P. 1
Evropeizacija Srbije

Evropeizacija Srbije

|Views: 728|Likes:
Published by Lily Tatic
Monitoring procesa evropeizacije društvenog, ekonomskog, političkog i pravnog prostora Srbije
Fond za otvoreno društvo Beograd, 1. novembar 2006.
Monitoring procesa evropeizacije društvenog, ekonomskog, političkog i pravnog prostora Srbije
Fond za otvoreno društvo Beograd, 1. novembar 2006.

More info:

Published by: Lily Tatic on Jul 02, 2010
Copyright:Attribution Non-commercial

Availability:

Read on Scribd mobile: iPhone, iPad and Android.
download as PDF, TXT or read online from Scribd
See more
See less

10/25/2012

pdf

text

original

Evropeizacija Srbije

Kapaciteti organa vlasti i lokalnih organa (samo)uprave Zakonodavna vlast Predsednik Republike Izvršna vlast Lokalna (samo)uprava

Jadranka Jelinčić (ur.)

FOND ZA OTVORENO DRUŠTVO

Evropeizacija Srbije
Monitoring procesa evropeizacije društvenog, ekonomskog, političkog i pravnog prostora Srbije

Fond za otvoreno društvo
Beograd, 1. novembar 2006.

SADRŽAJ

Predgovor Ciljevi monitoringa procesa približavanja Srbije EU Činjenice i pretpostavke na kojima se zasniva projekat Predmet monitoringa Metodologija Kapaciteti organa vlasti i lokalnih organa (samo)uprave Zakonodavna vlast Vršenje zakonodavne vlasti Vršenje ustavotvorne vlasti Utvrđivanje javnih politika Kontrola Vlade i državne uprave Reprezentativnost Istrajna nedostojnost parlamentarne debate Stručne službe Preporuke Narodna skupština Republike Srbije: izbor, položaj narodnih poslanika, nadležnosti, organizacija, stručni kapaciteti Skupština Autonomne pokrajine Vojvodine: izbor, položaj narodnih poslanika, nadležnosti, organizacija, stručni kapaciteti Predsednik Republike Zaštitnik evropskih vrednosti Preporuke Predsednik Republike: ovlašćenja, način izbora, opoziv

5 9 10 11 14 17 21 23 26 27 28 30 32 33 35 39 46 49 51 53 55

Izvršna vlast Vlada i državna uprava Prevelika koncentracija moći Javnost rada je uslov odgovornosti Odgovornost izvršne vlasti Koordinacija procesa približavanja Srbije Evropskoj uniji Kapaciteti organa i položaj državnih službenika Preporuke Reforma državne uprave Praksa je ono što se računa Funkcionalne veze sa drugim politikama. Rokovi. Sredstva. Kadrovi Preporuke Vlada i državna uprava u Srbiji: organizacija, izbor, nadležnost, stručni kapaciteti Pokrajinsko izvršno veće i pokrajinska uprava: organizacija, izbor, nadležnosti, stručni kapaciteti Strategija reforme državne uprave: kritičko čitanje Kapaciteti obrazovnog sistema Lokalna (samo)uprava Centralizacija vs. decentralizacija Lokalne vlasti u procesima približavanja EU Stalna konferencija gradova i opština Preporuke Lokalna (samo)uprava: Struktura organa i njihova nadležnost

57 59 60 62 63 64 67 71 72 79 81 83 92 94 103 111 113 118 122 125 127

PREDGOVOR

Fond za otvoreno društvo uspostavio je 1. januara 2006.godine monitoring procesa evropeizacije društvenog, političkog, ekonomskog i pravnog prostora Srbije. Proces monitoringa trajaće do 31. decembra 2008. godine. U ovom projektu pod procesom „evropeizacije” podrazumevaju se dva aspekta u osnovi istog procesa. Prvo, to je proces integrisanja evropskih vrednosti, standarda i normi u domaće javne politike, pravne norme i ponašanja. U drugom značenju proces „evropeizacije” predstavlja vođenje pregovora Srbije sa Evropskom unijom i državama članicama u cilju zaključivanja sporazuma kojima će biti formalizovani međusobni odnosi, počevši od zaključivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP), do članstva Srbije u EU. Evropeizacija društvenog, političkog, ekonomskog i pravnog prostora je jedina razvojna opcija zemlje i zbog toga je u interesu svih njenih građana. Istovremeno, prihvatanje i efektivno sprovođenje evropskih vrednosti, normi i standarda predstavlja i izraz odgovornosti Srbije kao zemlje koja ima aspiraciju da se priključi EU, na isti način kao što je to i odgovornost svih sadašnjih i drugih budućih članica Evropske unije za uspešno ostvarivanje ciljeva radi kojih je Unija i nastala. Monitoring procesa evropeizacije, odnosno procesa donošenja proevropskih razvojnih politika, zakonodav­ stva i prakse, a potom i zalaganje za njihovo efikasno sprovođenje predstavljaju „prijateljsku” delatnost civilnog društva usmerenu ka građanima Srbije i njenim institucijama. Civilno društvo na ovaj način stavlja svoje kapa­ citete u funkciju razvoja zemlje i ostvarivanja razvojnih interesa građana, saglasno principima dobrog uprav­ ljanja i participativne demokratije. U prvom izdanju izveštaja o monitoringu procesa evropeizacije koji će sukcesivno biti objavljivani tokom perioda januar−jun 2007. sadržana je: 1. ANALIZA stanja i politika u oblastima koje su od neposrednog značaja za približavanje Srbije EU i OCENA institucionalnih kapaciteta za razvijanje i sprovođenje proevropskih politika i efikasno vršenje drugih poslova koji su im povereni; 2. PREPORUKE za unapređivanje javnih politika, pravnog sistema i institucionalnih kapaciteta; 3. OPIS ustavnog i zakonskog položaj organa i tela odgovornih za procese reformi i evropeizacije i izloženi su sadržaj i cilj zvanično utvrđenih politika u posmatranim oblastima. 

Svako sledeće izdanje Izveštaja sadržavaće periodičnu ocenu razvoja u posmatranim oblastima i analizu raz­ loga koji onemogućavaju da se proklamovani ciljevi evropeizacije ostvare. Ukoliko se ispuni osnovni uslov za obnavljanje pregovora o zaključivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju Srbije Evropskoj uniji – uspostavljanje pune saradnje sa Tribunalom za ratne zločine počinjene na teritoriji bivše Jugoslavije – prihvatanje preporuka koje su sadržane u ovom izveštaju može doprineti bitnom ubrzavanju pregovora između Srbije i Evropske unije o zaključenju SSP­a i ubrzanim procesima razvoja zemlje i njenih institucija.

Polaznu osnovu za monitoring procesa „evropeizacije” i ocenu njegove uspešnosti predstavljaju razvojni ciljevi i ocena stanja koji su izneti u pet dokumenata, a to su: 1. Ustav Republike Srbije, koji u članu 1 definiše Srbiju, između ostalog, i kao državu koja se zasniva na „pripadnosti evropskim principima i vrednostima”; 2. Rezolucija Narodne skupštine o pridruživanju Srbije EU (oktobar 2004.godine); 3. Nacionalna strategija pridruživanja EU koju je usvojila Vlada Republike Srbije (jun 2005.godine); 4. Studija izvodljivosti za vođenje pregovora između EU i Srbije za zaključenje sporazuma o SSP koju je pripremila Komisija EU i usvojio Savet ministara (april 2005.godine); i 5. Lisabonska agenda za razvoj zemalja članica EU koju je utvrdio Savet ministara EU 2000. godine. Ocene i preporuke koje će biti iznošene u izveštajima o monitoringu biće rezultat upoređivanja i analize postojećih praksi sa zahtevima i opredeljenjima iznetim u navedenim dokumentima. Ovaj projekat je osmislio i realizuje ga projektni tim Fonda za otvoreno društvo: dr Jadranka JELINČIĆ, ruko­ vodilac tima, Mihajlo ČOLAK, Srđan ĐUROVIĆ, Tamara LUKŠIĆ­ORLANDIĆ, Miodrag MILOSAVLJEVIĆ, Jadranka STOJANOVIĆ i Tomislav ŽIGMANOV. U realizaciji projekta učestvuju i: Radmila MASLOVARIĆ, Sarita MATIJEVIĆ i Suzana JOVANIĆ. 

Na izradi izveštaja za pojedine oblasti partneri Fonda su bile sledeće organizacije i eksperti: Alternativna akademska obrazovna mreža, Dejan ANASTASIJEVIĆ, Margareta ANDREJIĆ, mr Milojko ARSIĆ, Vladimir ARSIĆ, Miomir BRKIĆ, mr Svetislava BULAJIĆ, Beogradski Centar za ljudska prava, Centar za civilno­vojne odnose, Centar za obrazovne politike, Centar za primenjene evropske studije, Centar za slobodne izbore i demokratiju, Centar za visoke ekonomske studije, Centar za razvoj civilnog društva, dr Aleksandra ČAVOŠKI, dr Jovan ĆIRIĆ, dr Katarina DAMNJANOVIĆ, prof. dr Mijat DAMJANOVIĆ, Radomir DI KLIĆ, prof. dr Vojin DIMITRIJEVIĆ, mr Dina DOBRKOVIĆ, Pavel DOMONJI, Emil DŽUDŽEVIĆ, prof. dr Snežana ĐORĐEVIĆ, Bojan ĐURIĆ, Fond „Demokratski centar”, Zoran GRAC, prof. dr Momčilo GRUBAČ, Grupa 484, prof. dr Miroslav HADŽIĆ, Omer HADŽIOMEROVIĆ, Vidan HADŽIVIDANOVIĆ, dr Marina ILIĆ, mr Snežana ILIĆ, prof. dr Vladimir ILIĆ, Institut za uporedno pravo, Dragan JANJIĆ, mr Marko KARADŽIĆ, Jelena KLEUT, Bojan KOMNENOVĆ, mr Ana KNEŽEVIĆ­BOJOVIĆ, Slobodan KREMENJAK, Liga za Dekadu Roma, dr Branislava LEPOTIĆ­KOVAČEVIĆ, Željka MANIĆ, prof. dr Anđelka MIHAJLOV, Gordana MIHAJLOVIĆ, mr Mirjana MILOŠEVIĆ, mr Ana MILJANIĆ, dr Nataša MRVIĆ­PETROVIĆ, dr Oliver NIKOLIĆ, Nemanja NENADIĆ, PALGO centar, mr Nataša PANTIĆ, mr Žarko PAUNOVIĆ, Danilo PEJOVIĆ, prof. dr Sofija PEKIĆ, mr Vesna PETROVIĆ, dr Nevena PETRUŠIĆ, prof. dr Desanka RADUNOVIĆ, prof. dr Vesna RAKIĆ­VODINELIĆ, Aleksandar RESANOVIĆ, Vojkan SIMIĆ, mr Zoran SKOPLJAK, prof. dr Fuada STANKOVIĆ, „Transparentnost Srbija,“ prof. dr Srbijanka TURAJLIĆ, dr Kori UDOVIČKI, dr Marijana VIDAS­ BUBANJA, mr Nataša VUČKOVIĆ, Martina VUKASOVIĆ, mr Verica VUKOVIĆ, mr Ružica ŽAREVAC, prof. dr Boško ŽIVKOVIĆ. Fond za otvoreno društvo zahvaljuje se svim partnerima na doprinosu i posvećenosti zajedničkim ciljevima.

CILJEVI monitoringa procesa približavanja Srbije EU
Osnovni ciljevi ovog projekta jesu:

Ñ da se državi i nadležnim organima i organizacijama koje vrše javna ovlašćenja i lokalnoj (samo)upravi: • ukaže na oblasti u kojima je potrebno sprovesti odgovarajuće reforme i sugerišu sadržaji reformskih zahvata; • razotkriju nedoslednosti i tendencije odugovlačenja u sprovođenju reformskih politika i zakonodavnih mera i razlozi koji utiču na neefikasnost reformskih politika ili na njihovo ignorisanje; • skrene pažnja na postojanje pravnih praznina i konfliktnih normi u pravnom sistemu, kao i normi koje nisu usklađene sa evropskim vrednostima i standardima, i predlože odgovarajuće izmene; • ukaže na potrebu i mogućnosti za jačanja kapaciteta države i lokalne samouprave za izvršavanje njihovih zadataka saglasno principima demokratskog upravljanja i dobre vladavine. Ñ da se institucijama sistema stave na raspolaganje kapaciteti i znanja civilnog društva za formulisanje i sprovođenje proevropskih razvojnih politika i zakonodavstva, i time ojačaju, za sada limitirani kapaciteti države, da u celini i blagovremeno izvršava svoje poslove vezane za procese evropeizacije; Ñ da se izgrade funkcionalni mehanizmi konsultovanja građana i njihovih udruženja (profesionalnih, stru­ kovnih i interesnih) u formulisanju i sprovođenju proevropskih javnih politika, a time i implementacija jednog od temeljnih evropskih principa – principa dobrog upravljanja; Ñ da se jasno razgraniči odgovornost svakog od sektora društva, posebno nosilaca javnih ovlašćenja, za uspešan i nesmetan proevropski razvoj zemlje; Ñ da se osnaže aktivnosti civilnog društva koje šire razumevanje među građanima Srbije da je proces evro­ peizacije razvojni koncept i da je on u funkciji unapređivanja njihovog ekonomskog i društvenog položaja i ostvarivanja višeg nivoa kvaliteta života; Ñ da se ukaže na bliskost vrednosti koje se smatraju evropskim sa onim standardima i vrednostima koje se u Srbiji smatraju lokalnim i nacionalnim; Ñ da se pred institucijama Evropske unije i država članica EU i unutar evropskog trećeg sektora afirmišu napori srbijanskog društva i države vezani za proevropski razvoj Srbije, i time obezbedi ravnomeran i nesmetan proces približavanja Srbije EU. 

ČInJEnICE I PREtPOStaVkE na kojima se zasniva projekat
Ñ Proevropski razvoj Srbije i njeno učlanjenje u Evropsku uniju je jedina razvojna šansa za Srbiju i njene građane i najefikasniji garant stabilnog demokratskog razvoja, ujednačenog ekonomskog napredovanja i garancija unu­ trašnje i spoljne bezbednosti građana i države. Ñ Ubedljiva većina građana (preko 75%) je uverena da približavanje Srbije EU predstavlja poželjan razvoj zemlje jer može da obezbedi ostvarivanje njihovih interesa. Zbog toga nijedan odgovoran Predsednik Republike, Na­ rodna skupština i Vlada ili drugi izabrani ili imenovani organ ili telo ne mogu, iz ma kojeg razloga, da ignorišu ovaj stav građana. Ñ Država Srbija se preko svojih organa obavezala da će voditi proevropske razvojne politike te su njeni organi, pre svih Narodna skupština i Vlada – odgovorni za njihovo sprovođenje: • Narodna skupština Srbije je u aprilu 2005. godine usvojila Rezoluciju o pridruživanju Srbije Evropskoj uniji i time je obavezala i sebe i Vladu da će voditi politiku koja omogućava približavanje i učlanjenje zemlje u EU. • Vlada Republike Srbije i Odbor Narodne skupštine za evropske integracije usvojili su Nacionalnu strategiju za približavanje Srbije Evropskoj uniji, koja je time postala platforma za vođenje javnih politika, uključujući i zakonodavnu, u prvoj fazi formalizovanja odnosa sa EU, odnosno za vođenje pregovora o zaključenju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju EU. Ñ Veliki deo građana i civilnog društva Srbije, bez obzira na ideološka i vrednosna opredeljenja, i svi njeni organi, pre svega Predsednik Republike, Narodna skupština i Vlada, imaju puno saznanje o tome da je napredo­ vanje Srbije u formalizaciji odnosa sa EU povezano sa kumulativnim ispunjavanjem tri grupe uslova. – – prihvatanje i efektivno sprovođenje principa demokratske vladavine, vladavine prava, dobrog upravljanja i tržišne ekonomije i, naravno, harmonizacija unutrašnjih normi i standarda sa Acquis communautaire; davanje aktivnog doprinosa evro­atlantskoj bezbednosti, odnosno članstvu u NATO­u.

10

Zahtevi i uslovi vezani za zemlje nastale iz SFRJ: – puna i stalna saradnja sa Tribunalom za ratne zločine počinjene na teritoriji bivše Jugoslavije; – puna normalizacija odnosa sa svim zemljama regiona Zapadnog Balkana. Zahtevi i uslovi vezani za Srbiju: – konstruktivan stav u pregovorima o statusu Kosova. Ispunjavanje ovih zahteva jeste istovremeno i uslov demokratije u Srbiji i u funkciji je njenog harmoničnog i stabilnog razvoja.

Ñ Pojedini segmenti društva – pre svega onaj deo domaćeg krupnog biznisa koji je svoje bogatstvo akumulirao tokom '90­ih, zahvaljujući povlašćenom položaju u pristupu finansijskom kapitalu i poslovima koji su bili pod kontrolom režima (trgovina naftom i drugim strateškim proizvodima), ili time što su bili deo mreža organizova­ nog kriminala (šverc duvana, oružja, droge, ljudi...), a još nisu legalizovali svoje poslove (ili to i nemaju nameru), i centri moći koji još uvek nisu stavljeni pod kontrolu institucija (npr. delovi bezbednosnih službi) ozbiljne su tačke otpora sprovođenju reformi i evropeizaciji. Zbog toga je uspostavljanje integriteta institucija, dosledno vršenje njihovih funkcija i sprovođenje efikasn­ ih antimonopolskih politika i politika suzbijanja i prevencije korupcije i organizovanog kriminala deo procesa stvaranja uslova za razvoj demokratije, slobodu tržišnog privređivanja i za proporcionalno učešće građana u raspodeli dobrobiti iz ekonomskog razvoja. Proces evropeizacije je u direktnoj funkciji ostvarivanja ovih ciljeva.

PREDMEt monitoringa I. KapacItetI organa vlastI I loKalnIh organa (samo)uprave
a. ZaKonoDavna vlast (parlament) B. preDseDnIK repuBlIKe c. IZvrŠna vlast 1. Vlada i državna uprava 2. Reforma državne uprave D. loKalna (samo)uprava 1. Centralizacija vs. decentralizacija 2. Položaj lokalnih vlasti u procesima približavanja EU 3. Stalna konferencija opština i gradova (SKGO) Partneri i saradnici: Fond za otvoreno društvo, PALGO centar, Alternativna akademska obrazovna mreža (AAOM), Centar za obrazovne politike

1

11

U ovom izveštaju su na određen način sadržani i rezultati monitoringa za organe bivše Državne zajednice Srbija i Crna Gora, koja je raspuštena posle održavanja referenduma o nezavisnosti Crne Gore 21. maja 2006. Razlog za to je činjenica da do momenta objavljivanja ovog Izveštaja nije saglasno principu vladavine prava okončan proces prenosa ovlašćenja sa organa Državne zajednice SCG na organe Republike Srbije, niti je završeno institucionalno uobličavanje samostalne države Srbije, i pored toga što je donet Ustav samostalne države Srbije. Na osnovu nalaza iznetih u izveštaju pratiće se dalji tok ovog procesa, a naročito primena principa vladavine prava. Takođe, u nastavku monitoringa utvrdiće se da li će u aktima države Srbije, koji se donose u okviru ovog procesa i u popunjavanju pravnih vakuma koji su nastali raspuštanjem SCG, biti sadržane sve garancije, principi i standardi koji su već predstavljali deo Ustavne povelje SCG i Povelje o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama (tzv. Mala povelja) i u drugim aktima Državne zajednice. U uobličavanju Ustavne povelje i „Male povelje” učestvovala je i Evropska unija i bila njihov garant. Prema tome, u ovim dokumentima su bili sadržani evropski principi i standardi. Zbog toga drugi pravni i politički dokumenti ne bi smeli da idu ispod nivoa principa i standarda koji su već bili deo pravnog i političkog sistema Srbije. 2 Ovde se pojam „parlament” koristi u generičkom značenju i označava Narodnu skupštinu Srbije i Skupštinu AP Vojvodine.

e. pravosuđe 1. Nezavisnost pravosuđa 2. Kapaciteti pravosuđa (organizaciono­institucionalni, stručni) 3. Dostupnost pravde 4. Kapaciteti pravosuđa za neposrednu primenu ratifikovanih međunarodnih ugovora i konvencija 5. Mehanizmi za izvršavanja odluka međunarodnih sudova, arbitraža i drugih tela 6. Reforma pravosuđa Partneri i saradnici: Fond za otvoreno društvo, Institut za uporedno pravo

12

F. regulatorna, Kontrolna I KoreKtIvna tela („četvrta grana vlasti”, eksterna kontrola vlasti ili vladavina struka?) 1. Nezavisnost (izbor i finansiranje), kapaciteti, efikasnost i uslovi rada 2. Položaj i rad pojedinih nezavisnih tela 2.1. Tela koja su garancija demokratskog poretka i tradicionalna nezavisna tela 2.1.1. Ustavni sud 2.1.2. Visoki savet sudstva 2.1.3. Državno veće tužilaca 2.1.4. Zaštitnik građanina 2.1.5. Narodna banka Srbije 2.2. Tela koja garantuju javni integritet (eksterna kontrola) 2.2.1. Republička izborna komisija 2.2.2. Poverenik za informacije od javnog značaja 2.2.3. Državna revizorska institucija 2.2.4. Odbor za rešavanje o sukobu interesa 2.2.5. Komisija za zaštitu prava ponuđača (i Uprava za javne nabavke) 2.3. Regulatorna tela/agencije delegiranih nadležnosti – „vladavina struka“ 2.3.1. Komisija za zaštitu konkurencije 2.3.2. Komisija za hartije od vrednosti 2.3.3. Agencija za energetiku 2.3.4. Agencija za telekomunikacije 2.3.5. Radiodifuzna agencija 2.3.6. Nacionalni prosvetni savet 2.3.7. Nacionalni savet za visoko obrazovanje Partneri i saradnici: Fond za otvoreno društvo, Centar za primenjene evropske studije, „Transparentnost Srbija“, Beogradski centar za ljudska prava, Institut za uporedno pravo, Centar za visoke ekonomske studi­ je (CEVES), AAOM i Centar za obrazovne politike

II. neKe polItIKe oD ZnaČaJa Za proces prIBlIŽavanJa eu
a. DemoKratsKa cIvIlna Kontrola voJsKe I polIcIJe Partneri i saradnici: Centar za civilno vojne odnose, Fond za otvoreno društvo B. polItIKe suZBIJanJa I prevencIJe organIZovanog KrImInala Partneri i saradnici: Fond za otvoreno društvo i Centar za primenjene evropske studije c. transparentnost, antIKorupcIJsKe polItIKe I antImonopolI Partneri i saradnici: Fond za otvoreno društvo, Centar za primenjene evropske studije, CEVES/FREN, Transparentnost Srbija D. ZaŠtIta InteleKtualne svoJIne Partneri i saradnici: Fond za otvoreno društvo e. ŽIvotna sreDIna Partneri i saradnici: Fond za otvoreno društvo F. oBraZovanJe Partneri i saradnici: AAOM, Centar za obrazovne politike i Fond za otvoreno društvo

III. lJuDsKa prava
Partneri i saradnici: Beogradski centar za ljudska prava, Grupa 484, Fond za otvoreno društvo

Iv. prava nacIonalnIh manJIna I poloŽaJ roma
Partneri i saradnici: Centar za razvoj civilnog društva, Fond za otvoreno društvo, Liga za Dekadu Roma

13

v. InFormacIono DruŠtvo I meDIJI
Partneri i saradnici: Fond za otvoreno društvo

vI. regIonalna saraDnJa u JugoIstoČnoJ evropI
Partneri i saradnici: Fond za otvoreno društvo

vII. polItIKe evropsKe unIJe prema ZapaDnom BalKanu
Partneri i saradnici: Fond za otvoreno društvo, Centar za primenjene evropske studije

vIII. cIvIlno DruŠtvo
Partneri i saradnici: Fond za otvoreno društvo, Centar za primenjene evropske studije

Romi uživaju položaj nacionalne manjine u Srbiji. Međutim, položaju Roma u ovom Izveštaju je data posebna pažnja, zbog toga sto je Srbija jedna od devet zemalja Centralne i Istočne Evrope učesnica Dekade za inkluziju Roma (2005−2015). Naime, Predsednik Vlade je u ime Srbije potpisao 5. februara 2005. Deklaraciju o Dekadi inkluzije Roma (2005−2015), a Vlada RS je usvojila Akcione planove za unapređivanje položaja Roma u oblasti: obrazovanja, zdravstva, zapošljavanja i stanovanja. Pored toga Evropska unija je zainteresovana da kroz sredstva pomoći zemljama koje mogu postati kandidati za članstvo u EU, kao i zemljama kandidatima pomogne, kroz svoje pretpristupne fondove, da sprovode politike unapređenja položaja Roma.
3

MEtODOLOGIJa
4.1. U Monitoringu procesa približavanja Srbije Evropskoj uniji kao polazna osnova služe sledeća četiri do­ kumenta: − − − − Rezolucija Narodne skupštine o pridruživanju Srbije EU (oktobar 2004. godine); Nacionalna strategija pridruživanja EU koju je usvojila Vlada Republike Srbije (jun 2005. godine); Studija izvodljivosti za vođenje pregovora između EU i Srbije za zaključenje sporazuma o SSP koju je pripremila Komisija EU i usvojio Savet ministara (april 2005. godine); i Lisabonska agenda za razvoj zemalja članica EU koju je utvrdio Savet ministara EU 2000. godine.

