i nezbrinutog otpada (opasnog otpada). Sektorski ciljevi odrivog industrijskog razvoja sa stanovita zatite ivotne sredine podrazumevaju: usklaivanje nacionalnih propisa u oblasti zatite voda, vazduha, zemljita,postupanja sa otpadom, hemikalijama i transponovanje direktiva EU, izgradnju ili rekonstrukciju infrastrukture u industriji namenjene za ivotnu sredinu (postrojenja za preiavanje otpadnih gasova i otpadnih voda, tretman otpada), sanaciju zagaenih industrijskih lokacija, tzv. crnih taaka, primenu upravljanja ivotnom sredinom u preduzeima ISO 14 000, sistema EMAS; uspostavljanje integralnog katastra zagaivaa. U Srbiji je u okviru projekta Organizacije Ujedinjenih nacija za industrijski razvoj (UNIDO) osnovan Centar za istiju proizvodnju na Tehnoloko-metalurkom fakultetu (septembar 2007), iji je cilj promovisanje istije proizvodnje u preduzeima. Projekat je do danas uspeo u mnogim preduzeima i dao je odline rezultate:
77 smanjenje koliine otpada, potronje energije i vode do 30 %, a ostvarena je dobit i do 7 % godinjeg neto profita preduzea. Energija se danas ne moe zamisliti bez obnovljivih izvora, zbog smanjenja resursa fosilnih goriva, ali i njihove tetnosti po ovekovu okolinu. Korienjem obnovljivih izvora energije umesto tenih goriva smanjuje se emisija ugljen-dioksida i sumpor-dioksida, a pri zameni uglja smanjuje se emisija pepela. Imajui u vidu oekivano poveanje potronje energije u budunosti, ukupno smanjenje proizvodnje iz neobnovljivih izvora i poveanje uvozne zavisnosti, kao i preuzete obaveze iz Kjoto protokola, EU je donela odgovarajue strateke dokumente kojima je definisala strateke ciljeve i instrumente za promovisanje obnovljivih izvora energije. Kao osnovni ciljevi iste energije definisani su: redukcija CO2 za 8 % u periodu 20082012. u odnosu na emisije iz 1990. godine i poveanje uea obnovljivih izvora energije u ukupno proizvedenoj energiji sa sa 6 % na 12 % do 2012. godine. Srbija sa svojom teritorijom i poloajem ima prirodne pogodnosti za korienje obnovljivih izvora energije. Energetski potencijal se nalazi u biomasi (najvei deo), a slede hidroenergija, geotermalni izvori, energija vetra i suneva energija. To i jeste prostor za nove modele javno-privatnog partnerstva i smanjenje uvozne zavisnosti. Srbija je odluila da obesmisli titulu siromanog rasipnika i ve u 2010. godini realizovana je kampanja Oistimo Srbiju (Ministarstvo ivotne sredine i prostornog planiranja) i Ja uvam Srbiju, a ti... (Kabinet potpredsednika Vlade Boidara elia), koje imaju za cilj da podignu kapacitet lokalnih institucija i pokrenu kampanje za primarnu selekciju otpada. Vie od 4481 divlje deponije imala je Srbija na poetku akcije, dok se komunalni otpad i dalje odlae na deponije koje su velikim delom zaputene i predstavljaju ozbiljnu pretnju po ivotnu sredinu. Kada je re o benefitima, stoje ozbiljne procene pojedinih ekonomista da se u Srbiji u poslovima zelene ekonomije moe u periodu do 2012. godine zaposliti do 5 000. ljudi. Kao primer dobre prakse, u nastavku navodimo osnivanje Centra za razvoj socijalnog preduzetnitva. Fokus delovanja Centra je partnerstvo sa: civilnim sektorom, javnim sektorom (lokalnom samoupravom), poslovnim sektorom (drutveno odgovorno poslovanje) u osnivanju socijalnih kooperativa iz oblasti reciklae. Trenutno se realizuje projekat Javno zagovaranje modela socijalnog preduzetnitva u sektoru reciklae kao instrumenta smanjenja siromatva i socio-ekonomske integracije sakupljakih zajednica, podran od strane ISC-Instituta za odrive zajednice.
Centar za razvoj socijalnog preduzetnitva je inicijator i koordinator mree socijalnog preduzetnitva u reciklai. Mrea okuplja vie od 40 lanova iz civilnog, poslovnog i javnog sektora. Uloga mree je da:
78 meusobno informie lanice o projektima koji su putem fund raising-a dostupni za podsticanje sektora reciklae, formira bazu znanja, sarauje sa nadlenim institucijama i trajno lobira za poboljanje zakonskog okvira i druge vrste podrke promocije socijalnog preduzetnitva u reciklai, podstie i razvija saradnju u regionu. Centar za razvoj socijalnog preduzetnitva je nastao i programski osmiljen na bazi dobrih iskustava zadruga sakupljaa sekundarnih sirovina. Danas je Centar kadrovski i logistiki osposobljen da u okviru projektnih konzorcijuma realizuje osnivanje kooperativa, organizovanje obuka i sertifikaciju sakupljaa i razvija umreavanje socijalnih reciklanih kooperativa. Sedite Centra je u Beogradu. itav proces integracija u oblasti ivotne sredine mora ukljuiti graane, i na kraju se fokusiramo na urbanu ekologiju, ekologiju gradova, granice rasta i potrebe stanovnitva. Ubrzan rast gradova postaje realna pretnja ravnomernom regionalnom razvoju Srbije. Samo 2009. godine preko 50.000 ljudi se doselilo u Beograd, a urbane migracije se dogaaju u Niu, Kragujevcu i Novom Sadu. Jo uvek se kod nas ne registruju ekoloke migracije, koje e nastati u budunosti, u potrazi za novim kvalitetom ivota i zbog vee brige za zdravlje. Bez obzira na sloene ekonomske, socijalne i ekoloke uslove u kojima egzistira savremeni grad, njegova privlanost i volja za svetlima velegrada se ne smanjuju. Procena je da e u narednim decenijama u gradovima iveti oko 80 % stanovnitva, to uslovljava radikalne promene u prirodnoj sredini izazvane nekontrolisanom upotrebom materijala i energije i ugroavanjem zdravlja, stalnim zagaenjem vazduha, vode i zemljita. Ugroava se prostor, smanjuju zelene povrine, a divljaju graevine i naselja koji nisu odrivi. Danas milionski grad radijusa do 7 kilometara ima urbanizovanu teritoriju prigradske zone do 30 kilometara i zavisnu vezu sa gradom, sa brojnim nereenim problemima. Poslednjih godina raste pokret odrive gradnje i odrivog planiranja, sinergije ekonomskih, socijalnih i ekolokih funkcija. VODA 62.500 t/dan HRANA 2.000 t/dan GORIVA UGALJ 1.000 t/dan NAFTA 2.800 t/dan PRIRODNI GAS 2.700 t/dan AUTO GORIVO 1.000 t/dan OTPADNE VODE 50.000 t/dan VRSTI OTPAD 2.000 t/dan
GRAD milion stanovnika
ESTICE 150 t/dan SO2 150 t/dan NOx 100 t/dan C-H 100 t/dan CO 400 t/dan
79 Politike elite na lokalu primorane su da tragaju za novim kvalitetom ivota svojih graana. Evropske integracije kojima Srbija ide, uslovie i kvalitetne promene u statusu graana i njihovim potrebama u urbanom prostoru. Pravo je graanina da uestvuje u kreiranju odluka o kapacitetu prostora gradova, razmetaju infrastrukture, industrije ili objekata za rekreaciju. Dolazi vreme urbane ekologije kao nove discipline koja se bavi meusobnim uticajem urbanih prostora i ivotne sredine. Unos materije i energije u gradskim sistemima proizvodi i velike koliine otpada, od kojih su neki i toksini. Menja se mikroklima, dolazi do porasta temperature, padavina i rasta zagaenosti voda, vazduha i zemljita. Raste i uticaj civilnog sektora na lokalne politike, pritisak da se humanizuje ivotni prostor, ivot uini podnoljivim u vreme izrazitog pada ivotnog standarda i smanji depresija raspoloenja. Radi odranja na vlasti, lokalne politike elite dune su da istrauju i prate interese i potrebe graana, da ih oblikuju u kolektivni interes i da stalno nude reenja za probleme. Sve ovo trai novu kreaciju energije i nove metode za preokret. U okviru prethodnih ocena, kao osnove urbanog planiranja, treba reavati sledee zadatke: otkrivanje problema ekoloke situacije i njihova ocena, utvrivanje kritinih (limitirajuih) vrednosti antropogenih optereenja ekosistema i njihovih pojedinih komponenti, razrada regionalne strategije zatite prirode, razrada higijenskih, tehnolokih i drugih lokalnih mera zatite, razrada predloga mera za realizaciju teritorijalne sheme zatite ivotne sredine. Glavni zadatak prostorno-planskih mera je obezbeenje formiranja i daljeg razvijanja proizvodne, socijalne i teritorijalno-planske strukture grada, u saglasnosti sa potrebama ouvanja ekoloke ravnotee, zatite ivotne sredine i racionalnog korienja prirodnih resursa. Detaljna analiza osnovnih zadataka istraivanja omoguila je formulisanje sledeih radova: 1. Urbo-ekoloka analiza poloaja grada u sistemu susednih teritorija (opta ekoloko-ekonomska karakteristika regiona, ocena potencijala prirodnih resursa, obima zagaivanja ivotne sredine...); 2. Faktorska analiza ivotne sredine i stvaranje baze prostorno razmetajnih informacija: klima i mikroklima, stanje geoloke sredine (podzemnih voda), stanje gradskih uma i zelenih zasada u urbanoj zoni,karakteristike ivog sveta, postojea zagaenost vode i vazduha, zemljita, ocena ienja grada od komunalnih i industrijskih otpadaka i
dejstvo fizikih faktora (buke, radijacije i drugih zraenja); 3. Kompleksna ocena stanja ivotne sredine grada, odreivanje problematinih ekolokih situacija;
80 4. Ocena postojee urbanistike situacije sa aspekta njenog uticaja na ivotnu sredinu; 5. Ekoloka analiza proizvodno-ekonomske situacije u gradu (smanjenje negativnih uticaja na ivotnu sredinu u industriji, energetici, saobraaju...); 6. Kompleksna ocena uticaja ekoloke situacije u gradu na zdravlje stanovnitva; 7. Razrada opte strategije delatnosti zatite prirode na teritoriji grada. Prioritetni zadatak lokalnih vlasti u upravljanju gradom jeste stalno podizanje kvaliteta ivotne sredine putem monitoringa ekoloke bezbednosti i zdravlja graana. Zdrav grad je onaj grad koji neprekidno kreira i unapreuje fiziku i socijalnu sredinu i proiruje resurse zajednice koji podstiu ljude na zajedniku akciju i meusobnu podrku u izvravanju svih ivotnih funkcija. Cilj akcije je razvoj maksimalnog potencijala ljudi. (Svetska zdravstvena organizacija Program zdravih gradova). Monitoring resursa ivotne sredine podrazumeva monitoring vazduha, povrinskih voda, vode za pie i zemljita. Beograd 2009. godine belei zabrinjavajue procene jer sumpor i azot-oksid belee blag trend rasta, a pogoran je i kvalitet povrinske vode Dunava. Veliki rizik po zdravlje Beograana jesu buka, kao i divlje deponije, nedovoljno zelenih povrina i nedovoljna selekcija otpada. Poseban problem jeste saobraaj, nestanak biljnih vrsta od kojih je 70 % ugroeno (Izvor: Sekretarijat za ivotnu sredinu Grada Beograda). Ocena kvaliteta ivotne sredine nije sama sebi cilj ve slui odrivom razvoju kako bi se na pravi nain u gradovima reavali problemi saobraaja, industrije, komunalnog otpada i termoenergetike, a sve da bi graani iveli kvalitetnije i due. Uvereni smo da e evropske integracije u oblasti ivotne sredine ubrzati procese reformi, doneti preokret u voenju javne politike i doprineti ouvanju zdravog ivotnog prostora.
4.
83
4.
4.1.1. Informisanje i ukljuivanje javnosti

