P. 1
LOKALNA SAMOUPRAVA

LOKALNA SAMOUPRAVA

|Views: 5,805|Likes:
Published by Lily Tatic
Autor se bavi pitanjem pojma i modela lokalne samouprave kao i njenim tipovima, nivoima i oblicima. Ističe se značaj trostepenog sistema lokalne samouprave i analizira aktuelni proces centralizacije i decentralizacije. U cilju jačanja lokalne samouprave, predstavljen je model -Strateškog upravljanja- kao mehanizam kojim lokalne vlasti mogu efikasno i na sistematičan način aktivirati sve svoje potencijale, znanja i veštine, kao i svoje komparativne prednosti
Autor se bavi pitanjem pojma i modela lokalne samouprave kao i njenim tipovima, nivoima i oblicima. Ističe se značaj trostepenog sistema lokalne samouprave i analizira aktuelni proces centralizacije i decentralizacije. U cilju jačanja lokalne samouprave, predstavljen je model -Strateškog upravljanja- kao mehanizam kojim lokalne vlasti mogu efikasno i na sistematičan način aktivirati sve svoje potencijale, znanja i veštine, kao i svoje komparativne prednosti

More info:

Categories:Types, Research
Published by: Lily Tatic on Sep 01, 2010
Copyright:Attribution Non-commercial

Availability:

Read on Scribd mobile: iPhone, iPad and Android.
download as DOC, PDF, TXT or read online from Scribd
See more
See less

06/10/2013

pdf

text

original

Fall

08

UNIVERZITET MEGATREND BEOGRAD
FAKULTET ZA DRŽAVNU UPRAVU I ADMINISTRACIJU

Model upravljanja sistemom lokalne samouprave u Srbiji koji najviše odgovara njenom političkom sistemu
SEMINARSKI RAD Predmet: Upravljanje u lokalnoj samoupravi

APSTRAKT Autor se bavi pitanjem pojma i modela lokalne samouprave kao i njenim tipovima, nivoima i oblicima. Ističe se značaj trostepenog sistema lokalne samouprave i analizira aktuelni proces centralizacije i decentralizacije. U cilju jačanja lokalne samouprave, predstavljen je model -Strateškog upravljanja- kao mehanizam kojim lokalne vlasti mogu efikasno i na sistematican nacin aktivirati sve svoje potencijale, znanja i veštine, kao i svoje komparativne ̌ ̌ prednosti Ključne reči: lokalna samouprava, modeli upravljanja, centralizacija, decentralizacija, strateško upravljanje

Mentor Prof. dr Neđo Danilović Beograd, 2010

Student Ljiljana Tatić FDUA 05/09

Sadržaj
Sadržaj...............................................................................2 UVOD.................................................................................. 3 Stavovi međunarodnih organizacija o dobrom lokalnom i regionalnom upravljanju......................................................4

Kriterijumi dobre uprave u Evropskoj uniji..................................4 Regionalna politika Evropske unije.............................................5 Deklaracija o regionalizmu u Evropi (1996).............................................5 Savet Evrope...........................................................................6 Evropska povelja o lokalnoj samoupravi..................................................6 Drugi dokumenti od značaja za lokalnu samoupravu..............................7 Ustavni položaj lokalne samouprave...........................................7 Sistem finansiranja lokalne samouprave...................................11 Reforma administracije............................................................12 Izazovi pred lokalnom samoupravom........................................13

Ocena stanja lokalnog i regionalnog upravljanja u Srbiji........7

MODELI LOKALNE SAMOUPRAVE ........................................14

Male opštine, prednosti i nedostatci – SLOVENIJA......................14 Od jednostepene do višestepene lokalne samouprave - HRVATSKA ..............................................................................................15 Lokalna samouprava u komplikovanoj državi - BIH ....................15 Treći talas reforme - MAKEDONIJA ...........................................16 Srbija......................................................................................17 Komparativni pregled lokalne samouprave - Slovenija, Hrvatska, BIH, Makedonija, Srbija.................................................................................18 Teritorija i lokalna samouprava................................................19 Regionalizacija.......................................................................................19

Predlog Strateškog planiranja i upravljanja kao okvirnog konceptualnog modela za dobro lokalno i regionalno upravljanje u Republici Srbiji .............................................20
Strateško planiranje i upravljanje..........................................................20 Važnost informacione tehnologije za strateško upravljanje organizacijom ..............................................................................................................22

ZAKLJUČNA RAZMATRANJA.................................................23 LITERATURA......................................................................25

2

UVOD
Lokalna samouprava je autonomni sistem upravljanja lokalnim zajednicama konstituisanim na užim delovima državne teritorije. Ona je istovremeno originerna i osnovna organizacija vlasti. Razvijenost lokalne samouprave je i jedan od uslova demokratije i pravne države. Kako je samouprava u lokalnim zajednicama pravo građana obicno garantovano ustavom, za državu ono znači obavezu da stvori uslove za ̌ kontinuirano funkcionisanje lokalne zajednice kao celine. Prve forme lokalne samouprave mogu se prepoznati u Evropi XV i XVI veka u vidu komuna, srednjovekovnih gradova kojima su kralj ili feudalci putem povelja i statuta davali status slobodnih gradova. Ipak, otadžbinom lokalne samouprave, onakve kakvom je danas poznajemo, smatra se Engleska koja je prva imala samostalne oblike upravljanja na užim teritorijama. Evropa decenijama predano radi na afirmaciji lokalne vlasti (projekti: Evropa gradova, Evropa regiona). Ova afirmacija znaci s jedne strane decentralizaciju u ̌ smislu približavanja procesa odlucivanja građanima i podsticanje njihove participacije. ̌ Sa druge strane, ona znaci prenošenje poslova podsticanja ekonomskog razvoja na ̌ lokalnu vlast jer lakše od drugih nivoa vlasti može da mobiliše sve potencijale za razvoj. Lokalna vlast je danas važan integracioni i razvojni cinilac Evrope. ̌ Koliko je znacaj lokalne samouprave veliki, svedoci usvajanje Evropske ̌ ̌ povelje o lokalnoj samoupravi 1985. godine od strane Evropskog saveta koja garantuje osnove tzv. lokalne demokratije, razrađujući najvažnije elemente statusa lokalne samouprave. Tako, lokalnu samoupravu odlikuje nekoliko karakteristika: izvorna nadležnost, odlucivanje neposredno ili putem predstavništva, finansijska sredstva, ̌ samostalnost oslikana i kroz pravo na udruživanje lokalnih zajednica u saveze i žaštita prava na lokalnu samoupravu. Jedna od najznacajnijih novih funkcija koje preuzima lokalna vlast je ̌ podsticanje ekonomskog razvoja i privlacenje kapitala, investicija, novih projekata, ̌ ideja kreativnih ljudi. U tom ambijentu se podstice razvoj preduzetnickih aktivnosti, ̌ ̌ razvija saradnja sa privatnim sektorom i neprofitnim organizacijama i kreiraju raznovrsna privatno - javna partnerstva i aranžmani radi realizacije projekata za koje, sa- mo na osnovu sredstava u budžetu, ne bi bilo prostora. Otuda se cesto ovo vreme ̌ naziva vremenom renesanse lokalne vlasti i jedna od novih karakteristika je bogata saradnja između opština i drugih nivoa organizacije vlasti, kao i između opština raznih zemalja, pa i kontinenata. Savremena demokratija zahteva partnerski tip odnosa između svih nivoa vlasti i nestanak starih odnosa hijerarhije. U Evropi su ovi procesi praćeni uvođenjem principa subsidijariteta1 pri podeli nadležnosti i uspostavljanjem funkcionalnih odnosa
1

Načelo supsidijarnosti je načelo Zajednice prema kojem ona ne preduzima radnje (izuzev u područjima svojih isključivih ovlašćenja), osim ako one nisu delotvornije od radnji preduzetih na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj ravni. Namena je načela supsidijarnosti da osigura efikasno donošenje odluka na nivou što bližem građanima. Primena ovoga načela osigurava i neprekidnu proveru sprovodjenja aktivnosti na nivou Zajednice i njene opravdanosti u odnosu na mogućnost sprovodjenja na nacionalnom ili regionalnom nivou. Pokušaji jasnog definisanja ovoga načela mogu se naći u osnivačkim

3

raznih nivoa vlasti. Ovaj princip znaci da se određen krug nadležnosti daje nivou vlasti ̌ koji je najbliži građanima i koji može najefikasnije i najkvalitetnije da realizuje te poslove. Standardi Evropske povelje o lokalnoj samoupravi u isto vreme znace ̌ obezbeđivanje svakom stanovniku Evrope slicnih uslova i šansi da zadovolji svoje ̌ potrebe i ucestvuje u procesu odlucivanja o javnim stvarima. ̌ ̌ U svetu postoji više oblika organizovanja lokalne samouprave. U Engleskoj, uoblicena aktima parlamenta i poveljama, lokalna samouprava formirana je u vidu ̌ okruga, srezova i parohija. U SAD, lokalna samouprava regulisana je u okviru ustava i zakona federalnih jedinica, stoga u SAD postoji više razlicitih sistema lokalne ̌ samouprave: model mer- savet, menadžerski i komisijski model, kao i poseban model u varošima Nove Engleske. S druge strane, Francuska poznaje opštine, departmane i regione, s tim što i gradske i seoske opštine tretira na isti nacin (tzv. monotipne opštine). ̌ Lokalna samouprava može biti organizovana kao jednostepena kao u Švajcarkoj, dvostepena poput onih u SAD, ili trostepena odnosno kao višestepena u Engleskoj ili Francuskoj. Stepen ucešća građana u upravljanju lokalnom zajednicom takođe sa ̌ razlikuje od zemlje do zemlje (neposredno u SAD, u obliku kabinetske vlade u Francuskoj itd.). Lokalna samouprava se formira prema kriterijumima koji se uglavnom ticu homogenosti, privrednih kapaciteta lokalne zajednice i gravitiranja određenim ̌ institucijama od vitalne važnosti za njeno funkcionisanje. Još jedan od uslova njenog opstanka jesu finansijska sredstva koja crpi iz izvornih prihoda ali i iz državnog budžeta, obzirom da pored izvornih poslova od neposrednog interesa za njene clanove, ̌ izvršava i poslove poverene zakonom.