U ovim dokumentima su definisani uslovi, zahtevi i opredeljenja od značaja za evropeizaciju društvenog, političkog, ekonomskog i pravnog prostora Srbije za približavanje Srbije Evropskoj uniji i na osnovu njih je definisan predmet monitoringa. Rezolucija Narodne skupštine o pridruživanju Srbije EU izražava opredeljenje države Srbije da vodi proevropske razvojne politike koje će pripremiti i omogućiti učlanjivanje Srbije u Evropsku uniju i obavezuje sve njene organe da vode politike koje su u funkciji ostvarivanja razvojnih ciljeva utvrđenih u Rezoluciji.4
14

Nacionalna strategija pridruživanja Srbije EU je dokument kojim se Vlada obavezala na vođenje politika koje će omogućiti zaključivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Istovremeno, ovaj dokument sadrži elemente za utvrđivanje politika i donošenje mera koje su od značaja za proces evropeizacije i posle zaključivanja Spora­ zuma o stabilizaciji i pridruživanju.5 Studija izvodljivosti definiše minimalan broj uslova koji Srbija treba da ispuni u prvoj fazi formalizovanja odnosa sa EU, odnosno koje treba da ispuni da bi se zaključio Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju Srbije EU.6 Lisabonska agenda je dokument koji se odnosi na države članice Evropske unije. Budući da će Srbija na kraju procesa pridruživanja EU pristupiti Evropskoj uniji koja će biti različita i po ustrojstvu i po ciljevima razvoja od one kakvu danas poznajemo, za harmoničan ritam približavanja Srbije EU neophodno je da Srbija već danas vodi politike koje imaju u vidu i uvažavaju razvojne politike i ciljeve Evropske unije.7 4.2. Kriterijumi za procenu harmonizovanosti društvenog, ekonomskog, političkog i pravnog prostora Srbije sa evropskim standardima i normama jesu:
Videti: http://www.parlament.sr.gov.yu/content/cir/akta/ostalaakta.asp Videti: http://www.seio.sr.gov.yu 6 Videti: http://www.seio.sr.gov.yu 7 Videti: http://ec.europa.eu/growthandjobs/key/index_en.htm
4 5

Ñ evropske vrednosti: – mirno rešavanje sporova, konstruktivna međunarodna saradnja i davanje doprinosa evropskoj bezbednosti; – postojanje i efikasno funkcionisanje demokratski izabranih organa i tela; – poštovanje osnovnih ljudskih prava i sloboda i prava nacionalnih zajednica; – princip vladavine prava; – princip dobrog upravljanja; – principi javnosti, odgovornosti i javnog integriteta; – razvijeno i aktivno civilno društvo i održivost i autonomija institucija civilnog društva. Ñ standardi sadržani u Zajedničkim tekovinama (Acquis communautaire) Za standarde sadržane u ovom dokumentu Savet ministara EU je utvrdio da izražavaju neupitne zajedničke vrednosti i standarde, koje dele sve države članice EU i kojima treba da teže i da ih ispunjavaju svi kandidati za članstvo u EU i čijom se primenom mogu ostvariti ciljevi razvoja Evropske unije. Navedeni kriterijumi su bili razloženi na pojedine elemente čiji je stepen ostvarenosti procenjivan na osno­ vu odgovora koji su dobijeni primenom seta pitanja koje je Komisija EU postavljala državama kandidatima za članstvo u EU. 4.3. Na osnovu procena stepena integrisanosti evropskih vrednosti i normi i standarda iz Zajedničkih tekovi­ na u domaće javne politike, zakonodavstvo i prakse ocenjivano je u kojoj je meri društveni, ekonomski, politički i pravni prostor usaglašen sa evropskim vrednostima, standardima i normama. U izvođenju procena vršeno je i upoređivanje politika i praksi u Srbiji sa istim takvim politikama i praksama u zemljama kandidatima za članstvo u EU u vreme kada su se one nalazile u istoj fazi procesa pridruživanja Evropskoj uniji u kojoj se danas nalazi Srbija.
1

kapaciteti organa vlasti i lokalnih organa (samo)uprave

Zakonodavna vlast Predsednik Republike Izvršna vlast Lokalna (samo)uprava

1. U svakom od odeljaka ovog dela Izveštaja (1) razmatraju se i ocenjuju kapaciteti državnih organa vlasti i lokalnih organa uprave da: Ñ formulišu i sprovode proevropske razvojne politike i njima odgovarajući pravni okvir, Ñ izvršavaju obaveze koje nastaju ili će nastati kroz proces pridruživanja Srbije EU, Ñ učestvuju u međuevropskoj saradnji na državnom i regionalnom/lokalnom nivou, Ñ navedene politike i pravnu regulativu sprovedu na način koji obezbeđuje efikasno ostvarivanje definisanih ciljeva.

Posle iznetih ocena slede (2) preporuke koje su formulisane na osnovu nalaza analiza i istraživanja. Konačno, posle preporuka sledi (3) opis ustavnog i zakonskog položaja organa i tela čiji su kapaciteti bili predmet monito­ ringa. 2. Ustav Srbije, proglašen 5. novembra 2006. godine, usvaja princip podele vlasti, na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, a njihov odnos se zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli. Izričito se kaže da je sudska vlast neza­ visna.8 Ustav, u nešto razvijenijem obliku nego prethodni, prepoznaje i tzv. četvrtu vlast. Saglasno tome, Ustav definiše nekoliko organa i tela kojima se garantuje samostalnost i nezavisnost, i to: Ustavni sud Srbije (član 166), Zaštitnik građana (ombudsman, član 138), Visoki savet sudstva (član 153), odnosno samostalnost: Narodna banka Srbije (član 95), Državna revizorska institucija (član 96), Državno veće tužilaca (164). Međutim, Ustav nije dao garancije i time otvorio mogućnost da se i nekim drugim institucijama koje pripadaju narastajućoj grupaciji tzv. nezavisnih ili regulatornih tela obezbedi izvorna nezavisnost u obavljanju njihovih nadležnosti utvrđenih zakonom (npr. Poverenik za informacije od javnog značaja, Komisija za zaštitu konkurencije). Predsednik Republike, saglasno Ustavu, izražava „državno jedinstvo Republike Srbije”.9

1

8

9

Ustav RS, član 4, Službeni glasnik RS, br. 98/2006. Ustav RS, član 111.

ZakOnODaVna VLaSt

Vršenje zakonodavne vlasti
Tokom 1990­ih Narodna skupština se nije često sastajala. Primera radi, tokom 1996. godine Narodna skupština je zasedala samo sedam dana. Već u 2001. godini Narodna skupština zaseda 95 dana, da bi zbog krize mandata u 2002. zasedala nešto manje, tačnije 78 dana. Godine 2004. Skupština je radila preko 100 dana, a 2005. je održala 26 sednica u ukupnom trajanju od 157 dana, i to 13 sednica u redovnom zasedanju u trajanju od 82 dana odnosno 13 sednica u vanrednom zasedanju u trajanju od 75 dana. Ova statistika ukazuje na znatno učestalije zasedanje parlamenta no što je to uobičajeno u ranom razdoblju tranzicije zemalja regiona (u periodu 1993–1994. parla­ ment Slovenije zasedao je 85 dana godišnje). Broj zakona koji je parlament usvajao je proporcionalno rastao da bi 2005. godine dostigao fantastičnih 205 akata, od toga 120 zakona. Mnogi od njih predstavljali su korak ka harmonizaciji sa normama i standardima EU, a za pojedine zakone se može reći da su bitno usklađeni sa zahtevima EU. Nesumnjivo intenzivan rad Narodne skupštine ne znači automatski da je ona bila činilac koji diktira sadržaj i dinamiku političkih procesa u okviru svojih nadležnosti, pokretač zakonodavnih politika i inicijativa ili telo koje utvrđuje reformske zadatke za izvršnu vlast, što joj inače njen ustavni položaj omogućava. Podređeni i potčinjeni zakonodavac10 Većina predloga zakona dolazila je od Vlade. Čak je 4/5 predloga zakona koje je Skupština razmatrala poteklo od Vlade, da bi i 9/10 usvojenih zakona bili Vladini predlozi. Skupštinski odbori, uključujući i Odbor za evropske integracije, uglavnom nisu predlagali zakone, premda na to po Ustavu imaju pravo, a više od 80% poslaničkih predloga zakona nikada nije uvršćeno u dnevni red nekog od skupštinskih zasedanja. Ako se uporede podaci zemalja regiona iz prvih godina tranzicije, vidljive su frapantne razlike. Primera radi, parlament Mađarske je u periodu od 1990. do 1994. godine usvojio 63% vladinih predloga zakona, ali i 22% poslaničkih predloga, odnosno 15% predloga parlamentarnih odbora, dok statistika za Srbiju otkriva da je u razdoblju od 2001. do 2004. godine 89% prihvaćenih zakona poteklo od vlade, svega 9% od poslanika, a 0% od parlamentarnih odbora. Istina, taj trend je u 2005. godini donekle promenjen (parlamentarni odbori su predložili 23 akta, poslanici 73, a isti trend se beleži i u Skupštini AP Vojvodine), no u pitanju je već peta godina tranzicije. U Srbiji je i procenat usvojenih u odnosu na poslaničke predloge zakona izuzetno nizak, svega 16% (upoređenja radi, taj je udeo u prvim godinama tranzicije u Mađarskoj iznosio 28%, u Poljskoj 50%, u Češkoj 67% da bi se u Sloveniji peo do zavidnih 76%); tako da se Narodna skupština nalazi negde na razmeđi „podređenog“ (subordinate) i „potčinjenog“ (submissive) zakonodavca.
Ocena je izvedena na osnovu poznatog merila Ulrike Liebert: „Parliaments in the Consideration of Democracy”, u: Parliament and Democratic Consolidation in Southern Europe, eds. U. Liebert & M. Cotta, London, Pinter Publishers, 1990.
10

23

Tačnost ove tvrdnje potvrđuje nekorišćenje sopstvene zakonodavne vlasti od strane Skupštine u prenosu ovlašćenja sa raspuštene Državne zajednice na Republiku Srbiju. Narodna skupština je sebi dozvolila da ne pro­ meni Zakon o Vladi posle raspada SCG. Zbog toga Ministarstvo spoljnih poslova i Ministarstvo odbrane ni šest meseci od nastanka samostalne države Srbije nisu ni sastavni deo Vlade Srbije, niti se nalaze pod kontrolom Parlamenta. Bivše ministarstvo za ljudska i manjinska prava raspušteno je Uredbom Vlade, a njegovi poslovi i zadaci (međunarodna pravna pomoć, pitanja readmisije i pravo azila) jesu, takođe, uredbama preneti na poje­ dina republička ministarstva. Nadležnosti vezane za ljudska prava nisu preneta ni na jedan organ uprave, dok je vršenje nadležnosti vezanih za prava nacionalnih manjina preneto na telo koje, pravno posmatrano, ima sasvim nedefinisan položaj u okviru Vlade Srbije – Savet za prava nacionalnih manjina. Položaj organa koji su se bavili standardizacijom, intelektualnom svojinom, merama i dragocenim metalima, takođe, nije ni na koji način regu­ lisan. Narodna skupština se ni na koji način, pre usvajanja Ustava, nije pripremila i prilagodila za preuzimanje nadležnosti od Parlamenta SCG, od kojih je većina vezana za proces približavanja EU: primena međunarodnog prava i konvencija koje utvrđuju obaveze o saradnji sa međunarodnim sudovima; odlučivanje o članstvu Srbije, kao subjekta međunarodnog prava, u međunarodnim organizacijama i o pravima i obavezama koje proističu iz tog članstva; odlučivanje o pitanjima koja se odnose na standardizaciju, intelektualnu svojinu i mere i dragocene metale; utvrđivanje politike useljavanja, davanja azila i viznog sistema u skladu sa standardima EU.
24

Hitna procedura nasuprot kvalitetu Većina zakona koje je Narodna skupština donela razmotrena je i usvojena po hitnoj proceduri, bez kvalitetne javne debate, pa čak i bez kvalitetne rasprave u samom Parlamentu (tome su pogodovale i poslednje promene Poslovnika o radu Skupštine, na osnovu kojih je kvorum od 126 poslanika potreban samo za početak sednice i u danu za glasanje). Godine 2001. bilo je predloženo 23% hitnih zakona, 2002. godine 40%, a u 2003. godini njihov udeo je porastao na 56%. U 2004. i 2005. godini taj se procenat popeo na preko 80%. Ovakvo „zagušenje” Narodne skupštine ukazuje na priličnu dezorijentisanost glavnog inicijatora „hitnih” zako­ na – Vlade. I posle demokratskih promena vlade su nastavile da posmatraju Narodnu skupštinu prevashodno kao sredstvo obezbeđenja zakonskih okvira za njihovu upravu. Da li je „naručeno” zakonodavstvo bilo i reformsko, upo­ dobljeno zahtevima procesa pridruživanja EU i evropskim standardima, zavisilo je od svakog slučaja pojedinačno, neretko i od preduzimljivosti resornih ministara, angažovanja stručnjaka ili agilnosti civilnog društva. Zakoni koje je Skupština usvajala često su slabog kvaliteta ili takvi da su suprotni evropskim normama i standardima (upadljiv je primer Zakona o verskim zajednicama, koji je Parlament usvojio, a predsednik Repub­ like potpisao, uprkos brojnim upozorenjima da je suprotan evropskim standardima). Mnogi zakoni su doneti bez javne rasprave ili sa neadekvatnom javnom raspravom. Često su sa razlogom kritikovani u stručnoj i opštoj javnosti (ilustrativni su primeri: Zakon o pomoći porodicama haških optuženika, Zakon o visokom obrazovanju, Zakon o poslaničkim primanjima, Zakon o radu, Zakon o tržištu hartija od vrednosti i drugih finansijskih in­

strumenata i mnogi drugi). Brojni ovako doneti zakoni protivrečni su sami sa sobom, sadrže konfliktne norme u odnosu na druge zakone, ne mogu se uklopiti u pravni sistem, razaraju koherentnost pravnog sistema ili ne dopuštaju uspostavljanje pravnog sistema, stvaraju pravne vakuume i doprinose pravnoj nesigurnosti, pa i pravnoj nejednakosti, a često ih iz ovih razloga nije moguće ni primeniti. Poslovnik Narodne skupštine ni na koji način ne predviđa obavezu ili mogućnost da se tokom donošenja za­ kona konsultuje stručna ili opšta javnost ili interesne grupe na koje se taj zakon odnosi i čiji položaj se reguliše tim zakonima, čak ni onda kada se radi o sistemskim zakonima kojima se na bitno nov način uređuje funk­ cionisanje velikih društvenih sistema (obrazovni, zdravstveni, bankarski ili pravosudni); uvode nove institucije (npr. odbor za rešavanje o sukobu interesa, ombudsman); radikalno menjaju prava, obaveze ili položaj pravnih subjekata. Da li će takvih konsultacija biti, zavisi od predsednika pojedinih skupštinskih tela. Ova mogućnost je do sada korišćena samo izuzetno, kao u slučaju donošenja Zakona o slobodnom pristupu informacijama i pri­ likom razmatranja predloga Zakona o nevladinim organizacijama, i to usled organizovanog nastupa i pritiska od strane civilnog društva i međunarodnih organizacija. U tranziciono vreme, u kome je potrebno ubrzati donošenje reformskih politika i zakonodavstva, pitanje ravnoteže između hitnosti promena zakonodavstva, s jedne strane, i kvaliteta pravnih normi, potrebe izgradnje koherentnog pravnog sistema i jačanja pravne sigurnosti, sa druge strane, ne može se, a i ne mora se uspostav­ ljati samo hitnošću procedura. Na raspolaganju je mnogo efikasnijih metoda: planiranje zakonodavne politike, koordiniranje rada između zakonodavne i izvršne vlasti, jačanje stručnih kapaciteta javnih službenika, povera­ vanje izvršavanja dela poslova stručnim organizacijama i institucijama i slični postupci. Zakonodavna vlast je više od glasanja za tekst zakona U radu Narodne skupštine lako se uočava nedostatak zakonodavne politike. Zakoni koji treba da omoguće reforme u pojedinim oblastima, na primer reformu javne uprave saglasno Strategiji reforme državne uprave, ne donose se simultano, nego pojedinačno i u velikim vremenskim razmacima, tako da su njihova efektivnost i stvarni doprinos sprovođenju reformskih politika bitno umanjeni. Zakoni se uglavnom donose bez potrebnih finansijskih projekcija ili sa potpuno proizvoljnim projekcijama. Ovak­ va praksa se pokazala kao ozbiljna prepreka za sprovođenje usvojenih zakona. Zakon o sudovima koji predviđa izmenu postojećeg sistema sudova (osnivanje prvostepenih i apelacionih sudova umesto postojećih opštinskih i okružnih; osnivanje upravnog suda) donet je 2002. godine. Sasvim je jasno da celovito sprovođenje ovog zakona zahteva ogromna finansijska sredstva. To nije bila smetnja da ga predlagač (jedna parlamentarna grupa) predloži, a Narodna skupština usvoji bez ikakve projekcije visine sredstava koja su potrebna za njegovo sprovođenje niti da Narodna skupština od 2002. do 2006. postavi pitanje kolika sredstva su potrebna za njegovo sprovođenje ili na sopstvenu inicijativu utvrdi iznos potrebnih sredstava u budžetu, koji, takođe, donosi Skupština. Nastavak ovakve prakse bitno će smanjiti efikasno planiranje trošenja sredstva iz fondova Evropske unije, precizno određivanje namene tih sredstava, kontrolu trošenja tih sredstava i docniju procenu stepena efikasnosti trošenja.

2

U nacrtima zakona se vrlo retko iznose analize efekata tih akata, pogotovo iz vizure procesa pridruživanja Srbije EU. Zakoni najčešće samo deklarativno i neodređeno upućuju na moguće efekte. Sasvim izostaje i ana­ liza procene uticaja zakona (impact assessment), kako u fazi izrade zakona, tako i nakon njihovog usvajanja i otpočinjanja primene. Mehanizmi kontrole sprovođenja zakona primenjuju se selektivno ili takvi mehanizmi uopšte nisu predviđeni za­ konima. Rezultat toga je da pojedini zakoni, u celini ili delom, ni nekoliko godina posle usvajanja nisu počeli da se primenjuju (Zakon o lustraciji – donet 2003, Zakon o upravnom sudu – 2002, Zakon o sudovima – donet 2002). Nisu retki slučajevi da zakone ne poštuje ni sama Narodna skupština. Takvo ponašanje je najvidljivije na pla­ nu nepoštovanja propisanih rokova i, posledično, ogromnih kašnjenja u izboru i konstituisanju novoformiranih organa (imenovanje Nacionalnog prosvetnog saveta, Saveta Radiodifuzne agencije, Državne revizorske instituci­ je ili Poverenika za slobodan pristup informacijama od javnog značaja, sve do najsvežijeg primera propuštanja roka za imenovanje zaštitnika građana – ombudsmana).

Vršenje ustavotvorne vlasti
Odsustvo demokratskog legitimiteta Parlamenta
2

Svoju ustavotvornu vlast Skupština nije nakon 2000. godine iskoristila da na bilo koji način otkloni ustavne prepreke za brže reforme pravnog, političkog i ekonomskog sistema. Politička elita u Srbiji, za razliku od drugih zemalja koje su prolazile proces tranzicije iz autoritarnog u demokratsko društvo,11 nije kao svoj prioritet istakla donošenje ustava koji bi definisao nove razvojne ciljeve društva i pružio osnov za temeljitu reformu pravnih i političkih institucija. Parlament je bio istovremeno i talac i akter ovakvih političkih procesa i odnosa. Konačno, kada su 2006. godine nosioci političke moći odlučili da ustav promene, proces izrade novog Ustava praktično se odvijao mimo Parlamenta. Naime, sve do samog kraja, iz ustavnog procesa bile su isključene in­ stitucije nadležne za njegovu pripremu, pre svega Odbor za ustavna pitanja Narodne skupštine. Tekst Nacrta ustava je doslovno unet u Narodnu skupštinu, koja je imala na raspolaganju − što nadležni Odbor, što plenum na posebnoj sednici − ukupno 4 sata da o njemu raspravlja i glasa.12

Uporedno iskustvo zemalja koje su prošle demokratsku tranziciju pokazuje da postoji redosled koraka koji su uobičajeni u demontaži starog režima i, potom, konstrukciji demokratskog poretka. Na početku svakog od tih procesa bilo je donošenje novog ustava, kojim se reformišu političke institucije, uspostavlja sistem vladavine prava i garantuje korpus osnovnih građanskih sloboda i prava. O tome videti šire u tekstu Nenada Dimitrijevića „Rodoljupci pišu ustav”, Reč, Fabrika knjiga, Beograd, 2006, str. 21−26. 12 Sednica odbora je počela 30. septembra u 17,00 časova, a završila se u 18,00 časova. Plenarna sednica je bila zakazana za 20,00. Nema pouzdanih podataka kada je počela i kada je tačno završena, ali su mediji objavili da je na zasedanju parlamenta 30. septembra 2006. usvojen novi ustav. Od 248 prisutnih poslanika, 242 su glasala za prihvatanje teksta Ustava.
11

Pored toga treba da ostane zabeleženo i da je noć pred usvajanje Ustava, na osmoj vanrednoj sednici Narodne skupštine, po hitnom postupku, izmenjen poslovnik Narodne skupštine (stupio na snagu isti dan, odmah po ob­ javljivanju). Tom izmenom, uprkos izričitim odredbama tada važećeg ustava (iz 1990. kojeg su se do tada nosioci vlasti iz razloga „legitimiteta” slepo držali), ustanovljena je posebna sednica, kao oblik rada Parlamenta, da bi se obezbedilo pravno pokriće planiranog „ustavnog udara”. Potom je i ta posebna sednica pretvorena u farsu, jer je narodnim poslanicima tekst Predloga ustava dostavljen dva časa pre glasanja o njemu. Jasno je da nije bilo apsolutno nikakve mogućnosti da se otvori bilo kakva sadržinska rasprava o predloženim rešenjima, pa su 242 narodna poslanika izglasala Predlog ustava, a samo dva poslanika su glasala protiv. Dakako, iz procesa donošenja ustava jasno je da su svi građani pojedinačno, pa time i sveukupna profe­ sionalna i stručna javnost: organizacije lokalne samouprave, strukovne i nevladine organizacije poslovni sektor (naročito udruženja malog i srednjeg biznisa) i sindikati bili isključeni iz procesa donošenja Ustava. Pored toga, njihovi zahtevi za organizovanjem javne rasprave o nacrtu ustava nisu samo ignorisani, nego su bili i predmet ruganja najviših nosilaca vlasti. Učešće građana u procesu donošenja Ustava možda ne bi doprinelo da Srbija danas ima sadržinski de­ mokratskiji, a pravnotehnički bolji ustav. Međutim, način na koji je Ustav donet, a da pri tom nije napravio značajniji raskid sa vremenom socijalističke ustavnosti, predstavlja veliki korak nazad u razvoju demokratije u Srbiji i za duže vreme je kompromitovao i sâm pojam demokratskog vladanja i participativne demokratije. Izuzetno mali odziv građana na referendum i raširena sumnja u njegovu legalnost ide u prilog iznetoj tvrdnji.