Nijedan javni posao ne moe se obaviti bez dobrog informisanja i solidnog ukljuivanja javnosti, a kada je re o evropskim integracijama, onda se to odnosi na najiru javnost, ali i na svakog graanina. Postoji nekoliko tipova javnosti od kojih treba pomenuti optu, strunu i poslovnu javnost, koje su obavetene i ukljuene u ove procese na razliite naine i u razliitoj meri. Struna i poslovna javnost o tome znaju vie, opta javnost zna mnogo manje i povrnije. Tok informisanja i efekte promocije pojedinih reenja treba pomno pratiti jer u pitanju su promenljive varijable, kao to se i uslovi ulanjenja u EU menjaju sa njenim razvojem i proirenjem. To se posebno odnosi na sve vanije zahteve u pogledu zatite ivotne sredine i odrivog razvoja. U javnosti se esto pominje da je kljuno opredeljenje Srbije da postane lan evropske zajednice naroda, odnosno Evropske unije. Ta opcija je pobedila i na nekoliko poslednjih izbora (parlamentarnih, predsednikih, pokrajinskih, pa i lokalnih), gde su se graani izjanjavali i o ovom aspektu ponuenih programa i politika. Mediji svakodnevno govore o tome, a time se kontinuirano i profesionalno bave i neke institucije, pre svih Kancelarija za evropske integracije, osnovana jo marta 2004. godine. Savetu za evropske integracije RS predsedava predsednik Vlade Srbije itd. Graani sa izvesnom panjom prate sve te aktivnosti i dokumente, ali se ispostavlja da su efekti nepotpuni. Da bi se bolje razumela ova situacija, treba dati pregled osnovnih podataka o populaciji Srbije, njenoj obrazovnoj, starosnoj i sociopsiholokoj strukturi uopte. Prema podacima poslednjeg popisa stanovnitva iz aprila 2002. godine (za Srbiju bez KiM), na ovom podruju ivi 7,5 miliona stanovnika u 2,6 miliona domainstava i 2,98 miliona kua, odnosno stanova. Neobino je da je u Srbiji bilo 70.000 stanovnika manje nego pre deset godina. Regionalno: Centralna Srbija imala je 5,5 miliona (73 %), Vojvodina 2 miliona (27 %). U glavnom gradu Beogradu ivelo je 1,57 miliona ljudi. Na radu u inostranstvu bilo je preko 400.000 graana Srbije. Struktura: Gradsko stanovnitvo prvi put je poveano na 56,4 % (ostalo 43,6 %). Popis iz 2002. belei da u rasejanju (radnoj dijaspori) boravi 414.839 graana Srbije, ali iste godine samo u Nemakoj, evidencijom Saveznog statistikog zavoda iz Vizbadena, registrovano je 591.500 vlasnika naeg pasoa... (podaci Foruma srpske dijaspore iz Minhena, 10.4.2006. godine). Srbija je, prema podacima objavljenim 20. juna 2009. i ove godine prva na listi zemalja u Evropi, a na 13. mestu u svetu po broju izbeglih i raseljenih lica. Vie od 307.000 osoba ovde i sada ivi van svojih domova. Novi azilanti: Tokom 2010. godine, po uvoenju bezviznog reima i za Srbiju (beli engen), koji je politiki trebalo da znai mnogo u pribliavanju Evropskoj uniji, stotine graana Srbije zatraile su
4.1. Ciljne grupe komunikacije
84 ekonomski azil u dravama EU. Otvoreno je i nekoliko agencija koje su se bavile prevozom naih graana u Belgiju i vedsku (jer ona je isplaivala 500 evra povratnicima u Srbiju), posebno sa juga Srbije i sa Kosova, pa i iz Makedonije. Vlade zapadnih zemalja su upozoravale na tu iznenadnu i prekomernu pojavu, strane diplomate su dolazile i traile da se graani bolje informiu da nee dobiti ekonomski azil i da e biti vraeni u zemlju. S prolea ove godine ti apeli su uestali i pootreni, mada je jasno da ekonomski razlozi nisu uslov za dobijanje azila u inostranstvu. Poetkom 2010. godine objavljeni su podaci da smo od svojih zemljaka u prethodnoj godini dobili tri milijarde evra, odnosno 27 % vie deviza nego 2008. godine. Zbirno, za prethodnih pet godina to je vie od 13 milijardi evra doznaka. Populacija Srbije spada u najstarije na svetu. Srbija je peta zemlja na svetu po starosti. Prema Popisu 2002. godine, prosena starost populacije bila je ak 40,2 godine (mukih 39, enskih 41,5 godina). ene u Srbiji ive oko 5 godina due u proseku (73,5 godina) od mukaraca (68,5). U nekim optinama prosena starost je preko 50 godina (posebno kod ena), dok je samo u nekima manja. U Srbiji ve ima preko 1,2 miliona graana sa vie od 65 godina (skoro 17 %), to dodatno optereuje socijalne i zdravstvene fondove (ak i osiguravajua drutva, shodno tome, menjaju svoja pravila). Za razmatranje komunikacije u vezi sa zatitom ivotne sredine i odrivim razvojem u evropskim integracijama, treba stalno imati na umu obrazovnu strukturu stanovnitva:
Stanovnitvo sa 15 i vie godina Bez kolske spreme 1 do 3 razreda osnovne kole 4 do 7 razreda osnovne kole Osnovna kola (8 razreda) SVEGA do nivoa osnovne kole: Srednja kola Via kola Visoko obrazovanje (fakultet) Nepoznato UKUPNO: % 5,7 2,0 14,2 23,9 45,8 41,1 4,5 6,5 2,1 100,0
Ministarstvo za socijalna pitanja Srbije 2002. godine konstatuje da je skoro 3 miliona ljudi u Srbiji siromano (2,8 miliona), od ega je 1,4 miliona ekstremno siromano. Tada je, prema podacima beogradske kancelarije UNDP, u Srbiji ivelo izmeu 30 % i 60 % onih koji raspolau sa manje od 1 dolara dnevno. Poetkom novog milenijuma u istraivanju strategije opstanka stanovnitva u Srbiji, 85 % ispitanika navodi da se ivot njihovih domainstava u poslednjih 10 godina pogorao. Ima onih koji kau da je nekada u Evropi reper za merenje siromatva bila Albanija, a sada je to mesto preuzela Srbija.
85 U pripremi vladinih ekonomskih mera za 2011. godinu date su i komparativne tabele koje su pokazivale promene za poslednjih deset godina:
2000 Bruto domai proizvod po glavi stanovnika Inflacija Prosena plata Prosena penzija Dinar Spoljni dug (uee u BDP) tednja stanovnitva Devizne rezerve Broj zaposlenih Izvoz Uvoz 1.707 evra 112 % 160 DM (80) 150 DM (75) 30 din. = 1DM (60 dinara za evro) 104 % 330 mil. evra 1,3 mlrd. evra 2.100.000 1,9 mlrd. evra 4,7 mlrd. evra 2010 4.138 evra 8 % (planirano) 319 evra 180 evra 106 dinara za evro 78,1 % 6.5 mlrd. evra oko 11 mlrd. evra 1.800.000 4 mlrd. evra 6,9 mlrd. evra
Za bolje razumevanje pozicije ciljnih grupa komunikacije o kojoj je re, korisni su jo neki podaci Ministarstva za rad i socijalnu politiku Srbije (maj 2006): Od oko 8 miliona stanovnika Srbije, 10 % ivi sa manje od 2,4 evra dnevno. Oko 1,6 miliona graana zarauje neto vie od toga. Ukupno, petina stanovnitva ivi ispod donje granice siromatva (sa manje od 6,000 dinara meseno). Jasno je da u ovakvoj situaciji pria o evropskim integracijama nailazi na reakcije graana koje se grubo mogu podeliti u dve kategorije jedni ne vide izlaz (ni u integracijama), drugi se, nasuprot tome, upravo uzdaju u njih... U teoriji i praksi PR-a, za svaki projekat se odreuje ciljna javnost, a u ovom sluaju to je lokalna samouprava i srednjokolska omladina. Relevantan je, stoga, citat Filipa Kotlera koji kae: Javnost je svaka grupa koja ima aktuelni ili potencijalni interes ili uticaj na sposobnost organizacije da ostvari svoje ciljeve. Za razumevanje situacije i promena u zatiti ivotne sredine, u zavisnosti od stepena urbanizovanosti, korisno je pogledati injenice o Srbiji. Zakonom o teritorijalnoj organizaciji od decembra 2007. godine utvreno je da Srbija ima ukupno 174 jedinice lokalne samouprave, od ega 150 optina, 23 grada i Grad Beograd, koji u svom sastavu ima 17 gradskih optina. Srbija je jo 1992. i 2006. godine podeljena na 29 upravnih okruga, koji nisu deo teritorijalne nego administrativne organizacije, ali to od 1999. godine (dolaskom UNMIK-a) ne funkcionie u celosti na podruju Kosova i Metohije. Optina se smatra osnovnom teritorijalnom jedinicom u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava, koja je sposobna da preko svojih organa samostalno vri sva prava i dunosti iz svoje nadlenosti. Grad je teritorijalna jedinica koja predstavlja ekonomski, administrativni, geografski i kulturni centar ireg podruja i ima vie od
4.1.2.
Uloga lokalne samouprave
86 100.000 stanovnika, a izuzetno moe da ima i manji broj. Teritorija grada moe biti podeljena na nekoliko optina, ali svi gradovi to jo nisu ostvarili. Centralna Srbija ima 17 okruga (plus Grad Beograd), Autonomna Pokrajina Vojvodina 7, a Kosovo i Metohija 5 okruga (po podeli UNMIK-a: 7 okruga). Misija Stalne konferencije gradova i optina je da zastupa interese, prua visokokvalitetne usluge i podrava razvoj i unapreenje lokalne samouprave zajednikim delovanjem lanstva, u skladu sa evropskim standardima. Pri Savetu Evrope postoji Kongres lokalnih vlasti, ije dokumente prihvata i Srbija kao lanica SE. Zvanino broj nedovoljno razvijenih optina u Srbiji je ak 68. Posle demokratskih promena 5. oktobra 2000. godine doneto je nekoliko zakona o lokalnoj samoupravi, ali se trae i oekuju dalje promene u njienom funkcionisanju i nadlenostima, posebno sa stanovita izvornih, a ne samo sa republikog nivoa prenetih prava. Optine sada dobijaju svoju imovinu kojom mogu samostalno da raspolau, to je bitno i za projekat na kojem upravo radimo, dobijaju pravo da se udruuju, zaduuju itd. Radi se i na promeni sistema javnih finansija i poveanju iznosa i pravovremenosti uplata transfernih sredstava optinama. Ima vie projekata za jedinice lokalne samouprave koji su finansijski i na druge naine potpomognuti od strane meunarodne zajednice i fondova. Meu njima je i poznati viegodinji program EXCHANGE, koji ukljuuje i probleme ivotne sredine i odrivog razvoja. Srbija ima Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupravu koje ima poseban sektor za LS nadlean za poslove koji se odnose na: sistem lokalne samouprave i teritorijalne autonomije; teritorijalnu organizaciju Republike; komunalne delatnosti; izbore za organe lokalne samouprave; neposredno izjanjavanje graana; vrenje nadzora nad zakonitou akata jedinica lokalne samouprave; normativne poslove iz delokruga Sektora i druge poslove koji se odnose na oblast lokalne samouprave. U optinama u Srbiji radi zaista velik broj ljudi, a prole godine u toku je bila akcija za smanjivanje obima i trokova lokalne administracije. Optinske vlasti sastavljene su od najrazliitijih koalicija, koje ne reprodukuju sastav Narodne skuptine, niti Vlade Srbije, to je zanimljivo i veoma demokratino. Aktivnost lokalnih vlasti na reavanju ekolokih i problema odrivog razvoja je promenljiva, ali sve naglaenija, a njeni kapaciteti se postepeno poveavaju i za ove aktivnosti. Rezultati su, kako pokazuju neki izvetaji i pregledi, jo nedovoljni jer ne postoje akcioni mehanizmi oko kojih bi se usaglasile sve lokalne politike strukture. Na to ukazuju i neki projekti nevladinog sektora, koji je u novom Zakonu o lokalnoj samoupravi dobio svoje mesto kao partner u reavanju niza problema na svom podruju delovanja. Istraivanja pokazuju da javnost smatra da su u veini optina najvaniji problemi nezaposlenosti i standarda, zatim infrastrukturni i komunalni problemi. Poznat je i podatak da se u Srbiji reciklira samo oko 15 % smea...
87
4.2.1.
4.2. Javno mnjenje i evropske integracije