Stavovi međunarodnih organizacija o dobrom lokalnom i regionalnom upravljanju
Kriterijumi dobre uprave u Evropskoj uniji
Javna uprava je uvek bila unutrašnje pitanje u državama članicama Evropske unije. U isto vrijeme, nacionalne javne uprave moraju implementirati direktive i preporuke Evropske unije tako da građani Evrope mogu da uživaju prava koja im garantuju Sporazumi EU, bez obzira u kojoj zemlji žive; to je činjenica, koja sama po sebi može sasvim da opravda interes EU da osigura da svaka nacionalna administracija ima uporedivo dobar stepen kvaliteta i profesionalizma, odnosno da se interesuje za administrativne kapacitete svojih država članica. Sigma2 je, u saradnji sa EK, pripremila minimalne polazne osnove za sisteme uprave. U odnosu na te polazne osnove, Sigma se bavi ocenom napretka ka opštim standardima EU i propisima EU (acquis communautaire), još od 1999. godine. Procene Sigme koriste se u izveštajima Evropske komisije.
ugovorima, u Amsterdamskom ugovoru, a spominju se i u Ustavnom ugovoru EU-a. (DISTINKCIJA Odvojen, zaseban, razlicit od drugih.) 2 Sigma je zajednička inicijativa Evropske unije i Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD), uglavnom finansirana od strane EU. Pokrenuta 1992. godine, radi pomoći Češkoj, Mađarskoj, Poljskoj, Slovačkoj i Sloveniji u implementaciji reformi javne uprave. U daljem periodu podrška je usmerena prema drugim kandidatima i potencijalnim kandidatima za članstvo u EU. Danas su to: Hrvatska, Makedonija, Turska, Bosna i Hercegovina, Crna Gora, Srbija i Kosovo pod UNSCR 1244/99. Web- http://www.sigmaweb.org

4

Tokom vremena je postignut relativno širok konsenzus o ključnim kriterijumima koji se sada već mogu smatrati delom propisa EU, a oni se mogu grupisati u sledeće četiri kategorije, pri čemu vladavina prava ima najvažnije mesto:3 1 1. Vladavina prava, tj. zakonska sigurnost i predvidljivost upravnih postupanja i odluka, što se odnosi na princip zakonitosti, nasuprotn arbitrarnosti u javnom odlučivanju i na potrebu da se poštuju legitimna očekivanja pojedinaca; 2. Otvorenost i transparentnost, usmereni su na to da se osigura javna kontrola upravnih procesa i rezultata, kao i konzistentnost uprave sa unapred definisanim pravilima; 3. Odgovornost javne uprave drugim upravnim, zakonodavnim ili sudskim organima, koja je usmerena na obezbeđivanje poštovanja vladavine prava; 4. Efikasnost u korišćenju javnih resursa i efektivnost u postizanju ciljeva politika, koji su definisani zakonodavstvom i efektivnošću u primeni zakonodavstva. 2 3

Regionalna politika Evropske unije Deklaracija o regionalizmu u Evropi (1996)
Polazeći od konstatacije da su madridska Konvencija o prekogranicnoj saradnji ̌ (1980) i strazburška Povelja o lokalnoj samoupravi (1985) dokumenti, koji se sa najmanje rizika mogu nazvati prvim evropskim merilima decentralizacije, može se dodati da u red relevantnih naznaka evropske logike i modela regionalizma, sa puno razloga, može biti svrstan i jedan dokument Skupštine evropskih regija (AER).4 Na zasedanju u Bazelu, decembra 1996. godine, ova skupština je usvojila Deklaraciju o regionalizmu u Evropi i, pri tome, definisala region – njegovu institucionalnu organizaciju i kompetencije – na sledeći nacin: a) Region je nacionalnim ustavom ̌ priznato i ustrojeno teritorijalno telo, pozicionirano neposredno ispod državnog nivoa vlasti i opskrbljeno atributima politicke samouprave. Razliciti politicki identiteti ̌ ̌ ̌ (statusi, konstitutivni akti i politicke forme) izražavaju specificne istorijske, politicke, ̌ ̌ ̌ društvene ili kulturne karakteristike regiona (Clan 1); b) Institucionalnu organizaciju ̌ karakterišu: pun legalni status regiona, predstavnicka skupština, sacinjena od direktno ̌ ̌ izabranih clanova, kao i izvršno telo, politicki odgovorno skupštini. Clanovi skupštine, ̌ ̌ ̌ kao i clanovi izvršnog tela, ne mogu biti podvrgnuti takvoj kontroli centralnih vlasti ̌ koja bi škodila slobodnom vršenju njihovih funkcija (Clan 2); c) U saglasnosti s ̌ principom decentralizacije i supsidijarnosti, vrši se ustavna podela moći između države i regija. Region, u tom kontekstu, treba da ima odgovornost za sve funkcije sa prevladavajućom regionalnom dimenzijom. Tamo gde država spušta organizovanje i obavljanje upravne funkcije na regionalni nivo, ona istovremeno mora da obezbedi i odgovarajuće osoblje i finansijska sredstva (Clan 3). ̌ Najzad, u dodatku Clanu 3 Deklaracije (paragraf 1) navode sledeći primeri postojećih ̌ regionalnih moći (upravljackih kapaciteta): - regionalna ekonomska politika; ̌ regionalno planiranje, građevinarsvo i stambena politika; telekomunikacije i transportna infrastruktura; - energija i ekologija; -poljoprivreda i ribarstvo;obrazovanje na svim nivoima, univerziteti i istraživanja; -kultura i mediji; - javna zdravstvena zaštita; - turizam, slobodno vreme i sport; - policija i javni red.5
3

Sigma papers: No. 27 (1999). European principles for public administration. Preuzeto 01.07.2010. sa http://www.sigmaweb.org/dataoecd/26/30/36972467.pdf 4 Reč je o organizaciji koja deluje u okviru struktura Saveta Evrope i Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti, reprezentujući interese više od 300 evropskih regija i delujući u skladu sa sledećim programskim poentama: jačanje regionalnog razvoja, odgovornost i približavanje građanima. 5 Jovan Komšić, Departman za evropsku ekonomiju i biznis, Novi Sad Ekonomski fakultet

5

Komitet za lokalnu i regionalnu demokratiju (CDLR) identifikovao je srž pojmova i principa regionalizacije na ovaj nacin: ̌ - Regionalne vlasti: Regionalne vlasti su teritorijalne vlasti između centralnih organa vlasti i lokalnih vlasti. To ne znaci da je obavezno postojanje hijerarhijskih relacija ̌ između regionalnih i lokalnih vlasti. - Regionalna samouprava oznacava legalne nadležnosti i mandate regionalnih vlasti da, ̌ u okvirima ustava i zakona, regulišu i upravljaju podelom javnih poslova u okviru sopstvenih odgovornosti i u interesu regionalne populacije, saglasno sa principom subsidijarnosti. - Tamo gde regionalne vlasti postoje, princip regionalne samouprave će biti priznat na podesan nacin od strane domaćeg zakonodavstva i/ili od strane ustava. ̌ U oblasti lokalne samouprave, stav EU je da priznaje suverenitet država članica kada je u pitanju teritorijalna i administrativna struktura, funkcionisanje jedinica lokalne samouprave, mehanizama za pružanje usluga i relevantnih finansijskih mehanizama. Ne postoji posebno poglavlje koje se tiče EU regulative u vezi sa lokalnom samoupravom i svaka država članica je uspostavila teritorijalnu organizaciju i strukturu lokalne samouprave koja najviše odgovara njenoj političkoj i zakonodavnoj tradiciji i okruženju. Najrelevantnija oblast je Regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata, kao što je definisano u Poglavlju 21 (22 nakon šestog proširivanja). Regulativnu prirodu acquis-a6 u okviru Regionalne politike i koordinacije strukturnih instrumenata, prvenstveno čine uredbe koje se ne moraju inkorporisati u nacionalno zakonodavstvo. Relevantni acquis se odnosi samo na pravila i procedure u vezi sa programima koji se finanisraju iz strukturnih fondova i Jedinstvenog fonda. Kada se završe pregovori i postigne dogovor sa Komisijom, ove programe sprovodi država članica, uz poštovanje i drugih relevantnih delova acquis-a, prvenstveno u vezi sa nabavkama, konkurencijom i životnom sredinom. Države članice moraju imati uspostavljen institucionalni okvir, kao i odgovarajuće administrativne kapacitete kako bi omogućile programiranje, implementaciju, monitoring i evaluaciju na pravilan i efikasan način gledano sa strane menadžmenta i finansijske kontrole

Savet Evrope Evropska povelja o lokalnoj samoupravi
Kao najšira evropska organizacija, Savet Evrope je 15. oktobra 1985. godine usvojio Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi (EPLS), i to u formi međunarodnog ugovora, koji zemlje članice ratifikuju i tim putem preuzimaju obaveze utvrđene njenim odredbama. Saglasno članu 12. EPLS, prema kome se svaka država potpisnica obavezuje na prihvatanje svih ili određenog broja odredaba EPLS, Republika Srbija je izjavila da se smatra obaveznom da prihvati sledeće odredbe EPLS: član 2; član 3. st. 1. i 2; član 4. st. 1, 2, 4. i 6; član 5; član 7. st. 1. i 3; član 8. st. 1. i 2; član 9. st. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7. i 8; član 10. st. 1, 2. i 3. i član 11.7
Subotica, str.4 6 acquis je skraćenica od “acquis communautaire” i predstavlja akumulirane zakone, pravne akte i sudske odluke koje čine zakonsko telo EU. Termin je francuski i znači ”ono što je stečeno”, a communautaire znači “zajednice” 7 Milosavljević, B. (2009). Sistem lokalne samouprave u Srbiji. Beograd: Stalna konferencija

6

Ključni principi sadržani u odredbama EPLS su: jemstvo lokalne samouprave; samostalnost, samoorganizovanje i demokratski izbor organa; samostalan delokrug i pravo na konsultovanje; zaštita granica lokalnih zajednica; odgovarajuća i profesionalna lokalna uprava; uslovi obavljanja funkcija u lokalnim organima vlasti; ograničenja upravnog nadzora od strane centralnih vlasti; izvori finansiranja; pravo na saradnju i udruživanje; zakonska zaštita lokalne samouprave.8

Drugi dokumenti od značaja za lokalnu samoupravu
Među najbitnijim treba izdvojiti Budimpeštansku Deklaraciju i Agendu, kao i Deklaraciju iz Valensije. U Budimpeštanskoj deklaraciji od 27. februara 2005. godine dobro upravljanje istaknuto je kao suštinski cilj koji treba da ostvare države članice kroz saradnju u okviru Saveta Evrope, uključujući saradnju sa Parlamentarnom skupštinom i Kongresom lokalnih i regionalnih vlasti. Agenda iz Budimpešte je bila bazirana na četiri osnovne teme na kojima je uspostavljena saradnja na svim nivoima uprave u oblasti lokalne i regionalne demokratije: pravni okvir i instritucionalna struktura, demokratsko učešće i javna etika, lokalne i regionalne finansije i javne usluge, prekogranična i međuteritorijalna saradnja. U dodatku I Deklaracije iz Valensije definiše se 12 principa dobre demokratske uprave na lokalnom nivou: 1. Pravedno sprovođenje izbora, zastupanja i učešća, kako bi se obezbedile prave mogućnosti svim građanima da se izjasne o javnim poslovima na lokalnom nivou; 2. Pouzdanost, kako bi se obezbedilo da lokalna vlast izlazi u susret legitimnim očekivanjima i potrebama građana; 3. Efikasnost i delotvornost, kako bi se obezbedilo ostvarenje ciljeva uz najbolje korišenje resursa; 4. Otvorenost i transparentnost, kako bi se javnosti obezbedio pristup informacijama i olakšalo razumevanje načina na koji se vode javni poslovi; 5. Vladavina prava, kako bi se osigurala pravičnost, nepristrasnost i predvidljivost; 6. Etičko ponašanje, kako bi se obezbedilo da javni interes bude iznad ličnog; 7. Stručnost i sposobnost, kako bi se obezbedilo da lokalni predstavnici i zvaničnici budu potpuno kadri da izvršavaju svoje dužnosti; 8. Inovativnost i otvorenost za promene, kako bi se obezbedilo da iz novih rešenja i dobre prakse proističe korist; 9. Održivost i dugoročna orijentacija, kako bi se vodilo rauna o interesima budućih pokolenja; 10. Dosledno upravljanje finansijama, kako bi se obezbedilo promišljeno i efikasno korišenje javnih sredstava; 11. Ljudska prava, kulturna raznovrsnost i socijalna kohezija, kako bi se obezbedilo da svi građani budu zaštićeni i poštovani i da niko ne bude diskriminisan ili isključen; 12. Odgovornost, kako bi se obezbedilo da lokalni predstavnici i zvaničnici preuzmu odgovornost i da se smatraju odgovornim za svoje postupke. Za organe lokalne samouprave od neposrednog je značaja veliki broj preporuka i rezolucija koje je usvojio Komitet ministara Saveta Evrope, kako u oblasti ljudskih i manjinskih prava, tako i u određenim drugim oblastima.9 4

Ocena stanja lokalnog i regionalnog upravljanja u Srbiji
Ustavni položaj lokalne samouprave

gradova i opština. 8 Zakon o potvrđivanju Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. Službeni glasnik RSMeđunarodni ugovori, br. 70/2007. 9 Milosavljević, B. (2009)- isto.