27

Utvrđivanje javnih politika
Narodna skupština je, saglasno Ustavu, organ koji odlučuje o razvojnim politikama putem donošenja odluka i rezolucija. I ovu svoju nadležnost Skupština vrši selektivno i uglavnom na inicijativu Vlade. Na osnovu analiza do sada usvojenih politika ne može se uspostaviti jasan kriterijum po kome Skupština, ili Vlada kao ovlašćeni predlagač, bira da u pojedinim oblastima utvrdi politike razvoja. Tako je do sada usvojila Nacionalnu strategiju za borbu protiv korupcije 2006. godine, Nacionalnu strategiju reforme pravosuđa 2005. godine i dr. Zanimljivo je da je Strategija za smanjenje siromaštva jedini dokument te vrste koji je usvojila prethodna vlada, oktobra 2003. godine, a da je nova Vlada nastavila sa njegovom implementacijom. Kada je reč o proevropskom razvoju, Narodna skupština je usvojila Rezoluciju o pridruživanju Srbije Evrop­ skoj uniji, čiji je predlog pripremilo civilno društvo. U Rezoluciji je Narodna skupština zadužila Vladu da iz­ radi nacionalnu strategiju pridruživanja EU i podnese je parlamentu na usvajanje. Vlada je izradila Nacionalnu strategiju i sama je usvojila. Nikada je nije podnela Parlamentu na razmatranje i usvajanje. U Parlamentu je ova strategija razmatrana samo u Odboru za evropske integracije, a Parlament, kao organ, nikada nije pozvao Vladu na odgovornost ili postavio pitanje o izvršavanju zadataka postavljenih Rezolucijom.

Kao ni u zakonodavnoj delatnosti, Parlament prilikom utvrđivanja javnih politika nije uspostavio praksu kon­ sultacija sa javnošću ili davao mogućnost javnih debata o aktima koje razmatra ili usvaja. Nijedna od usvojenih politika nije praćena projekcijom o visini sredstava koja su potrebna za njeno sprovođenje, analizama efekata ili procenom uticaja na razvoj u datim oblastima. Do sada nije zabeležen slučaj da je Narodna skupština na sopstvenu inicijativu ikada razmatrala sprovođenje javnih politika koje je sama utvrdila.

kontrola Vlade i državne uprave
Narodna skupština teško da može dobiti prelaznu ocenu u pogledu efektivne primene mehanizama kontrole Vlade i državne uprave, kao i u pogledu uspešnosti da od ovih organa dobije pravovremene i sadržajne informacije. Retka pitanja, pa još bez odgovora Ne samo da je broj postavljenih poslaničkih pitanja srazmerno mali nego je i zaprepašćujuće nizak broj odgovora Vlade i nadležnih ministarstava (u 2005. godini odnos između postavljenih pitanja i dostavljenih od­ govora iznosi 64 prema 38). Broj poslaničkih pitanja rapidno se smanjuje još od 1993. godine. Od 2000. godine praksa je da poslanici vladajućih stranaka u principu ne postavljaju poslanička pitanja. To se, navodno, pravda potrebom bržeg rada Skupštine, što je van logike parlamentarnog sistema. Apsurdno je da čak ni opozicija ne zasipa Vladu poslaničkim pitanjima, najverovatnije stoga što uopšte ne dobija odnosno dobija nezadovoljavajuće odgovore. Interpelacija... šta je to? Interpelacija je u prethodnom skupštinskom sazivu sasvim zamrla, a i tokom celokupnog perioda važenja ustava iz 1990. godine. Isto važi i za ustanovu rasprave o poverenju Vladi. Ako bi se nekim slučajem i pokrenula, najverovatnije bi volšebno bila skinuta s dnevnog reda korišćenjem poslovničkih odredaba. Novim ustavom interpelacija postaje ustavna kategorija. U prethodnom periodu to je bio institut regulisan Po­ slovnikom Narodne skupštine. Interpelacija, kao ustavna kategorija može doprineti dinamičnijem radu Narodne skupštine, dijalogu zakonodavnog tela sa izvršnim i mnogo transparentnijem i odgovornijem radu izvršne vlasti. Biće zanimljivo pratiti da li će i kada narodni poslanici posegnuti za ovom novom ustavnom mogućnošću, koja slovom Ustava postaje dosta moćan instrument u kontroli rada Vlade i pojedinih ministara. Naime, ako Na­ rodna skupština ne prihvati odgovor Vlade ili člana Vlade, glasa se o nepoverenju Vladi, ili članu Vlade, ako oni

28

sami prethodno ne podnesu ostavku. Međutim, budući da novi Ustav podstiče da izabrani članovi Parlamenta svoje mandate odmah po stupanju na dužnost „stave na raspolaganje” političkoj stranci,13 ponašanje članova Parlamenta će više nego do sada zavisiti od vanparlamentarnih nagodbi političkih stranaka nego od osećanja odgovornosti i imanja mogućnosti svakog pojedinog parlamentarca da pokrene pitanje parlamentarne kontrole rada Vlade. Pored toga, novim Ustavom pooštravaju se uslovi za glasanje o nepoverenju Vladi ili članu Vlade. Utrostručen je broj narodnih poslanika koji je potreban za podnošenje predloga da se glasa o nepoverenju, i to sa dosadašnjih 20 na broj od 60 narodnih poslanika, što je gotovo jedna četvrtina ukupnog broja poslanika. Produžen je i rok nakon kojeg se mora pristupiti glasanju o poverenju, sa tri, kako je bilo regulisano prethodnim ustavom, na pet dana. Doprinos slabljenju kontrolne funkcije Parlamenta nad izvršnom vlašću čini i rešenje po kojem se ponovni predlog za glasanje o nepoverenju Vladi, ako prvi ne bude izglasan, ne može pokrenuti pre isteka roka od 180 dana. Do sada takva norma nije postojala u pravnom sistemu. Parlamentu su dovoljni redovni godišnji izveštaji Svoju kontrolnu funkciju Narodna skupština može da ostvaruje i putem anketnih odbora i razmatranja izveštaja izvršnih i upravnih organa. Ali... Indikativan je i podatak da su u 2005. godini u Narodnoj skupštini formirana svega dva anketna odbora, uprkos brojnim aferama navodne umešanosti visokih funkcionera državne uprave i poslanika u poslove sa ele­ mentima korupcije: Anketni odbor u vezi sa postupkom privatizacije preduzeća „Knjaz Miloš” iz Aranđelovca i Anketni odbor za utvrđivanje istine o novorođenoj deci iz porodilišta u više gradova Srbije. Druge brojne korupcionaške afere koje su „razotkrivali” i pojedini ministri aktuelne Vlade, afere u kojima su spominjana ime­ na drugih članova Vlade, kao i afere navodne kupovine poslaničkih mandata i antidatiranih poslaničkih ostavki, u kojoj se implicira krivično delo falsifikata i zloupotrebe službenog položaja, Parlamentu nisu bile dovoljan razlog za osnivanje anketnih odbora. Do sada nije zabeležen slučaj da je neki organ izvršne vlasti ili državne uprave propustio da Parlamentu podnese redovan godišnji izveštaj o radu. I svi su oni redovno usvajani bez mnogo pitanja i rasprave. Vrlo je simptomatično da je Parlament usvojio izveštaj o radu policije i Bezbednosno­informativne agencije za 2005. godinu bez ikakve rasprave i bez ijednog postavljenog pitanja. Ne treba zaboraviti da je reč o vremenu kada su u zemlji i inostranstvu vođene burne rasprave o razlozima zbog kojih Srbija ne ispunjava zahteve u pogledu hapšenja lica optuženih da su počinila ratne zločine i za kojima godinama traga Haški tribunal. Uz još uvek nedefinisan položaj Ministarstva odbrane, mada je još u junu 2006. Parlament obavezao Vladu da pripremi odgovarajuće izmene Zakona o Vladi, jasno je da Narodna skupština, i pored prijema Srbije u Partner­ stvo za mir, nema kapaciteta za ispunjavanje standardâ demokratske kontrole vojske i policije.

2

13

Vidi član 102, stav 2. Ustava RS.

Reprezentativnost
Reprezentativnost Parlamenta, u smislu predstavljanja i zastupanja interesa najšireg spektra društvenih slo­ jeva i grupa, može se ocenjivati brojnim kriterijumima. U uslovima kada političke stranke nemaju jasne političke programe i za najdemokratskiji izraz svog političkog delovanja smatraju „zalaganje za promene”, bez ikakvog objašnjavanja kojim sredstvima, na koji način i na čiji teret te promene nameravaju da sprovedu i za koje vreme će te promene dati određene efekte, pitanje reprezentativnosti je višestruko značajno za autoritet i stabilnost institucija. Odsustvo reprezentativnosti pomaže da se moć odlučivanja premesti ili nikada ne preseli u institucije, dopušta razvijanje sumnjivih i nikome do kraja jasnih i poznatih vaninstitucionalnih aranžmana i ličnih na­ godbi, sprečava uspostavljanje integriteta institucija i time slabi poverenje građana u institucije, te pogoduje raz­ vijanju korupcije i u pravnom i u etičkom značenju. U kontekstu praćenja procesa evropeizacije u ovom trenutku je značajno razmotriti sastav Parlamenta sa aspekta načina izbora članova Parlamenta, broja žena poslanika i sa aspekta predstavljenosti nacionalnih manjina u Parlamentu. Kad je reč o načinu izbora narodnih poslanika, treba podsetiti i na jasne preporuke Venecijanske komisije i OEBS/ODIHR­a da se kroz izmene Zakona o izboru narodnih poslanika obezbedi da mandati izabranih pred­ stavnika pripadaju njima, a ne političkim partijama na čijoj listi su izabrani.14 O tome su jasni i stavovi sadržani u Strategiji za borbu protiv korupcije. Jedna od preporuka insistira na „uvođenju elemenata personalizacije izbora narodnih poslanika u izborni sistem”.15 Međutim, novi Ustav praktično uvodi u legalnu sferu praksu vezivanja mandata. Iako je pretpostavka da na­ rodni predstavnici imaju slobodnu volju i da im se ona ne može uskratiti, drugi stav člana 102. Ustava dozvoljava da narodni poslanik, pod uslovima određenim zakonom, neopozivo stavi svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci na čiji predlog je izabran za narodnog poslanika. Treba očekivati da će u narednom periodu ovo postati uobičajena praksa čime se miniraju začeci unutarstranačke demokratije u Srbiji. Time se ustavotvorac, istovre­ meno, oglušio ne samo o preporuke međunarodnih organizacija (Venecijanska komisija/ODIHR), već i o strateški dokument najvišeg zakonodavnog tela države (Strategija za borbu protiv korupcije). Novi ustav utvrđuje i da se u Narodnoj skupštini obezbeđuje ravnopravna zastupljenost polova i predstavnika nacionalnih manjina, u skladu sa zakonom. Do sada Ustavom i zakonima nije bio predviđen poseban mehanizam koji bi obezbedio predstavljanje na­ cionalnih manjina i njihovih interesa na nivou nacionalnog parlamenta. Samo one manjine koje imaju „svoje”
Joint recommendation on the Laws on Parliamentary, Presidential and Local Elections and Electoral Administration in the Republic of Serbia, by Venice Commission and OSCE/ODIHR, Adopted by the Venice Commission at its 66th Plenary Session, Venice, 17−18 March 2006, str. 13. 15 Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije, II Poglavlje: Sistemi i oblasti, 1. Politički sistem, strana 7, Sedma sednica Drugog redovnog zasedanja Narodne skupštine u 2005. godini, održana 8.12. 2005.
14

30

političke stranke mogu se nadati da će kao posebne grupacije koje imaju posebne interese imati svoje pred­ stavnike u Parlamentu, pod uslovom da pređu utvrđeni izborni cenzus. U okviru pet manjina organizovane su političke stranke na etničkom principu (Albanci – dve, Mađari – tri, Bošnjaci – dve, Hrvati – jedna; Romi – dve). Zbog visokog cenzusa (5%) nijedna manjina nije imala predstavnike u sazivu nacionalnog parlamenta koji je trajao od 2003 do 2006. Izmenama Zakona o izboru narodnih poslanika (poslednja izmena izvršena 2005)16 smanjen je izborni cenzus za partije nacionalnih zajednica. Izbor predstavnika manjina u novi Parlament može doprineti da se rešavanje bar o jednom broju pitanja vezanih za položaj nacionalnih manjina prenese u institucije i prestane da bude predmet vaninstitucionalnih, ponekada i ličnih nagodbi. Dva zakona kojima bi se mogla regulisati rodna ravnopravnost − zakon o rodnoj ravnopravnosti i zakon o Narodnoj skupštini − nisu doneta. Od izbora 2000. godine ženske nevladine organizacije i interesne grupe pro­ movisale su zahtev da procenat žena u parlamentu bude bar 30% od ukupnog broja poslanika. Sadašnji sastav parlamenta broji ukupno 30 žena poslanika od 250, ili 12%. Na izbornim listama za izbore koji će se održati u januaru 2007. godine nalazi se veći broj žena, ali koje će od njih sedeti u parlamentu na početku i tokom njegovog mandata, ostaje da se vidi.

31

Član 81, Zakona, Službeni glasnik RS, br. 35/2000, 57/2003 − odluka USRS, 72/2003 − dr. zakon, 75/2003 − ispr. dr. zakona, 18/2004, 101/2005 − dr. zakon i 85/2005 − dr. zakon.
16

oDnos ZastuplJenostI muŠKaraca I Žena među naroDnIm poslanIcIma u naroDnoJ sKupŠtInI po partIJsKoJ prIpaDnostI
r.br.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
32

naziv političke partije u narodnoj skupštini
SRS – Srpska radikalna stranka DSS – Demokratska stranka Srbije DS – Demokratska stranka G 17 PLUS SPS – Socijalistička partija Srbije SPO – Srpski pokret obnove NS – Nova Srbija SDP – Socijaldemokratska partija GSS – Građanski savez Srbije SLS – Srpska liberalna stranka SLPS – Socijalno liberalna partija Sandžaka BDSS – Bošnjačka demokratska stranka Sandžaka SDU – Socijaldemokratska unija Ne pripada nijednoj stranci UKUPNO

Broj poslanika
81 52 32 31 22 12 9 3 2 1 1 1 1 2 250

Broj muškaraca
77 46 27 21 21 10 9 2 1 1 1 1 1 2 220

%
95,06% 88,46% 84,38% 67,74% 95,45% 83,33% 100,00% 66,67% 50,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 88,00%

Broj žena
4 6 5 10 1 2 0 1 1 0 0 0 0 0 30

%
4,94% 11,54% 15,63% 32,26% 4,55% 16,67% 0,00% 33,33% 50,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00 12,0%

13 14

Istrajna nedostojnost parlamentarne debate
Dostojnost parlamenta je u zemljama tranzicije izuzetno važna za uspostavljanje legitimiteta institucija i sta­ bilan razvoj demokratije. Ono što onespokojava u radu Narodne skupštine jeste istrajna nedostojnost parlamen­ tarne debate. Kada se praktikuje u dugom vremenskom periodu, ona negativno utiče na dignitet i, konsekventno, autoritet Parlamenta. Poslanici često razmenjuju grube i sramotne reči, koriste se uvredama i diskvalifikacijama svih vrsta. Tome na put nisu stale ni brojne promene Poslovnika Narodne skupštine. Još veći problem predsta­ vljaju pojave krivotvorenja glasova ili oduzimanja mandata (oprečnost proporcionalnog izbornog sistema, koji poslanika čini zavisnim od stranke odnosno koalicije, i skorije odluke Ustavnog suda, prema kojoj je poslanički mandat definisan kao slobodan i nezavisan), zbog čega deo opozicije više meseci bojkotuje sednice parlamenta. Poslovnik o radu praktično je sveo poslanika na predstavnika svoje parlamentarne grupe i političke stranke, umesto da bude zastupnik interesa svojih birača. Takva pozicija poslanika favorizuje ponašanje koje više liči na

vođenje permanentne izborne kampanje pred televizijskim kamerama, nego na učestvovanje u formulisanju konkretnih politika i zakona i zastupanje interesa građana. Navodne kupovina mandata i primena različitih aršina u odnosu na mandate poslanika stranaka na vlasti i onih u opoziciji (osujećivanje napuštanja stranačkih redova poslanika iz stranaka na vlasti putem oduzimanja mandata aktiviranjem njihovih unapred potpisanih ostavki i insistiranje na nevezanom mandatu kada su u pi­ tanju poslanici opozicije), svakako izlazi iz okvira demokratske parlamentarne prakse. Odsustvo volje da se istraže i kazne slučajevi navodne korupcije, s jedne strane, i potreba „disciplinovanja” partijskog članstva, kako bi se sprečili svi pokušaji demokratizacije odnosa u političkim strankama, doveli su do toga da je i novi Ustav, kao što je već rečeno, legitimisao praksu vezivanja mandata. Alarmantno stanje u pogledu dostojnosti i integriteta Parlamenta, koje je posledica nepoštovanja elementar­ nih normi i etike javnih komunikacija i obavljanja javnih poslova, kao i najnovije ustavno rešenje o pravom vlasniku poslaničkog mandata, upućuju na potrebu da se u samoj Narodnoj skupštini osnuje telo (odbor ili komisija) koje bi se permanentno bavilo utvrđivanjem i primenom standarda u javnom životu, slično rešenjima u drugim parlamentarnim demokratijama.

33

Stručne službe
Broj zaposlenih, stručna znanja i način organizovanja stručnih službi u Narodnoj skupštini govore o tome da je ovo potencijalno slaba karika u vršenju ovlašćenja državnih organa u procesu približavanja Srbije EU. Broj od 250 poslanika srpskog parlamenta opslužuje svega 205 zaposlenih u stručnoj službi. Uporedno iskustvo govori drugačije, pa tako u Italiji, na jednog poslanika dolazi tri službenika, u Finskoj 433 službenika opslužuje 200 poslanika, u Parlamentu Škotske ima čak 433 zaposlena na 130 poslanika. U Sloveniji čak 370 zaposlenih obavlja poslove za 90 poslanika.17 Još veći problem je njihov nizak stepen znanja o poslovima vezanim za procese evropeizacije, koji postaje još izraženiji kada se uzme u obzir činjenica da većina političkih stranaka nema ni stručnjake, ni članove koji se na ozbiljan način mogu baviti pitanjima evropeizacije i približavanja Srbije EU. Sa aspekta procesa pridruživanja EU, značajno je pomenuti da je Skupština, potpomognuta međunarodnim organizacijama, najzad formirala Službu za harmonizaciju domaćih propisa sa evropskim zakonodavstvom (april 2006). Činjenica da se ti službenici plaćaju sredstvima strane pomoći, a ne iz budžeta, za sebe dovoljno govori o odnosu Parlamenta prema tom profilu stručnjaka. Već sada se može tvrditi da je broj od pet zaposlenih u ovoj službi sasvim nedovoljan za efikasno obavljanje postavljenih zadataka. Osim toga, izdvajanje poslova vezanih za približavanje EU u posebne organizacione celine, njihovo plaćanje iz sredstava strane pomoći i njihove plate,
17

Podatak dobijen na osnovu upita prosleđenog elektronskim putem ovlašćenom licu Parlamenta Slovenije, Dusan.Benko@dz­rs.si

koje su zato veće od primanja zaposlenih na sličnim radnim mestima u stručnim službama Parlamenta i državne administracije, samo može voditi daljoj mistifikaciji poslova vezanih za proces približavanja EU, netrpeljivosti prema ovim poslovima (i zaposlenima) i otuđivanju drugih građana od procesa evropeizacije. U procesu pripremanja pregovora o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju EU brojni međunarodni donatori su pomogli razvoj kapaciteta državnih službenika za efikasno obavljanje poslova vezanih za proces približavanja Srbije EU. Zaposleni u Narodnoj skupštini vrlo su retko bili obuhvaćeni ovim vrstama edukacije i stručnog usavršavanja.

34

PREPORUkE
Da bi ostvarila svoju ulogu ustavotvorca, zakonodavca, kontrolora izvršne vlasti, državne uprave i nezavisnih tela i time efektivno doprinela procesima evropeizacije, Narodna skupština treba kritički da razmotri svoju organizaciju, način rada, efekte svog doprinosa procesima reformi i razvoja i svoju odgovornost za njihovo ostvarivanje. 1. U vršenju svojih nadležnosti Narodna skupština treba već u prvoj godini mandata:

Ñ Kao ustavotvorac – Neposredno po konstituisanju: Odbor za ustavna pitanja treba da počne sa kritičkim čitanjem nedavno donetog Ustava. Na osnovu toga, Na­ rodna skupština treba da predloži izmene Ustava u najmanje šest oblasti, i to: izmene postojećih i unošenje novih (zaboravljenih ili namerno izostavljenih) odredbi koje će na nesumnjiv način garantovati nezavisnost pravosuđa; usvajanje opšte klauzule koja omogućava osnivanje i drugih nezavisnih tela, osim onih koji su izrikom navedeni u Ustavu, i time doprinese jačanju eksterne kontrole vlasti; prihvatanje suprematije međunarodnopravnih normi nad domaćim pravom i, pogotovo, obezbeđivanje garancija za buduću direktnu primenljivost pravnih normi EU; uklanjanje ustavnog pokrića za tzv. vezani poslanički mandat; usaglašavanje ustavnih odredbi koje se tiču sprečavanja sukoba interesa i inkompatibilnosti funkcija; izmena svih odredbi koje se odnose na garantovanje i poštovanje ljudskih prava a koje su ispod standarda odredbi donedavno važeće Povelje o osnovnim ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama SCG. Na taj način će se doprineti da se ustavne norme usaglase sa evropskim vrednostima i standardima, pa i sa ustavnom tradicijom Srbije dok je bila članica složenih državnih zajednica. Ñ Kao zakonodavac i kontrolor rada izvršne vlasti – Neposredno po konstituisanju: • • Zatraži od Vlade analizu sprovođenja Strategije o smanjenju siromaštva, Strategije za borbu protiv korupcije i Nacionalne strategije za pridruživanje Evropskoj uniji, preduzme u okviru svoje nadležnosti mere za njihovo efikasno sprovođenje i naloži izvršnoj vlasti sprovođenje istih takvih mera. Obezbedi, preko svojih radnih tela, sistematsku proveru predloga zakona (screening) sa tri aspekta: da li predloženi zakoni sadrže norme kojima se omogućava sistemska korupcija; da li se predloženim zakonima ograničavaju ili narušavaju ljudska prava i prava pripadnika manjina; da li su predloženi zakoni u skladu sa evropskim normama i standardima.

3

• Izvrši svoje obaveze u pogledu sprovođenja Strategije za borbu protiv korupcije, odnosno izradi merila za ocenu uspešnosti Vlade u borbi protiv korupcije; usvoji plan integriteta i donese kodeks ponašanja poslanika. • Imenuje Zaštitnika građana i predsednika, potpredsednika i članove Saveta Državne revizorske institucije. Tokom trajanja mandata: • Donosi zakone koji se mogu primeniti, odnosno zakone koji unutar sebe sadrže neprotivrečne, precizne i jasne norme; doprinose koherentnosti pravnog sistema, pravnoj sigurnosti i pravnoj jednakosti; za čije je stupanje na snagu predviđen razuman rok (vacatio legis), a za čije su sprovođenje predviđena odgovarajuća sredstva i precizni izvori finansiranja.

• Ograniči i spreči dalju proliferaciju hitne zakonodavne procedure, i to planiranjem svoje zakonodavne politike, podsticanjem poslaničkih zakonskih inicijativa, boljom koordinacijom rada Narodne skupštine i Vlade. • Aktivno obavlja svoju kontrolnu funkciju nad sprovođenjem zakona i utvrđenih politika, koristi sve predviđene instrumente kontrole (poslanička pitanja, interpelacija, anketni odbori) i insistira na ostvarivanju principa odgovornosti u svom radu, uključujući i adekvatno odlučivanje o poslaničkom imunitetu i radu organa nad kojima vrši kontrolu ili nadzor.

3

Tako će izvršiti ulogu koja joj pripada u ostvarivanju principa vladavine prave i odgovornosti i doprineti jačanju integriteta javnih institucija. Ñ Kao narodno predstavništvo – Neposredno po konstituisanju: • Narodna skupština treba da Zakonom o Narodnoj skupštini i Poslovnikom predvidi obavezan konsultativni postupak sa zainteresovanom javnošću (eksperti, lokalna samouprava, interesne grupe, strukovna i profesionalna udruženja, sindikati, poslovna udruženja, nevladine organizacije) u procesu donošenja zakona i obavezan period javne debate za tzv. sistemske zakone.

• Narodna skupština ima zadatak, koji joj je ostavio prethodni saziv, da izmeni izborno zakonodavstvo i sprovede zahteve iz novog ustava, i to:

Obezbedi veću personalizaciju poslaničkih mandata (u skladu sa zahtevom sadržanim u Preporukama Venecijanske komisije i Strategiji za borbu protiv korupcije) i odredi po kojem će principu kandidati sa izbornih lista biti birani za članove Parlamenta i ko će ih na tom mestu zameniti u slučaju da njihov mandat prestane pre isteka mandata Narodne skupštine.