Tokom procesa pribliavanja EU izvedena su ispitivanja ijih se najvanijih nalaza treba prisetiti da bi se razumele promene u javnom mnenju. U izvetaju Serbia November 2006, na osnovu istraivanja IRI (The International Republican Institute) na reprezentativnom uzorku od 2.208 ispitanika neposrednim intervjuom, dati su i nalazi o integracijama u EU, ali nema podataka o stavovima u vezi sa ekologijom i odrivim razvojem. Podrka integracijama oscilira, ali u to vreme je na visokom nivou od 79 %, dok ih 16 % ispitanih odbija, a 5 % nema stav. U kvalitativnom istraivanju javnosti novembra 2006. godine (Stavovi manjina i slabe & potencijalne DS podrke, IRI & Strategic Marketing Research), u pet fokus grupa iz nekoliko gradova Srbije, u poglavlju Stavovi prema Evropskoj uniji, konstatuje se velika podrka prikljuivanju Srbije Evropskoj uniji i niz pozitivnih poruka, odnosno izraavanja naklonosti. U CeSID-ovom Istraivanju javnog mnjenja Srbije, leto 2006. godine, u poglavlju 4 Evroatlanske integracije i partijske podele, navodi se da je, pored Kosova, ovo drugo pitanje visoke politike o kom se diskutuje i meu obinim graanima, mada ve due vreme izmeu 60 i 70 % javnog mnenja prihvata pristup EU, to nije sluaj sa pristupom NATO paktu. Manjinsko je miljenje 15 % ljudi koji smatraju da Srbiji ne treba nikakva meunarodna integracija, ali isto toliko i ne ume da se izjasni. Utvren je uzajamni odnos izmeu stava prema integracijama i izbora stranke, ali i veza sa pojedinanim stavovima i sistemom vrednosti. Centar RTS za istraivanje je za potrebe TV emisije Da. Moda. Ne Olivere Kovaevi, 19. novembra 2010. godine, na reprezentativnom uzorku graana Srbije, metodologijom CATI, utvrdio nekoliko zanimljivih injenica koje su prikazane gledaocima na ekranu, a zatim komentarisane u studiju (Boidar eli, Dragan Todorovi, Ivan Andri). Na pitanje da li je za Srbiju dobro ili loe da ue u Evropsku uniju, (tek) 52,4 % ispitanika odgovara da je to dobro, 11,3 % da je to i dobro i loe, 21,3 % da je to loe, dok 15 % nije umelo da odgovori. Isti smisao imaju i odgovori na drugo pitanje Da li biste na referendumu glasali da Srbija ue u EU ili biste glasali protiv? Glas u prilog EU dalo bi 57 % graana, 20 % bi bilo protiv, svaki deseti ne bi izaao na referendum, a oko 13 % nije umelo da se izjasni. Veoma su podeljena miljenja o tome da li Evropska unija eli Srbiju u svom lanstvu, jer samo 37 % ljudi to potvruje, 15 % kae moda, a preko 27 % daje odrian odgovor. Priblino svaki peti nije umeo da odgovori na pitanje. Nema saglasnosti ni u oekivanju (ili prognozi) za koliko godina e Srbija ui u EU, jer 12 % smatra da ona nikada nee ui u nju, 7 % misli da e za to biti potrebno vie od 20 godina, 19 % kae da e to biti za 1019 godina, 25 % da e nam trebati 59 godina, a preko
Dijahroni pregled stavova o evropskim integracijama
88 17 % ocenjuje da e trebati samo 25 godina. Najmanje je optimista (1,4 %) koji misle da e biti dovoljno godinu dana. Skoro jedna petina ispitanika nije se ni uputala u prognozu. Ostala dva pitanja odnosila su se na podrku ulasku Srbije u EU, ako je za to uslov da se prizna jednostrano proglaena nezavisnost Kosova (preko 63 % graana odbija tu mogunost, dok je samo 17 % prihvata, a ostali se dvoume ili ne znaju ta bi rekli), odnosno na to da li je za Srbiju bolje da ue u Evropsku uniju ili da se vie priblii Rusiji, gde su miljenja primetno podeljena. Agencija Beta prenosi 19. novembra 2010. godine stavove Bi-Bi-Sija da se mediji u Srbiji ne bave ivotnim temama, odnosno da u izvetavanju o evropskim integracijama malo panje posveuju temama koje utiu na svakodnevni ivot graana, a da uglavnom prenose izjave politiara i prate zvanine sastanke, pokazalo je tada upravo objavljeno istraivanje britanske televizije Bi-Bi-Si. Istraivanje je obuhvatilo analizu vesti u 38 elektronskih i tampanih medija o evropskim integracijama Srbije, a obavljeno je i ispitivanje javnog mnenja u Kraljevu, Uicu, Kragujevcu, Niu, Novom Sadu i Beogradu. Predstavnik Bi-Bi-Sija Ed Barker, na predstavljanju rezultata izvetaja, rekao je da se graani ale da mediji stalno vrte iste prie i iste ljude, a da ne objanjavaju ono to se deava i kako to utie na ivot ljudi. Veina izvetaja nema ljudsku priu u sebi i kako odreene odluke utiu na ivot ljudi, rekao je on i dodao da je ispitivanje pokazalo da se graani Srbije pitaju ta za njih znae evropske integracije drave. U izvetaju se citira jedan ispitanik koji kae: Ne dobijamo konkretne informacije. Na primer, hoe li nam biti dozvoljeno da puimo, unesemo bicikl u gradski prevoz... takve informacije bi nam bile mnogo interesantnije. Istraivanje Bi-Bi-Sija o izvetavanju medija u Srbiji o evropskim integracijama pokazuje da je manje od tri odsto vesti o poljoprivredi, a da je malo i izvetaja o ivotnoj sredini, obrazovanju, zdravstvu i zatiti potroaa. ef Delegacije EU u Srbiji Vensan Deer, koji je bio na predstavljanju izvetaja, rekao je da e EU pomoi obuku srpskih novinara, kao i da je potrebno pratiti iskustva zemalja koje su od pre nekoliko godina lanice EU. Poljoprivrednik u Srbiji e pre sasluati poljoprivrednika u Poljskoj nego mene, rekao je Deer i dodao da je potrebno teme iz EU pribliiti graanima i objasniti kako to utie na njihov ivot. To je problem i u zemljama EU, rekao je Deer govorei o deavanjima u EU i izvetavanju medija. Evropska unija je finansirala istraivanje Bi-Bi-Sija o izvetavanju medija u Srbiji o evropskim integracijama. Istraivanje je raeno u martu i aprilu 2010. godine, a pored analize vesti televizijskih i radio stanica, tampanih i internet medija, razgovaralo se i sa predstavnicima Vlade Srbije, Delegacije EU u Srbiji, kao i sa predstavnicima medija i nevladinog sektora.
89 Direktorka Kancelarije Vlade Srbije za evropske integracije navela je rezultate istraivanja javnog mnjenja Srbije iz decembra 2010. godine, po kojima bi 13 % graana glasalo protiv ulanjenja Srbije u EU, 10 % ne bi glasalo, a 9 % ne zna kako bi glasalo. Re je o tome kako bi ljudi glasali kada bi sutra bio raspisan referendum: Da li podravate ulanjenje Srbije u Evropsku uniju? Utvreno je da bi 57 % glasalo za. Ona je naglasila da je brine pad podrke ulanjenju Srbije u EU i da je to najmanji procenat podrke od kada se izvode istraivanja. Jedno od obimnijih istraivanja na ove teme (koje je vodio autor ove analize) obavljeno je na podruju est regiona Zapadnog Balkana sredinom 2009. godine, pod pokroviteljstvom organizacije REA Action and Cohesion in Western Balkans (kasnije BELLS). Ono je obuhvatilo est ciljnih grupa u svakom subregionu: 1. poslanike i dravne slubenike, 2. privrednike, 3. predstavnike lokalnih samouprava, 4. politike stranke, 5. nevladin sektor i 6. graane. Kod prvih pet grupa primenjena je tehnika direktnog ispitivanja (face to face), a kod graana CATI. Tematska usmerenja pitanja bila su sledea: 1. informisanost, odnos prema medijima i kredibilitet, 2. najvei problemi i zagaivai, 3. zakonska regulativa i kontrola, 4. odgovornost i predlozi mera, 5. transparentnost donoenja odluka, 6. regionalna saradnja i saradnja sa EU, 7. korienje nuklearne energije i opasnih tehnologija, 8. spremnost na doivotno uenje (Life long learning), 9. odnos prema ivotnoj sredini i njenoj zatiti, i 10. predlozi za promotivne aktivnosti. Zadraemo se sada na stavovima graana, kao najire ciljne grupe, o nekoliko zanimljivih pitanja. Stepen zadovoljstva kvalitetom ivotne sredine je dosta nizak jer samo oko 7 % anketiranih kae da je zadovoljno, 28 % i jeste i nije zadovoljno, dok je 64 % nezadovoljno. Taj zbir ini 42,4 % onih koji nisu zadovoljni i jo 21,2 % onih koji izjavljuju da uopte nisu zadovoljni. Pada u oi da manje od 1 % respondenata nije umelo da odgovori na pitanje. Uporedne analize pokazuju da situacija u neposrednom okruenju Srbije nije nita bolja, to snai jedan od regulatornih principa u toj oblasti u EU. U vie navrata u istraivanju panja se posebno usmeravala na centralnu (dravnu) vlast ili na lokalnu vlast i samoupravu. Pokazalo se da je ovakvo razlikovanje bilo svrsishodno. Samo 10 % graana navelo je ta su vlasti preduzele da bi se ublaile posledice ugroavanja ivotne sredine. Priblino svaki osmi ispitanik (1112 %) kae da je vlast preduzela dosta toga, ali da ne moe sada da nabroji. Dominantan je odgovor ak 60 % graana koji misle da je ona malo toga preduzela. Odgovor nije dalo 19 % ljudi. Jedno od naela u evropskom pravu u domenu zatite ivotne sredine i odrivog razvoja odnosi se na otvorenost ovih procesa i dostupnost informacija, pa je stoga bilo postavljeno i pitanje o stepenu transparentnosti procesa donoenja odluka od uticaja na zdravu ivotnu sredinu. Netransparentnost je, kako je utvreno, na meti
4.2.2.
Informisanost i stavovi o zatiti ivotne sredine i odrivom razvoju
90 mnogih kritika, dvoumljenje se zapaa gotovo kod etvrtine ispitanika, a skoro polovina (47 %) graana ocenjuje da ovi procesi nisu transparentni. Oko 12 % anketiranih nije moglo da se izjasni. Sledee je bilo pitanje o merama koje bi u subregionu dale najbolje rezultate u zatiti ivotne sredine:
% 1. Rigorozno insistiranje na potovanju zakona 2. Otro kanjavanje zagaivaa 3. Kreditiranje unapreenja tehnologije i postavljanja filtera 4. Zabrana proizvodnje opasnih proizvoda 5. Zatvaranje pogona koji zagauju 6. Edukacija stvarnih ili potencijalnih zagaivaa 7. Kampanje zatite ivotne sredine 8. Neke druge mere 9. Nijedna mera ovde ne bi dala dobre rezultate 10. Ne znaju, ne umeju da odgovore UKUPNO: 19,2 31,1 8,7 3,2 2,6 16,7 12,7 3,7 0,5 1,5 100,0