7

Već u prvom delu Ustava Republike Srbije, koji nosi naslov Nacela Ustava, ̌ sadržana je odredba prema kojoj je državna vlast ogranicena pravom građana na ̌ pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu10. Za svaku je pohvalu to što je lokalna samouprava definisana kao pravo građana, a posebno je prijatno iznenađenje da se to pravo građana postulira kao ogranicenje državne vlasti, s obzirom na to da ni jedno ni ̌ drugo nije bilo slucaj u Ustavu iz 1990. godine. ̌ Novi Ustav cini i korak dalje u razgranicenju nadležnosti lokalne samouprave, ̌ ̌ pa tako prvi stav clana 177. glasi: „Jedinice lokalne samouprave nadležne su u pitanjima ̌ koja se, na svrsishodan nacin, mogu ostvarivati unutar jedinice Lokalne samouprave, a ̌ utonomne pokrajine u pitanjima koja se, na svrsishodan nacin, mogu ostvarivati unutar ̌ utonomne pokrajine, u kojima nije nadležna Republika Srbija“. Od ove odredbe ipak ne treba ocekivati da bude velika garancija obima poslova gradova i opština, budući da se ̌ već u drugom stavu istog clana Ustava kaže: „Koja su pitanja od republickog, ̌ ̌ pokrajinskog i lokalnog znacaja određuje se zakonom.“ ̌ Dve su najvažnije novine koje novi Ustav donosi u sistem lokalne samouprave. Prvo,Ustavom se predviđa da skupština opštine odlucuje o izboru izvršnih ̌ organa opštine, a da se izbor izvršnih organa gradova i grada Beograda uređuje zakonom. Ovim je na dosta neobican nacin razrešena dilema da li će se predsednici ̌ ̌ opština i dalje birati na neposrednim izborima ili ne (taj sistem je u Srbiji bio na snazi manje od cetiri godine: od 2004. do 2008. godine). Izabrano rešenje nije neobicno samo ̌ ̌ po sebi jer neposredan izbor gradonacelnika još uvek nije dominantna forma u ̌ zemljama razvijene demokratije. Jeste neobicno da jedna zemlja koja je imala ̌ neposredne izbore za predsednike opština i gradonacelnike prelazi na sistem izbora ̌ predsednika opštine u skupštini opštine, iako je trend u Evropi upravo obrnut. Još je neobicnije da se nacin izbora predsednika opštine cvrsto definiše u ustavu neke zemlje. ̌ ̌ ̌ Svaka inicijativa da se to promeni moraće da se suoci sa složenom procedurom promene ̌ Ustava. Nije velika tajna da je ovakvo rešenje deo politicke nagodbe najznacajnijih ̌ ̌ politickih stranaka, u kojoj je preovladala procena da nad predsednicima opština koje su ̌ izabrale skupštine opština stranke imaju mnogo veći stepen kontrole nego nad onima koji su mandat dobili od građana na neposrednim izborima. Ovo je dodatno potvrđeno jednom naizgled bezazlenom odredbom clana 180. Ustava, prema kojoj se u ̌ autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave u kojima živi stanovništvo mešovitog nacionalnog sastava omogućuje srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštinama, u skladu sa zakonom. Ova odredba Ustava teško da može da se sprovede u život bez neke vrste proporcionalnog izbornog sistema. Kako ćemo kasnije videti, upravo je to ucinjeno naknadnim donošenjem Zakona o lokalnim izborima. Ukidajući ̌ neposredne izbore za predsednike opština i utirući put za proporcionalne izbore za skupštine opština, novi Ustav je obezbedio uslove za nivo dominacije politickih ̌ stranaka nad lokalnom samoupravom koji je gotovo bez presedana. Druga važna novina koju je doneo Ustav jeste kategorija imovine lokalne samouprave, koja do tada nije postojala u ustavnom sistemu Srbije. Sva imovina koju koriste jedinice lokalne samouprave u svojini je Republike Srbije, a opštine i gradovi imaju samo pravo korišćenja. Svojina lokalne samouprave i dalje ne postoji u praksi, budući da zakoni koji treba da definišu šta je to imovina lokalne samouprave i koji obim prava lokalna samouprava ima na razlicitim vrstama imovine tek treba da budu doneti. ̌ U Srbiji, jedinice lokalne samouprave su opštine, gradovi i grad Beograd koji ima status posebne teritorijalne jedinice u Republici Srbiji, sa svojim posebnim organima lokalne samopurave, kako piše u Ustavu RS iz 2006. godine koji određuje položaj jedinica lokalne samouprave, nadležnost opština, pravne akte koje donosi,
10

Ustav Republike Srbije, clan 12, Sl. glasnik Republike Srbije, br. 83/06. ̌

8

organe, nadzor nad njenim radom i zaštitu. Opština (u Srbiji) je osnovna teritorijalna jedinica u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava. Obrazuje se za jedno ili više naseljenih mesta, odnosno katastarskih opština i po pravilu ima minimum 10 0000 stanovnika.11 Opština ostvaruje svoje nadležnosti na osnovu Ustava, zakona i statuta opštine i ima pravo da se bavi svim pitanjima od lokalnog interesa, osim onih pitanja koja su dodeljena u nadležnost nekom drugom nivou vlasti. Opštine su u Srbiji definisane Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije. Poslovi opštine su poslovi samostalne nadležnosti i preneseni poslovi državne uprave. Poslovi iz samostalne nadležnosti opština obuhvataju poslove na planu regulatornih radnji i upravljanja opštinom i poslove pružanja usluga. U poslove regulatornih radnji i upravljanja opštinom spada donošenje razvojnih, prostornih i drugih planova i programa, budžeta i završnog racuna budžeta, upravljanje opštinskom imovinom, ̌ obrazovanje opštinske administrativne službe i dr. U poslove pružanja usluga uređenje i obezbeđenje obavljanja komunalnih delatnosti, obavljanje specificnih usluga u oblasti ̌ kulture, obrazovanja, sporta, zdravstva, socijalne zaštite, turizma, ugostiteljstva, zaštite životne okoline i u drugim oblastima privrede i društvene delatnosti. Preneseni poslovi državne uprave su poslovi koje Republika prenosi na opštinu kad je to po zakonu uz predhodno obavljene konsultacije sa opštinama. Prilikom prenošenja poslova državne uprave na opštine, Republika je dužna opštinama dodeliti i finansijska sredstva i obezbediti druge potrebne uslove za njihovo efikasno izvršavanje. Organi opštine su: skupština opštine, predsednik opštine, opštinsko veće i opštinska uprava. Zakon o lokalnoj samoupravi12 razrađuje sve kategorije lokalne samouprave, tako i obavezu Republike odnosno teritorijalne autonomije da obezbede sredstva jedinici lokalne samouprave kada izvršava prava i dužnosti iz kruga poverenih poslova.13 Takođe, Zakonom o ministarstvima iz 2007. godine14 predviđa se formiranje Agencije za razvoj infrastrukture lokalne samouprave kao strucne službe Vlade RS ciji ̌ ̌ je cilj ravnomerno podsticanje razvoja i unapređenje infrastrukture loklne samouprave povezivanjem finansijskih organizacija, predstavnika nadležnih organa drugih zemalja, gradova i opština i određivanjem tzv. prioritetnih investicionih projekata. Osnov za decentralizaciju u Ustavu Srbije od 2006. godine predstavlja pravo građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu. Decentralizacija kao izuzetno kompleksan proces nije uređena jednim zakonom, već većim brojem zakona, kao što je Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, Zakon o glavnom gradu, Zakon o lokalnoj samoupravi, Zakon o državnoj upravi, Zakon o finansiranju lokalne samouprave, itd. U Strategiji reforme državne uprave u Republici Srbiji, donetoj 2004. godine predviđena je decentralizacija državne uprave. Ona bi se sprovodila kroz jedan od tri modela decentralizacije i to dekoncentracije, delegacije i devolucije ili kroz mešoviti model odnosno kombinaciju ovih modela. Ako izvršimo analizu mogućih
11

U Srbiji je broj naseljenih mesta po opštinama veoma razlicit i kreće se, naprimer, od tri ̌ (Opština Lapovo) do 153 naseljena mesta (Opština Leskovac), zatim, da postoji cak 11 opština sa ̌ površinom većom od 1.000 kvadratnih kilometara i još 10 opština cija površina prelazi 800 kvadratnih ̌ kilometara (na taj nacin 11% opština zauzima cak 25% površine citave Republike). ̌ ̌ ̌ 12 Zakon o lokalnoj samoupravi ("Sl. glasnik RS", br. 129/2007) je zakon koji je visoko usaglašen sa evrop skim standardima i obezbeđuje da se u budućnosti lokalna samouprava u Srbiji integriše u evropske horizontalne mreže odnosa i saradnje, kao i da preuzme svoj deo poslova i odgovornosti vezanih za procese približavanja EU 13 član 4 Zakona o državnoj upravi “Službeni glasnik RS” br. 79/2005 i 101/2007. 14 4. Jula 2008. Skupština Srbije usvojila je novi zakon o ministarstvima, koji predviđa da nova vlada ima 27 članova - premijera, 24 ministarskih resora, četiri potpredsednika od kojih će trojica biti i ministri, i jednog ministra bez portfelja. Zakonom su predviđena i tri nova ministarstva - životne sredine i prostornog planiranja, za ljudska i manjinska prava i za Nacionalni investicioni plan (NIP).