− Obezbedi, u skladu sa novim ustavom,18 rodnu ravnopravnost u svom sastavu i predvidi mehanizme za predstavljanje interesa nacionalnih manjina u nacionalnom parlamentu. Ovim će se povećati reprezentativnost narodnog predstavništva, smanjiti praksa netransparentnih vaninsti­ tucionalnih aranžmana i time podići legitimnost odluka Narodne skupštine, ojačati njen autoritet u javnosti, a moć će postepeno početi da se prenositi iz neformalnih centara u institucije sistema; i konačno, time će se stvoriti uslovi za ostvarivanje principa dobrog upravljanja, odgovornosti i javnosti u radu i obezbediti uslovi za kontrolu građana nad radom Parlamenta. Ñ Kao nosilac javnih ovlašćenja: • Praksa pokazuje da Narodna skupština, kao i svi drugi nosioci javnih ovlašćenja, mora ozbiljno raditi na unapređenju svog integriteta, digniteta, kvaliteta i stručnost svoga rada. U tom pogledu: − Narodna skupština treba da obaveže Mandatsko­imunitetski odbor da razvije i stara se o sprovođenju standarda i etike vršenja poslaničke funkcije, a ovaj Odbor bi u cilju jačanja digniteta Parlamenta i njegovih članova trebalo da restriktivno tumači norme o poslaničkom imunitetu. − Generalni sekretar treba dosledno da se stara o daljoj profesionalizaciji stručne službe. − Generalni sekretar ima zadatak da utvrdi program permanentnog razvoja njenih profesionalnih i stručnih kapaciteta, a Narodna skupština obezbedi sredstva za ostvarivanje ovog zadatka. • Političkim strankama pripada zadatak da rade na podizanju stručnih kapaciteta narodnih poslanika, a pogotovo skupštinskih funkcionera koji se imenuju i da vode računa da se njihovi članovi u parlamentu ponašaju sa više međusobnog uvažavanja i uvažavanja javnosti, i ne doprinose delegitimizaciji parlamenta.
37

Ñ Ove preporuke, mutatis mutandis, odnose se i na Skupštinu AP Vojvodine.

18

Član 100, stav 2.

narodna skupština republike srbije: izbor, položaj poslanika, nadležnosti i organizacija, stručni kapaciteti
Sastav. Narodna skupština je jednodomna i čini je 20 narodnih poslanika, izabranih po proporcionalnom sistemu na neposrednim izborima, tajnim glasanjem. Narodni poslanici se biraju na mandat od četiri godine. Mandat može biti produžen u slučaju neposredne ratne opasnosti ili ratnog stanja i za vreme dok te okolnosti traju. Ustav utvrđuje da će u Parlamentu biti obezbeđena ravnopravna zastupljenost polova i predstavnika nacionalnih manjina, u skladu sa zakonom. Novi Ustav je proširio krug funkcija koje su nespojive sa poslaničkim mandatom. Narodni poslanik ne može biti istovremeno i poslanik u skupštini autonomne pokrajine, funkcioner u organima izvršne vlasti i pravosuđa, niti može obavljati druge funkcije, poslove i dužnosti za koje je zakonom utvrđeno da predstavljaju sukob interesa. Status poslanika. Novi ustav uvećava materijalni imunitet (imunitet neodgovornosti) narodnog poslanika. Po dosadašnjem ustavu poslanik nije mogao da bude pozvan na krivičnu odgovornost, pritvoren ili kažnjen za izraženo mišljenje ili davanje glasa u Narodnoj skupštini. Prema novom ustavu, izuzeće od krivičnopravne, ali i izuzeće od druge odgovornosti (građanskopravne), predviđeno je ne samo za izraženo mišljenje i glasanje u Narodnoj skupštini, već uopšte za izraženo mišljenje u vršenju poslaničke funkcije. U osnovi ove odredbe leži pretpostavka da poslanik svoju funkciju obavlja i van Narodne skupštine, npr. kada komunicira sa svojim biračima u svojstvu narodnog poslanika. Narodni poslanici uživaju i poseban procesni imunitet (imunitet nepovredivosti): ne mogu biti pritvoreni bez odobrenja Narodne skupštine, osim ukoliko su zatečeni u vršenju krivičnog dela za koje je propisana kazna zatvora u trajanju dužem od pet godina. Protiv poslanika koji se pozove na imunitet ne može se, bez odobrenja Skupštine, pokrenuti krivični postupak ili drugi postupak kojim je zaprećena kazna zatvora. Da bi se osiguralo nesmetano vršenje poslaničke funkcije, Skupština može odlučiti da primeni poslanički imunitet i kada se poslanik na njega nije pozvao. Funkcioneri. Narodna skupština bira predsednika i jednog ili više potpredsednika iz reda poslanika na četiri godine. Predsednik predstavlja Narodnu skupštinu, saziva sednice NS, predsedava tim sednicama, raspisuje izbore za narodne poslanike i Predsednika Republike. Potpredsednici pomažu predsedniku u vršenju poslova iz njegovog delokruga, a biraju se tako da njihova politička pripadnost odslikava politički presek parlamenta. Predsednik se stara o funkcionisanju Skupštine i usklađenom radu njenih radnih tela. Saglasno novom Ustavu ukoliko Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane predsednik Narodne skupštine zajedno sa Predsednikom Republike i predsednikom Vlade donosi odluku o proglašenju ratnog stanja i vanrednog stanja. Stručna služba. Sekretar Narodne skupštine pomaže predsedniku i potpredsednicima Skupštine u pripremi i vođenju sednica, rukovodi Službom Skupštine, stara se o sprovođenju zaključaka Skupštine i vrši druge poslove. Za svoj rad od­ govara Narodnoj skupštini. Ima i zamenika, imenovanog na predlog Administrativnog odbora, koji mu pomaže u radu i zamenjuje ga u slučaju odsutnosti. Odbori Skupštine. Za razmatranje i pretresanje pitanja iz nadležnosti Narodne skupštine, predlaganje akata i sagle­ davanje stanja vođenja politike i izvršavanja propisa od strane Vlade obrazuju se stalni odbori (koji mogu imati podod­ bore), kao i anketni odbori i komisije.

3

40

Stalni odbori su: 1. Odbor za ustavna pitanja; 2. Zakonodavni odbor; 3. Odbor za odbranu i bezbednost; 4. Odbor za inostrane poslove; . Odbor za pravosuđe i upravu; . Odbor za međunacionalne odnose; 7. Odbor za odnose sa Srbima izvan Srbije; 8. Odbor za razvoj i ekonomske odnose sa inostranstvom; . Odbor za finansije; 10. Odbor za industriju; 11. Odbor za saobraćaj i veze; 12. Odbor za urbanizam i građevinarstvo; 13. Odbor za poljoprivredu; 14. Odbor za trgovinu i turizam; 1. Odbor za privatizaciju; 1. Odbor za Kosovo i Metohiju; 17. Odbor za zdravlje i porodicu; 18. Odbor za zaštitu životne sredine; 1. Odbor za prosvetu; 20. Odbor za omladinu i sport; 21. Odbor za kulturu i informisanje; 22. Odbor za nauku i tehnološki razvoj; 23. Odbor za rad, boračka i socijalna pitanja; 24. Odbor za predstavke i predloge; 2. Odbor za privredne reforme; 2. Odbor za evropske integracije; 27. Odbor za smanjenje siromaštva; 28. Odbor za ravnopravnost polova; 2. Odbor za lokalnu samoupravu; 30. Administrativni odbor. Za proces stabilizacije i pridruživanja, a konačno, i učlanjenje u EU, od neposredne važnosti je nadležnost većine stalnih odbora. Odbor za ustavna pitanja razmatra načelna pitanja ustava, kao i predlog za promenu Ustava Srbije i Statuta AP Voj­ vodine. Zakonodavni odbor razmatra predloge zakona i drugih propisa, njihovu usklađenost sa pravnim sistemom, izveštaje i mišljenja Ustavnog suda od značaja za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti i izgradnju pravnog sistema, kao i predloge i inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti zakona i drugih propisa Skupštine. Odbor za odbranu i bezbednost vrši kontrolu nad radom službi bezbednosti i razmatra izveštaje Ministarstva unutrašnjih poslova. Odbor za inostrane poslove razmatra predloge zakona i drugih propisa iz oblasti spoljne politike i međunarodnih odnosa. Odbor za pravosuđe i upravu razmatra predloge zakona i drugih propisa iz oblasti organizacije i postupanja pravo­ sudnih organa, izvršenja krivičnih sankcija, međunarodne pravne pomoći, organizacije i rada organa državne upra­ ve i vršenja javnih ovlašćenja, organizacije vlasti, izbornog sistema i udruživanja građana i daje mišljenje o izboru i razrešenju predsednika sudova i sudija, javnih tužilaca i drugih pravosudnih i funkcionera uprave. Odbor za međunacionalne odnose razmatra predloge zakona i drugih propisa sa stanovišta ostvarivanja nacionalnih prava i međunacionalnih odnosa. Odbor za razvoj i ekonomske odnose sa inostranstvom razmatra planove i program privrednog razvoja, kreditno­mone­ tarni i bankarski sistem, sistem u oblasti ekonomskih odnosa sa inostranstvom, privredne komore, sisteme javnih službi, robne rezerve, sistem i razvoj u oblastima zdravstva, socijalne i invalidske zaštite, zaštite omladine i dece, obrazovanja, kulture i zaštite kulturnih dobara, politiku i mere za usmeravanje i podsticanje razvoja, uključujući i razvoj nedovoljno razvijenih područja i pitanja robnih rezervi. Odbor za finansije razmatra predloge zakona i drugih propisa iz oblasti finansiranja državnih funkcija, poreza, taksi, republičkog budžeta i završnog računa, zajmova, garancija, osiguranja, imovinsko­pravnih i obligacionih odnosa. Odbor za industriju razmatra predloge zakona i drugih propisa u oblasti industrije, osim prehrambene industrije, razvoja i proizvodnje svih vidova energije, kao i iz oblasti rudarstva, geoloških i seizmoloških istraživanja. Odbor za saobraćaj i veze razmatra predloge zakona i drugih propisa iz oblasti drumskog, železničkog, vodnog, vazdušnog i poštanskog saobraćaja i telekomunikacija. Odbor za poljoprivredu razmatra predloge zakona i drugih propisa iz oblasti poljoprivrede, šumarstva, prehrambene industrije, vodoprivrede, veterinarstva, poljoprivrednog zadrugarstva i razvoja sela. Odbor za trgovinu i turizam razmatra predloge zakona i drugih propisa iz oblasti trgovine, ugostiteljstva, turizma, zanatskih i drugih uslužnih delatnosti. Odbor za privatizaciju razmatra predloge zakona i drugih propisa iz oblasti privatizacije, kao i izveštaje Ministarstva za privatizaciju o stanju pokrenutih postupaka privatizacije i zaključenim ugovorima o prodaji kapitala i imovine.

Odbor za zaštitu životne sredine razmatra predloge zakona i drugih propisa iz oblasti zaštite, očuvanja i unapređenja životne sredine, racionalnog korišćenja, sprečavanja i otklanjanja zagađivanja prirodnih resursa, kao i druge načine i izvore ugrožavanja životne sredine iz oblasti šumarstva, lovstva, ribarstva i hidrometeorologije. Odbor za prosvetu razmatra predloge zakona i drugih propisa iz oblasti predškolskog, osnovnog, srednjeg i univerzi­ tetskog obrazovanja. Odbor za kulturu i informisanje razmatra predloge zakona i drugih propisa iz oblasti kulture i javnog informisanja. Odbor za nauku i tehnološki razvoj razmatra predloge zakona i drugih propisa iz oblasti naučnoistraživačke delat­ nosti, razvoja nauke i primene naučnih dostignuća na univerzitetima, naučnim institutima i u privredi, razvoja novih tehnologija i njihove primene. Odbor za privredne reforme razmatra planove i programe privrednog razvoja i predloge zakona i drugih propisa iz oblasti privrednog sistema i ekonomske politike (u njegov sastav obavezno ulaze članovi Zakonodavnog odbora, Odbora za razvoj i ekonomske odnose sa inostranstvom, Odbora za finansije, Odbora za industriju, Odbora za saobraćaj i veze, Odbora za urbanizam i građevinarstvo, Odbora za poljoprivredu, Odbora za trgovinu i turizam, Odbora za privatizaciju, Odbora za zaštitu životne sredine, Odbora za nauku i tehnološki razvoj i Odbora za rad, boračka i socijalna pitanja). Odbor za evropske integracije razmatra predloge zakona i drugih propisa sa stanovišta njihove usklađenosti sa pro­ pisima EU i Saveta Evrope, kao i planove, programe, izveštaje i informacije o postupku stabilizacije i pridruživanja EU, prati realizaciju strategije pridruživanja te predlaže mere i pokreće inicijative za ubrzavanje realizacije strategije pridruživanja i za uspostavljanje nacionalnog sporazuma o strategiji pridruživanja i razvija međunarodnu saradnju sa odborima parlamenata drugih zemalja. Odbor za smanjenje siromaštva razmatra sprovođenje Strategije za smanjenje siromaštva. Odbor za ravnopravnost polova razmatra predloge zakona i drugih propisa sa stanovišta unapređivanja i postizanja rodne jednakosti i sagleda stanje politike i izvršavanja zakona sa stanovišta poštovanja ravnopravnosti polova. Odbor za lokalnu samoupravu razmatra predloge zakona i drugih propisa koji se odnose na teritorijalnu organizaciju Republike Srbije i na uređenje, izbor, delokrug, finansiranje i način rada organa i službi jedinica lokalne samouprave. Administrativni odbor priprema i razmatra propise kojima se uređuju statusna pitanja poslanika (potvrđivanje i pre­ stanak mandata, primena ili uskraćivanje imuniteta), stara se o namenskom raspolaganju imovinom Skupštine, usvaja organizacione akte Skupštine i Službe Skupštine, prati primenu Poslovnika Skupštine, čuva i rukuje materijalima koji se smatraju državnom, službenom ili vojnom tajnom i vrši druge nadležnosti. Za vršenje posebnih zadataka, a radi sagledavanja stanja i utvrđivanja činjenica o pojedinim pojavama ili događajima obrazuju se Anketni odbori i komisije. Anketni odbor ne može vršiti istražne i druge sudske radnje, ali od državnih organa može tražiti podatke, izjave, isprave i obaveštenja. O obavljenom poslu anketni odbor sastavlja izveštaj sa predlogom mera i podnosi ga Narodnoj skupštini na usvajanje. Zasedanja. Narodna skupština se sastaje obavezno u dva redovna godišnja zasedanja: prvo redovno zasedanje počinje prvog radnog dana u martu, a drugo redovno zasedanje prvog radnog dana u oktobru. Redovno zasedanje ne može trajati duže od 0 dana. Skupština se sastaje u vanredno zasedanje na zahtev najmanje jedne trećine od ukupnog broja poslanika ili na zahtev Vlade, a sa unapred utvrđenim dnevnim redom. Skupština se sastaje i bez poziva, u slučaju proglašenja vanrednog stanja na delu teritorije Srbije. Hitnom izmenom Poslovnika o radu Narodne skupštine uoči usvajanja novog Ustava uveden je i institut posebne sednice.

41

Nadležnost. Nadležnost Narodne skupština je obuhvatna i najneposrednije relevantna za zakonodavni okvir procesa pridruživanja EU. Prema slovu novog Ustava, Narodna skupština ima sledeće nadležnosti, od kojih su neke nove, s obzi­ rom na činjenicu da je Srbija u međuvremenu postala samostalna država:1 1. donosi i menja Ustav; 2. odlučuje o promeni granice Republike Srbije; 3. raspisuje republički referendum; 4. potvrđuje međunarodne ugovore kad je zakonom predviđena obaveza njihovog potvrđivanja; . odlučuje o ratu i miru i proglašava ratno i vanredno stanje; . nadzire rad službi bezbednosti; 7. donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike Srbije; 8. daje prethodnu saglasnost na statut autonomne pokrajine; . usvaja strategiju odbrane; 10. usvaja plan razvoja i prostorni plan; 11. usvaja budžet i završni račun Republike Srbije na predlog Vlade; 12. daje amnestiju za krivična dela. Narodna skupština, u okviru svojih izbornih prava: 1. bira Vladu, nadzire njen rad i odlučuje o prestanku mandata Vlade i ministara; 2. bira i razrešava sudije Ustavnog suda; 3. bira predsednika Vrhovnog kasacionog suda, predsednike sudova, Republičkog javnog tužioca, javne tužioce, sudije i zamenike javnih tužilaca, u skladu sa Ustavom; 4. bira i razrešava guvernera Narodne banke Srbije i nadzire njegov rad; . bira i razrešava Zaštitnika građana i nadzire njegov rad; . bira određeni broj članova Visokog saveta sudstva; 7. bira i razrešava i druge funkcionere određene zakonom (nije jasno zašto Ustav izrikom ne poverava Parlamentu izbor organa Državne revizorske institucije, nad čijim radom vrši nadzor na način kako je predvideo Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji). Narodna skupština vrši i druge poslove određene Ustavom i zakonom. Kad je reč o obavezi raspisivanja republičkog referenduma, prema dosadašnjem Ustavu, Narodna skupština je bila dužna da odluči o zahtevu za njegovo raspisivanje kada takav zahtev podnese najmanje 100.000 građana. Prema novom Ustavu za raspisivanje referenduma, pored 100.000 birača, zahtev može da podnese i većina svih narodnih poslanika. Istovremeno, Ustav utvrđuje da predmet referenduma ne mogu biti obaveze koje proizlaze iz međunarodnih ugovora, zakoni koji se odnose na ljudska i manjinska prava i slobode, poreski i drugi finansijski zakoni, budžet i završni račun, uvođenje vanrednog stanja i amnestija, kao ni pitanja koja se tiču izbornih nadležnosti Narodne skupštine. Odlučivanje. Narodna skupština odlučuje većinom glasova na sednici kojoj prisustvuje većina od ukupnog broja narodnih poslanika.

42

19

Pre svega, to su nadležnosti koje se tiču utvrđivanja granica, odluke o ratu i miru, odbrani.

Narodna skupština odlučuje većinom glasova svih narodnih poslanika (kvalifikovana većina) kada: odlučuje o da­ vanju amnestije za krivična dela; proglašava i ukida vanredno stanje; propisuje mere odstupanja od ljudskih i manjin­ skih prava u ratnom i vanrednom stanju; donosi zakon kojim Republika Srbija poverava autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave pojedina pitanja iz svoje nadležnosti; daje prethodnu saglasnost na statut autonomne pokrajine; odlučuje o Poslovniku o svom radu; ukida imunitet narodnim poslanicima, Predsedniku Republike, članovima Vlade i Zaštitniku građana; usvaja budžet i završni račun; bira članove Vlade i odlučuje o prestanku mandata Vlade i ministara; odlučuje o odgovoru na interpelaciju; bira sudije Ustavnog suda i odlučuje o njihovom razrešenju i prestanku mandata; bira predsednika Vrhovnog kasacionog suda, predsednike sudova, Republičkog javnog tužioca i javne tužioce i odlučuje o prestanku njihove funkcije; bira sudije i zamenike javnih tužilaca, u skladu s Ustavom; bira i razrešava gu­ vernera Narodne banke Srbije, Savet guvernera i Zaštitnika građana; vrši i druge izborne nadležnosti. Takođe, većinom glasova svih narodnih poslanika Narodna skupština odlučuje o zakonima kojima se uređuju: re­ ferendum i narodna inicijativa; uživanje individualnih i kolektivnih prava pripadnika nacionalnih manjina; plan raz­ voja i prostorni plan; javno zaduživanje; teritorija autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave; zaključivanje i potvrđivanje međunarodnih ugovora; kao i o drugim pitanjima određenim Ustavom. Zakonodavna procedura. Pravo predlaganja zakona, drugih propisa i opštih akata, kao i do sada, ima svaki narodni po­ slanik, Vlada i skupština autonomne pokrajine, s tim što narodnu inicijativu mora da podrži najmanje 30.000 građana, a ne 1.000, kako je predviđao ustav iz 10. godine. Pravo predlaganja zakona iz svoje nadležnosti priznaje se i Narodnoj banci i Zaštitniku građana. Ovlašćeni predlagač podnosi predlog u formi zakona, sa obrazloženjem koje mora da sadrži ustavni osnov i osnov u zakonodavstvu EU, razloge donošenja zakona, objašnjenje osnovnih pravnih instituta i rešenja i finansijsku projekciju. Redovan zakonodavni postupak. Poslovnikom Narodne skupštine je utvrđeno da predlog zakona može da se uvrsti u dnevni red sednice Narodne skupštine u roku ne kraćem od 1 dana i ne dužem od 0 dana od dana podnošenja. Rok se izuzetno može produžiti za najviše 30 dana, pri čemu svi rokovi miruju kad Skupština nije u redovnom zasedanju. Predlog zakona najpre razmatraju nadležni odbori i Vlada, ako nije predlagač zakona, i o tome dostavljaju svoje izveštaje najkasnije pet dana pre početka plenarne sednice. Ukoliko ovi izveštaji izostanu, predlog zakona će se razmatrati i bez njih. O predlogu zakona se prvo vodi načelan pretres, a potom, po protoku od najmanje 24 časa, pretres u pojedino­ stima. U međuvremenu nadležni odbori mogu podnositi amandmane na predlog zakona. Ukupno vreme pretresa po svakom amandmanu iznosi najviše 1 minuta po poslaničkoj grupi, odnosno tri minuta za najviše tri poslanika izvan poslaničkih grupa (koji se utvrđuju međusobnim dogovorom, a po redosledu prijavljivanja za reč). Predlagač zakona može povući predlog iz procedure do završetka pretresa. O predlogu zakona odlučuje se u danu za glasanje, najpre u načelu, potom u pojedinostima, po amandmanima, a na kraju glasanjem o predlogu zakona u celini. Ako Skupština usvoji veći broj amandmana, može zastati s usvajanjem predloga zakona u celini i zatražiti od Zakonodavnog odbora da izvrši pravnotehničku redakciju teksta predloga zakona, odnosno zatražiti od nadležnog radnog tela da usaglasi usvojene amandmane međusobno i s tekstom predloga zakona. Eventualne nesaglasnosti otklanjaju se podnošenjem posebnog amandmana Zakonodavnog odbora u tu svrhu. Hitan postupak. Poslovnikom je predviđeno da predlagač zakona može izuzetno predložiti da se zakon donese po hit­ nom postupku ako se njime uređuju pitanja i odnosi nastali usled nepredviđenih okolnosti koje bi mogle prouzrokovati štetne posledice po život i zdravlje ljudi, što se u pisanom obliku mora obrazložiti.