Polovina ispitanika opredelila se za prva dva konvergentna odgovora insistirajui na zakonu i kanjavanju zagaivaa, ali i na edukaciji i kampanjama zatite ivotne sredine. Pada u oi da tu gotovo i nema graana koji se nisu izjasnili. Miljenje o tome ko je najodgovorniji za probleme koje imamo sa ivotnom sredinom veoma je indikativno za situaciju u kojoj smo.
% 1. Politiari i stranke 2. Drava i njeni slubenici 3. Lokalna samouprava 4. Nevladin sektor i organizacije 5. Privreda i privrednici (biznis) 6. Naune i strune organizacije 7. Sami graani 8. Neko drugi 9. Svi bi trebalo da brinu o tome
10,4 26,6 11,4 0,4 4,7 1,8 31,9 1,3 10,1 1,4 100,0
10. Ne znaju, ne umeju da odgovore UKUPNO:
91 Re je o dragocenom nalazu da skoro treina graana smatra da su oni sami najodgovorniji za pomenute probleme. Vie od etvrtine ispitanika odgovornost vidi na strani drave i njenih slubenika, a potom u lokalnoj samoupravi i meu politiarima. Poverenje u informacije o kvalitetu ivotne sredine koje se saoptavaju javnosti ima samo 15 % graana, oko 29 % kae i da ima i da nema poverenja, a vie od 52 % odgovara odrino: Ne, nemam poverenja. Manje od 4 % nije umelo da odgovori na pitanje. U komentarima citiranog izvetaja kae se jo: Ako kvalitet ivotne sredine i njene zatite nije mogue lako i brzo promeniti, informisanost o tome jeste. Odgovori na pitanje o medijima preko kojih se najee informie o zatiti ivotne sredine ukazuju na nezaobilaznu poziciju televizije sa nacionalnom pokrivenou, koju izdvaja 52 % graana. One sa regionalnom rasprostranjenou izdvaja tek 3 %, a one sa lokalnom pokrivenou preko 12 %. Dakle, televizija je u vie od dve treine sluajeva na prvom mestu (67 %). Radio pominje 4 %, dnevne novine preko 13 %, a nedeljnike manje od 1 % anketiranih. Na ostale medije upueno je neto preko 5 %, a na usmene kontakte sa ljudima preko 4 %. Isto toliko graana navodi da ne prati takve informacije. Vano je da primetimo da mnogi mediji imaju u informisanju o tim temama svoj udeo pa bi ih trebalo komplementarno i kumulativno i koristiti. Bez obzira na nedovoljnu informisanost graana o mnogim problemima javnih politika, ali uz injenicu da je konstatovano nezadovoljstvo stanjem ivotne sredine, dobijeni su zanimljivi odgovori na pitanje o najveim problemima za ivotnu sredinu na lokalnom nivou (u gradu, odnosno optini):
% 1. Zagaenje vazduha 2. Loe upravljanje otpadom, divlje deponije 3. Opasan otpad 4. Zagaeni vodotokovi 5. Nedostatak zelenih povrina 6. Buka 7. Loa urbanizacija, divlja gradnja 8. Opta nebriga 9. Neki drugi problem 10. Ne znaju, ne umeju da odgovore UKUPNO:
17,5 24,0 4,6 14,7 6,0 6,4 8,6 12,8 3,9 1,4 100,0
Svakako, problema ima vie i na nacionalnom i na lokalnom nivou, a vanije od svega je da je skoro svaki ispitanik imao o tome ta da kae. Loe upravljanje otpadom
92 i divlje deponije pominje skoro svaki etvrti graanin, zagaenje vazduha svaki peti ili esti, zagaene vodotokove svaki sedmi, optu nebrigu o ivotnoj sredini svaki osmi... Na pitanje koja stranka posveuje najvie panje problemima ivotne sredine preko 43 % graana Srbije nije umelo da odgovori, oko 32 % smatralo je da nijedna stranka to ne ini, 7 % nije elelo da se uputa u tu procenu, dok je svega 17 % navelo neku stranku koja to ini. Kritinost prema politici i politiarima je oigledna, i ak je vie ispoljena nego u nekim drugim zemljama Zapadnog Balkana. Skoro 80 % ispitanika smatra da nivo znanja donosilaca odluka za pitanja odrivog razvoja i ivotne sredine treba poveati. Od toga preko 30 % kae da svakako treba, a 48 % da treba to uiniti. Svega oko 7 % misli suprotno, 5 % se dvoumi, a desetak posto ne ume da odgovori. Iskazi su vie nego reiti, jer graani Srbije, slino kao i ostali u regionu, ocenjuju da je potrebno jo mnogo znanja donosiocima odluka iz ovog domena, to je istovremeno i kritika njihovog dosadanjeg, moda nedovoljno kompetentnog, rada. U Rezimeu citirane studije kae se: Razlike u nivou informisanosti, znanja, u ponaanju, stavovima, ocenama i predlozima graana su evidentne, ali je oigledno da postoje i saglasnosti oko stanja ivotne sredine i potrebe preduzimanja niza akcija. Moemo samo dodati da su evropske integracije deo ovog konteksta... Da bismo bolje shvatili aspekte informisanosti naih graana o ovim pitanjima, odnosno da bismo lake pristupili projektovanju promocije evropskih integracija u oblasti ivotne sredine i odrivog razvoja, korisno je navesti i iri kontekst kojim se povremeno bave i nai mediji. Jedna od tih globalnih tema su i Milenijumski ciljevi razvoja. Ujedinjene nacije su usvojile tzv. Milenijumske ciljeve razvoja, a na samitu u Generalnoj skuptini UN septembra 2010. godine razmatralo se njihovo sprovoenje. Re je o osam ciljeva na koje su se sve lanice UN deklaracijom, pre tano deset godina, obavezale da pokuaju da ostvare do 2015. godine. Tu su: 1. iskorenjivanje ekstremnog siromatva i gladi, 2. postizanje univerzalnog osnovnog obrazovanja, 3. promovisanje jednakosti polova, 4. smanjenje smrtnosti kod dece, 5. poboljanje zdravlja majki, 6. borba protiv HIV/AIDS-a i drugih bolesti, 7. obezbeenje ekoloke odrivosti i 8. stvaranje globalnog partnerstva za razvoj. Svetska ekonomska kriza (u Srbiji aljivo nazvana seka) usporila je rad na svim poljima, ali UN i sve zemlje su prihvatile da rade na ispunjenju ovih ciljeva. Na ovom samitu UN direktor Meunarodnog monetarnog fonda Dominik StrosKan je naglasio: Sve poiva na uravnoteenom globalnom rastu. Insistiram na tome. I to je moja glavna poruka danas bez odrivog globalnog rasta, svi napori za ostvarivanje milenijumskih ciljeva razvoja bie neuspeni.
93
4.2.3.
Medijske pretpostavke formiranja javnog mnenja o ovim pitanjima
Medije smo pominjali i u dosadanjoj analizi, ali treba im posvetiti jo veu panju jer oni su nezaobilazni posrednici u informisanju graana i formiranju stavova o svim ovim pitanjima. Meutim, velik je problem neravnomerne razvijenosti i recepcije pojedinih medija, s jedne, i prevelike usmerenosti na zabavne sadraje, s druge strane. O tome postoje iscrpni podaci, ali emo za ovu priliku navesti samo neke od njih iz vie izvora. Prema Zakonu o javnom informisanju, u Agenciji za privredne registre bilo je krajem januara 2011. godine upisano 1001 javno glasilo. Tu su najbrojnije novine (563 lista), zatim radio-programi (213 stanica), pa televizijski programi (108), internet javna glasila (90) i servisi novinskih agencija (20). Od tampanih medija, 20 su dnevna izdanja, 91 nedeljna, 204 mesena. Registracija je poela 13. oktobra 2009. godine stupanjem na snagu Pravilnika o nainu voenja Registra javnih glasila. Zakonom je predviena obustava rada svih glasila koja nisu upisana u Registar, kao i visoke novane kazne. Novi mediji Internet (Web) globalna Mrea (Net), sa 1,5 miliona korisnika u Srbiji, otvorio je nesluene mogunosti novih (esto interaktivnih) oblika komunikacije, ali i komercijalizacije i nekih oblika politizacije, posebno od kada je mogu pristup i preko mobilnog telefona u pokretu, a ne samo preko raunara. You Tube obiluje spotovima, storijama, video-klipovima svih vrsta, pa hiljade, ak milioni ljudi mogu da gledaju izjave lica koja zanimaju javnost, nekih politiara, reakcije na njih ili gerila odgovore, dogaaje, hitove, atrakcije... Najnovija i sve popularnija besplatna internet mrea i usluga Twitter slui za slanje i primanje kratkih personalizovanih tekstualnih poruka (do 140 karaktera), replika i ostalih sadraja Drutvene mree Facebook je nastao februara 2004. godine meu studentima Harvarda (pokreta Mark Cukerberg), a na svoju estogodinjicu obuhvatao je preko 400 miliona svakodnevnih korisnika u svim delovima sveta, to ga ini fenomenom u istoriji komunikacije. Ovo virtuelno druenje ve je postalo nezamenljivo, a u nekim sluajevima i gotovo zavisniki uslovljeno. Sadraj predstavljanja, upoznavanja i razmene nemogue je opisati, ali je jasno da obuhvata svaki detalj naeg ivota, da kod mnogih (posebno mladih ljudi) zamenjuje ostale oblike kontakta, pa i praenje klasinih medija. Armija frendova&fanova pojedinaca ili nekih institucija u Srbiji dostie i po nekoliko desetina hiljada, a u okviru ove mree nekada se vode prave kampanje u domenu kulture i druge. Deo godinjeg pregleda televizijskih programa i njihove gledanosti naveemo iz izvetaja AGB Nielsen za Srbiju.
94
PROSEAN DNEVNI AUDITORIJUM NAJZNAAJNIJIH TV STANICA (u broju gledalaca, populacija 4+) 2010. godina (januar-oktobar)
TV UKUPNO RTS 1 PINK B-92 RTS 2 PRVA AVALA HAPPY 5,120,117
4,123,009 3,833,856 2,832,010 2,535,051 3,001,632 2,037,642 1,599,212
UDEO NAJZNAAJNIJIH TV STANICA U UKUPNOM TV AUDITORIJUMU (u %, populacija 4+) 2010. godina YTD (januar-oktobar)
TV Vojvodine 1 0.9% AVALA 3.0% ULTRA 1.0% Ostale TV stanice Ukupno 19.6%
B-92 6.4%
PRVA 10.4%
PINK 25.2%
Happy 2.3%
RTS 2 4.8%
STUDIO B 1.1%
RTS 1 25.3%
95
PROSENA GLEDANOST PO INTERVALIMA (svi dani, populacija 18-49) 2010. godina (januar-oktobar)
20
15
10
0 07:00:00 - 07:04:59 08:00:00 - 08:04:59 09:00:00 - 09:04:59 10:00:00 - 10:04:59 11:00:00 - 11:04:59 12:00:00 - 12:04:59 13:00:00 - 13:04:59 14:00:00 - 14:04:59 15:00:00 - 15:04:59 16:00:00 - 16:04:59 17:00:00 - 17:04:59 18:00:00 - 18:04:59 19:00:00 - 19:04:59 20:00:00 - 20:04:59 21:00:00 - 21:04:59 22:00:00 - 22:04:59 23:00:00 - 23:04:59 24:00:00 - 24:04:59
RTS 1
RTS 2
PINK
TV B-92
PRVA
AVALA
C opyright 20 1 0 T he Niels en C ompany
4.3.1.
4.3. Mogui otpori i stereotipi