9

rešenja dolazimo do sledećih zaključaka: Dekoncentracija vlasti, koja je izvršena kroz osnivanje upravnih okruga ne može se smatrati decentralizacijom, jer izmenama organizacije državne uprave iz 2006. godine (donošenje Uredbe o upravnim okruzima) predviđeno je isključivo osnivanje područnih centara državne uprave u okruzima, odnosno ovlašćenje organa državne uprave da obrazuju svoje područne jedinice u okviru ovih područnih centara. Kroz proces dekoncentracije, funkcije državne vlasti i dalje vrše državni organi u područnim centrima koji se sada nalaze u administrativnim okruzima. Model delegacije, odnosno prenošenja određenih ovlašćenja pojedinih poslova državne uprave koji se zakonom mogu poveriti svim ili pojedinim gradovima, odnosno opštinama, takođe ima ograničeni efekat, jer državni organi i dalje vrše nadzor nad obavljanjem poslova državne uprave, odnosno nad zakonitošću rada loklanih organa uprave, što onemogućava lokalne samouprave da samostalno donose opšte akte, razrađuju pojedine odredbe zakona ili definišu lokalnu sektorsku politiku u određenoj oblasti. Devolucija, odnosno prenošenje nadležnosti sa centralnog na lokalni nivo predstavlja najkompletniji način decentralizacije. Kada se nadležnost decentralizuje, lokalne samouprave preuzimaju i punu odgovornost za obavljanje poslova u određenoj oblasti. Problem nastaje kada lokalne samouprave nisu pripremljene u finansijskom smislu za preuzimanje novih nadležnosti ili nemaju dovoljno administrativnih kapaciteta ili ljudskih resursa. Neravnomeran razvoj gradova i opština u Srbiji predstavljaće jedan od osnovnih problema u daljim fazama decentralizacije i zato decentralizacija mora da bude postepena i da se sastoji od kombinacije navedena tri modela. Veliku smetnju za ostvarivanje suštinske demokratije i lokalne samouprave predstavlja dominantna vladavina partokratije, kojom se demokratske težnje neprestano potiskuju i guše. Međusobnom borbom za vlast i oko vlasti, političke stranke potiskuju u drugi plan brigu za zajedničke interese građana i opšte interese društva. I pošto se međustranački antagonizam ne može prevladati stranačkim metodama, društvo se, tapkajući u mestu vrti u krug. Međustranačka borba za vlast prenosi se sa republičkog nivoa i na lokalni nivo, gušeći lokalnu samoupravu.15 Ustav postulira da pravo građana na lokalnu samoupravu podleže samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti. Zakon o lokalnoj samoupravi predviđa niz situacija u kojima je dozvoljeno da Republika interveniše u poslove lokalne samouprave, kao i razlicite ̌ instrumente za to intervenisanje. U slucaju da se skupština opštine raspusti, predsednik Narodne skupštine ̌ raspisuje izbore za odbornike u roku od dva meseca od stupanja na snagu odluke o raspuštanju skupštine jedinicelokalne samouprave, a Vlada imenuje privremeni organ sastavljen od predsednika i cetiri cla- na. Budući da se izbori održavaju 45 do 90 dana ̌ ̌ od dana raspisivanja, privremeni organ može da obavlja svu vlast u opštini u periodu do pet meseci. Dok novi Zakon o lokalnoj samoupravi sadrži odredbu prema kojoj Vlada imenuje clanove privremenog organa vodeći racuna o politickom i nacionalnom sastavu ̌ ̌ ̌ raspuštene skupštine jedinice lokalne samouprave, te odredbe u prethodnoj verziji tog zakona nije bilo, pa je praksa bila da stranacki sastav privremenog organa nema nikakve ̌ veze sa sastavom raspuštene skupštine, već verno preslikava politicku strukturu ̌ republicke Vlade. Upravo zahvaljujući tome, nije se retko dešavalo da prvi akt ̌ privremenog organa bude da izvrši smenu i postavi stranacki lojalna rukovodstava u ̌ svim organima, preduzećima i ustanovama ciji je osnivač lokalna samouprava i tako, ̌ bez znacajnijeg uticaja u birackom telu opštine, ostvari punu kontrolu nad ̌ ̌
15

Marković, D. (2009). Lokalna samouprava u evropskim integracijama. Politička revija, 19 (1),

151-164.

10

najznacajnijim resursima lokalnih vlasti. ̌

Sistem finansiranja lokalne samouprave
Model finansiranja gradova i opština pretrpeo je temeljnu reformu donošenjem Zakona o finansiranju lokalne samouprave 2006. godine. Iako je u periodu između 2000. i 2006. godine lokalna samouprava doživela ogroman porast prihoda, ne samo u apsolutnim iznosima, već iskazano i kao procenat bruto domaćeg proizvoda (BDP), određene karakteristike sistema su vapile za reformom jer je × 60% ukupnih prihoda utvrđivano godišnjim zakonom koji je u najboljem slucaju donošen u decembru za narednu godinu, a u nekim slucajevima i u martu za ̌ ̌ tekuću godinu; do donošenja tog zakona nijedna opština niti grad nisu tacno znali ni koji ̌ iznos sredstava će biti raspodeljen kroz transfere ni koliki je njihov deo u tim sredstvima; × nedovoljna transparentnost sistema transfera Republike lokalnoj samoupravi: u boljim godinama, primenjivani su objektivni kriterijumi koje nije razumeo niko, osim dvoje, troje ljudi u Ministarstvu finansija; u lošijim godinama, nikakvih kriterijuma nije bilo, osim kriterijuma partijskih uticaja i lobistickih sposobnosti pojedinih opština i ̌ gradova; × horizontalna neujednacenost: razlike u prihodima po glavi stanovnika između ̌ najbogatijih i najsiromašnijih jedinica lokalne samouprave je bila 1:10; × nizak udeo izvornih prihoda u strukturi ukupnih prihoda lokalne samouprave od manje od 30% u 2006. godini. Kako će se videti, nakon reforme iz 2006. godine, sistem je postao znacajno ̌ transparentniji, predvidljiviji i pravicniji, a porastao je i udeo izvornih prihoda. ̌ Ukupni prihodi države u 2006. godini iznosili su oko 10 milijardi evra, odnosno 39,8% BDP. Od tog iznosa, prihodi lokalne samouprave su cinili 1,64 milijarde evra, ̌ odnosno nešto više od 6% BDP. Prosecna jedinica lokalne samouprave raspolagala je ̌ budžetom od oko 11,3 miliona evra. Gledano po glavi stanovnika, trošak funkcionisanja lokalne samouprave u 2006. godini je iznosio oko 220 evra.16 U procesima rekonceptualizacije lokalne samouprave javne finansije (centralne i lokalne) predstavljaju ekstremno važno područje. Iz slike formiranja budžeta, kao i bližih i daljih finansijskih projekcija, prisustva ili odsustva finansijske (de)centralizacije, stiče se najpouzdanija predstava o stepenu razvijenosti lokalne samouprave i kvalitetu njenog partnerstva sa državnom administracijom.17 Novi sistem raspodele pripadnosti javnih prihoda između Republike i jedinica lokalne samouprave zasniva na kombinovanju modela vlastitih prihoda i zajednice prihoda. Reformom sistema finansiranja ustanovljena su tri izvora prihoda jedinica lokalne samouprave: izvorni, ustupljeni i prihodi od transfera iz budzeta Republike. Izvorni prihodi proizlaze iz implementacije sistema vlastitih, a ustupljeni prihodi iz sistema zajednice prihoda. Uvođenjem prihoda od transfera došlo je do primene metode zajednice prihoda s dotacijama, po kojoj se prenos sredstava vrši od gore ka dole. Republika, u funkciji centralnog nivoa vlasti, pored davanja prava na ostvarivanje izvornih prihoda i ustupanja ukupnog ili samo jednog dela iznosa javnih prihoda za čije je uvođenje i utvrđivanje neposredno nadležna, lokalnim vlastima, direktno, iz svog
16

Dušan Vasiljević, NOVI ZAKONSKI OKVIR ZA LOKALNU SAMOUPRAVUU SRBIJI, Lokalna samouprava u Srbiji, str.208 17 Damjanović, M. (2002). Uvodne napomene: Uporedna iskustva lokalnih samouprava. Beograd: Magna agenda.

11

budzeta, transferiše i određeni iznos sredstava kojim se osigurava okvir budzeta iz koga se mogu pokriti rashodi koji nastaju obavljanjem njihovih osnovnih, ustavno-pravnim poretkom utvrđenih nadležnosti. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi polazi od stava da lokalne vlasti moraju imati pravo na odgovarajuće sopstvene izvore finansiranja, kojima slobodno mogu da raspolažu u okvirima svojih ovlašćenja. Ovi izvori finansiranja moraju da zadovolje principe poreske jednakosti, odnosno moraju biti primereni njihovim nadležnostima. Osim ovoga, lokalnim samoupravama mora se obezbediti i fiskalna nezavisnost. Najmanje jedan deo njihovih finansijskih izvora mora da potiče od lokalnih taksi i nadoknada, za koje samo one imaju pravo da utvrđuju stopu. Prateći principe policentrizma i poreskog federalizma, a da bi se stvorila kvalitetna, građanima okrenuta i u funkcionisanju sposobna lokalna samouprava, neophodno je uporedo sa procesom suštinske decentralizacije sprovesti i suštinsku poresku decentralizaciju. Iako je novi Zakon o finansiranju lokalne samouprave napravio dobru osnovu, pre svega u poboljšanju javnosti, stabilnosti i predvidivosti, poboljšanju stepena horizontalnog ujednačavanja, jačanju samostalnosti lokalne samouprave i institucionalizaciji dijaloga centralne i lokalnih vlasti, Srbija je daleko od suštinske fiskalne decentralizacije i stvaranja sistema javnih lokalnih finansija. Jedan od najbitnijih preduslova za normalno funkcionisanje jedinica lokalne samouprave je da im centralna vlast garantuje imovinska prava nad dobrima koja se nalaze na njihovoj teritoriji. Osim toga centralna vlast mora jedinicama lokalne samouprave da obezbedi i vlasništvo nad sredstvima za rad lokalnih vlasti, kao i da uspostavi pravila o raspolaganju imovinom. Lokalne samouprave, ne samo da ne mogu da prodaju ili daju u zakup imovinu koju koriste, već ne mogu da raskinu ugovore o zakupu, niti da stiču, kupuju imovinu bez saglasnosti nadležne državne direkcije što usporava ili onemogućava raspolaganje imovinom i onemogućava stvaranja dobre investicione klime. Zakon o imovini lokalne samouprave treba da im omogući da mnogo efikasnije upravljaju sopstvenom imovinom. Imovina jedinica lokalne samouprave jedino tako može postati motor u podsticaju njihovog ekonomskog razvoja. Novim Zakonom se mora garantovati pravo svojine na dobrima koja je lokalna samouprava stekla sopstvenim sredstvima, kao i pravo svojine na dobrima koja služe za izvršavanje njenih funkcija. Ta imovina mora biti dovoljna za normalno obavljanje neophodnih funkcija jedinica lokalne samouprave. Sa druge strane, lokalnoj samoupravi mora da se garantuje i svojina nad svim dobrima lokalnog značaja, uključujući i prirodna bogatstva i dobra u opštoj upotrebi. Lokalna samouprava mora biti samostalna u vršenju svojih imovinsko pravnih ovlašćenja. Reforma administracije Jedna od osnovnih odlika modernog koncepta lokalne samouprave podrazumeva osposobljenost lokalnih vlasti da u javnom interesu upravljaju lokalnim poslovima. Poverenje građana da lokalne vlasti upravljaju lokalnim poslovima u javnom interesu, jedan je od najvažnijih uslova njihovog legitimiteta. Cilj reforma javne administracije, je da stvori uslove za uspostavljanje efikasne državne uprave koja uz minimalne troškove građanima pruža brzu i kvalitetnu uslugu. U Srbiji koja teži evropskoj integraciji i stvaranju građanske odgovorne države ovo mora da bude osnovni zadatak centralne, ali i svih lokalnih vlasti. Prema istraživanju koje je sproveo Centar za slobodne izbore i demokratiju (CeSID) još sredinom maja 2003. godine, poverenje građana u institucije lokalne vlasti veoma je malo. Reforma administracije je neophodna. Čak i ako se ima u vidu da na