43

Predlog zakona može se staviti na dnevni red sednice ako je podnet najkasnije 24 časa pre vremena određenog za početak sednice, odnosno dva časa za predloge zakona iz domena odbrane i bezbednosti. Ako je predlagač Vlada, predlog se može podneti i na samoj sednici Skupštine, pod uslovom da prisustvuje najmanje 12 poslanika. O predlogu zakona po hitnom postupku Skupština odlučuje bez pretresa, pri utvrđivanju dnevnog reda, odnosno u toku sednice odmah po prijemu predloga (pod uslovom da prisustvuje najmanje 12 poslanika). Kad prihvati da se predlog razmatra po hitnom postupku, Skupština određuje rok u kojem će nadležni odbori podneti izveštaje, kao i rok u kojem će Vlada dati svoje mišljenje (ako nije predlagač). Ako u utvrđenom roku nadležni odbori ne podnesu izveštaj, odnosno Vlada propusti da dostavi svoje mišljenje, preći će se na pretres predloga zakona. Amandmani na predlog zakona koji se razmatra po hitnom postupku mogu se podnositi najkasnije do početka pretresa predloga zakona. O amandmanima se izjašnjavaju predlagač zakona, nadležni odbori i Vlada. Kontrola rada Vlade ostvaruje se putem poslaničkog pitanja, interpelacije, razmatranja izveštaja Vlade i glasanja o nepoverenju Vladi. Novi Ustav Srbije, interpelaciju uvodi kao ustavni mehanizam. Način njihove primene za sada je uređen Poslovnikom o radu Narodne skupštine. Poslaničko pitanje. Narodni poslanik može da postavi pitanje nadležnom ministru ili Vladi, u pisanom obliku ili usmeno, s tim da izlaganje poslanika ne može trajati duže od tri minuta. Poslaničko pitanje treba da bude jasno formuli­ sano. Pitanje se, po pravilu, postavlja pošto Narodna skupština okonča rad po svim tačkama dnevnog reda, ali se u tu svrhu može odrediti i neki drugi termin. Predsednik Skupštine, na predlog poslaničke grupe, određuje dan u mesecu u kojem će pojedini ministri odgovarati na poslanička pitanja u vezi sa aktuelnim temama. Na usmeno postavljeno pitanje ministri odgovaraju odmah, takođe usmeno. Ako je za davanje odgovora potrebna određena priprema, to se mora odmah reći, a odgovor narodnom poslaniku dostaviti u pisanom obliku u roku od osam odnosno 30 dana (ako pitanje zahteva složenu analizu). Posle datog odgovora, poslanik koji je postavio pitanje ima pravo da, u trajanju od najviše pet minuta, komentariše odgovor na svoje pitanje i odluči o postavljanju dopunskog pitanja. Po dobijanju odgovora na dopunsko pitanje, poslanik ima pravo da se o odgovoru izjasni, u trajanju od najviše pet minuta. Interpelacija. Ustav je preuzeo jedan broj osnovnih karakteristika instituta interpelacije iz Poslovnika o radu Narodne skupštine. Tako, Ustav predviđa da interpelaciju za pretresanje određenog pitanja u vezi sa radom Vlade ili ministarstva podnosi najmanje 0 poslanika. Vlada je dužna da odgovori na interpelaciju u roku od 30 dana. Narodna skupština raspravlja i glasa o odgovoru koji su na interpelaciju podneli Vlada ili član Vlade kome je interpelacija upućena. Izglasa­ vanjem prihvatanja odgovora Narodna skupština nastavlja da radi po usvojenom dnevnom redu. Ako Narodna skupština glasanjem ne prihvati odgovor Vlade ili člana Vlade, pristupiće se glasanju o nepoverenju Vladi ili članu Vlade, ukoliko prethodno, po neprihvatanju odgovora na interpelaciju, predsednik Vlade odnosno član Vlade ne podnese ostavku. O pitanju koje je bilo predmet interpelacije ne može se ponovo raspravljati pre isteka roka od 0 dana. Poslovnikom je dalje uređeno da se u toku jednog zasedanja može podneti najviše pet interpelacija. Interpelacija se podnosi u pisanoj formi i mora sadržati jasno i sažeto formulisano pitanje i obrazloženje na najviše dve kucane stranice. Interpelacija se podnosi predsedniku Skupštine, koji je odmah dostavlja Administrativnom odboru na pro­ veru usklađenosti sa odredbama Poslovnika Skupštine. Ako se utvrdi neusklađenost, a ova se ne otkloni u roku od 1 dana, smatra se da je interpelacija povučena. Ako se utvrdi usklađenost, predsednik Skupštine interpelaciju dostavlja poslanicima i predsedniku Vlade. Predsednik Skupštine može predložiti da se interpelacija stavi na dnevni red sednice u toku sednice na kojoj je podneta, kao poslednja tačka, o čemu Skupština odlučuje bez pretresa. Skupština može odlučiti

44

i da se interpelacija razmatra na posebnoj sednici. Na sednici se interpelacija može obrazložiti, a predsednik Vlade, odnosno ministar na koga se interpelacija odnosi dužan je da na nju odgovori. Sednica se vodi po pravilima postupka koja važe za pretres zakona. Pretres se okončava zauzimanjem stava o pitanju interpelacije ili glasanjem o prelasku na sledeću tačku dnevnog reda. Podneta interpelacija može se povući do prelaska na glasanje, a interpelacija o istom pitanju ne može se ponovo podneti u toku istog zasedanja Skupštine. Razmatranje izveštaja Vlade. Vlada izveštava Skupštinu o svom radu, a naročito o vođenju politike, izvršavanju za­ kona i drugih propisa, ostvarivanju plana razvoja i izvršavanju budžeta Republike. To čini po sopstvenoj inicijativi, a najmanje jedanput godišnje. Skupština može, na predlog pojedinog odbora, bez pretresa, od Vlade zatražiti izveštaj u određenoj oblasti. Skupština može odlučiti, na predlog odbora koji je razmotrio izveštaj Vlade, da se razmatranje izveštaja obavi i na sednici Skupštine. Glasanje o nepoverenju. Prema novom Ustavu, predlog da se izglasa nepoverenje Vladi ili pojedinom ministru može podneti najmanje 0 poslanika. Predlog se podnosi predsedniku Skupštine u pisanom obliku, sa naznakom razloga zbog kojeg se podnosi. Predlog se bez odlaganja dostavlja predsedniku Vlade odnosno ministru i narodnim poslanicima. Sednica na kojoj se raspravlja o poverenju održava se najranije po isteku pet dana, a najkasnije 1 dana posle podnošenja predloga za izglasavanje nepoverenja. Predlagač ima pravo da obrazloži predlog, a predsednik Vlade odnosno ministar da na njega odgovori. Rasprava se vodi po postupku predviđenom za načelni pretres predloga zakona. Odmah po završetku rasprave predsednik Skupštine zakazuje dan za glasanje. Narodna skupština je prihvatila predlog za izglasavanje nepoverenja Vladi ili članu Vlade ako je za njega glasalo više od polovine od svih narodnih poslanika. Ako Narodna skupština izglasa nepoverenje Vladi, Predsednik Republike je dužan da pokrene postupak za izbor nove Vlade. Ako Narodna skupština ne izabere novu Vladu u roku od 30 dana od izglasavanja nepoverenja, Predsednik Repu­ blike je dužan da raspusti Narodnu skupštinu i raspiše izbore. Ako Narodna skupština izglasa nepoverenje članu Vlade, predsednik Vlade je dužan da pokrene postupak za izbor novog člana Vlade, u skladu sa zakonom. Ako se nepoverenje ne izglasa, potpisnici predloga ne mogu podneti novi predlog za glasanje o nepoverenju pre isteka roka od 180 dana.

4

skupština autonomne pokrajine vojvodine:0 izbor, položaj poslanika, nadležnosti, organizacija i stručni kapaciteti
Članom 10. Ustavnog zakona utvrđeno je da do dana stupanja na snagu novog Statuta autonomne pokrajine, pokra­ jinski organi i službe nastavljaju sa radom u skladu sa odredbama važećeg Statuta21 i odluka skupštine autonomne pokrajine, a finansiranje će se vršiti u skladu sa članom 184. stav 4. Ustava. Saglasno Ustavnom zakonu, novoizabrana skupština Autonomne pokrajine Vojvodine biće u obavezi da pre usvajanja dostavi predlog novog statuta Autonomne pokrajine Vojvodine na saglasnost Narodnoj skupštini najkasnije u roku od 0 dana od dana svog konstituisanja. Takođe, organi i službe Autonomne pokrajine Vojvodina preuzimaju nadležnosti predviđene Ustavom stupanjem na snagu novog statuta i zakona kojima se uređuju pitanja od pokrajinskog značaja. U skladu sa Ustavnim zakonom, izbore za poslanike u Skupštini Autonomne pokrajine Vojvodine raspisaće predse­ dnik Narodne skupštine, do 31. decembra 2007. godine, odnosno najkasnije u roku od 0 dana od dana stupanja na snagu zakona kojim se uređuje teritorijalna organizacija Republike Srbije. Pregled rešenja koji sledi sačinjen je na osnovu postojećeg Poslovnika o radu Skupštine AP Vojvodine.22 Sastav. Skupština ima 120 poslanika, s tim da građani svake opštine sa teritorije Autonomne pokrajine Vojvodine biraju najmanje jednog poslanika. Poslanici se biraju na neposrednim izborima, tajnim glasanjem, na mandat u traja­ nju od četiri godine. Skupština može, u slučaju proglašenja neposredne ratne opasnosti ili ratnog stanja, odlučiti da se mandat poslanika produži dok takvo stanje traje, odnosno dok ne budu stvoreni uslovi za izbor novih poslanika.
4

Status poslanika. Poslanik ima pravo da se u Skupštini APV služi jezikom i pismom čija je službena upotreba utvrđena Statutom. Poslanik za izraženo mišljenje ili davanje glasa u Skupštini ne može biti pozvan na odgovornost. Funkcioneri. Skupština ima predsednika i jednog ili više potpredsednika, koje bira iz reda poslanika, na četiri go­ dine. Predsednik predstavlja Skupštinu, raspisuje izbore za poslanike, predsedava i rukovodi sednicama Skupštine i vrši druge poslove predviđene Statutom i Poslovnikom Skupštine. Potpredsednik pomaže predsedniku Skupštine u vršenju njegove funkcije, zamenjuje predsednika u slučaju njegove sprečenosti i obavlja druge poslove utvrđene Poslovnikom Skupštine. Pravni savet Skupštine. To je savetodavno­stručno telo koje proučava i razmatra pravna pitanja od interesa za rad pokrajinskih organa. Pravni savet ima predsednika i osam članova. Predsednika i šest članova Pravnog saveta imenuje Skupština iz reda naučnih i stručnih radnika iz oblasti prava, a predsednik Odbora za propise i starešina pokrajinskog organa nadležnog za upravu i propise jesu po položaju članovi Pravnog saveta. Članovi Pravnog saveta imenuju se na četiri godine. Zahtev da Pravni savet razmatra pojedino pitanje mogu podneti radno telo Skupštine, predsednik Skupštine, predsednik Izvršnog veća i starešina pokrajinskog organa uprave.

20 Analiza je prilagođena ulozi Skupštine Autonomne pokrajine Vojvodine u procesu pridruživanja EU, odnosno aspektima od isključivog značaja za taj proces. 21 Službeni list APV, br. 17/91. 22 Službeni list APV, br. 23/2002 i 30/2004.

Poslanička grupa. Preko svog predsednika poslanička grupa ima pravo da podnosi predlog za unošenje pojedinog pi­ tanja u dnevni red sednice Skupštine i odbora, da na predlog odluke, drugog propisa i opšteg akta u postupku njegovog razmatranja daje svoje mišljenje i predloge, da podnosi amandmane i da vrši druge poslove utvrđene Poslovnikom. Odbori Skupštine. Za razmatranje i pretresanje pitanja iz nadležnosti Skupštine, predlaganje akata, saglédanje stanja u određenim oblastima i vršenje drugih poslova, obrazuju se odbori kao stalna radna tela. Odbori imaju predsednika i 10 članova, mogu obrazovati pododbor, a poslanik može biti član najviše tri odbora Skupštine. Poslanici koji su članovi Izvršnog veća ne mogu biti članovi odbora. Stalni odbori su: 1. Odbor za pitanje ustavno­pravnog položaja Pokrajine; 2. Odbor za saradnju sa odborima Narodne skupštine u ostvarivanju nadležnosti Pokrajine; 3. Odbor za propise; 4. Odbor za privredu; . Odbor za poljoprivredu; . Odbor za urbanizam, prostorno planiranje i zaštitu životne sredine; 7. Odbor za budžet i finansije; 8. Odbor za ob­ razovanje, nauku, kulturu, omladinu i sport; . Odbor za zdravstvo, socijalnu politiku i rad; 10.Odbor za demografsku politiku i društvenu brigu o deci; 11. Odbor za informisanje; 12. Odbor za međunacionalne odnose; 13. Odbor za pred­ stavke i predloge; 14. Odbor za organizaciju uprave i lokalnu samoupravu; 1. Odbor za administrativna i mandatsko­ imunitetska pitanja; 1. Odbor za utvrđivanje istovetnosti pokrajinskih propisa na jezicima u službenoj upotrebi; 17. Odbor za bezbednost; 18. Odbor za privatizaciju; 1. Odbor za evropske integracije i međunarodnu regionalnu saradnju; 20. Odbor za ravnopravnost polova. Za proces pridruživanja Srbije EU bitna je nadležnost i rad nekoliko odbora Skupštine AP Vojvodine, i to: Odbor za pitanja ustavno-pravnog položaja Pokrajine razmatra pitanja ostvarivanja ustavnog položaja Pokrajine, pred­ log za promenu Statuta Pokrajine, načelna pitanja primene Statuta, predlaže da Skupština bude predlagač zakona i amandmana na predloge zakona koje donosi Narodna skupština u oblasti ostvarivanja ustavnopravnog položaja Pokra­ jine i predlaže predsednika i članove Pravnog saveta. Odbor za saradnju sa odborima Narodne skupštine Srbije prati, sarađuje i podstiče aktivnosti koje se odnose na donošenje zakona kojima se uređuju odnosi od interesa za Pokrajinu. Odbor objedinjava predloge nadležnih odbora Skupštine za donošenje ili izmenu republičkih zakona i sarađuje sa nadležnim odborima Narodne skupštine. Odbor za propise razmatra predloge odluka, drugih propisa i opštih akata sa stanovišta njihove usklađenosti sa Statutom i pravnim sistemom i predloge zakona, drugih propisa i opštih akata koje Skupština APV predlaže Narodnoj skupštini radi donošenja. Odbor za međunacionalne odnose razmatra predloge odluka i opštih akata i druga pitanja koja se odnose na ostva­ rivanje međunacionalnih odnosa i prava na obrazovanje, kulturu, informisanje pripadnikâ naroda i nacionalnih manjina u Pokrajini i druga pitanja međunacionalnih odnosa. Odbor za evropske integracije i međunarodnu regionalnu saradnju razmatra ostvarivanje prava i obaveza Pokrajine u planiranju i utvrđivanju međunarodne saradnje Republike Srbije i u skladu sa zakonom razmatra planiranje, utvrđivanje i ostvarivanje ekonomskih odnosa sa inostranstvom; učestvuje u regionalnoj saradnji sa međunarodnim regionalnim organizacijama, učestvuje u pograničnoj saradnji sa susednim državama; utvrđuje zadatke delegacija Skupštine u ostva­ rivanju međunarodne saradnje sa odgovarajućim predstavničkim telima i razmatra izveštaje o ostvarenim posetama. Skupština može da obrazuje, iz reda poslanika, anketne odbore radi utvrđivanja činjenica o pojedinim pojavama ili događajima. Anketni odbor ne može da vrši istražne i druge sudske radnje. Posle obavljenog rada anketni odbor podnosi Skupštini izveštaj sa predlogom mera, a prestaje sa radom danom usvajanja izveštaja na sednici Skupštine. Zasedanja. Skupštinu saziva predsednik Skupštine po sopstvenoj inicijativi, odnosno na predlog Izvršnog veća ili najmanje jedne petine poslanika. Skupština se sastaje po potrebi, a najmanje dva puta godišnje. Skupština odlučuje

47

većinom glasova na sednici kojoj prisustvuje većina od ukupnog broja poslanika, ukoliko Statutom nije predviđena posebna većina. Nadležnost Skupštine. Skupština Vojvodine, između ostalog: donosi Statut i odlučuje o promeni Statuta; odlučuje o saglasnosti odluka i opštih akata sa Statutom; donosi propise za izvršavanje zakona i drugih propisa i opštih akata Republike Srbije čije je izvršavanje povereno Skupštini; predlaže zakone, druge propise i opšte akte koje donosi Narodna skupština; raspisuje pokrajinski referendum. Postupak za utvrđivanje predloga zakona koje donosi NSS. Predlog da Skupština bude predlagač republičkog zakona, sa tekstom za predlog zakona, može da podnese Izvršno veće, poslanik, nadležni odbor i poslanička grupa. Tekst za predlog zakona se podnosi u obliku u kome se zakon donosi, sa obrazloženjem. Predsednik Skupštine, po prijemu predloga da Skupština bude predlagač republičkog zakona, sa tekstom za predlog zakona, dostavlja ga poslanicima i Izvršnom veću, ako ono nije predlagač. Odbor za propise, Odbor za saradnju sa odborima Narodne skupštine u ostvarivanju nadležnosti Pokrajine i nadležni odbor razmatraju predlog i izveštaj sa mišljenjem dostavljaju Skupštini. Na sednici Skupštine podnosilac predloga da Skupština bude predlagač republičkog zakona može dodatno obrazložiti razloge zbog kojih Skupština treba da bude predlagač zakona. Predstavnik Izvršnog veća, ako ono nije predlagač, i predstavnik Odbora za saradnju sa odborima Narodne skupštine u ostvarivanju nadležnosti Pokrajine može dodatno da obrazloži predlog o prihvatanju odnosno neprihvatanju predloga. Kada Skupština prihvati da bude predlagač zakona, otvara se pretres o tekstu za predlog zakona. O tekstu za predlog zakona glasa se u celini. Kada Skupština utvrdi predlog zakona, određuje predstavnika Skupštine u Narodnoj skupštini i ovlašćuje ga da prihvati amandmane kojima se ne menjaju osnovni odno­ si. Predlog zakona predsednik Skupštine dostavlja Narodnoj skupštini i obaveštava Narodnu skupštinu o ovlašćenom predstavniku. Postupak za podnošenje amandmana na predloge republičkih zakona. Predlog da Skupština podnese amandman na predlog republičkog zakona može da podnese Izvršno veće, poslanik, nadležni odbor i poslanička grupa. Predlog aman­ dmana na predlog zakona dostavlja se poslanicima, Izvršnom veću, ako ono nije predlagač, nadležnom odboru, ako nije predlagač, i Odboru za saradnju sa odborima Narodne skupštine. Predlog amandmana razmatraju Izvršno veće, ako ono nije predlagač, nadležni odbor, Odbor za propise i Odbor za saradnju sa odborima Narodne skupštine, te i dostavljaju Skupštini izveštaj sa predlogom da se amandman prihvati ili ne prihvati. Kada Skupština utvrdi amandmane, određuje predstavnika Skupštine koji će na sednici Narodne skupštine obrazložiti podneti amandman u skladu sa Poslovnikom Narodne skupštine. Predsednik Skupštine dostavlja amandman Narodnoj skupštini i obaveštava Narodnu skupštinu o ovlašćenom predstavniku.

48

PREDSEDnIk REPUBLIkE

Zaštitnik i promoter evropskih vrednosti
Predsednik Republike može imati izvanrednu ulogu u procesima evropeizacije pravnog prostora Srbije. Kroz vršenje svoje funkcije bio je, ali je i sada u poziciji da značajno doprinese njenom proevropskom razvoju i ugra­ dnji evropskih vrednosti u domaća ponašanja i norme. Do sada takvu mogućnost nije suštinski iskoristio. Predsednik Srbije ima pravo odložnog (suspenzivnog) zakonodavnog veta. To znači da je ovlašćen da Narod­ noj skupštini vrati na ponovno glasanje zakon koji je usvojila, ali je i obavezan da ponovo izglasani zakon pro­ glasi. Prema novom ustavu stavljanje zakonodavnog veta mora da bude praćeno pismenim obrazloženjem zbog čega zakon nije potpisan. Ranije se obrazloženje podrazumevalo. Takvo obrazloženje, pored nesumnjive političke poruke, najčešće se zasnivalo na osporavanju ustavnosti, zakonitosti ili svrsishodnosti predloženog zakona. Sadašnji predsednik Republike, u toku nešto više od dve godine vršenja funkcije posegao je u dva slučaja za ovim pravom23. U jednom od dva slučaja kada aktuelni predsednik Republike nije potpisao ukaz o proglašenju zakona obrazloženje se odnosilo na ocenu da pojedina rešenja nisu u skladu sa demokratskim principima uređivanja odnosa (Izmene i dopune Zakona o radio­difuziji). U slučaju Zakona o radu predsednik nije potpisao Zakon zbog, kako je rečeno, suštinskih razlika između teksta koji je usvojen u Narodnoj skupštini i onog koji je njemu dosta­ vljen na potpis. U oba pomenuta slučaja Narodna skupština je usvojila zakone u istovetnom tekstu, ne uvažavajući primedbe Predsednika. Međutim, u jednom slučaju, predsednik Republike, iako je demokratska javnost to od njega očekivala, nije posegao za pravom zakonodavnog veta i nije odbio da potpiše ukaz o proglašenju Zakona o crkvama i verskim zajednicama24 i vrati ga poslanicima na ponovno razmatranje. Kritike na taj zakon uputili su i OEBS i Savet Evrope, ističući njegovu nesaglasnost sa savremenim evropskim standardima u ovoj oblasti. Pre promene ustava Predsednik je imao mogućnost da traži od Vlade da izloži u Narodnoj skupštini stavove o pojedinim pitanjima iz njene nadležnosti. Na žalost, predsednik Republike nijednom nije tražio od Vlade da u Narodnoj skupštini izloži stavove o pojedinim pitanjima iz njene nadležnosti, iako je za to imao više nego dovoljno razloga. Pre svega, to je mogao i trebalo da uradi kada su maja 2006. godine prekinuti pregovori sa EU o SSP­u zbog neizvršavanja obaveza prema Međunarodnom krivičnom sudu za bivšu Jugoslaviju. Novi ustav je Predsedniku oduzeo ovo pravo. Pravna nauka će imati dosta posla da objasni i kvalifikuje oblik vladavine u Srbiji i položaj Predsednika. U svakom slučaju, novi ustav je oslabio položaj Predsednika Republike i smanjio njegova ovlašćenja u proglašenju i za vreme trajanja ratnog i vanrednog stanja i smanjio njegovu ulogu u kontroli Vlade. 

1

Prvi put prilikom usvajanja Zakona o radu, a drugi put povodom Izmena i dopuna Zakona o radio­difuziji. Inače, u novijoj istoriji višestranačja u Srbiji (od 1990) predsednik Republike je u 11 slučajeva odložio proglašenje izglasanog zakona. 24 Službeni glasnik RS, 36/2006.
23

PREPORUkE
U interesu bržeg približavanja Srbije EU Predsednik Republike treba i može znatno više da koristi svoju kon­ trolnu funkciju u odnosu na Narodnu skupštinu i Vladu, a vršenjem svojih drugih ovlašćenja i može i treba da insistira na doslednijem sprovođenju proevropskih razvojnih politika i svojim nastupima da doprinosi izgradnji proevropskog društvenog konsenzusa: Ñ Svoje ustavno pravo odložnog (suspenzivnog) zakonodavnog veta treba da koristi uvek i bez izuzetka kada proceni da predloženi zakon odstupa od ciljeva sadržanih u Nacionalnoj strategiji pridruživanja EU, odnosno ako nije u skladu sa principima i standardima EU u datoj oblasti, i da to čini na obrazložen i argumentovan način. Ñ Predsednik Republike treba da u vršenju svoje funkcije mnogo jasnije nego do sada bezrezervno zastupa evropske vrednosti i promoviše proevropski razvoj zemlje. Ubedljiva većina građana Srbije (između 75 i 80 odsto), koji neposredno biraju Predsednika, smatra da približavanje Srbije EU predstavlja poželjan razvoj Srbije i da doprinosi ostvarivanju njihovih interesa i blagostanja. Sa druge strane, Predsednik je obavezan da u vršenju svoje funkcije doprinosi „očuvanja mira i blagostanja svih građana Republike Srbije” (deo iz zakletve, član 144 Ustava). Očigledno je da u ovom domenu ustavne obaveze Predsednika i težnje građana visoko koincidiraju. Ñ Budući da je biran neposredno, Predsednik može da održava intenzivniji dijalog sa građanima i pokreće javne debate o pitanjima od značaja za približavanje i EU i za evropeizaciju zemlje. To može biti efikasan instrument očuvanja proevropskog društvenog konsenzusa u zemlji. 