Srbija je izrazito nehomogena zemlja, koju karakteriu znaajne razlike u ekonomskim, demografskim i drugim karakteristikama. Od vrhunskih, svetskih intelektualaca do poluobrazovanih ljudi, velik je raspon u obavetenosti i razumevanju nekih pojava u svetu i nainu ivota. Neki istraivai kau da nai ljudi vie dre do toga da imaju stav nego do toga da imaju tane informacije. Zato se esto javljaju pogrena usmerenja i stereotipi, koje mora da uzme u obzir i komunikacija u ovom projektu... Tokom poslednje decenije relativno je kontinuirana bila pria o tzv. evro-atlantskim integracijama, uz povremeno jaanje pa slabljenje kampanja, sve dok se nije shvatilo da graani imaju nejednak odnos prema elementima pomenute sloenice. Oni uglavnom prihvataju Evropsku uniju, ali listom su protiv Severnoatlantskog pakta, ija je prva vojna intervencija u poluvekovnoj istoriji bila usmerena ba na SR Jugoslaviju. Graani to ne mogu zaboraviti i zato politiari danas insistiraju na EU, a retko na pribliavanju NATO alijansi.
Ishodita otpora prihvatanju integracija
Podsetiemo na nekoliko injenica iz skorije javne komunikacije u vezi sa evropskim integracijama Srbije i ivotom graana:
96 Preporuke za EU: Evropska komisija je 10. novembra 2010. godine Srbiji dostavila svoj godinji izvetaj sa preporukama koje treba ispuniti za godinu dana. U politikoj javnosti odmah je stvorena floskula o Deset evropskih zapovesti: uspostavljanje stalnog sastava Visokog saveta sudstva, postupanje po individualnim albama sudija, usvajanje zakona o finansiranju politikih partija i zakona o restituciji, mandati poslanika, ekonomske reforme, izmene u domenu javnih nabavki, jaanje pozicija regulatornih tela, obezbeivanje funkcionisanja nezavisnih medija, rasvetljavanje ubistava novinara. Plan Vlade je da Srbija do kraja 2011. godine dobije status kandidata, na emu posebno insistira vladajua koalicija pre izbora. Za to je neophodno ispunjavanje kriterijuma iz tri velike oblasti: politike, ekonomije i prihvatanja evropskih dostignua. Neki nalazi istraivanja pokazuju neraspoloenje graana zbog mnogih pojava i institucija drutva, pa i sopstvene pozicije i ivota. Kredibilitet institucija pada (najmanje vojsci, policiji i crkvi koje moemo smatrati tvrdim, klasinim institucijama). Postoji nepoverenje u nae politiare (pa tako i zagovornike integracionih procesa). Nevesele procene graana o tome kada emo iveti bolje (o tome je jedan od potpredsednika Vlade Srbije objavio i knjigu). Rasprostranjenost optimizma i pesimizma u populaciji. U predizbornim periodima prenaglaeno je pojednostavljeno pitanje, koje bi trebalo da doe tek na kraju: Za koga ete glasati? Dakle, otpori integracijama kojima se bavi ovaj projekat su brojni, imaju razliita ishodita, nekada naizgled nepovezana sa takvim temama, i nisu uvek proizvod razboritog miljenja i traenja reenja. U drutvenom ponaanju, a posebno kod pitanja kojima se upravo bavimo, dobro je upozoriti na pojavu stereotipa ili stereotipija, koji izvorno predstavljaju skoreli, nepromenljivi, shematski i donekle uproen odnos prema neemu (prof. dr Dragan Krsti). Oni imaju vie uzroka i oblika, ali uvek predstavljaju neku vrstu racionalizacije ili utede u percepciji i ponaanju pojedinca, kojom se on brani i olakava sebi ivot i komunikaciju. Smatra se da stereotip po psiholokoj prirodi moe biti svestan ili nesvestan, moe biti deo individualnog inventara linosti ili opstajati kao optiji model, ak i kada je re o tzv. dinamikom stereotipu, koji je prilagodljiv i podloan promenama, ali stereotipan jer tei istoj strukturi ponaanja. U Srbiji su poznati meunacionalni stereotipi, politiki i drugi socijalni stereotipi, gde se na osnovu nekog primera, informacije ili opaaja odreeni stav generalizuje na itavu grupu ili klasu pojava. U nas postoje izreke koje deluju u slinom pravcu, npr., Ko lae taj i krade, ili Jednom policajac, uvek policajac itd. Nalazimo ih ak i u poslovicama. Protivrenosti u kojima ivimo olakavaju pojavu stereotipa, sa tenjom da se neko stanje konzervira i tako smanji napetost, a postigne repetitivnost u oceni i ponaanju.
4.3.2.
Sociopsiholoki stereotipi
97 Pojednostavljena predstava granii se sa predrasudama, a one ve spadaju u nerealne, ak iracionalne socijalne percepcije, otporne na suoavanje sa naknadnim, drugaijim dokazima. Ne ulazei u dalje razmatranje ovih fenomena i stepena njihove kognitivne i emotivne zasienosti, treba podsetiti da je ve utvreno da kod nekih ljudi i u nekim socijalnim slojevima ima dosta stereotipa, pa i predrasuda o strancima i meunarodnim organizacijama, nevladinom sektoru itd. Evropska unija spada u one odrednice gde se ove pojave lako mogu zapaziti i zato je u svakom projektu koji se njome bavi veoma vano obratiti panju na sadraj i sredstva komunikacije. U ovom sluaju re je o predstavnicima lokalne samouprave (iz razliitih sociopolitikih struktura) i srednjokolske omladine (koja nije homogena kategorija). To znai da sva naa objanjenja, navoenja, promotivna zalaganja i stil komunikacije uopte, ne smeju da prenebregavaju ove rasprostranjene pojave, nego upravo obrnuto treba da ih prihvataju kao polaznu osnovu i mogue prirodno rezonovanje onih koji nisu dovoljno informisani ili nisu imali priliku da se vie uputaju u samu pojavu. U dramaturgiji svakog naeg komunikata moe se poi upravo od toga da neki ljudi misle ovo ili ono ali da je, zapravo, re o...
4.3.3.
Ceo projekat je i nastao na toj tezi-antitezi: Evropa znai da... Za potrebe promocije evropskih integracija u oblasti ivotne sredine i odrivog razvoja, ali i eventualni kasniji socijalni monitoring i mogua istraivanja (ak komparativno i u dve faze pre i posle odreenih akcija), mogu se pripremiti posebni upitnici i drugi instrumenti. Nalazi koji iz toga proistiu mogu se ukljuivati u dalju komunikaciju. Upitnik za neku ciljnu grupu moe da sadri i Skalu stavova o evropskim integracijama i njihovoj socijalnoj poziciji, koja bi bila razumljiva, pregledna i laka za primenu. Re je o petolanoj skali Likertovog tipa (od pozitivnog i prelaznog do negativnog stava), koja pored usmerenja pokazuje i intenzitet stava. Odgovori se, zahvaljujui tome, mogu kvantifikovati i komparativno interpretirati, a njena osetljivost i diskriminativnost su ve potvrene u nekim naim ranijim istraivanjima. Odgovori na skali pomau nam da bolje upoznamo psiholoku prirodu socijalnih stavova. Sam stav ima nekoliko komponenti, od kojih je ovde dovoljno pomenuti dve: kognitivnu (saznajnu) i emotivnu, koja izraava odnos subjekta prema nekoj pojavi ili biu. Iskustvo pokazuje da na bateriju provokativnih i relativno jednostavnih tvrdnji ljudi iz uzorka odgovaraju sasvim ozbiljno, nekada sa izvesnim iskustvom, a veinom anticipirajui situaciju u vezi sa ulaskom Srbije u EU, bez obzira na to to esto nemaju dovoljno iskustvenih informacija o njoj.
Skala stavova o integracijama
Ako se, na primer, ree oznaava alternativa nemam stav, to svedoi o angaovanosti ispitanika i znatnom nivou formiranosti stavova. Broj srednjih odgovora
98 (I slaem se i ne) moe biti manji od broja pozitivnih i negativnih, a oscilacija frekvencija jednih i drugih bi pokazala izdiferenciranost stavova o temi koja u javnosti, verovatno, nije podrobnije obraivana, a umesto mogue indiferentnosti participativan stav graana. S druge strane, poznato je ve da se stavovi ne menjaju ni lako ni brzo, ak ni kada su u pitanju mladi ljudi, to stvara potrebu da se o evropskim integracijama u oblasti ivotne sredine i odrivog razvoja vie govori i pie. Moe se oekivati da bi se ova skala stavova bavila za njih novom problematikom i da e mnogi ljudi prvi put popunjavati takav upitnik.
4.4.1.
4.4. Komunikacijska strategija