12

stav građana prema lokalnim vlastima presudno utiče decenijama razvijan otpor prema opštinama kao otuđenim, korumpiranim i “privatizovanim” feudima prethodnog režima, ne može se izbeći konstatacija da demokratski izabrane lokalne vlasti, ni nakon deset godina od promene režima nisu uspele da uspostave suštinsko poverenje između lokalne samouprave i građana. Stalna konferencija gradova i opština je još 2001. godine objavila Evropski kodeks ponašanja lokalnih i regionalnih izabranih predstavnika, koji predstavlja preporuku Saveta Evrope i Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Saveta Evrope i koji je trebalo da ubrza i usmeri proces reforme. Najvažniji članovi iz Evropskog kodeksa ponašanja lokalnih i regionalnih izabranih predstavnika su: Član 9: Zabrana vršenja vlasti u sopstvenu korist Izabrani predstavnici neće vršiti svoje funkcije odnosno koristiti ovlašćenja svog položaja u cilju ostvarivanja svojih sopstvenih, direktnih ili indirektnih privatnih ili ličnih interesa. Član 10: Sukob interesa Kada izabrani predstavnici imaju direktan ili indirektan interes u materiji koju ispituju lokalni ili regionalni saveti ili izvršna tela, oni će objaviti te interese pre većanja i glasanja. Izabrani predstavnici će se uzdržati od bilo kakve izjave ili glasanja o pitanjima u vezi s kojima imaju neposredan ili posredan lični interes. Član 13: Zabrana korupcije Izabrani predstavnici će se pridržavati budžetske i finansijske discipline koja obezbeđuje ispravno upravljanje javnim prihodima, na način regulisan važećim nacionalnim zakonodavstvom. U obavljanju svojih dužnosti, izabrani predstavnici neće učiniti ništa čime bi proneverili budžetska sredstva i/ili donacije. Oni neće preduzimati ništa što bi moglo dovesti do toga da se budžetska sredstva i/ili donacije koriste direktno ili indirektno u lične svrhe. Novi sistem javne uprave treba da počiva na načelima, takozvane, nove javne uprave (New Public Management) koji podrazumevaju stvaranje ekonomične države, razdvajanje strateškog nivoa, koji predstavljaju izabrani politički predstavnici, na kojem se donose odluke, od operativnog nivoa, koji predstavlja javna uprava, koja odluke sprovodi

Izazovi pred lokalnom samoupravom
Ustaljena podela na 145 jedinica lokalne samouprave ocigledno ne može biti ̌ jedini osnov prostornog razvoja Srbije. Postojeće jedinice lokalne samouprave su cesto ̌ prevelike za ostvarenje svih mogućnosti lokalne demokratije, a ipak nisu dovoljno velike za planiranje i sprovođenje planova subnacionalnog razvoja. To ne mora da znaci ̌ da je trenutna podela na jedinice lokalne samouprave prevaziđena, ali ukazuje na snažnu potrebu razmatranja mogućnosti da se postojeći sistem nadogradi tako što će mesne zajednice dobiti veće uloge i tako što će biti ustanovljene neke vrste regionalnih razvojnih kapaciteta. Posebno će biti znacajno uređenje položaja gradskih opština na ̌ nacin koji će unaprediti i demokraticnost i efikasnost gradova. ̌ ̌ Znacajno povećanje broja jedinica lokalne samouprave sa statusom grada otvara ̌ mogućnost prenošenja novih nadležnosti, i to najpre gradovima, a zatim i opštinama. 13

Jedan od znacajnih izazova biće prenošenje odgovarajućih prihoda lokalnoj samoupravi ̌ za obavljanje novih nadležnosti, pri cemu ti prihodi ne bi smeli da budu ispod iznosa ̌ sredstava koje je Republika trošila na tu nadležnost pre sprovođenja decentralizacije. Veliki potencijal u narednom periodu ima i transformacija javnih komunalnih preduzeća i uvođenje inovativnijih oblika pružanja usluga, ukljucujući i javno-privatna ̌ partnerstva. Koliko će te mogućnosti biti iskorišćene, zavisi i od toga da li će se, kada i kako desiti dugo ocekivano prenošenje svojinskih ovlašćenja lokalnoj samoupravi. ̌ Oblast uprave treba znacajno modernizovati da bi se olakšalo smanjenje broja ̌ zaposlenih, ali i da bi se povećala fleksibilnost u nagrađivanju zaposlenih koja treba da omogući privlacenje i zadržavanje kvalitetnog kadra. ̌ Možda je najvažnije istaći da treba uciniti još mnogo da bi se smanjila kontrola ̌ politickih stranaka na gotovo svaki aspekt lokalne samouprave. Beskrupulozno ̌ zapošljavanje lojalnih u organima uprave, ustanovama i javnim preduzećima, obezbeđivanje poslova povezanim firmama, privilegovanje i protežiranje prilikom dodele subvencija pojedincima, organizacijama i privredi, zloupotreba ovlašćenja u vezi sa izdavanjem dozvola i inspekcijskim poslovima samo su neki od primera. Nažalost, nema mnogo osnova da ocekujemo da se depolitizacija lokalne samouprave može ̌ dogoditi bez pokretanja istog procesa na nivou države Srbije. Kako je već receno, za ̌ sada aktivnosti republickih vlasti više povećavaju nego što smanjuju nivo politizacije ̌ lokalne samouprave. Možda je paradoksalno, a možda i dijalekticki neminovno da upravo tendencija ̌ povećanja prožimajućeg uticaja politickih stranaka na sve nivoe i aspekte javnog života, ̌ kao i neizbežne negativne posledice tog uticaja, daju nadu da će građani uociti i osuditi ̌ politizaciju, kazniti one koji je budu održavali i nagraditi one koji su spremni da je se odreknu. A kada proces depolitizacije bude jednom ozbiljno pokrenut, lokalna samouprava će, budući da je najbliža građanima, u njemu ponovo prednjaciti i pokazaće ̌ da je s pravom tokom godina velikih iskušenja osvojila epitet najvitalnijeg dela javnog sektora Srbije. Tek tada će se stvoriti uslovi da iz manjine pređu u većinu oni lokalni lideri i one opštine i gradovi koji opstaju kao živi dokaz da je moguće graditi lokalnu samoupravu koja je inspiracija i primer ne samo u Srbiji, već i u regionu.

MODELI LOKALNE SAMOUPRAVE
Male opštine, prednosti i nedostatci – SLOVENIJA
Reforma lokalne samouprave u Sloveniji odvija se već više od deset godina. Za to vreme stecena su neka iskustva koja pokazuju da taj proces ne vodi uvek rezultatima ̌ koji su se reformom želeli postići. Ako je glavni cilj stvarno bio onaj koji se politicki ̌ deklarisao kao takav, tj. decentralizacija države i uvažavanje principa supsidijarnosti, taj je cilj ostao neostvaren. Usko definisane izvorne nadležnosti lokalne samouprave ne odgovaraju današnjim potrebama i ljudi ocekuju da mogu preko lokalnih vlasti ̌ zadovoljavati ne samo najosnovnije nego i svoje šire potrebe. Za takvo nešto sistem veoma raznolikih lokalnih jedinica sa istim obimom nadležnosti pokazao se kao neprimeren. Neke od njih, narocito one najmanje, sa veoma limitiranim resursima, ̌ imaju poteškoća već pri zadovoljavanju osnovnih potreba stanovništva i nuđenja potrebnih usluga. Ujedno, država uvek ima razlog zašto ne može da prenese nadležnosti koje je zadržala za sebe na lokalnu samoupravu. Pošto treba obezbediti isti kvalitet usluga na citavoj svojoj teritoriji, država ne može preneti nadležnosti na opštine koje ̌ 14

nemaju osposobljeni kadar za njihovo izvođenje. Razvijanje međuopštinske saradnje isto tako je pokazatelj potrebe za postojanjem većih sistema na pojedinacnim ̌ podrucjima javnih usluga, jer samo tako može da se obezbedi ekonomicnost i kvalitet ̌ ̌ tih usluga. Postojanje više malih opština cesto otežava funkcionisanje takvih sistema i ̌ stvara poteškoće koje mogu ponekad ugroziti njihovo delovanje, narocito na podrucjima ̌ ̌ koja na prvi pogled nisu toliko bitna za život stanovnika, ali u razvojnom smislu su i te kako znacajna (upravljanje komunalnim otpadom, obrazovanje odraslih i tome slicno). ̌ ̌ Zato bi bio bolji pristup reformi koji bi najpre definisao nadležnosti lokalne samouprave i onda tek, na osnovu nadležnosti, teritoriju i nacin finansiranja lokalnih vlasti. Sa ̌ takvim funkcionalnim pristupom dobili bi lokalnu vlast koja bi bila sposobna da izvršava svoje nadležnosti. Taj pristup ne bi ugrozio razvijanje participacije građana i lokalne demokratije jer to nije stvar velicine lokalnih zajednica, nego njihove unutrašnje ̌ strukture sistema vlasti i njegove decentralizacije.18

Od jednostepene do višestepene lokalne samouprave - HRVATSKA
Put kojim je krenula Hrvatska u razvijanju lokalne samouprave, time i jacanju ̌ lokalne demokratije, karakterisalo je usitnjavanje lokalnih jedinica i nedovoljno kvalitetno utvrđivanje njihovog samoupravnog delokruga. Postojanje premalenih lokalnih jedinica sa drasticno nedovoljnim finansijskim potencijalom u startu je ̌ sprečavalo da lokalna samouprava preuzme poslove i ovlašćenja. Zakonodavcu je ujedno služilo i kao argument za zadržavanje poslova u nadležnosti tela državne uprave. Tek je kategorizacijom lokalnih jedinica i dodelom statusa velikih gradova (uz mogućnost prenosa poslova i na ostale sa finansijskim potencijalom) ucinjen znacajni ̌ ̌ korak prema decentralizaciji poslova, ovlašćenja i finansijskih sredstava na lokalne jedinice. Pri tome je bitno spomenuti i ulogu udruženja lokalnih jedinica koje mogu i treba da iniciraju izmene zakonodavstva. Najveći je i svakako najteži zadatak u budućnosti ishoditi dodatna i potrebna finansijska sredstva koja će država prenositi na lokalne jedinice, posebno radi postojećeg trenda stvaranja obaveza i prenosa poslova na lokalne jedinice, a bez odgovarajuće finansijske podloge.19

Lokalna samouprava u komplikovanoj državi - BIH
Bosna i Hercegovina je složena država sastavljena od dva entiteta, Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske. Sa svojih 51.209 kvm teritorije, BiH je jedna od najmanjih zemalja u regionu, ali je još uvek duplo veća od Slovenije ili Makedonije. Prema poslednjem zvanicnom popisu stanovništva iz 1991. godine, BiH je imala ̌ 4.354.911 stanovnika. Agencija za statistiku BiH procjenjuje da je broj prisutnih stanovnika u 2005. bio 3.842.537, a publikacija CIA The World Factbook za juli 2007. godine navodi broj od 4.552.198 stanovnika. Entiteti dele državnu teritoriju u razmeri 51% : 49%, pri cemu Federaciji BiH pripada veći deo. ̌ Federacija Bosne i Hercegovine je sastavljena je od 10 kantona (hrvatski naziv je županija), cija ustavna priroda nije najjasnija budući da ih Ustav FBiH određuje samo ̌ kao federalne jedinice sa jednakim pravima i odgovornostima (Ustav FBiH, I cl. 1, st. 1 ̌ i cl. 2). Važnije od ustavno-pravne prirode kantona jesu nadležnosti koje im Federacija ̌
18 19

Mr Zlata Ploštajner, Male opštine:prednosti i nedostaci, Lokalna samouprava u Sloveniji str. 49 Nives Kopajtich – Škrlec OD JEDNOSTEPENE DO VIŠESTEPENE LOKALNE SAMOUPRAVE, Lokalna samouprava u Hrvatskoj, Beograd, 2008.