3

predsednik republike: оvlašćenja, način izbora, opoziv
Ovlašćenja. Predsednik Republike predstavlja Republiku Srbiju u zemlji i inostranstvu; ukazom proglašava zakone; predlaže Narodnoj skupštini kandidata za predsednika Vlade, pošto sasluša mišljenje predstavnika izabranih izbornih lista u Narodnoj skupštini; predlaže Narodnoj skupštini nosioce određenih funkcija u skladu sa zakonom (npr. određeni broj sudija Ustavnog suda); komanduje vojskom i postavlja načelnika Generalšataba; postavlja i opoziva ukazom am­ basadore na osnovu predloga Vlade; prima akreditivna i opozivna pisma stranih diplomatskih predstavnika; daje po­ milovanja i odlikovanja; obavlja i druge poslove u skladu s Ustavom. Na obrazloženi predlog Vlade i u drugim Ustavom predviđenim slučajevima predsednik Republike može raspustiti Narodnu skupštinu, s tim da se ona ne može raspustiti u vreme ratnog ili vanrednog stanja. Istovremeno sa raspuštanjem Narodne skupštine, Predsednik Republike raspisuje izbore za narodne poslanike. Izbori za narodne poslanike moraju se održati u roku od 0 dana od dana raspisivanja izbora. Proglašavanje zakona. Novi ustav detaljno i diferencirano reguliše ovo pitanje. Naime, ako je zakon donet po hitnom postupku, Predsednik Republike mora proglasiti zakon ukazom u roku od sedam dana od dana usvajanja (u prethodnom ustavu to je bio opšti rok za proglašavanje svih zakona). Za zakone usvojene u redovnoj proceduri uspostavlja se duži rok od 1 dana za njegovo proglašenje. Novina Ustava, a istovremeno i dalje ograničenje ovlašćenja Predsednika jeste to da ukoliko Predsednik Republike u predviđenim rokovima ne potpiše ukaz o proglašenju nekog zakona, ukaz donosi predsednik Narodne skupštine. Odložni zakonodavni veto. Predsednik Republike ima pravo da određeni zakon vrati Narodnoj skupštini na ponovno glasanje. Ustav sadrži izričitu odredbu da zakonodavni veto mora biti praćen pismenim obrazloženjem zašto zakon nije potpisan. Ranije se obrazloženje podrazumevalo i na osporavanju ustavnosti, zakonitosti ili svrsishodnosti predloženog zakona, mada je, pored toga, moglo i da nosi odgovarajuću političku poruku. Novi Ustav eksplicitan je u pogledu daljeg postupanja sa vraćenim tekstom zakona. Prilikom ponovnog glasanja o vraćenom tekstu zakona Narodna skupština mora uzeti u razmatranje obrazloženje Predsednika (član 133, st. 2), čime se nužno otvara dijalog o spornim rešenjima takvog zakona. Ukoliko Skupština ponovo glasa o spornom zakonu, nužno je da ga usvoji apsolutnom većinom, čak i onda kada je reč o zakonu za čije usvajanje u redovnoj proceduri Ustav zahteva prostu većinu. Time Ustav traži da prilikom novog glasanja volja zakonodavca bude čvrsto i nesumnjivo potvrđena. Predsednik je dužan da potpiše ponovo izglasan zakon. Ratno i vanredno stanje. Za razliku od dosadašnjeg ustava, po kome je Predsednik Republike imao ključnu ulogu u proglašavanju ratnog ili vanrednog stanja, novi ustav predviđa da Predsednik Republike, zajedno sa predsednikom Vlade i predsednikom Narodne skupštine proglašava vanredno ili ratno stanje. Takođe, kada u ratnom stanju Narodna skupština ne može da se sastane, ova tri najviša državna funkcionera zajednički utvrđuju mere odstupanja od Ustavom zajamčenih ljudskih i manjinskih prava. Kada u vreme vanrednog stanja Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, mere kojima se odstupa od zajamčenih ljudskih i manjinskih prava Vlada propisuje uredbom, uz supotpis predsednika Republike. Način izbora i prestanak mandata. Predsednik Republike se bira na neposrednim izborima, tajnim glasanjem, na vreme od pet godina. Isto lice može biti izabrano za Predsednika Republike najviše dva puta. Izbore za Predsednika 

Republike raspisuje predsednik Narodne skupštine. Ako mandat Predsednika Republike ističe za vreme ratnog ili vanred­ nog stanja, mandat predsednika Republike produžava se tako da traje do isteka tri meseca od dana prestanka ratnog odnosno vanrednog stanja. Mandat Predsednika Republike prestaje istekom vremena na koje je izabran, ostavkom ili razrešenjem. Predsednik Republike podnosi ostavku predsedniku Narodne skupštine. Prestanak mandata razrešenjem. Narodna skupština može razrešiti Predsednika Republike zbog povrede Ustava. Postupak za razrešenje pokreće se na predlog najmanje jedne trećine narodnih poslanika, a odluku o razrešenju Na­ rodna skupština donosi glasovima dve trećine od ukupnog broja narodnih poslanika. Ocenu da li je Predsednik Repub­ like prekršio Ustav daje Ustavni sud. Kada Narodna skupština pokrene postupak za razrešenje, Ustavni sud je u obavezi da najkasnije u roku od 4 dana od prijema zahteva odluči da li je Predsednik povredio Ustav. Prema ranije važećem ustavu (iz 10. godine) ocenu o tome da li je Predsednik prekršio Ustav davala je Narodna skupština dvotrećinskom većinom glasova. Tek kada utvrdi da je Predsednik Republike prekršio Ustav, Skupština je pokretala postupak opoziva. O opozivu su odlučivali građani, odnosno birači neposrednim i tajnim izjašnjavanjem. Novi ustav u potpunosti isključuje građane iz postupka razrešavanja Predsednika Republike. Prestanak mandata zbog podnošenja ostavke. O svojoj ostavci Predsednik Republike obaveštava javnost i predsednika Narodne skupštine. Danom podnošenja ostavke Predsedniku Republike prestaje mandat. Nespojivost funkcija. Predsednik Republike ne može obavljati drugu javnu funkciju ili profesionalnu delatnost. 

Imunitet. Predsednik Republike uživa imunitet kao narodni poslanik. O ukidanju imuniteta Predsednika Republike odlučuje Narodna skupština. Zamenjivanje Predsednika Republike. Kada je Predsednik Republike sprečen da obavlja dužnost ili mu mandat prestane pre isteka vremena na koje je biran, zamenjuje ga predsednik Narodne skupštine, ali najduže u periodu od tri meseca. Predsednik Narodne skupštine je istovremeno obavezan da raspiše izbore za novog Predsednika Republike najkasnije u roku od tri meseca od dana nastanka sprečenosti Predsednika Republike da obavlja svoju funkciju, odnosno dana prestanka mandata na koji je biran. Novim ustavom je predviđeno donošenje posebnog zakona o Predsedniku Republike, što do sada nije bio slučaj.

IZVRŠna VLaSt

Vlada i državna uprava
Prevelika koncentracija moći
Položaj i osnovne nadležnosti izvršne vlasti i državne uprave u Srbiji principijelno se ne razlikuju od položaja i nadležnosti izvršne vlasti u drugim evropskim zemljama. I kod jednih i kod drugih uočljivo je jačanje izvršne vlasti u odnosu na zakonodavnu vlast, kao i tendencija „vladavine dekretima”. U uslovima tranzicije i potrebe za brzim reformama pogotovo se lako nalaze opravdanja i iskazuje razumevanje za ovakve tendencije. Međutim, prilikom ocene rada i ponašanja izvršne vlasti i državne uprave mora se imati u vidu da je Srbija zemlja nevelike demokratske tradicije, u kojoj je parlament uvek imao drugorazrednu ulogu, a sudska vlast je prečesto bila izložena mešanju i pritiscima izvršne vlasti. Princip podele vlasti, mada je ustavno bio garantovan, nikada – ni danas niti ranije – nije efektivno sproveden u praksi. Sledstveno tome, u javnosti ne postoji široko razumevanje značaja, dometa i smisla (ratio) principa podele vlasti, a nosioci vlasti ovaj princip nisu u praksi smatrali uslovom demokratskog ustrojstva. Jaka izvršna vlast, utvrđivanje politika od strane Vlade, njihovo sprovođenje bez efektivne kontrole od strane Parlamenta i javnosti i „upravljanje dekretima” mogu, u pojedinim periodima, da ubrzaju poželjne (recimo, reformske) društvene procese, ali i one koji su nepoželjni za proevropski razvoj Srbije. U praksi se ne može utvrditi po kojim kriterijumima Vlada bira da određene politike koje je utvrdio Parla­ ment sprovodi, a druge da ne sprovodi ili ih sprovodi samo delimično. Ne postoje ni kriterijumi po kojima Vlada podnosi predloge određenih politika Parlamentu na usvajanje, a druge ne podnosi (npr. Predlog strategije za reformu pravosuđa Vlada je podnela Parlamentu na usvajanje,25 ali ne i Nacionalnu strategiju pridruživanja Srbije EU, iako je Rezolucija o pridruživanju Srbije EU izrikom obavezala Vladu da podnese Parlamentu Predlog ove strategije na usvajanje)! Ovakva praksa daje mesta pitanju da li na ovaj način izvršna vlast prekoračuje svoja ustavna ovlašćenja, ali i sumnji da se Vlada ne ponaša u skladu sa principom odgovornosti. U uslovima kada Narodna skupština jedva da efektivno sprovodi kontrolu izvršne vlasti, a sudska vlast je i dalje u dobroj meri pod njenom kontrolom, dok je deo državnih službenika faktički eksponent interesa političkih stranaka, prevelika koncentracija moći u izvršnim organima može da dovede, i u praksi dovodi, do izmeštanja moći iz institucija sistema, pa i same Vlade u političke stranke ili druge centre moći. 

25

Narodna skupština je usvojila Strategiju reforme pravosuđa na sednici održanoj 25. maja 2006. godine.

Javnost rada je uslov odgovornosti
Princip javnosti rada svih državnih organa, pa i organa izvršne vlasti, uprave i drugih organa i organizaci­ ja kojima je povereno vršenje javnih ovlašćenja, bilo je garantovano čak i, do skoro, važećim socijalističkim ustavom.26 Ipak, javnost nije bitno obeležje rada Vlade i organa uprave. Objavljivanje opštih akata. Uobičajeni način komunikacije sa javnošću je preko akata koji se objavljuju u službenim glasilima (Službeni glasnik RS) kada je reč o aktima opšte prirode, a to je i zakonska obaveza. Pravo na slobodan pristup informacijama. Srbija je u novembru 2004, posle višegodišnjeg insistiranja nevla­ dinih organizacija, usvojila Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja.27 Šest najviših organa vlasti, Narodna skupština, Predsednik Republike, Vlada, Vrhovni sud, Ustavni sud i Republičko javno tužilaštvo izuzeti su od obaveze da postupe po nalogu Poverenika za informacije od javnog značaja. Posle dve godine monitoringa koji je nad primenom Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja sprovodila koalicija od 14 nevladinih organizacija predloženi su amandmani na ovaj zakon.28 Ista koalicija insistira i na hitnom donošenju zakona o klasifikaciji podataka29 (o postupanju sa tajnom). Tim zakonom bi se uredilo koje aktivnosti i akti državnih organa mogu biti proglašeni tajnom; kriterijumi na osnovu kojih određene aktivnosti i akti državnih organa mogu biti proglašeni tajnom; nadležni organi koji mogu utvrditi da je određeni akt tajan; i stepen njihove tajnosti. Danas je ova oblast uređena velikim brojem podzakonskih akata i skoro je nemoguće utvrditi koji su sve organi nadležni za njihovo donošenje, šta je osnov njihove nadležnosti, koji su kriterijumi po kojima se određeni podatak ili aktivnost izvršne vlasti i organa uprave može proglasiti tajnom i kojom vrstom tajne (državna, službena, vojna). Koalicija nevladinih organizacija je pripremila principe na kojima bi zakon o klasifikaciji podataka trebalo da se zasniva i uputila ih Vladi. Ni Vlada ni nadležna ministarstva, za sada, nisu pokazali interesovanje da se sastanu sa predstavnicima civilnog sektora i razgovaraju o podnetim predlozima. Oba ova zakona se, zajedno sa zakonom o zaštiti ličnih podataka, pominju u Studiji o izvodljivosti kao akti koji moraju postojati u pravnom sistemu i biti usklađeni sa evropskim standardima. Odbojnost Vlade prema principu javnosti vidi se i u Predlogu zakona o stranim ulaganjima, kojim se utvrđuje da informacije o stranim ulaganjima nisu dostupne javnosti u smislu zakona kojim se uređuje slobodan pristup informacijama od javnog značaja, bez saglasnosti stranog ulagača. Ovim rešenjem ne samo da se ne doprinosi javnosti rada organa, već se direktno podstiče korupcija, koja je visoko izražen problem u radu svih organa vlasti i nosilaca javnih ovlašćenja (problem korupcije i efikasnost antikorupcijskih politika i mera predmet je posebnog izveštaja u okviru ovog projekta). 

0

Član 10 Ustava Srbije, ibid. Službeni glasnik RS, br. 120/04. 28 Videti: Slobodan pristup informacijama od javnog značaja, izveštaj o sprovođenju Zakona o slobodnom pristupu informacijama; Fond za otvoreno društvo, Beograd, jun 2006. 29 ibid. ; videti takođe: Zaštita podataka o ličnosti i poverljivi podaci – pravni standardi, Fond za otvoreno društvo, Beograd, 2005.
26 27

Komunikacija preko medija. Generalno, Vlada o svom radu javnost obaveštava preko medija, kroz saopštenja za javnost preko Vladine Kancelarije za odnose sa medijima i konferencija za novinare visokih zvaničnika Vlade (predsednika, potpredsednika Vlade i ministara u Vladi). Posmatrajući spolja, među članovima Vlade postoji određeni raspored po kome svaki član Vlade sa određenom učestalošću govori o njenom radu na konferencijama za novinare i odgovara na njihova pitanja, čak i onda kada nema ništa novo da javnosti saopšti o radu svog mini­ starstva. Nije redak slučaj da i u najdramatičnijim situacijama, kada se, na primer, odlučuje o sudbini pregovora o SSP sa EU, na pitanja o tome šta čini Vlada u pogledu hapšenja haških optuženika odgovaraju ministri nadležni za resor energetike, rada ili obrazovanja, umesto da to čini ministar policije. Kvalitet ovakve komunikacije Vlade sa javnošću slab je i javnost neretko ostaje uskraćena za pravu i sadržajnu informaciju. Dijalog sa informisanom javnošću (drugi i treći sektor). Otvorenost Vlade za predloge i inicijative građana, privre­ dnih subjekata i njihovih udruženja teško da može dobiti prelaznu ocenu. Retki su primeri konsultacija sa opštom ili stručnom javnošću oko sadržaja novih politika ili zakona koje tek treba utvrditi ili na čijem pripremanju Vlada radi. Notorni primer je pripremanje Zakona o nevladinim organizacijama: posle nekoliko neuspešnih pokušaja da saznaju od nadležnog ministarstva da li i kada će biti donet novi zakon o NVO, nevladine organizacije su se obratile nadležnom ministarstvu svojim pitanjima preko javnog oglasa u dnevnoj i nedeljnoj štampi. Konsultativni proces sa domaćim akterima koji pripadaju drugom (poslovnom) i trećem sektoru (civilno društvo) i, uopšte, sa onima na koje će se te politike i zakoni odnositi mnogo je češći slučaj, ali nije i ustaljena praksa jedino onda kada međunarodne organizacije (OEBS, UNDP, Savet Evrope) i druge strane (ABA­CEELI, USAID i slične) pomažu Vladi i ministarstvima u razvijanju određenih politika i u predlaganju novog zakono­ davstva. Iste ocene se odnose i na proces približavanja Srbije EU i razvijanje politika i zakona koji su od značaja za proces evropeizacije. Ovaj način komunikacije stavlja javnost u situaciju da na pojedine odluke i poteze Vlade može reagovati samo ex post facto, što po sebi slabi mogućnost da javnost efektivno utiče na Vladine odluke i politike. Nedovoljna javnost rada izvršne vlasti i državne uprave i njihova zatvorenost, kao i selektivno vršenje kon­ trole nad radom izvršne vlasti od strane slabog Parlamenta, ne predstavljaju dovoljnu garanciju za ostvarivanje odgovornosti izvršne vlasti. 

1

Odgovornost izvršne vlasti
Vlada je odgovorna za sprovođenje politika i izvršavanje zakona Narodnoj skupštini. Narodna skupština je do sada samo izuzetno koristila mehanizme – poslaničko pitanje, interpelaciju, glasanje o poverenju Vladi – za kontrolu Vlade. Izvršna vlast je obavezna da izveštava Parlament o svom radu putem godišnjih i drugih periodičnih izveštaja. Vlada, ministarstva i drugi organi uprave uredno dostavljaju svoje godišnje izveštaje Parlamentu. Do sada nije zabeležen slučaj da Vlada ili neki od organa državne uprave nije ispunio ovu svoju obavezu prema Narodnoj skupštini. Međutim, većinu izveštaja Parlament prima na znanje i prihvata ih bez debate, postavljanja pitanja, bez traženja dodatnih objašnjenja ili davanja pohvale (npr. Izveštaj Bezbednosno­informativne agencije za 2005. godinu usvojen je bez diskusije i bez jedne reči komentara u Parlamentu). Izvršna vlast i organi uprave su nadležni da preko inspekcijskih organa kontrolišu sprovođenje zakona. 

2

Građanima i drugim pravnim subjektima stoje na raspolaganju i četiri (a kada je u pitanju Vlada samo tri) in­ strumenta eksterne kontrole izvršne vlasti kojima mogu pozvati Vladu i organe uprave na odgovornost. Ukoliko je aktima izvršne vlasti povređeno neko od njihovih prava, građani i drugi pravni subjekt mogu se obratiti: Od­ boru Narodne skupštine za predstavke i predloge, Zaštitniku građana (ombudsman) i Povereniku za informacije od javnog značaja. U praksi, ombudsman je samo teorijska mogućnost, ali ne i realnost. Zakon o Zaštitniku građana je donet septembra 2005. godine,30 i predvideo je da će ombudsman biti izabran u roku od šest meseci od stupanja Zakona na snagu. Ni osam meseci posle isteka roka za izbor ombudsmana Parlament još uvek nije izabrao građanskog zaštitnika. Vlada (i još pet najviših organa vlasti) izuzeti su od intervencije Poverenika za javne informacije. Novim ustavom Vlada i pomenuti organi izuzeti su i iz nadležnosti Zaštitnika građana (om­ budsmana), koji je, inače, postao ustavna kategorija. Konačno, protiv pojedinačnih akata izvršne vlasti i državnih organa može se pokrenuti upravni spor. Mada je osnivanje upravnog suda do sada odlagano ravno deset puta, građani bar mogu voditi upravni spor pred su­ dovima opšte nadležnosti.

30

Službeni glasnik RS, br. 79/05.

koordinacija procesa približavanja Srbije Evropskoj uniji
Posle otvaranja pregovora o zaključenju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju Srbije (tada SCG) Evrop­ skoj uniji osnovana su, i na nivou Državne zajednice i na nivou Republike Srbije, posebna tela za koordinaciju aktivnosti vezanih za pridruživanje EU. Vlada Srbije je osnovala Savet za evropske integracije, koji ima status savetodavnog tela Vlade i sastavljen je isključivo od članova i službenika Vlade. Uprkos izričitoj odredbi iz Odluke o njegovom obrazovanju da može angažovati stručne i obrazovne organizacije i istaknute naučne radnike sa dugogodišnjim iskustvom i radom na problematici Evropske unije, posebno kada je reč o usaglašavanju nacionalnog zakonodavstva sa zakono­ davstvom Evropske unije, ta mogućnost nije iskorišćena u prethodne tri i po godine njegovog postojanja. Pošto u njemu nema nijednog predstavnika bilo kojeg drugog sektora društva (tzv. drugog ili trećeg sektora ili vlasti – parlamenta ili sudske vlasti) osim izvršne vlasti, otvara se pitanje svrsishodnosti ovog tela i potrebe da jedno telo savetuje samo sebe. Pored toga, više je nego indikativno da se Savet nije sastao nijednom od momenta prekida pregovora o stabilizaciji i asocijaciji Srbije sa EU, maja 2006. godine.31 Vlada je ustanovila i Komisiju za koordinaciju procesa pristupanja EU i Kancelariju za pridruživanje Evropskoj uniji Vlade RS. Raspodela nadležnosti među ovim telima, njihovi međusobni odnosi i snaga njihovih odluka nisu precizno definisani, što je, svakako, manjkavost koja otežava koordinaciju celokupnog procesa. Relacije između ovih tela Vlade i Odbora za evropske integracije Narodne skupštine Srbije nisu posebno definisane, a u praksi se ne beleže slučajevi njihove međusobne koordinacije i komunikacije. Kancelarija Vlade RS za pridruživanje Srbije EU potpisala je Memorandum o saradnji sa 78 nevladinih or­ ganizacija koje su iskazale interesovanje da svoje znanje i kapacitete stave u službu procesa pridruživanja EU, formulisanja i sprovođenja proevropskih razvojnih politika i evropeizacije društvenog, političkog, ekonomskog i pravnog prostora Srbije. Za sada, ovaj mehanizam još uvek nije dovoljno iskorišćen kao deo konsultativnog procesa prilikom utvrđivanja proevropskih razvojnih politika i zakonodavstva.32 Do sada još ni jedanput u okviru ovog mehanizma nisu diskutovani predlozi zakona ili politika od značaja za proces pridruživanja EU ili druga slična pitanja. Razlog, delom leži i u tome što Kancelarija zapravo nema suštinska ovlašćenja niti moć da kon­ sultativni proces sa drugim i trećim sektorom učini delom postupka izrade i razvijanja novih politika i zakona. Memorandum je otvoren za pristupanje novih partnera. U Ministarstvu spoljnih poslova SCG, koje je postalo deo Vlade Republike Srbije, mada, pravno gledano, to još uvek nije, osnovana je Direkcija za Evropsku uniju. Ova mera, na žalost, nije praćena jačanjem kapaciteta diplomatskih predstavništava Srbije u zemljama članicama Evropske unije, koja bi mogla i trebalo bi da imaju aktivnu ulogu u procesu približavanja i pridruživanja Srbije EU.
U mandatu Vlade u kojoj je formiran, Savet je održao dve sednice, dok je u mandatu sadašnje Vlade, Savet održao tri sednice, 26. 4. 2005., 10. 6. 2005. i 8. 9. 2005. 32 Memorandum o saradnji u procesu evropskih integracija sa nevladinim organizacijama, videti: www.seio.sr.gov.yu.
31 

3

Pored toga, svako ministarstvo je uspostavilo organizacionu jedinicu koja se bavi poslovima tog ministarstva vezanim za proces pridruživanja. Organizaciju i rad tih jedinica određuje svako ministarstvo samostalno, tako da se u pojedinim ministarstvima na njihovom čelu nalaze državni sekretari (ranije pomoćnici ministra), a u drugima državni službenici nižih zvanja. Celokupan proces približavanja, pa i pridruživanja Srbije EU, tesno je povezan sa unapređivanjem odnosa Srbije sa NATO­om. Mada se nigde izrikom ne pominje da je unapređivanje odnosa sa severnoatlantskom vojnom alijansom uslov pridruživanja ili članstva u EU, sasvim je jasno da je to bio faktički uslov za sve zemlje koje su tokom '90­ih prošle kroz proces pridruživanja EU. Zbog toga, prijem Srbije u Partnerstvo za mir i dalje formalizova­ nje odnosa sa NATO­om treba videti kao integralni deo procesa stabilizacije i pridruživanja. Na institucionalnom planu to znači da bi u telima koja su zadužena za koordinaciju procesa pridruživanja Srbije EU na odgovarajući način morale biti zastupljene institucije koje se neposredno bave odnosima na relaciji Srbija–NATO.

kapaciteti organa i položaj državnih službenika
U periodu 2000–2005. godine organizacioni i stručni kapaciteti srpske administracije bili su predmet mnogih analiza i istraživanja domaćih i stranih stručnjaka; izrečene su brojne preporuke (uglavnom sve međusobno slične) na koji bi način trebalo unaprediti organizaciju i rad izvršnih vlasti i državne uprave; velika porcija međunarodnih donacija utrošena je (Svetska banka; UNDP; vlade pojedinih zemalja koje su svoju pomoć plasirale preko svojih državnih agencija za međunarodnu pomoć, svojih nevladinih organizacija ili preko multilateralnih međunarodnih organizacija; privatni donatori: Fond za otvoreno društvo, Fondacija braće Rokfeler i drugi) na iz­ rade analiza i studije izvodljivosti, koje su često imale i isti predmet istraživanja i iste rezultate. Konačno, Vlada je novembra 2004. godine usvojila Strategiju reforme državne uprave i Akcioni plan za njeno sprovođenje. Rezultati sprovođenja reforme će biti analizirani u narednom odeljku. Međutim, i danas, kao što je definisano i u brojnim preporukama iz 2002, državnoj upravi su potrebni: profesionalizacija, racionalizacija, depolitizacija, povećanje efikasnosti, podizanje javnosti rada, jačanje lične odgovornosti zaposlenih u državnoj upravi, dalje investiranje u znanje, stvaranje partnerstava sa privatnim sektorom i uspostavljanje mehanizama za participaciju građana u procesima odlučivanja. Ujedno, to su sve i ciljevi navedeni u Strategiji reforme državne uprave. Posle usvajanja Strategije reforme državne uprave, povećan je broj edukativnih i aktivnosti treninga za unapređivanje stručnih znanja i veština državnih službenika. Naročito je povećan intenzitet treninga, edukaci­ je, prenosa znanja (i iz zemalja regiona i zemalja Centralne Evrope) i tehničke pomoći od značaja za proces pridruživanja EU. Kancelarija za pridruživanje Evropskoj uniji Vlade Republike Srbije, u cilju usavršavanja državnih službenika i unapređivanja kapaciteta za preuzimanja obaveza u procesu pridruživanja EU, organizovala je u toku 2005. godine 21 seminar, gde je ukupno učestvovalo 630 službenika. 