U Srbiji tradicionalno postoji izvesno nepoverenje graana prema vlastima, koje se u pojedinim periodima ispoljava na vie ili manje otvoren pa i dramatian nain. uveni Peti oktobar je to najbolje pokazao, a i danas postoji nezadovoljstvo zbog velikih, a neispunjenih oekivanja i preteranih predizbornih obeanja. Sindikati i nevladin sektor ukazuju na to da je izostao socijalni dijalog na kojem se insistira u svim demokratskim zemljama i na koji upuuju neki dokumenti Evropske unije. On nije tu (samo) da bi smanjio tenzije u drutvu, nego da bi obezbedio dobro upravljanje resursima i odnosima. Citiraemo ovom prilikom direktorku vladine Kancelarije za evropske integracije koja je nedavno objanjavala da je ak 78 % graana istaklo da bi reforme, neophodne za ulazak u EU, trebalo sprovoditi i da one nisu uslov za lanstvo u Uniji, ve i za stvaranje boljih uslova ivota. elja graana da se sprovode reforme je na veliki saveznik, rekla je ona, i ocenila da je pad podrke ulanjenju u Uniju verovatno posledica zamora retorikom, postavljanjem datuma i davanjem obeanja. Prema njenim reima, meu graanima Srbije raste spremnost da menjaju radne i ivotne navike u cilju ulaska u EU, ali graani su najmanje spremni da se dodatno koluju ili prekvalifikuju. Od juna do decembra 2010, 19 % graana promenilo je miljenje, pa je na kraju godine njih 24 %, umesto 43 %, mislilo da uslovljavanja i ucene EU oteavaju evropske integracije Srbije. Nesposobnost domaeg rukovodstva je razlog za usporavanje ka EU za 19 % graana, dok je 15 % reklo da Srbiju na evropskom putu usporavaju obimne reforme koje treba sprovesti. Prema njenim reima, 61 % graana veruje da e EU postaviti nove uslove Srbiji, dok 32 % navodi da to nee biti sluaj. Graani Srbije nisu optimisti kada je re o budunosti same Unije, pa treina njih veruje da e se EU zatvoriti ili ak raspasti pre nego to e se dalje iriti i jaati, dok je 20 % navelo da e EU prevazii sadanje probleme i nastaviti proirenje, kako pokazuju rezultati najnovijeg istraivanja.
Razumevanje dravne vlasti i graana
99 Graani Srbije, njih 39 %, znaju da je Srbiji uruen Upitnik na osnovu kojeg EU treba da je oceni, rekla je Delevi, ali je i dodala da 36 % ispitanika misli da Srbija ve pregovara o lanstvu, dok je 52 % graana reklo da nije informisano o pridruivanju Srbije EU, a da ak 85 % nije informisano o fondovima EU. Od 15 % onih koji su informisani o fondovima, samo dva odsto zna da Srbija dobija oko 200300 miliona godinje iz EU fondova, navela je Delevi i podsetila da je EU za deset godina u Srbiju uloila oko dve milijarde evra. Ona je napomenula i da je meu mladima mnogo vea podrka ulanjenju u EU i da bi 71 % njih glasalo za ulanjenje Srbije u Uniju. Neke ranije studije (npr., CeSID) pokazuju da je najmanje poverenja upravo u lokalne vlasti, koje su jedna od ciljnih grupa ovog projekta. Nedavno istraivanje u Panevu Centra modernih vetina daje zanimljiv pregled stavova graana o sopstvenoj (relativno solidnoj) informisanosti o radu gradskih vlasti i akcija koje one preduzimaju u domenu zatite ivotne sredine, to je veliki problem ovog industrijskog mesta. Projekti poboljanja komunikacije i uzajamnog razumevanja trebalo bi da poboljaju situaciju i preduprede eventualne krizne trenutke (krizni menadment i PR). Zadatak je i da se poveava kredibilitet lokalne samouprave, to se, izmeu ostalog, postie i sve neophodnijim javno-privatnim partnerstvom. Zatita ivotne sredine i odrivi razvoj su izvanredan poligon i za takve akcije, koje e dobijati na znaaju sa pribliavanjem evropskih integracija. Projekat PALGO centra Evropa znai da... moe da doprinese boljem razumevanju ve i kroz promociju odgovarajueg diskursa, na kojem se tokom nekoliko godina nije radilo koliko treba. Jednostavnije reeno, pitanje je kojim jezikom govorimo, koje probleme obraujemo, kako predoavamo prednosti integracija... Kod veine vanih pitanja u drutvu polazi se od stava da je re o zajednikim interesima, odnosno od shvatanja javnog interesa kao jedinstvenog za graane, institucije i organizacije, o emu treba da brine i drava. Ne postoje istraivanja koja pokazuju gde se u rasponu od opteg, preko posebnog, do pojedinanog lociraju kod nas problemi zatite ivotne sredine i odrivog razvoja. Smatra se da bi oni trebalo da se nau du celog ovog kontinuuma, ali to ne mora biti sluaj. U toj meri i komunikacija u naem projektu polazi od teze da mora postojati komplementarnost zajednikih i pojedinanih interesa, i da promocija evropskih integracija treba da se oslanja na taj sloaj. Ukoliko njega nema, javna politika e imati promenljiv uspeh ili e on biti doveden u pitanje u svakoj deliberalnoj ili kriznoj situaciji. Indikativno je koliko Evropska unija upravo tome posveuje panju, pa je tako ve i u uvenom, najnovijem dokumentu Upitniku Evropske komisije upuenom RS radi pripreme Miljenja o zahtevu Srbije za lanstvo u EU izdvojeno posebno poglavlje, ije uvodno objanjenje glasi (str. 332344):
4.4.2.
Komplementarnost zajednikih i pojedinanih interesa
100 POGLAVLjE 27: ivotna sredina Cilj politike ivotne sredine EU je da promovie odrivi razvoj i ouva ivotnu sredinu za sadanje i budue generacije. Zasniva se na preventivnim aktivnostima, principu zagaiva plaa, uklanjanju ekoloke tete na samom izvoru, zajednikoj odgovornosti i integraciji zatite ivotne sredine u druge politike EU. Pravne tekovine EU sadre preko 200 kljunih pravnih akata koji pokrivaju kako horizontalno, tako i sektorsko zakonodavstvo (kvalitet vazduha, upravljanje otpadom, kvalitet vode, zatita prirode, kontrola industrijskog zagaenja i upravljanje rizikom, hemikalije, klimatske promene, zatita od buke i civilna zatita). Usklaivanje sa pravnim tekovinama EU zahteva znatne investicije. Jaka i dobro opremljena administracija na nacionalnom i lokalnom nivou je imperativ za primenu i sprovoenje pravnih tekovina EU. U odeljku II Sektorske politike u oblasti ivotne sredine koncentrisana su upravo pitanja o statusu javnosti o kojoj govorimo: Pitanje 24. Kakve su odredbe vezane za uee javnosti (informisanje i konsultovanje) u postupku donoenja odluka u vezi sa ivotnom sredinom? Da li postoje uslovi za uee javnosti pre donoenja administrativnih odluka kojima se dozvoljavaju aktivnosti koje e verovatno imati znaajan uticaj na ivotnu sredinu? Da li postoje uslovi za uee javnosti u pogledu planova i programa i/ili politika i/ili propisa koji se odnose na ivotnu sredinu? Koji su dravni organi (ministarstva, agencije, itd.) i na kojem nivou (nacionalnom, regionalnom, lokalnom) nadleni za izdavanje saglasnosti za realizaciju projekta? Da li nadleni organi za oblast ivotne sredine uestvuju u procedurama izdavanja saglasnosti o realizaciji projekta i kako? Postoje li postupci preispitivanja koji omoguavaju lanovima javnosti i/ili zainteresovane javnosti da dovedu u pitanje sutinsku i proceduralnu zakonitost odluka, postupaka i propusta u vezi sa donoenjem odluka u oblasti ivotne sredine u kojima je dozvoljeno uee javnosti? Postoji li definicija za javnost ili zainteresovanu javnost koja se koristi u ovom kontekstu? Koji se odreeni vremenski rokovi primenjuju u sluajevima kada se konsultuje javnost u proceduri donoenja odluke u oblasti ivotne sredine? Dakle, nije re o tome kako reaguje javnost nego koliko je ona ukljuena u donoenje odluka o ivotnoj sredini i kako se garantuje njena uloga. Svakako, trebalo bi pogledati odgovore Vlade Srbije na ova pitanja (pripremljene i pre roka za slanje odgovora EU 1. februara 2011. godine) da bi se oni kao meritorni mogli potovati i u naem projektu komunikacije. U ovoj analizi ve smo naveli niz aspekata i injenica da bismo to bolje usredsredili komunikaciju, kako je postulira sam projekat. Korisno je, stoga, ukazati na kulturni kontekst u koji se on situira. Oslonac nalazimo u najnovijoj antropolokoj i kulturolokoj studiji Zagorke Golubovi i Isidore Jari Kulturni preobraaj Srbije Vrednosna usmerenja graana u promenama posle 2000. godine, koja je objavljena pre nekoliko meseci. Tu su utvrena tri markantna koda, posebno kada je re o kulturi
4.4.3.
Struktura komunikacije za odreenu ciljnu grupu
101 svakodnevnog ivota: 1. Osveen ivot (najmanja grupa), 2. Konzumenti kulture i 3. Goli ivot. Ve iz njihovih naziva nazire se nepovoljna konstelacija za svaku ozbiljniju komunikaciju, ali kada je re o temama koje se tiu naeg projekta, situacija se moe sagledati ire. Autorke konstatuju: Za masovnu populaciju suavanje pojma kulture na materijalnu, pre svega, i delimino tehnoloku dimenziju, proizvodi kontraproduktivna dejstva, budui da se sve vie deluje u funkciji destrukcije, kako u pogledu naglaenih nagonskih poriva (pojaana sebinost, agresivnost, kriminalizacija), tako i u smislu beznaa i neverice u odrivi razvoj modernog drutva... Istraivanja u Srbiji pokazuju da veina populacije misli da se moe iveti bez kulture... a oni koji jedva preivljavaju svrstavaju i kulturu u paket roba, kojeg se mogu i liiti u korist najnunijih materijalnih sredstava za ivot shvaen kao bioloki opstanak, te se u nedostatku novca najlake liavaju kulture... Ispoljeno je kao oseanje bespomonosti graana... to stvara kod njih dojam o nereivosti postojeih problema i odvraa ih od razmiljanja o potrebi ukljuivanja u akcije i inicijative za traenje reenja... Umesto toga... preovlauje zaborav i krivanje slobode... One citiraju R. Patmana kada kae da je televizijska zabava kao brza hrana i najjeftinije i najmanje zahtevno bekstvo od dosade, pa je kao takva predstavljena programima koji su povezani s graanskim neangaovanjem... Kako kod nas preovlauju populizam, dominantni duh vrednosne neutralnosti u mnogim domenima, komunikacija o kojoj govorimo u Projektu mora raunati na relativno nepovoljno okruenje, zbog ega treba zagovarati kritinost i podizanje nivoa graanske angaovanosti, a uz to i podrku integracijama u oblasti ivotne sredine i odrivog razvoja. Ipak, treba dodati da je komunikacija u lokalnoj samoupravi olakana potrebom da se ona angauje na tom planu, poboljavajui situaciju u svojoj sredini i kvalitet ivota svih graana, dok je u kategoriji srednjokolaca podstaknuta njihovom prirodnom radoznalou, traganjem za drugaijim prilazima, ali i sveu da su oni ta generacija koja e se suoavati sa posledicama aktivnosti (injenja ili neinjenja) kojima pristupamo... Izuzetno je znaajan sadraj komunikacije, koji u ovom sluaju mora biti u skladu sa politikom i standardima EU (izloenim u prethodnim poglavljima), jer lokalna samouprava ima veliku odgovornost, a malo raspoloivih sredstava, a naelo je da se rizici po ivotnu sredinu otklanjaju na mestu nastanka. Stalna su pitanja koliko su ljudi u pojedinim mestima upoznati sa nizom injenica i obaveza, da li su uli, na primer, za Arhusku konvenciju i zakonsku obavezu aktivnog ukljuivanja javnosti, za Katastar zagaivaa u Srbiji i rad Agencije za zatitu ivotne sredine, da li znaju za obaveznu primenu meunarodnih ugovora koje smo prihvatili, a koji postaju deo pravnog poretka Republike Srbije i koji se, shodno lanu 16. Ustava, neposredno primenjuju... O svemu tome treba ih obavetavati, a nizom mera i pridobijati za takvu javnu politiku i podizanje ekoloke svesti.
102
4.5.1.
4.5. Oblici i sredstva komunikacije