15

prepušta. Ona je u svojoj iskljucivoj nadležnosti zadržala samo deset najvažnijih ̌ nadležnosti, devet ih deli sa kantonima, a sve ostalo jednom opštom odredbom (generalna presumpcija nadležnosti) prepušta kantonima. Lokalna samouprava se u Bosni i Hercegovini razvija kroz dva odvojena i u izvesnoj meri razlicita subsistema – ̌ onaj u Republici Srpskoj i onaj u Federaciji BiH. Ovoj tvrdnji ne treba davati vrednosnu konotaciju i pogotovo je ne treba shvatati kao jednu diskvalificirajuću politicku ̌ cinjenicu jer BiH nije jedina zemlja u kojoj paralelno postoje i funkcionišu razliciti ̌ ̌ sistemi lokalne samouprave. U tom pogledu stanje u BiH najviše lici na ono u ̌ Nemackoj gde je lokalna samouprava u nadležnosti saveznih jedinica (Länder) koje ̌ prema vlastitom nahođenju, spoznajama i iskustvima uspostavljaju sebi odgovarajuće strukture lokalne samouprave i propisuju im nadležnosti. U BiH lokalna samouprava – njeno definisanje i regulisanje svih važnih pitanja u vezi s njom – jeste u iskljucivoj ̌ nadležnosti entiteta pošto Ustav države BiH ne poznaje institut zajednickih ili ̌ podeljenih nadležnosti. Najveći nedostatak dosadašnjeg toka reformi u BIH jeste u tome što su se one odvijale skoro iskljucivo u normativnoj sferi, popravljanjem starih i donošenjem ̌ novih propisa, pa su i najveći rezultati tu ostvareni. Može reći da u BiH postoji solidno zakonodavstvo o lokalnoj samoupravi, ali veoma loša lokalna samouprava. Međutim, iako od zakona, ma kako dobri bili, nikada ne treba ocekivati previše, to je jedna od ̌ retkih povoljnih okolnosti koja je na raspolaganju svim socijalnim akterima u tegobnoj tranziciji tokom koje će se i lokalna samouprava menjati sa citavom ostalom ̌ 20 društvenom strukturom.

Treći talas reforme - MAKEDONIJA
Republika Makedonija je stekla svoju samostalnost 8. septembra 1991. godine, referendumom na kom se veći deo glasaca izjasnio za samostalnu i suverenu ̌ Makedoniju. Stvaranje nezavisne i suverene države Republike Makedonije narod je docekao euforicno, ali i sa strahom za sopstvenu budućnost. Za centralne vlasti u ̌ ̌ Makedoniji, Skupštinu i Vladu, proces stvaranja nezavisne i suverene države stvorio je mogućnost da maksimalno centralizuju Republiku Makedoniju. Lokalna samouprava u Republici Makedoniji je prošla kroz tri perioda gledano sa aspekta teritorijalne organizacije, prva od 1990–1996, druga od 1996–2005 i treća pose 2005. Na osnovu analiza koje su prikazane u istraživanju o uticaju velicine opštine ̌ na sprovođenje zakonskih nadležnosti, može se zakljuciti da u Republici Makedoniji ̌ realnost nije u skladu s Ustavom, prema kom sve jedinice lokalne samouprave imaju isti tretman. Najcešće, opštine koje su postojale pre 1996. godine imaju veće finansijske i ̌ ljudske resurse, za razliku od opština koje su konstituisane posle 1996. godine. Podrucne jedinice centralnih vladinih institucija su koncentrisane u opštinama koje su ̌ postojale pre 1996. godine. Građani opština koje su formirane posle 1996, svoja prava ostvaruju u opštinama gde su sedišta ovih podrucnih jedinica ministarstva i drugih ̌ državnih institucija. Na pocetku procesa decentralizacije institucije koje su ̌ decentralizovane u principu imaju sedište u opštinama koje su postojale i pre 1996. Tako se u mnogim opštinama nisu decentralizovale institucije iz oblasti srednjeg obrazovanja, socijalne zaštite, decjih vrtića, protivpožarne zaštite. Ovim su se realno ̌ dovele u neravnopravni položaj takozvane stare i nove opštine, formirane u 1996. godini
20

Dr Zdravko Zlokapa, LOKALNA SAMOUPRAVA U KOMPLIKOVANOJ DRŽAVI, Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini, Beograd, 2008. str. 117

16

i rekonstruisane u 2005. Velicina opštine je od velikog znacaja za mogućnosti realizacije nadležnosti ̌ ̌ koje su predviđene pozitivnim zakonskim propisima iz oblasti lokalne samouprave. Veće opštine u najvećoj meri su u povoljnijem položaju u odnosu na manje i novoformirane opštine prilikom implementacije zakonskih nadležnosti. Jedno od mogućih primenljivih rešenja za ovaj problem je uvođenje obaveznih nadležnosti i fakultativnih nadležnosti. Obavezne nadležnosti moraju sprovesti sve opštine, dok će fakultativne nadležnosti sprovoditi opštine koje imaju finansijske, ljudske i institucionalne mogućnosti za to. Drugo rešenje je uvođenje drugog stepena lokalne samouprave, kojim bi se sprovodile nadležnosti za koje ostale opštine nemaju mogućnosti.21

Srbija
Lokalna samouprava u Srbiji je institucija politickog sistema sa najdužom, ̌ najbogatijom, ali istovremeno i izrazito neravnomernom tradicijom. Donekle je paradoksalan podatak da je period najveće samostalnosti lokalne samouprave u toku te bogate tradicije vreme turske uprave kada je lokalna samouprava, u gotovo potpunom odsustvu turskih vlasti izvan većih gradova, obavljala brojne upravne, sudske i policijske poslove i štitila i predstavljala narod pred turskim vlastima22. Međutim, odmah nakon uspostavljanja organa vlasti izniklih iz oslobodilackih ustanaka pocetkom ̌ ̌ 19. veka, autonomija u odnosu na tursku vlast ne traži se više u snažnoj lokalnoj samoupravi već, naprotiv, u jakoj središnjoj vlasti. Od ovog vremena, razvoj lokalne samouprave naglašeno osciluje između perioda centralizacije, pokretanih pre svega osećajem ugroženosti sistema vlasti, i perioda decentralizacije, koji su karakteristicni za ̌ vremena kada se centralna vlast oseća dovoljno sigurnom da deo svoje vlasti podari lokalnoj samoupravi. Već prvi zakon koji uređuje lokalnu samoupravu (Zakon o ustrojstvu opština iz 1839. godine) ustanovljava dosta široke nadležnosti gradova i opština, ali ih i stavlja pod kontrolu sreskih i okružnih nacelnika. ̌ Tokom osamdesetih godina prošlog veka opštine su uživale takav nivo autonomnosti u odnosu na više nivoe vlasti da se taj period cesto oznacava kao doba ̌ ̌ izrazite feudalizacije sistema vlasti, a na njega se i danas ukazuje kada se iznose rezerve prema predlozima za decentralizaciju. Devedesete godine su, kao i u većini drugih zemalja u okruženju, donele izrazitu centralizaciju vlasti. To je u manjoj meri bio odgovor na preteranu decentralizaciju u prethodnom periodu, a u većoj odgovor na osećaj ugroženosti „unutrašnjim i spoljnim pretnjama“. Gradovi i opštine su iz devedesetih godina izašle sa bitno smanjenim obimom nadležnosti, bez svoje imovine i bez ijednog znacajnog izvornog prihoda. ̌ Devedesete godine imaju još jedan važan legat – monopol vlasti poceo je da se ̌ kruni najpre na nivou lokalne samouprave. Tako se dogodilo da su, pocev od 1996. ̌ godine, u lokalnoj samoupravi prva iskustva u upravljanju javnim sektorom sticali tadašnji opozicioni prvaci, a kasniji najviši nosioci vlasti na centralnom nivou. Etapa u razvoju lokalne samouprave posle 5. oktobra obeležena je donošenjem Zakona o lokalnoj samoupravi u februaru 2002. godine, odnosno uvođenjem principa horizontalne podele vlasti na lokalnom nivou, kao i donošenjem Zakona o finansiranju
21

Goran Angelov, TREĆI TALAS REFORME LOKALNE SAMOUPRAVE,Lokalna samouprava u Makedoniji, Beograd, 2008. str.181 22 Bogoljub Milosavljević, Sistem lokalne samouprave u Srbiji, Stalna konferencija gradova i opština, Beograd, 2005, str. 52.

17

lokalne samouprave 2006. godine, kojim je finansijski položaj gradova i opština znacajno unapređen. ̌ Pravni okvir u kome će lokalna samouprava tek poceti da funkcioniše u ̌ 23 narednom periodu postavljen je novim Ustavom (proglašen u novembru 2006. godine) i usvajanjem paketa zakona u decembru 2007. godine: Zakona o lokalnoj samoupravi, Zakona o teritorijalnoj organizaciji, Zakona o glavnom gradu i Zakona o lokalnim izborima24. Od prethodno važećih zakona koji su sistemski uređivali ovu oblast, na snazi je ostao samo Zakon o finansiranju lokalne samouprave.25

Komparativni pregled lokalne samouprave - Slovenija, Hrvatska, BIH, Makedonija, Srbija
Vrlo nepovoljnu okolnost za reforme u lokalnoj samoupravi u tranzicionim zemljama predstavljaju postojeći odnosi između uprave i građana. Istraživanja pokazuju da uprava smatra građane neupućenim, nestrucnim i nezainteresovanim za javne ̌ probleme, a da građani smatraju upravu otuđenom, nezainteresovanom za njihove životne probleme, neuslužnom i cesto korumpiranom. Ne pojednostavljujući preterano, ̌ može se reći da je odnos između građana i uprave tim lošiji što su zemlja i lokalna zajednica nerazvijeniji i siromašniji. U visoko razvijenim zemljama građani su zadovoljni kvalitetom usluga koje dobijaju od svojih opština jer u najvećem broju slucajeva dobijaju ono što ocekuju, a ̌ ̌ ponekad su opštinske usluge brže i bolje od propisanog standarda. Zahvaljujući razvijenom sistemu planiranja i obilnim finansijskim i kadrovskim resursima kojima raspolažu, lokalne zajednice cak mogu da se takmice u tome koja će pružati više ̌ ̌ pogodnosti građanima i lokalnoj privredi; opštine tako privlace određene kategorije ̌ ljudi i razvijaju specifican image: neke su poznate kao sigurne i mirne sredine te otud ̌ privlacne porodicama s malom decom; druge razvijaju zabavne sadržaje i privlace ̌ ̌ bonvivane i bogate ljude; većina opština je, svakako, posvećena samo industrijskom razvoju i raznim olakšicama i pogodnostima privlace investitore. U svakom slucaju, ̌ ̌ kakva god da je razvojna politika opštine, lokalna uprava nastoji da se ponaša doslovno kao „servis“ što za posljedicu ima sticanje povjerenja kod građana i cak postojanje tzv. ̌ lokalpatriotizma. U tranzicionim zemljama opštine nisu specijalizovane u gornjem smislu, opštinska uprava nije dovoljno razvijena i ne obavlja sve funkcije koje bi trebalo, pa građani nisu zadovoljni dobijenim uslugama. Postojeća istraživanja, nude vrlo sumornu i obeshrabrujuću sliku. Što se BiH tice, prema nalazima Prism Research-a, cak 82% ̌ ̌ ispitanika veruje da odluke lokalnih vlasti nikada ili skoro nikada ne odražavaju njihove prioritete, 80% smatra da lokalne vlasti ne konsultuju građane u definisanju prioriteta razvoja, a samo 1,2% ispitanika smatra da lokalne odluke imaju za cilj da poboljšaju život siromašnih.26
23 24

Sl. glasnik Republike Srbije, br. 83/06. Svi objavljeni u Sl. glasniku Republike Srbije, br. 129/07. 25 Dušan Vasiljević, NOVI ZAKONSKI OKVIR ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJI, Lokalna samouprava u Srbiji, str. 183 26 Istraživanja na koja se pozivaju autori priloga u knjizi “Komparativni pregled lokalne samouprave” govore da stavovi građana ni u drugim zemljama iz uzorka nisu mnogo drugaciji, sa ̌ razumljivim izuzetkom Slovenije. Građani sa takvim stavovima imaju minimalno poverenje u lokalnu upravu i u javnu vlast uopšte, pa će svaka reforma ovih oblasti naići na zid neverice i spoticati se na ranije

18

Teritorija i lokalna samouprava
Posmatrani sistemi lokalne samouprave razlikuju se u mnogo cemu, pa tako ̌ i u svom odnosu prema teritoriji. Dok Slovenija i Hrvatska već desetak godina istrajavaju na tendenciji mrvljenja teritorije i smanjivanja podrucja opštine, Srbija je ̌ zadržala teritorijalnu podelu kakva ovde postoji već decenijama, a za koju je karakteristicno postojanje teritorijalno i demografski najveće opštine u Evropi. ̌ Makedonski trendovi su slicniji onima u Sloveniji i Hrvatskoj, iako usitnjavanje opština ̌ nije u ovoj južnoj državi poprimilo tako drasticne forme kao u prve dve zemlje. Što se ̌ Bosne i Hercegovine tice, tu je došlo do povećanja broja opština ali ne kao posledica ̌ planiranja prostora i njegovog usklađivanja sa razvojem lokalne samouprave već kao posledica krajnje nesmotrenog i politicki neodgovornog povlacenja međuentitetske ̌ ̌ linije. Tom prilikom se nisu poštovale opštinske granice pa je opštinska teritorija cepana nelogicno - otkidani su delovi teritorije od nekih opština i potom su konstituisani kao ̌ nove jedinice lokalne samouprave, iako od samog pocetka nisu imali uslova za ̌ opstanak. Za sve zemlje iz uzorka, osim Srbije i Bosne i Hercegovine, može se reći da vrlo dinamicno prekrajaju svoju teritoriju; međutim samo u slucaju Makedonije ̌ ̌ primećuje se da je zakonodavac sve vreme sledio jednu ideju i teritorijalne modifikacije držao pod kontrolom; stice se utisak da su u Sloveniji i Hrvatskoj isti politicki procesi ̌ ̌ 27 izmakli kontroli i da se ne zna dokle će ići usitnjavanje prostora. Da bi se upotpunila slika o administrativno-teritorijalnoj organizaciji treba spomenuti i regionalnu mrežu, koja može biti ,,satkana” po različitim osnovama, imajući u vidu konkretne socijetalne uslove u svakoj državi. Među brojnim modelima tzv. podnacionalne regionalizacije dominiraju dva prepoznatljiva rešenja. Prema prvom, zasnovanom na formalnopravnom autoritetu i principima tradicionalnog hijerarhizma, regionalna vlast se javlja kao produžena ruka centralne vlasti, koja pridodatim, tako stvorenim dualnim autoritetom arbitrira nad lokalnom vlašću u pitanjima političke, administrativne i finansijske kontrole. Prema drugom, zasnovanom na ideji uvažavanja realnih interesa i međusobnog poverenja, regioni se konstituišu “odozdo” na osnovu interesa i potreba lokalnih zajednica, prema proceni međuzavisnosti, čiji su sadržaji pretežnije ekonomske i razvojne prirode a manje političke i administrativne. Neka rešenja, u ekskluzivnim slučajevima, nude mogućnost da se ista lokalna zajednica nađe u više podnacionalnih i/ili prekograničnih regiona.28

Regionalizacija
Jedan od bitnih zadataka u procesu decentralizacije je promena teritorijalne organizacije javne uprave. Najteži posao na ovom putu je regionalizacija. Trostepena struktura vlasti (država/regioni/gradovi i opštine) predstavlja najprihvatljiviji model u ovom trenutku reforme lokalne samouprave u Srbiji. Iako za regionalizaciju države postoji osnov u odredbi člana 182. stav 3. Ustava, koja predviđa osnivanje novih autonomnih pokrajina kroz komplikovanu i donekle protivrečnu proceduru, dominira mišljenje da je za regionalizaciju Srbije potrebna promena Ustava. Alternativa relativno
izneverenim ocekivanjima. ̌
27

Dr Zdravko Zlokapa, KOMPARATIVNI PREGLED LOKALNE SAMOUPRAVE Slovenija, Hrvatska, Bosna i Hercegovina, Makedonija i Srbija, str.232 28 Mijat Damjanović, Beograd, 2002. Uporedna iskustva lokalnih samouprava , str.15-18

19

složenom postupku promene Ustava, moglo bi da bude tumačenje koje bi dao odgovarajući skupštinski odbor, konkretno Odbor za ustavna pitanja, koji je prema članu 44. Poslovnika Narodne skupštine, između ostalog: „razmatra (…) načelna pitanja primene Ustava”. Kada je u pitanju Ustav Srbije, potrebna je njegova generalna rekonstrukcija, sa ciljem da se stvori jedan pravni okvir i jedan skup pravila koja su jasna, jer osim što je pravni akt, Ustav predstavlja i vrednosni sistem. Po pitanju regionalizacije, u stručnoj javnosti su se pojavila tumačenja koja ističu da Ustav Srbije dopušta regionalizaciju, dok druga tumačenja tvrde da je Ustav kočnica ideji regionalizacije koja je izražena u okviru Evropske unije. Evropska unija snažno podržava regionalizaciju u cilju boljeg integrisanja stanovnika, podsticanja razvoja i što uspešnije realizovanje kompleksnih ekonomskih, političkih i socijalnih programa. Prema pojedinim ustavnim odredbama, može se jasno videti da Ustav eksplicitno ne pominje regionalizaciju, već samo govori o regionalnom razvoju.29 ××× Rasprava o tome da li je bolja mala ili velika opština, opština s malo nadležnosti ili ona koja ih može obavljati mnogo – vodi se među poznavaocima lokalne samouprave već vekovima i ne nazire joj se kraj, pošto svaka alternativa dobija nove zagovornike. Pojavljuju tri opcije: × mala opština s malim brojem nadležnosti (Slovenija, Hrvatska, delimicno ̌ Makedonija), × velika opština s većim brojem nadležnosti (Srbija, delimicno RS) i ̌ × velika opština s malim brojem nadležnosti (Federacija BiH). Koja kombinacija je najfunkcionalnija verovatno ne zavisi samo od odnosa ova dva cinioca kojima se mi bavimo, već od velikog broja najrazlicitijih faktora i njihovih ̌ ̌ vrlo specificnih konstelacija.30 ̌

Predlog Strateškog planiranja i upravljanja kao okvirnog konceptualnog modela za dobro lokalno i regionalno upravljanje u Republici Srbiji
Strateško planiranje i upravljanje
Strateško upravljanje je savremeni nacin uspešnog rešavanja raznovrsnih ̌ problema društva. To je mehanizam kojim lokalne vlasti mogu efikasno i na sistematican nacin aktivirati sve svoje potencijale, znanja i veštine, kao i svoje ̌ ̌ komparativne prednosti u odnosu na druge. Ovaj nacin planiranja i rada podstice ̌ ̌ povezivanje i saradnju sa brojnim akterima kako u opštini, tako i van nje. Umesto hijerarhije, nadređenosti i podređenosti koja je dominantna u našem sistemu upravljanja, otvara se mogućnost uvođenja fleksibilnijeg i kooperativnijeg sistema odnosa, jacanje ̌ horizontalne linije organizovanja, uz podsticanje inicijativnosti, veće participacije građana i raznih organizacija i interesnih grupa u procese odlucivanja. ̌
29

Lilić, S., Vujić, M., Živković, J. (2009). Evropska dokumenta o regionalnoj/lokalnoj demokratiji - iniciranje promene u Srbiji. Zaječar: Regionalna agencija za razvoj istočne Srbije. 30 Dr Zdravko Zlokapa, KOMPARATIVNI PREGLED LOKALNE SAMOUPRAVE Slovenija, Hrvatska, Bosna i Hercegovina, Makedonija i Srbija,

20

Recesija na svetskom nivou nameće odgovorniji odnos svih društava prema budućnosti. U lokalnim, pogotovo urbanim sredinama, javljaju se brojni problemi: siromaštvo, beda, nezaposlenost, neadekvatno stanovanje i slab kvalitet usluga, nedostatak investicionog kapitala, nedostatak poslova, novih ideja, inicijativa i znanja, kriza i neizvesnost razvoja, kriminal itd. Proces prestrukturiranja sveta rada koji je u svetu, pod uticajem informacione tehnologije, odavno otpoceo, kod nas takođe pocinje. ̌ ̌ On će tražiti ukljucivanje ljudskog znanja i visoke tehnologije gde god je to moguće, ̌ fleksibilniji nacin organizovanja vlasti, veću inovativnost i participaciju građana u ̌ rešavanju brojnih i raznovrsnih problema. Nova preduzetnicka filozofija vlasti postaje ̌ sve znacajnija i postepeno potiskuje filozofiju i praksu države blagostanja svuda u ̌ razvijenim zemljama sveta. Strateško upravljanje pomaže lokalnim vlastima i drugim akterima da se prilagode okolini s naraslim turbulencijama i velikim neizvesnostima, promenljivim uslovima poslovanja i života, ali još više od toga da same kreiraju viši kvalitet i promenu. Lokalne vlasti mogu da naprave izbor između uspeha i neuspeha, da usmere pažnju na kriticna mesta donošnja važnih odluka i ukljucuju sve važne aktere u procese ̌ ̌ odlucivanja u raznim fazama. ̌ Strateški menadžment obuhvata cetiri osnovna procesa: skeniranje okoline, ̌ formulisanje strategije, primenu strategije i vrednovanje i kontrolu. Za lokalne vlasti, pogotovu u Srbiji, izuzetno je važno da shvate sve prednosti ovakvog pristupa jer je znanje i ovih metoda jedna od važnih komparativnih prednosti u razvoju. Lokalne vlasti postaju svojevrsna „preduzeća“ koja svakodnevno rešavaju izuzetno kompleksne i teške zadatke. Da bi se što kvalitetnije kreirala politika i donosile odluke, jedan broj opština u Srbiji je uveo Socio - ekonomski savet kao važan centar razvoja strategije upravljanja opštinom. U Savet se, pored predstavnika vlasti po resorima, ukljucuju predstavnici institucija i organizacija kao što su: privredne komore, ̌ profesionalna udruženja, škole, domovi zdravlja, centri za socijalni rad, pozorišta, nevladine organizacije itd. Koji je smisao njihovog okupljanja i rada? Ova tela pomažu razvijanju planiranja koje je bliže realnim potrebama građana, koje je integralnog karaktera jer ima u vidu celinu života zajednice, isprepletanost i povezanost svih oblasti života i omogućava daleko kvalitetniju realizaciju programa, uz ukljucivanje građana u ̌ kreiranje konkretnih projekata, njihovu realizaciju i vrednovanje.