Procesu integracija treba pristupiti i marketinki, jer on mora da ima obeleja takvog koncepta, ukljuujui i projekciju efekata. Stoga emo u nekoliko teza podsetiti ta to znai. Marketing je drutveni proces kojim, putem stvaranja i razmene proizvoda i vrednosti s drugima, pojedinci i grupe dobijaju ono to im je potrebno ili ono to ele (Filip Kotler). Marketing se odnosi na sveukupno poslovanje posmatrano kroz prizmu njegovog krajnjeg rezultata (sa stanovita kupca, odnosno biraa). Prodajni pristup se usmerava na Proizvod. Marketing pristup se usmerava na Kupca. U osnovi su pitanja: ta Vam nudim? ta Vam treba? Odgovor na kritike: Marketing ne stvara potrebe i elje, ali nastoji da utie na potranju. Proizvod: Sve ono to se moe nekome ponuditi da zadovolji potrebu ili elju; Postoji razlika izmeu fizikog, industrijskog i Marketing proizvoda. Apel: Usmerenje na potrebe kupca, graanina, biraa; Ne trebaju nam predmeti nego efekti; Marketing prodaje: Nadu, Radost, Presti, elju za zdravljem, Lepotom, Socijalnim uspehom... Robna marka: Koncept robne marke je dominantno savremeno marketinko opredeljenje; Proizvoai prave proizvode, ljudi kupuju robne marke (Bill Bernbah); Metafora: Brend je linost.... Dobra ideja, takoe, ima svojstva robne marke.
Marketing i benefit za graane i potroae
4.5.2.
U tom smislu Evropska unija je dobar brend koji donosi benefit (dobitak), to treba iskomunicirati... Projekat Evropa znai da... posmatramo u svetlu tzv. integrisanih komunikacija, gde su ukljueni i (socijalni) marketing i odnosi sa javnou, koji su u ovom sluaju neto iri od uobiajenih u projektima ogranienog trajanja: Meusobno razumevanje: Public Relations aktivnosti predstavljaju smiljeno, planirano i stalno nastojanje da se uspostavi i odrava meusobno razumevanje izmeu organizacije i njenog okruenja (Britanski institut za PR). PR je stvaranje imida kompanije kao dobrog korporativnog graanina i istupanje protiv glasina i pria koje se povremeno javljaju (Filip Kotler). Dobar glas i marka: Odnosi sa javnou brinu se o imenu i dobrom glasu, marketing titi proizvod i marku. Londonska kola za odnose sa javnou (LSPR) naglaava da je najvanije Da drugi misle dobro... U oglaavanju proizvod kae: Ja sam najbolji! Cilj PR-a je da drugi to o vama govore... Filozofija PR ukazuje da emo postavljene ciljeve lake ostvariti uz podrku i razumevanje javnosti, nego kada je ona indiferentna ili suprotstavljena. Krizni PR i krizni menadment se zasnivaju na planiranju i predvianju, na dobrim pripremama i simulaciji, na konceptu da se krizom moe upravljati. U sluaju
Odnosi sa javnou i razvoj komunikata
103 naeg projekta takva razmatranja su veoma korisna za sluajeve nekih ekscesa, zastoja, promena, politikih opstrukcija itd. Pod komunikatima ovde treba podrazumevati ire odreenje onoga to se proizvede za komunikaciju ili interakciju o ivotnoj sredini, odrivom razvoju i integracijama. To su, pre svega, broure i prezentacije, a zatim i sva ostala sredstva od pozivnih plakata i letaka, do eventualnih banera i bilborda, a naroito ono to obuhvata savremena elektronska komunikacija internet, blog, drutvene mree. Kao podsticaj u tom pravcu mogu posluiti alternative uz neka pitanja koriena u pojedinim istraivanjima ovih fenomena u Srbiji: Zato biste glasali protiv ulanjenja nae zemlje u EU Nita dobro ne donose / Vie tete nego koristi; iveemo loije / Ekonomska propast / Zaduivanje; Ucene, pritisci, uslovljavanja; Ne verujem im / Ne elim u EU, ne volim EU; Loa iskustva drugih zemalja / EU nema budunost; Postali bismo kolonija / Gubljenje suvereniteta, nezavisnosti; Gubljenje identiteta; Neprijatelji Srbije / Bombardovali su nas; Nerealno, nismo spremni za ulazak u EU; Zbog uslovljavanja Kosovom, Hagom... Da li reforme... treba sprovoditi Te reforme bi trebalo sprovoditi i da nisu uslov za ulazak u EU, radi stvaranja bolje Srbije zbog nas samih; Reforme koje su neophodne za ulazak u EU treba sprovoditi prvenstveno zato to je to ispunjavanje uslova za ulazak u EU; Takve reforme uopte ne treba sprovoditi... Koje od sledeih reformi su najznaajnije Borba protiv korupcije; Bolja zatita ljudskih prava; Reforma zdravstvenog sistema; Reforma poljoprivrede; Reforma pravosua; Reforma obrazovnog sistema; Zatita potroaa; Zatita ivotne sredine; Vlasnitvo poslanika nad mandatima; Nijedna nije znaajna... Da li se Vi lino oseate Evropljaninom/kom Ne; I da i ne; Da. ta po Vaem miljenju znai biti graanin Evropske unije Pravo na rad u bilo kojoj zemlji u okviru EU; Pravo stalnog boravka u bilo kojoj zemlji EU; Mogunost studiranja u bilo kojoj evropskoj zemlji; Mogunost korienja zdravstvene zatite i socijalne pomoi bilo gde u EU; Pravo glasa na lokalnim izborima u zemlji lanici u kojoj ivite, nezavisno od nacionalne pripadnosti; Pravo glasa na izborima za Evropski parlament u zemlji lanici u kojoj ivite, nezavisno od nacionalne pripadnosti; Pravo glasa na optim izborima u zemlji lanici u kojoj ivite, a koja nije vaa zemlja roenja... Koje e oblasti drutva imati najvie koristi (ili e najvie izgubiti) ulaskom nae zemlje u EU Krupni biznis; Dravna administracija; kolstvo; Mali i srednji biznis; Industrija; Zdravstvo; Poljoprivreda; Sudstvo; Socijalna zatita; Nijedna oblast... itd. U sluajevima kada da se neka oblast (sa listingom pitanja i problema) ukljui u komunikate, trebalo bi pripremiti odgovore na njih zbog prezentacije i radionica, odnosno realne interakcije sa ciljnim grupama. Nalazi poslednjih istraivanja bie tu od velike koristi, ali je neophodan i ekspertski pristup lanova strunog tima!
CIP - , 349.6(4-672EU) 351.77(4-672EU) 502.14(4-672EU) IZAZOVI evropskih integracija u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja lokalnih zajednica / [autori Vladimir Ateljevi ... [et al.] ; urednici Duan Damjanovi, Nikola Mikainovi]. - Beograd : PALGO centar, 2011 (Beograd : Standard2). 103 str. : ilustr. ; 26 cm Tira 500. - Str. 5: Predgovor / Duan Damjanovi. - Napomene i bibliografske reference uz tekst. ISBN 978-86-84865-08-5 1. , [] a) - b) - - COBISS.SR-ID 184295692