21

Ovakav pristup znatno olakšava kompleksan, frustrirajuće obiman i nesiguran rad izvršnih funkcionera kao što su gradonacelnici i menadžeri i daje im ̌ koliko - toliko sigurne orijentire i oslonce u rešavanju izuzetno teških problema sa garancijom uspeha, daljeg razvoja i obnove datih naselja i gradova.31

Važnost informacione tehnologije za strateško upravljanje organizacijom
Smisao informatizacije jeste osposobljavanje za brzo reagovanje preduzeća-uprave na događaje u sredini - fleksibilnost preduzeća. IT čini preduzeće fleksibilnim sistemom, olakšava ljudski rad naročito na operativnom jezgru, smanjuje prosečnu veličinu administracije. U upravljačkom sistemu IT je promenila sadržaj i izgled.32 Potisnula je masu rukovodioca i analitičara. Elektronskom obradom podataka, upravljačkim informacionim sistemom značajno je promenjen izgled i karakteristike organizacione strukture preduzeća. IT je umanjila razlike između malih i velikih preduzeća između centralizovane i decentralizovane organizacije. Informatička tehnologija može se koristiti praktično u svim oblastima upravne aktivnosti: od projektovanja unutrašnje organizacione strukture upravnih organizacija do vođenja informaciono-dokumentacionih i upravljačkih sistema na nacionalnom i lokalnom nivou (telekomunikacije, saobrajaj, komunalni poslovi itd.). Ovo proizilazi iz okolnosti da je veliki deo upravnih poslova rutinske i repetitivne prirode, što omogućava njihovu standardizaciju i automatizaciju, kako u prikupljanju i
31 32

Snežana Đorđević, Strateški razvoj i kreiranje politika u lokalnoj zajednici, str.53-63 U proizvodnji IT je učinila fleksibilne proizvodne procese, ukinula mnoga radna mesta , oslobodila radnike monotonih i rutinskih poslova.

22

obradi podataka za donođenje i realizaciju upravnih odluka i vođenja upravnog postupka, tako i u oblasti kompjuterske obrade teksta i opšte informatizacije kancelarijskog poslovanja.33

ZAKLJUČNA RAZMATRANJA
Lokalna vlast nema dovoljno nadležnosti u oblastima osnovnog obrazovanja, primarne zdravstvene zaštite, socijalnih poslova i usluga i u podsticanju ekonomskog razvoja.34 Opštine i gradovi još nemaju svojinu jer im je oduzeta 1995. godine. Lokalnim vlastima je, tako, ozbiljno ugrožen pravni i poslovni subjektivitet, što je jedinstvena situacija u Evropi. 35 Lokalne finansije su još uvek previše zavisne s obzirom na vrstu poreza, stope koje reguliše centralna vlast, kao i nacina prikupljanja ̌ lokalnih poreza (centralno). Finansijski i fiskalni sistem je izuzetno centralizovan, uz postojanje brojnih naglašeno destimulativnih instrumenata za lokalnu vlast, kao što je na primer ogranicavanje visine bruto budžeta lokalnih vlasti od strane Ministarstva ̌ finansija. Zakon o zajmovima treba da precizira uslove uzimanja zajmova i olakša realizaciju investionih projekata koji su neophodna osnova razvoja. Sve to zajedno je preduslov ambicioznijeg stvaranja privlacnijeg ambijenta za investicije, privlacenje ̌ ̌ kapitala i ljudi sa idejama i za podsticanje ekonomskog razvoja uopšte. Nadležnost u oblasti bezbednosti još uvek nije preneta na opštine i uz razne izgovore se odlaže formiranje lokalne policije. Lokalna policija bi održavala javni red i mir, intervenisala pri iseljavanju ili rušenju bespravno izgrađenih objekata, što bi omogućilo veću efikasnost i efektivnost rada lokalnih organa vlasti i, svakako, smanjilo kršenje zakona.36 U Srbiji je broj naseljenih mesta po opštinama veoma razlicit i još uvek je ̌ nejasno da li treba smanjiti velicine opština (površine i prosecne populacije) ili treba ̌ ̌ utvrditi posebni status gradskih opština . Iako je Zakonom o regionalnom razvoju donekle postavljen temelj za početak regionalizacije u Srbiji, u ovom trenutku na političkoj sceni podeljena su mišljenja o tome da li će ovaj tehničko-administrativni potez otvoriti put ka suštinskoj decentralizaciji i regionalnoj autonomiji u okviru koje bi regioni kroz sopstveneinstitucije mogli da odlučuju o važnim pitanjima iz svakodnevnog regionalnog života, i u okviru koje bi regoni imali suštinsku finansijsku samostalnost Uspešna reforma javne uprave37 je preduslov uspešnom upravljanju lokalnom
33 34

Stevan Lilić, Državna uprava – instrument vlasti ili javna služba, str.48 Država i lokalna (samo)uprava u svojstvu poslodavca evidentno treba da preciziraju i obrazovnim institucijama učine dostupnim svoje zahteve u pogledu očekivanih kompetencija i veština za poslove u upravi. To će školama i fakultetima olakšati da planiraju svoje reforme i prilagođavaju svoju obrazovnu ponudu zahtevima tržišta rada i saglasno tome definišu svoje obrazovne ishode. 35 Model zakona o imovini lokalnih vlasti je predugo u proceduri i stalno se odlaže njegovo donošenje. Napravljena je studija 2005. godine kojom je izracunata i finansijska šteta koju društvo ima, ̌ između ostalog i gubitkom direktnih investicija jer opština nije vlasnik imovine. Na osnovu tih proracuna, ̌ ne racunajući gubitke po osnovu nerealizovanih investicija, koji su najveći, u poslednjih 10 godina smo ̌ izgubili oko 1,3 milijardi evra i više hiljada radnih mesta. Ako se ovo stanje ne promeni, svaka naredna godina bi donosila najmanje po 103 miliona evra gubitaka. 36 Evropeizacija Srbije str.115 37 Za inicijalno pokretanje rasprave o putevima reforme javne uprave u Srbiji naznačene su tri osnovne projekcione ravni, koje bi se mogle dubinski elaborirati putem SWOT analize: vizija nove srpske državnosti, strategija nove demokratske vlasti i politika inoviranog javnog upravljanja. (Mijat

23

samoupravom u čijem su središtu građani koji aktivno učestvuju u ostvarivanju javnih poslova, sa jeftinom lokalnom administracijom koja je obrazovana, efikasna i sposobna da građanima bude na usluzi, privatizovanim javnim preduzećima i stvaranjem uslova za konkurentsko učešće privatnih preduzeća, ili privatno-javnog partnerstva, u vršenju javnih komunalnih poslova. Samo na ovakav način, i u skladu sa načelima Evropske povelje, građani će svoje lokalne sredine početi da doživljavaju kao mesto za ostvarivanje svojih najosnovnijih potreba i potpuno novog koncepta građanskog društva. I na kraju, uz sve pohvale decentralizaciji, nužno je imati na umu i činjenicu da ključni zadatak moderne demokratije nije bukvalno onemoćenje centralnih aparata državne uprave. “Porušiti zidove države ne znači... stvoriti svet bez zidova, već pre stvoriti hiljadu malih tvrđavica”, kaže M. Walzer (Volcer, 2000: 70). Kako sa stanovišta legitimnosti i efikasnosti upravljanja ekonomskim i tehnološkim procesima, tako i iz ugla zaštite fundamentalnih ljudskih prava i sloboda, država se u mnogim svojim funkcijama i danas potvrđuje kao najadekvatniji oblik regulacije i upravljanja globalnim društvom. Sve to, u principu, govori da se kljucni zadatak savremenog momenta u ̌ razvoju demokratskih sistema svodi se na uspostavljanje prave ravnoteže između nadležnosti centralne države, s jedne strane, i regionalne i lokalne autonomije, s druge strane.

Damjanović, Uporedna iskustva državne samouprave, Magna agenda, Beograd, 2003, str.19)

24

LITERATURA
Damjanović, M. Uporedna iskustva lokalnih samouprava. Beograd: Magna agenda, 2002. Damjanović, M. Uporedna iskustva državnih uprava. Beograd: Magna agenda, 2003. Vlatković Milan, Pravo lokalne samouprave, Banja kolex i Besjeda, Banja Luka, 2008. Lilić, S., Vujić, M., Živković, J. Evropska dokumenta o regionalnoj / lokalnoj demokratiji- iniciranje promene u Srbiji. Zaječar: Regionalna agencija za razvoj istočne Srbije. 2009. Komšić J, Departman za evropsku ekonomiju i biznis, Novi Sad Ekonomski fakultet Subotica, AUTONOMIJA VOJVODINE I LOKALNA SAMOUPRAVA U NOVOM USTAVU SRBIJE- pogled na ustavna rešenja u svetlu evropskih standarda – Kristić S, Izvorni prihodiu sistemu finansiranja lokalne samouprave u republici Srbiji, PALGO centar (www.palgo.org), Stalna konferencija gradova i opština (www.skgo.org), Beograd, 2006. Milosavljević, B. Sistem lokalne samouprave u Srbiji. Beograd: Stalna konferencija gradova i opština, 2009. Marković, D. Lokalna samouprava u evropskim integracijama. Politička revija, (2009). 19 (1), 151-164. Modeli organizacije lokalne samouprave,(2008) Palgo centar, Beograd, Evropske strategije i politike u lokalnoj zajednici, Fond za evropske integracije, Beograd (2006), Snezana Djordjević, Strateski razvoj i kreiranje politika u lokalnoj zajednici, str.49-63 Evropeizacija Srbije, Fond za otvoreno društvo, Beograd, 2006. Evropski kodeks ponašanja lokalnih i regionalnih izabranih predstavnika Volcer, Majkl,Područja pravde, Beograd: Filip Višnjić, 2000. Povelje: Evropska povelja o regionalnoj autonomiji, CLRAE - Savet Evrope, 1997. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, Savet Evrope, Strazbur, 1985., časopis Komuna br 7/8 1989. Zakoni: Ustav republike Srbije, Sl. glasnik RS broj 37, Beograd, 08.11.2006. godine. Zakon o državnoj upravi “Službeni glasnik RS” br. 79/2005 i 101/2007. Zakon o finansiranju lokalne samouprave, Sl, glasnik RS, br. 62/2006 Zakon o Ministarstvima, Sl. glasnik RS, br. 65/2008 Zakon o potvrđivanju Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. Službeni glasnik RS- Međunarodni ugovori, br. 70/2007 Zakon o regionalnom razvoju, Sl. glasnik RS, br. 51/2009. Zakon o lokalnoj samoupavi (čl.2), "Sl. glasnik RS", br. 129/2007 Zakon o teritorijalnoj organizaciji Srbije, Sl. glasnik RS, br. 129/07.

25

You're Reading a Free Preview

Download
scribd
/*********** DO NOT ALTER ANYTHING BELOW THIS LINE ! ************/ var s_code=s.t();if(s_code)document.write(s_code)//-->