Evropske Integracuje U Oblasti Zivotne Sredine

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Evropske Integracuje U Oblasti Zivotne Sredine

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Izazovi evropskih integracija u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja lokalnih zajednica

Evropske integracije u oblasti ivotne sredine

Lokalna samouprava i evropske integracije u oblasti ivotne sredine i odrivog razvoja

ivotna sredina, integracije i graani

Evropske integracije u oblasti ivotne sredine

Evropske integracije u oblasti ivotne sredine

Srbija u procesu evropskih integracija

1.2. Proirenje EU i zatita ivotne sredine

Okolnosti i razlozi nastanka politike zatite ivotne sredine

Pregovori o lanstvu u EU u oblasti zatite ivotne sredine

Merila za otvaranje poglavlja

Merila za zatvaranje poglavlja

Politika zatite ivotne sredine, problemi i izazovi tokom pristupanja EU

30 Ibid. str. 89.

2.3. Domai propisi u oblasti ivotne sredine

Horizontalno zakonodavstvo (procesni standardi)

Standardi kvaliteta ivotne sredine (vazduh, voda, zemljite, priroda)

Izvor: http://www.rotterdamportinfo.com/editorial/Rotterdam-Port/New-land-for-port-expansion.cfm (preuzeto 3. aprila 2011).

2.5. Politika zatite ivotne sredine i graani (trokovi i koristi)

Lokalna samouprava i evropske integracije u oblasti ivotne sredine i odrivog razvoja

Lokalna samouprava i evropske integracije u oblasti ivotne sredine i odrivog razvoja

GRAD milion stanovnika

ivotna sredina, integracije i graani

ivotna sredina, integracije i graani

4.1. Ciljne grupe komunikacije

Uloga lokalne samouprave

4.2. Javno mnjenje i evropske integracije

Dijahroni pregled stavova o evropskim integracijama

Informisanost i stavovi o zatiti ivotne sredine i odrivom razvoju

10. Ne znaju, ne umeju da odgovore UKUPNO:

Medijske pretpostavke formiranja javnog mnenja o ovim pitanjima

4,123,009 3,833,856 2,832,010 2,535,051 3,001,632 2,037,642 1,599,212

C opyright 20 1 0 T he Niels en C ompany

4.3. Mogui otpori i stereotipi

Ishodita otpora prihvatanju integracija

Skala stavova o integracijama

4.4. Komunikacijska strategija

Razumevanje dravne vlasti i graana

Komplementarnost zajednikih i pojedinanih interesa

Struktura komunikacije za odreenu ciljnu grupu

4.5. Oblici i sredstva komunikacije

Marketing i benefit za graane i potroae

Odnosi sa javnou i razvoj komunikata

You might also like