4

Dobar i brz tok prvog dela pregovora o zaključivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju Srbije dokaz su da su aktivnosti ove vrste do sada dale dobre, ali ne i dovoljne rezultate. Činjenica da je u formulisanju Vladinog programa trošenja pomoći EU Srbiji u periodu 2007–2013. bilo nužno angažovati strane stručnjake sugeriše da je potrebno nastaviti intenzivan proces povećanja znanja i kapaciteta državnih službenika. Pojedine organizacije i ekspertske grupe u Srbiji raspolažu znanjima od značaja za proces približavanja EU, koja u pojedinim sektorima nadilaze znanja državnih službenika. Zatvorenost Vlade i državne administracije za saradnju sa takvim orga­ nizacijama ima posledicu da domaći kapaciteti, koji su komparativno veći nego u nekim zemljama članicama EU u vreme kada su se one nalazile u istoj fazi razvoja svojih odnosa sa EU u kojima se danas nalazi Srbija, ostaju sasvim neopravdano zanemareni i neiskorišćeni. Spor proces depolitizacije (u zemlji nije sproveden bilo koji oblik lustracije, i pored donošenja istoimenog zakona, a u Vladi i ministarstvima nastavlja se intenzivna praksa zapošljavanja partijskih kadrova) i raširena praksa vršenja političkih pritisaka na rad državnih službenika jesu i dalje među najslabijim tačkama srbijanske administracije. Još uvek nije donet ni etički kodeks za državne službenike. Pored toga, principi profesionalizma i depolitizacije državnih službenika ni u jednom periodu istorije Srbije nisu bili dominantni principi u radu državnih organa vlasti, a to nisu ni danas. Pitanje je da li će i kako ti principi biti sprovedeni u budućnosti. Na primer, prema ranijem Zakonu o državnim službenicima mesta pomoćnika ministara su smatrana političkim, kao i mesta generalnih sekretara ministarstava. Svaka vlada je na ta mesta imenovala kandidate koje su pred­ lagale političke stranke i koji su najčešće bili članovi tih stranaka. To je bio slučaj i sa sadašnjom Vladom. U međuvremenu je promenjen Zakon o državnim službenicima.33 Mesta pomoćnika ministara su, saglasno tom zakonu, preimenovana u mesta državnih sekretara, a Zakon je predvideo da su ta mesta profesionalna, te se na njih mogu postaviti samo kandidati koji ispunjavaju kriterijume profesionalnosti i depolitizovanosti. Kada je Zakon stupio na snagu, većina postavljenih pomoćnika ministara (osim manjeg broja, koji nije ispunjavao uslove u pogledu dužine radnog staža), a koji su, po pravilu, bili partijski kadrovi, automatski su raspoređeni na mesta državnih sekretara. Kada ova Vlada bude završila svoj mandat, ostaviće iza sebe partijske kadrove na mestima državnih sekretara, a nova vlada neće imati pravni osnov da ih smeni, sem ukoliko bude mogla dokazati u suds­ kom sporu da oni u svom radu favorizuju interese svoje partije. Prema tome, promena Zakona, čak i onda kada je on zasnovan na evropskim standardima, nije dovoljna, ukoliko se on ne sprovodi u dobroj veri i radi ostvarivanja ciljeva zbog kojih je donet. Parlament je previše pasivan u vršenju svoje kontrolne funkcije da bi Vladu pozvao na odgovornost. Na nivou organizacije sve analize bez izuzetka govore o nedostatku unutrašnje koordinacije i nerazvijenim mehanizmima saradnje među ministarstvima, odveć visokom stepenu centralizovanosti procesa odlučivanja i niskom stepenu opremljenosti državne uprave. 

33

Službeni glasnik RS, br. 79/05, 81/05 i 83/05.

PREPORUkE
Izvršna vlast i državna uprava nose najveći deo odgovornosti za uspeh procesa pridruživanja Evropskoj uniji. Da bi se kompletirali svi preduslovi za efikasno i odgovorno izvršavanje nadležnosti i funkcija izvršne vlasti i državne uprave u procesu pregovaranja sa EU i kasnije izvršavanje preuzetih obaveza, izvršna vlast i državna uprava moraju bitno da unaprede svoj rad, organizaciju i kapacitete; da se otvore za saradnju sa drugim sektorima društva; i da budu stavljeni pod kontrolu Parlamenta i građana. Pre održavanja najavljenih izbora nužno je konsolidovati Vladu Srbije Ñ Vlada Srbije, saglasno principu vladavine prava, treba da preuzme sve funkcije koje su ranije obavljali izvršni organi državne zajednice. Ministarstvo odbrane i Ministarstvo spoljnih poslova moraju da dobiju svoje mesto u Vladi Srbije na ustavom i zakonom propisan način i istovremeno da se stave pod parlamentarnu kon­ trolu Narodne skupštine. Podzakonski akti kojima je ukinuto Ministarstvo za ljudska prava i prava manjina moraju ponovo biti razmotreni, a Ustavni sud bi trebalo da oceni njihovu zakonitost. Sada i neposredno posle konstituisanja nove Vlade pred izvršnom vlašću stoji nekoliko hitnih zadataka. 1. Uspostavljanje efikasnog mehanizma koordiniranja procesa evropeizacije Ñ Vlada ima zadatak da vrlo precizno reguliše položaj, ovlašćenja i međusobne odnose između tela kojima je poverila koordinaciju procesa i vršenje poslova vezanih za proces pridruživanja EU. • Vlada bi trebalo da učvrsti položaj i operativnost Saveta za evropske integracije i Kancelarije za pridruživanje EU. Ministar odbrane bi nesumnjivo trebalo da bude član Saveta za evropske integracije.34 Savet za evropske integracije bi trebalo proširiti novim članovima koji nisu članovi Vlade (predstavnici poslovnog i građanskog sektora; vodeći eksperti i ugledne ličnosti koje se zalažu za pridruživanje Srbije EU). U svakom slučaju, rad Saveta treba učiniti javnim i otvoriti ga za inicijative i participaciju organizacija i institucija izvan Vlade. 
7

• Da bi se podigla efikasnosti rada na poslovima evropeizacije i proevropskog razvoja, ministarstva bi trebalo da usaglase svoju organizaciju i stvore uslove za nesmetanu horizontalnu komunikaciju i saradnju između organizacionih jedinica koje se bave poslovima pridruživanja.

34

Članovi Saveta su: predsednik, potpredsednik i 11 ministara − članova Vlade (finansije; unutrašnji poslovi; pravda; ekonomski odnosi sa inostranstvom; poljoprivreda, šumarstvo i vodoprivreda; rudarstvo i energetika; kapitalne investicije; privreda; trgovinu, turizam i usluge; rad, zapošljavanje i socijalna politika; nauka i zaštita životne sredine; državna uprava i lokalna samouprava, kao i generalni sekretar.

Pošto proces približavanja EU nije samo tehničko pitanje harmonizacije pravnih propisa i standarda, nego je i politički proces, vrlo je važno da svaka ambasada Srbije u zemljama članicama EU ima diplomatskog službenika visokog ranga koji će se baviti pitanjima pridruživanja Srbije EU. Misije Srbije pri EU, NATO­u, Savetu Evrope i OEBS­u treba da budu u poziciji da u svakom trenutku raspolažu svim relevantnim informacijama i instrukcijama u pogledu pitanja vezanih za proces približavanja i pridruživanja EU.

• Iz istih razloga je neophodno da se uspostave redovni mehanizmi komunikacije između Vlade i njenih tela sa Odborom za evropske integracije Narodne skupštine. Ñ Neophodno je da Vlada ustanovi stalne oblike komunikacije i konsultacija sa javnošću i otvori svoj rad za inicijative i preporuke građana i institucija civilnog društva, opšte i stručne javnosti, sindikata i udruženja po­ slovnog sektora. Ukoliko izvršna vlast i državna uprava nastave sa postojećom metodologijom rada čije je glavno obeležje zatvorenost, onda se u Srbiji može govoriti samo o vladavini izvršne vlasti, ali ne i o dobrom demokrats­ kom upravljanju. Javnost i otvorenost su, takođe, uslovi da se iskoriste i oni kapaciteti društva koji se nalaze izvan državnih institucija. Otvaranje prema javno­privatnom partnerstvu i civilnom društvu jeste i instrument racionalnijeg trošenja sredstava iz državnih i lokalnih budžeta i sredstava koja dolaze iz stranih donacija. Mehanizam konsul­ tacija uspostavljen Memorandumom o saradnji treba što pre staviti u funkciju razmatranja predloga politika i zakona od značaja za proces pridruživanja EU i evropeizacije. 2. Jačanje i primena mehanizama i instrumenata za vršenje kontrole nad radom Vlade i državne uprave Ñ Jačanje otvorenosti znači i jačanje odgovornosti. Zbog toga je izmena Zakona o slobodnom pristupu infor­ macijama jedan od uslova za ostvarivanje principa odgovornosti i efikasnu kontrolu izvršne vlasti. Ovde se misli na tri izmene Zakona: isključenje odgovornosti državnog službenika koji, sa ciljem da zaštiti preovladavajući društveni interes, stavi na uvid javnosti dokumente kojima se otkrivaju nedopuštene i protivzakonite radnje nosilaca vlasti; priznavanje prava na žalbu Povereniku za informacije od javnog značaja protiv rešenja najviših organa vlasti, uključujući i Vladu; pojačavanje prekršajne odgovornosti u slučaju povrede ovog zakona. Jačanje otvorenosti podrazumeva i donošenje zakona o klasifikaciji informacija, kako bi se prevazišao dosadašnji pravni haos u ovoj oblasti koji praktično derogira Zakon o slobodnom pristupu informacijama. Ñ Mehanizme eksterne kontrole rada izvršne vlasti, čije je osnivanje odavno predviđeno, treba konačno stavi­ ti u funkciju. Ova preporuka se pre svega odnosi na početak rada upravnog suda (čije se osnivanje odlaže od 2002. godine) i izbor ombudsmana, ali i na usvajanje amandmana na Zakon o slobodnom pristupu informacijama. Ñ Da bi se ojačali odgovornost i nadzor nad radom izvršne vlasti, potrebno je doneti i nove ili izmeniti postojeće zakone (Zakon o opštem upravnom postupku, Zakon o upravnim sporovima, Zakon o platama državnih 

8

službenika, Zakon o inspekcijskom nadzoru i druge) i podzakonske akte potrebne za njihovo izvršavanje. Odgo­ vornost za jačanje spoljnih mehanizama kontrole rada izvršne vlasti pada pre svega na Parlament, koji, takođe, treba da intenzivira svoju funkciju kontrolora izvršne vlasti. 3. Efikasno i konsekventno vršenje nadzora nad sprovođenjem usvojenih politika i pravnih akata Analize pokazuju da, uz sve zamerke koje se mogu staviti na zakonodavstvo, ključni problem predstavlja primena zakona i sprovođenje utvrđenih politika. Zbog toga je Vlada dužna da osnaži i u punoj meri koristi sve nadzorne mehanizme nad radom državne uprave i njenim aktima, a organi državne uprave da počnu u punoj meri i bez izuzetaka da koriste svoja ovlašćenja da „prate i utvrđuju stanje u oblastima iz svog delokruga”, a naročito „da preduzimaju mere ili predlažu Vladi donošenje propisa i preduzimanje mera na koje je ovlašćena”,35 osnaže i znatno bolje osposobe za rad i postupanje inspekcijske i druge službe i mehanizme preko kojih vrše kontrolu sprovođenja zakona. 4. Podizanje kapaciteta izvršne vlasti i državne uprave za vršenje evropskih poslova Ñ Radi podizanja efikasnosti i kvaliteta rada izvršne vlasti nužno je da se dosledno počne da sprovodi Strate­ gija reforme državne uprave. Jačanje kapaciteta državnih službenika, podizanje njihove stručnosti i uvođenje sistema permanentnog obrazovanja, razvijanje karijerne politike, uvođenje stimulativnog sistema promocije i nagrađivanja javnih službenika, unapređivanje sistema nagrađivanja i profesionalizacija i depolitizacija ciljevi su koji su definisani u Strategiji. Od vremena kada je usvojena (2004) ova strategija se ostvaruje samo parcijalno i sporo u odnosu na postavljene rokove u Akcionom planu za njeno sprovođenje. Ñ Imajući u vidu zadatke izvršne vlasti i obim njene nadležnosti, jasno je da u organima izvršne vlasti postoji potreba i za novim profilima stručnjaka. Zato je nužno da izvršna vlast kao poslodavac jasno definiše profile stručnjaka i vrste znanja koji su joj potrebni. Jedino tako će obrazovne institucije moći da prilagode svoju obra­ zovnu ponudu i definišu obrazovne ishode u skladu sa potrebama tržišta. 

35

Zakon o državnoj upravi, član 13, Službeni glasnik RS, br. 79/05.

Reforma državne uprave
Praksa je ono što se računa
Vlada Republike Srbije je krajem 2004. godine,36 posle mnogih zahteva, argumentacija, analiza, studija izvodlji­ vosti i podsećanja (i utrošenog novca iz sredstava stranih donacija) usvojila Strategiju reforme državne uprave, koju je uz finansijsku podršku i stručnu pomoć međunarodnih organizacija razvilo Ministarstvo za državnu up­ ravu i lokalnu samoupravu. Strategiju prati i Akcioni plan za njeno sprovođenje (2004–2008). U procenjivanju tempa i efekata reforme državne uprave vrlo je važno razumeti da suštinska reforma u ovoj sferi nije samo pitanje donošenja i sprovođenja zakona i propisa koji neposredno vrše intervenciju u okviru sistema državne uprave. Ona je uslovljena i visoko zavisna od opšteg stanja politike, ekonomije i prava. Čak i da su do danas donete i da se spro­ vode sve mere koje su predviđene Akcionim planom za sprovođenje reforme državne uprave, sada bi se moglo, u najboljem slučaju, govoriti o efikasnijoj i sposobnijoj upravi. Međutim, to ne znači da bi time bili ostvareni i ciljevi radi kojih se pristupilo reformi državne uprave. Bez bržih i kvalitetnijih zahvata u ključnim domenima, funkci­ jama i delatnostima države, privrede i društva teško je očekivati da reforma državne uprave bude uspešna. Evropska komisija u svom Završnom izveštaju za 2005. godinu37 u oceni javne (državne) uprave upozorava na nekompletnost seta relevantnih zakona; nedostatak regulativnih akata koji bi obezbedili funkcionalnu implemen­ taciju usvojenih zakona; na prekomerno činovništvo, koje uz to nije na potrebnom profesionalnom i stručnom nivou. Posebno je istaknuto neprikladno i štetno istrajavanje na mešanju i pritiscima političkih faktora na proces delanja i odlučivanja administracije. Ostala je na snazi i ocena da izostaju primene mera i stvaranje uslova za početak najavljivanog procesa decentralizacije i devolucije – političke, administrativne, ekonomske, finansijske i fiskalne. Devet meseci posle objavljivanja ovog izveštaja ovakvim ocenama nema se mnogo šta dodati niti oduzeti. Dokument „Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji“ dobro je stručno utemeljen i naglašava potrebu stalnog razvoja javne uprave. Pravci reforme su opredeljeni na temelju uvažavanja potreba kojima jav­ ni sektor i moderna državna (ili javna) uprava treba da služe: prelazak sa industrijskog društva na IT društvo; prelazak sa nacionalne ekonomije na svetsku (globalnu) ekonomiju; prelazak sa kratkoročnog na dugoročno planiranje i prelazak sa centralizma ka decentralizaciji. Među razlozima zbog kojih se pristupa reformi izrikom se navodi i potreba da se javna uprava osposobi da obavlja poslove koji proizlaze iz procesa pridruživanja zemlje EU, a kao osnovni cilj reforme navodi se „izgradnja državne uprave usmerene ka građanima, koja je sposobna da građanima i privatnom sektoru pruži visok kvalitet usluga uz razumne troškove“. U sprovođenju reforme javne uprave kao rukovodeći su određeni sledeći principi: decentralizacija, depolitizacija, profesionalizacija, racionali­ zacija i modernizacija, odnosno prilagođavanje potrebama IT društva. Međutim, kada se pokuša da se preko Akcionog plana utvrdi koje će to specifične i konkretne mere ojačati kapacitete javne i lokalne (samo)uprave da budu u funkciji procesa pridruživanja EU, ne mogu se naći posebne reference koje upućuju na funkcionalnu povezanost reforme državne uprave i procesa pridruživanja
Na 42. sednici Vlade, održanoj 5. novembra 2004. godine. Brisel, 9. 11. 2005. (SEC 2005) 1428, COM (2005) 561, finalna forma.

71

36 37

Drugo, usvojen je jedan broj važnih referentnih zakona. Međutim, pojedini od njih nisu praćeni merama i propisima koji omogućavaju njihovu efektivnu primenu (Zakon o ombudsmanu, Zakon o lokalnoj samoupravi). Treće, obavljeni su preliminarni poslovi oko racionalizacije, broja i uloge upravnih radnika u centralnoj i lokalnoj administraciji. Ali, u obavljanju tih poslova nije uzeta u obzir mogućnost prestanka postojanja državne zajednice, tako da će delom obavljeni posao morati ponovo da bude rađen. Konačno, prošireni su i ojačani institucionalni kapaciteti za koordinaciju poslova oko pristupanja EU, ali efek­ tivno funkcionisanje ove nove institucionalne mreže organa i tela nije predmet stalne pažnje izvršne vlasti. Na primer, Savet za evropske integracije, kao političko savetodavno telo Vlade, nije se sastao u dužem vremenskom periodu, čak ni onda kada su pregovori o SSP­u sa EU bili pred prekidom, ali ni šest meseci nakon toga. Zbog toga profesionalni deo ovih institucija nema odgovarajuće političko uporište i oslonac u okviru izvršne vlasti.

Funkcionalne veze sa drugim politikama... Rokovi... Sredstva...
Sve negativne karakteristike koje su već opisane u pogledu sprovođenja utvrđenih politika i zakonodavstva odslikavaju se i međusobno multiplikuju na primeru sprovođenja Strategije za reformu državne uprave.
72

Mere koje se donose (zakoni, prateći propisi, analize) a odnose se na jednu oblast ne donose se kao funkcional­ ni set mera koji može obezbediti da se projektovani ciljevi ostvare jedino ako se sve relevantne mere simultano primenjuju. Primer je sprovođenje Zakona o lokalnoj samoupravi. To je zakon koji je visoko usaglašen sa evrop­ skim standardima i obezbeđuje da se u budućnosti lokalna samouprava u Srbiji integriše u evropske horizontalne mreže odnosa i saradnje, kao i da preuzme svoj deo poslova i odgovornosti vezanih za procese približavanja EU. Međutim, ovaj zakon, kao celina, u praksi ostaje neprimenljiv. Uzrok tome je činjenica da donošenje ovog zakona nije praćeno izmenama sektorskih zakona kojima će biti preneta konkretna ovlašćenja na lokalnu samoupravu, ni procesom fiskalne decentralizacije niti vraćanjem imovine lokalnim vlastima. Primer dobre prakse bi bio da su na istoj sednici Narodne skupštine svi ovi zakoni doneti istovremeno. Vakuum od pet godina (od 2002. do 2007. godine) obesmišljava činjenicu i ocenu da je jedan propis dobar, a (ne)efikasnost trošenja novca za ove poslove otvara pitanje odgovornosti državnih organa za ovakav način vršenja javnih poslova. Slična je situacija na planu modernizacije (deo V Akcionog plana). Predlog strategije razvoja informacionog društva, u čijoj su izradi učestvovali Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu, UNDP i Fond za otvoreno društvo utvrđen je posle široke javne rasprave u kojoj su učestvovali i drugi (biznis) i treći (civilni) sektor. Usaglašen je u decembru 2005. i Vlada je trebalo da ga usvoji u januaru 2006. No, to nije učinjeno do da­ nas. Donatori su u vreme završetka dokumenta bili raspoloženi da određena sredstva izdvoje za implementaciju određenih rešenja. Danas, kada bi strategija bila usvojena, bilo bi potrebno ceo mehanizam prikupljanja donacija pokrenuti iz početka.

Akcioni plan se, iz nedovoljno jasnih razloga, bavi isključivo kratkoročnim i, samo sporadično, srednjoročnim poslovima reforme. Pri tome se rokovi za sprovođenje ne planiraju na osnovu određenog utvrđivanja prioriteta, nego se više proizvoljno upisuju u planove sprovođenja utvrđenih politika, a poslovi se izvršavaju kada izvršna vlast zaključi da je to njoj zgodno. Dobra ilustracija za ovu tvrdnju jeste način sprovođenja Akcionog plana u delu koji se odnosi na decentralizaciju. Rokovi su prvo utvrđeni, a onda je naknadno uveden novi kriterijum za oročavanje – donošenje Ustava. Ilustrativan je i Zakon o ministarstvima. Narodna skupština je u Odluci o prenosu ovlašćenja SCG na Republiku Srbiju od 5. juna 2006. odredila rok od 45 dana za donošenje potrebnih akata i preduzimanje mera radi efektivnog ostvarivanja nadležnosti Srbije, pre svega u oblasti spoljnih poslova i odbrane. Sekretarijat za zakonodavstvo, koji je nadležan da Narodnoj skupštini podnese predloge za izmene i dopune ovog zakona, procenio je da je valjda u skladu sa principom vladavine prava da to učini u vreme kada to njemu odgovara, odnosno, nije to učinio do vremena kada je ovaj izveštaj završen. Odnos izvršne vlasti i organa uprave prema rokovima lako se može videti iz dinamike sprovođenja Akcionog plana.

73

akcioni plan za sprovođenje reforme državne uprave za period od 004. do 008.8

mere i aktivnosti

rokovi i realizacija I. oblast decentralizacije

nosioci aktivnosti

1. Analiza funkcionisanja organa lokalne samouprave u svetlu Zakona o lokalnoj samoupravi 2. Izmene Zakona o lokalnoj samoupravi na osnovu prethodne analize 3. Izmene sektorskih zakona kao pravni osnov za dalje prenošenje nadležnosti lokalnim organima 4. Donošenje i/ili izmena finansijskih propisa u okviru procesa fiskalne decentralizacije

– Do kraja 2006. Stanje: planirano je za 2007. godinu, pošto se očekivalo donošenje novog ustava koji ce uneti određene izmene u odnosu na lokalni nivo vlasti – Do kraja 2006. Stanje: izmene Zakona će slediti donošenje Ustava i sprovođenje analize funkcionisanja LSG-a – U toku 2006. Stanje: planirano za 2007. – U toku 2006. Stanje: takođe se vezuje za sledeću godinu i zbog usvajanja novog ustava – 2005–2008. Stanje: konkretnije aktivnosti se očekuju u budućnosti nakon definisanja odnosa između centralnog i lokalnog nivoa (Ustav); – SKGO samoinicijativno uz pomoć Fonda za otvoreno društvo osniva trening centar; u toku je izrada programa za podizanje kapaciteta lokalnih vlasti vezanih za proces pridruživanja EU i prekogranične saradnje; prvi treninzi će početi u novembru 2006.

Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu u saradnji sa gradovima i opštinama i Stalnom konferencijom gradova i opština Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu

Sva nadležna ministarstva

74

Ministarstvo finansija

5. Jačanje sposobnosti lokalnih organa za preuzimanje poslova: obuka zaposlenih, promena organizacionog i upravljačkog okvira tehničko-tehnološko opremanje

Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu i/ili Stalna konferencija gradova i opština ili, ređe, direktno na relaciji donator – jedinica lokalne samouprave

Stanje u mesecu martu 2006. godine. U odnosu na izvorni Akcioni plan reformisanja državne uprave, u pogledu postavljenih rokova, kašnjenja se kreću od 12 do 18 meseci.
38

II. stvaranje pravnog okvira za izgradnju profesionalne državne uprave
– Usvojen 2004. Stanje: u oktobru se očekuje usvajanje izmena Zakona zbog prenosa ovlašćenja sa SCG na RS – Usvojen 22. juna 2005. Stanje: usvojen i primenjuje se – Usvojen 24. februara 2005. Stanje: usvojen – Usvojen 2. novembra 2004. Stanje: usvojen i primenjuje se –Usvojen 21. decembra 2004. Stanje: usvojen; ne primenjuje se (u pripremi je Strategija za razvoj informacionog društva) –Usvajanje u toku 2006. Stanje: planirano za 2007. – Usvajanje u toku 2006. Stanje: planirano za 2007. –Usvojen 16. septembra 2005. Stanje: usvojen; ne primenjuje se. Ombudsman nije izabran u parlamentu – Usvojen 14. septembra 2005. Stanje: usvojen – Usvojen 14. septembra 2005. Stanje: usvojen, u primeni (nadležnost Vladine Službe za upravljanje kadrovima) – Usvajanje do sredine 2006. Stanje: usvojen, izvršena klasifikacija poslova a stupa na snagu 1. 1. 2007. (nadležnost Vladine Službe za upravljanje kadrovima)

1. Zakon o ministarstvima

Republički sekretarijat za zakonodavstvo

2. Zakon o Vladi

Republički sekretarijat za zakonodavstvo

3. Zakon o javnim agencijama 4. Zakon o dostupnosti informacija od javnog značaja 5. Zakon o elektronskom potpisu (nije operativan)

Republički sekretarijat za zakonodavstvo

Ministarstvo kulture

Ministarstvo nauke i zaštite životne sredine

6. Zakon o opštem upravnom postupku

Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu Republički sekretarijat za zakonodavstvo u saradnji sa Ministarstvom za državnu upravu i lokalnu samoupravu Republički sekretarijat za zakonodavstvo u saradnji sa Ministarstvom za državnu upravu i lokalnu samoupravu i Ministarstvom finansija Republički sekretarijat za zakonodavstvo u saradnji sa Ministarstvom za državnu upravu i lokalnu samoupravu i Ministarstvom finansija

7

7. Zakon o upravnim sporovima

8. Zakon o ombudsmanu (nije operativan)

9. Zakon o državnoj upravi

10. Zakon o državnim službenicima

10. Zakon o platama državnih službenika

III. stvaranje uslova za sprovođenje novog okvira državne uprave
1. Donošenje podzakonskih akata za sprovođenje zakona 2. Promocija reforme državne uprave i njena „popularizacija“ – 60 do 90 dana od stupanja odgovarajućeg zakona na snagu. Stanje: ??? – Tokom 2006. Stanje: u okviru UNDP programa (realizacija programa započeta 1. 9. 2006.) – Prva faza u 2005. – Druga faza tokom 2006. i 2007. Stanje: analize su rađene u nekoliko ministarstava u okviru različitih donatorskih projekata, a i kao podrška procesu racionalizacije koji je sproveden u junu 2006. godine (broj zaposlenih je tom racionalizacijom smanjen za 11,4 %) – u okviru UNDP programa (realizacija programa započeta 1. 9. 2006.) Organ koji je bio nadležan za pripremanje zakona

Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu

3. Funkcionalne analize i procena kapaciteta u organima

Svi republički organi u saradnji sa Ministarstvom za državnu upravu i lokalnu samoupravu

7

4. Uvođenje novog organizacionog i upravljačkog okvira i nova sistematizacija radnih mesta (uz potrebnu racionalizaciju)

– Tokom 2006. i 2007. Stanje: nove sistematizacije su urađene u okviru procesa racionalizacije, a novi sistem izrade opisa poslova državnih službenika urađen je u okviru pripremne faze za sprovođenje Zakona o platama državnih službenika (tzv. klasifikacija radnih mesta). – u okviru UNDP programa (realizacija programa započeta 1.9.2006.)

Svi republički organi u saradnji sa Ministarstvom za državnu upravu i lokalnu samoupravu i Ministarstvom finansija

5. Korekcije u okviru postojećeg sistema plata kao prethodni korak u implementaciji novog sistema nagrađivanja 6. Početak primene novog sistema nagrađivanja 7. Evaluacija i modifikacija sistema 8. Obuka članova reformskih timova i koordinatora reforme i jačanje koordinativne uloge MDULS-a 9. Evaluacija javne politike u oblasti reforme državne uprave

– Do sredine 2006. Stanje: novi način obračuna zarada je preciziran Zakonom o platama državnih službenika. – Do sredine 2006. Stanje: ??? – Tokom 2006–2007. Stanje: ??? – 2005–2008. Stanje: DfID projekat je završen 2005. godine – 2005–2008. (na godišnjem nivou) Stanje: ???

Ministarstvo finansija

Ministarstvo finansija

Ministarstvo finansija

Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu, uz učešće svih ministarstava Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu

Iv. upravljanje ljudskim resursima
–2005–2008. Stanje: Obuke su sprovedene u okviru Sida projekta, a HR je od decembra 2006. u nadležnosti Vladine Službe za upravljanje kadrovima (taj projekat je preuzela Služba).

1. Obuka članova jedinica za upravljanje ljudskim resursima

Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu, uz učešće svih ministarstava, Služba za upravljanje kadrovima (novoformirana)

2. Proširivanje kruga organa obuhvaćenih projektom upravljanja ljudskim resursima, uključujući: hardversko i softversko opremanje ovih organa, kao i obuka kadrova

– Tokom 2006. Stanje: HR je potpuno u nadležnosti Vladine Službe za upravljanje kadrovima (Služba nije realizovala proširenje projekta).

Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu, Služba za upravljanje kadrovima

3. Proširivanje jedinstvene baze podataka o ljudskim resursima u okviru Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu

– Tokom 2006. Stanje: HRMIS je preuzela Služba (nema pouzdanih informacija o tome šta je Služba uradila, ali je po Zakonu o državnim službenicima ta baza trebalo da bude funkcionalna i ažurna počev od 1. 7. 2006).

Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu, Služba za upravljanje kadrovima

77

4. Osnivanje jedinstvenog centra za obuku i stručno usavršavanje za rad u državnoj upravi i organima lokalne samouprave

–Izrada studije o konceptu i implementaciji Centra za obuku, tokom 2005. – Osnivanje institucije, do kraja 2006. Stanje: urađena je Studija izvodljivosti za taj centar. Otvaranje centra je u planu.

Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu

5. Obuka kandidata za polaganje stručnih ispita: donošenje novih programa za polaganje stručnih ispita; priprema novih priručnika; izrada softvera za registraciju kandidata i izdavanje uverenja; obuka trenera; obuka kandidata

– Novi programi do kraja 2006. – Novi priručnici u 1. kvartalu 2005. – Izrada softvera do kraja 2006. – Obuka trenera i obuka kandidata trajno od donošenja novih programa. Stanje: aplikacija je urađena; izrada novih priručnika je u toku.

Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu

6. Uvođenje sistema ocenjivanja

– Od početka primene Zakona o službenicima i Zakona o platama, trajno, u rokovima predviđenim zakonom. Stanje: uvedene su izmene u sistem ocenjivanja državnih službenika i po tom sistemu su zaposleni ocenjeni za 2005. godinu.

Republički sekretarijat za zakonodavstvo u saradnji sa Ministarstvom za državnu upravu i lokalnu samoupravu

v. modernizacija – uvođenje informacionih tehnologija
Ministarstvo za nauku i Republički zavod za informatiku i internet, u saradnji sa službama Vlade, republičkim organima i organima lokalne samouprave Ministarstvo za nauku i Republički zavod za informatiku i internet, u saradnji sa službama Vlade, republičkim organima i organima lokalne samouprave Ministarstvo za nauku i Republički zavod za informatiku i internet, u saradnji sa službama Vlade, republičkim organima i organima lokalne samouprave

1. Prva faza – presek stanja

Do kraja 2006. Stanje: nije urađeno

2. Druga faza integracija i implementacija

– Do kraja 2007. Stanje: ???

3. Treća faza – uvođenje servisa e-vlade

Do polovine 2008. Stanje: ???

vI. razvoj kontrolnih mehanizama
1. Modernizacija rada upravne inspekcije: nabavka nove opreme, obuka upravnih inspektora 2. Osnivanje Upravnog suda – stvaranje materijalnih pretpostavki za rad suda, izbor sudija, početak rada 3. Osnivanje i početak rada ombudsmana: izbor ombudsmana i njegovih zamenika, obezbeđivanje prostora i opreme za rad donošenje propisa o organizaciji stručne službe, formiranje stručne službe – Tokom 2005. – Tokom 2005. i 2006. Stanje: oprema je nabavljena, i organizovana je obuka za rad na računaru.

78

Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu

– Aktivnosti na osnivanju tokom 2006. – Izbor sudija do kraja 2006. – Početak rada 1. 1. 2007. Stanje: nije formiran, u planu je formiranje

Ministarstvo pravde u saradnji sa Ministarstvom za državnu upravu i lokalnu samoupravu

– Izbor ombudsmana 60 dana od dana stupanja na snagu Zakona – Izbor zamenika 60 dana od dana izbora ombudsmana – Obezbeđivanje uslova za rad 60 dana od dana stupanja na snagu Zakona – Organizacija i formiranje stručne službe 30 dana od izbora ombudsmana. Stanje: Ombudsman nije izabran.

Izbor – Narodna skupština Republike Srbije

Donošenje Zakona o dečjem ombudsmanu

Tokom 2006. Stanje: ???

Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu

Kao i većina akata koje je Vlada do sada usvojila, dokumenti „Reforma državne uprave“ i „Akcioni plan za sprovođenje reforme državne uprave“ nisu praćeni nikakvom finansijskom projekcijom koja je poznata javnosti. Implicitno se razume da bi deo sredstava za njihovo sprovođenje trebalo da bude obezbeđen iz budžeta Republike, a deo iz stranih donacija. Ukoliko Vlada nema preciznu finansijsku projekciju, strani donatori svakako ne mogu efikasno da planiraju dinamiku svoje podrške, a još manje su u stanju da koordiniraju aktivnosti. Precizno planiranje politika, akcionih planova za njihovo sprovođenje i pridržavanje utvrđenih rokova i finan­ sijskih projekcija jesu od izuzetnog značaja za korišćenje sredstava pretpristupne pomoći Evropske unije, kako za ovu tako i za druge namene. Nastavljanje dosadašnjih praksi dovešće do toga da preko potrebna sredstva za razvoj, koja su Srbiji stavljena na raspolaganje, ostanu neutrošena, a procesi razvoja i reformi neusaglašeni sa potrebama razvoja.

kadrovi...
Iz celine analize kapaciteta državne uprave i lokalne (samo)uprave jasno je da je kadrovski potencijal zapo­ slenih vrlo slab. Brojni donatori su do sada podržavali niz projekata i aktivnosti koje je trebalo da doprinesu podizanju znanja i razvijanju veština od kojih zavisi i funkcionisanje moderne državne uprave, i njena reforma, ali i proces pridruživanja EU. Nesumnjivo je da se u tome i delimično uspelo i da su zaposleni u državnoj upravi i lokalnoj samoupravi u proteklih šest godina stekli nova znanja i veštine, među njima i one koje su od značaja za proces pridruživanja EU. Sve vrste obuke, bez izuzetka, finansirane su iz sredstava stranih donatora. Teško je utvrditi tačan iznos sredstava koji je potrošen u te svrhe, ali nikako nije niži od 10 miliona dolara. Za to vreme su iz pretežnog broja škola i fakulteta izlazili kadrovi koji su školovani po zastarelim planovima i programima i time sa minimumom stručnih znanja i profesionalnih veština, uključujući tu i znanje stranih jezika i poznavanje upotrebe informacionih tehnologija, koji su potrebni za ispunjavanje zadataka vezanih za procese evropeizacije i pridruživanja EU, i uopšte od značaja za rad u upravi kakva je projektovana Strategijom reforme državne uprave. Za školovanje svih njih su takođe potrošene desetine miliona evra iz budžeta Republike Srbije. Mnogi od njih su se u poslednjih šest godina zapošljavali u državnoj upravi i lokalnoj samoupravi i davali su relativno nizak stručni učinak. Ponovo su prolazili kurseve edukacije i treninga koji su doprinosili više popunjavanju praznina koje je ostavilo redovno obrazovanje nego njihovo daljem stručnom usavršavanju. To je značilo trošenje novih sredstava (ovaj put iz sredstava stranih donatora) za sticanje znanja koja je trebalo da steknu tokom redovnog školovanja. Sa druge strane, u toku je reforma visokoškolskih studija, ali se ni u jednom slučaju ne beleži funkcionalno povezivanje reforme visokog obrazovanja (niti srednjeg stručnog) sa reformom državne uprave. Nisu zabeleženi napori države kao poslodavca da definiše kompetencije i veštine potrebne za obavljanje poslova u reformisanoj državnoj upravi; s druge strane, univerziteti upravo sada u okviru reformi koje se sprovode definišu svoju obra­ zovnu ponudu i obrazovne ishode bez korelacije sa potrebnim kompetencijama, znanjima i veštinama potrebnim za rad u reformisanoj upravi.

7

U planu reforme državne uprave predviđeno je osnivanje institucije za stručno usavršavanje državnih službenika. Ta institucija bi trebalo da bude izraz koncepta doživotnog učenja koji, zbog brzine razvoja tehnologije i brzog zastarevanja određenih stručnih znanja, zahteva stalno stručno usavršavanje. Međutim, takva institucija ne može i ne treba da preuzme na sebe obavezu ispravljanja nedostatnosti redovnog obrazovnog sistema, koje, zbog nedefinisanosti potreba na tržištu rada, ne mogu da ispune zahteve modernog poslodavca, pa ni države kao poslodavca. U takvim okolnostima nužno je da se uoči funkcionalna povezanost ciljeva reforme državne uprave i reforme obrazovanja i da se ova dva procesa stave u korelaciju. Država i lokalna (samo)uprava u svojstvu poslodavca evidentno treba da preciziraju i obrazovnim institucijama učine dostupnim svoje zahteve u pogledu očekivanih kompetencija i veština za poslove u upravi. To će školama i fakultetima olakšati da planiraju svoje reforme i prilagođavaju svoju obrazovnu ponudu zahtevima tržišta rada i saglasno tome definišu svoje obrazovne ishode. Sa aspekta procesa pridruživanja EU i jačanja kapaciteta za obavljanje poslova, država kao poslodavac u definisanju svojih zahteva svakako treba da se osloni na interni dokument Evropske komisije Main Administrative Structures Required for Implementing the Acquis. U istom kontekstu Nacionalni savet za visoko obrazovanje treba što pre da utvrdi nacionalni okvir kvalifikacija, jer je to nužni uslov za uspešan rad Komisije za akreditaciju i proveru kvaliteta visokoškolskog obrazovanja. Nacionalni savet za obrazovanje, sa svoje strane, takođe treba u predlaganju budućih obrazovnih politika da se rukovodi principima Kopenhagenskog procesa.
80

Više fakulteta i univerziteta je uvelo tzv. evropske studije kao poseban oblik specijalističkih studija. To je korak koji će delimično u budućnosti nesumnjivo rešiti probleme vezane za kapacitete državnih službenika. Međutim, još je važnije da i planovi i programi na redovnim studijama pretrpe odgovarajuće promene i prilagode se novim zahtevima države kao poslodavca i obezbede sticanje znanja koja su od značaja za procese proevropskog razvoja. Tek u takvim okolnostima će buduće institucije za stručno usavršavanje državnih službenika moći da ispune svoju osnovnu funkciju, odnosno da se bave stručnim usavršavanjem, a ne osnovnim obrazovanjem zaposlenih u državnoj upravi. Na osnovu izvršene analize može se utvrditi da su postojeće obrazovne ustanove u fazi reforme studijskih programa. Takođe, postoji i zakonski okvir koji omogućuje da te reforme budu kvalitetne i da vode ka ostva­ renju zahteva koje postavlja uključenje u Evropsku uniju. Da bi se to zaista i ostvarilo, neophodno je dodatno angažovanje državnih organa, ali i samih obrazovnih ustanova. Imajući u vidu celokupan kompleks problema koji se odnosi na ljudske resurse i njihov razvoj i ulogu ob­ razovanja u razvoju tih resursa, Fond će posvetiti poseban izveštaj temi obrazovanja i reformi obrazovanja u Srbiji.

PREPORUkE
1. Državni organi nadležni za sprovođenje Strategije reforme državne uprave trebalo bi da ponovo kritički pročitaju Akcioni plan za sprovođenje Strategije i da pokušaju da njegovo ostvarenje delatno projektuju. Ñ To zahteva davanje odgovora na brojna pitanja, kao što su: osnovi kriterijuma za utvrđivanje prioriteta, razlozi odsustva njihovog međusobnog rangiranja, nedorečene i nedovoljno definisane sve neophodne aktivnosti za njihovo ostvarivanje (koje su sada svedene na usvajanje normativnih akata), nekonzistentno procenjivanje stanja implementacije i odsustvo distinkcije između ostvarenih aktivnosti za ostvarivanje prioriteta i stepena njihove implementiranosti. U izveštajima o sprovođenju Akcionog plana mora biti sadržana analiza prepreka koje ugrožavaju ostvariva­ nje elaboriranih prioriteta za uspešnije vršenje poslova vezanih za procese evropeizacije. Time bi ovi organi mo­ gli dodatno da budu neophodni podsticaji reformi u drugim oblastima od kojih zavisi i celina reforme državne uprave. Ñ Isti državni organi bi istovremeno morali da razviju i finansijski plan i dinamiku trošenja sredstava. Time bi obezbedili da se potrebna sredstva za reformu državne uprave i lokalne (samo)uprave blagovremeno planiraju i u republičkom i pokrajinskom, kao i u lokalnim budžetima; omogućili bi da strani donatori koji već sada imaju razvijene programe za Srbiju za period do 2012. (neki i do 2014.) naprave adekvatan izbor svojih godišnjih prio­ riteta. Time bi uložena strana pomoć proizvela rezultate proporcionalne njihovoj visini. Ovo je naročito važno sa aspekta punog korišćenja sredstava pomoći Evropske unije za period 2007–2009.39 2. Država kao poslodavac mora da definiše svoje potrebe vezane za profil stručnjaka zaposlenih u državnoj upravi, znanja i veštine kojima oni treba da raspolažu za obavljanje poslova u javnoj administraciji. Ñ Za oblast obrazovanja (i za racionalno trošenje sredstava iz budžeta za ovu namenu, pa i sredstava iz stra­ nih donacija) vrlo je važno da se uspostavi funkcionalna veza između potreba države kao poslodavca (i drugih poslodavaca) i obrazovanja. Potrebno je da država kao poslodavac precizira zahteve u pogledu očekivanih kompe­ tencija i veština za poslove državne i javne uprave. To će olakšati visokoškolskim i drugim obrazovnim instituci­ jama da unutar reformi koje upravo sprovode bolje i funkcionalnije definišu ishode učenja (learning outcomes). U funkcionalnoj vezi sa ovim, Nacionalni savet za visoko obrazovanje treba što pre da utvrdi nacionalni okvir kvalifikacija. Ispunjavanje oba ova zahteva od izuzetnog je značaja za predstojeći rad Komisije za akreditaciju i proveru kvaliteta, koja će samo na osnovu iskazanih zahteva moći da utvrdi delatne standarde i uslove za akredi­ taciju i na osnovu njih utvrđuje da li predloženi studijski programi ispunjavaju postavljene zahteve.

81

39

Videti: EU Comments to the revised Multiindicative Planning Document for the Republic of Serbia 2007–2009.

Ñ U procesu definisanja kompetencija i veština državni organi treba da se rukovode odrednicama koje se nalaze u ključnim dokumentima, poput Strategije reforme državne uprave, Nacionalne strategije Srbije za pri­ stupanje Srbije i Crne Gore Evropskoj uniji, Izveštaja o spremnosti Srbije i Crne Gore za pregovore o zaključivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa Evropskom unijom, kao i u internom dokumentu Evropske komisije Main Administrative Structures Required for Implementing the Acquis. Ñ Izmene u Zakonu o visokom obrazovanju (koji omogućava formiranje visokih škola strukovnih studija) zahtevaju konsekventne izmene Zakona o državnim službenicima. Ñ Studija izvodljivosti osnivanja Centra za profesionalno usavršavanje državnih službenika izrađena je, ali je „siromašna“ za jedan značajan izvor saradnje i predavačkog kadra. Naime, njome nisu obuhvaćeni kapaciteti civil­ nog sektora i postojeći oblici neformalnog obrazovanja. To bi bilo višestruko korisno: delom bi ubrzalo stručno usavršavanje državnih službenika, jer bi omogućilo da već razvijeni resursi i kapaciteti civilnog sektora i formal­ no budu stavljeni u funkciju reforme državne uprave i doprinelo bi racionalnom trošenju sredstava namenjenih ovoj svrsi. Institucije koje nude neformalno obrazovanje mogu da dobiju na značaju u budućim aktivnostima ukoliko se orijentišu na organizovanje programa dodatnog obrazovanja i usavršavanja (doškolovavanja) za ad­ ministraciju i javnu upravu, nudeći fleksibilne obrazovne programe koji će pratiti promene i trendove u ovoj oblasti na evropskom nivou, kao i aktuelna dešavanja u razvoju evropskih integracija. Naravno, za stvaranje kvalitetnih programa neophodno je da se u njihovo oblikovanje uključi i država kao poslodavac, pružajući bla­ govremene informaciju o tome kakve kompetencije očekuje od budućih stručnjaka koji će se usavršavati tokom ovih programa.

82

vlada i državna uprava u srbiji: oganizacija, izbor, nadležnosti, stručni kapaciteti
Na nivou Republike Srbije izvršnu vlast obavljaju predsednik Vlade, potpredsednik (jedan ili više) Vlade i Vlada, koju čine ministri i organi državne uprave. Državna uprava je deo izvršne vlasti. Državnu upravu čine: ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije. Pojedini poslovi državne uprave zakonom se mogu poveriti autonomnim pokrajinama, opštinama, gradovima i Gradu Beogradu, javnim preduzećima, ustanovama, javnim agenci­ jama i drugim organizacijama koji u tom slučaju vrše javna ovlašćenja u ime državne uprave. U narednom delu izveštaja biće razmatrana ukupna struktura državne uprave i ovlašćenja pojedinih organa i orga­ nizacija i izvršena uporedna analiza vrste i nadležnosti tih organa sa organima čije postojanje preporučuje Komisija EU za države članice40 radi sprovođenja Zajedničkih tekovina (Acquis communautaire).

Vlada i ministarstva
Ukupno postoji sedamnaest ministarstava Republike Srbije, i to: Ministarstvo unutrašnjih poslova, Ministarstvo finansija, Ministarstvo pravosuđa, Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu, Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, Ministarstvo privrede, Ministarstvo rudarstva i energetike, Ministarstvo za kapitalne inve­ sticije, Ministarstvo trgovine, turizma i usluga, Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom, Ministarstvo za rad, zapošljavanje i socijalnu politiku, Ministarstvo nauke i zaštite životne sredine, Ministarstvo za prosvetu i sport, Ministarstvo kulture, Ministarstvo zdravlja, Ministarstvo vera i Ministarstvo za dijasporu. Ministarstvo unutrašnjih poslova, između ostalog, obavlja poslove državne uprave koji se odnose na: zaštitu života, lične i imovinske bezbednosti građana; bezbednost državne granice i kontrolu prelaska granice i kretanja i boravka u graničnom pojasu; boravak stranaca; jedinstveni matični broj građana; prebivalište i boravište građana; lične karte; putne isprave; međunarodnu pomoć i druge oblike međunarodne saradnje u oblasti unutrašnjih poslova. Ministarstvo finansija, između ostalog, obavlja poslove državne uprave koji se odnose na: republički budžet; utvrđivanje konsolidovanog bilansa javnih prihoda i javnih rashoda; sistem i politiku poreza, taksa i drugih javnih prihoda; politiku javnih rashoda; devizni sistem i kreditne odnose sa inostranstvom; carinski sistem, carinsku tarifu, sprečavanje pranja novca; fiskalne monopole. Ministarstvo pravosuđa, između ostalog, obavlja poslove državne uprave koji se odnose na: krivično zakonodavstvo i zakonodavstvo o privrednim prestupima i prekršajima; obligacione odnose; nasleđivanje; postupak pred sudovima, izuzev upravnog spora; organizaciju i rad pravosudnih organa i organa za prekršaje; advokaturu i druge pravosudne profesije; izbor i statusna pitanja nosilaca pravosudnih funkcija. Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu, između ostalog, obavlja poslove državne uprave koji se odnose na: organizaciju i rad ministarstava i posebnih organizacija; ombudsmana; upravnu inspekciju; upravni postupak i
40

83

Main administrative structures required for implementing the Acquis, jun 2004.

upravni spor; sistem lokalne samouprave i teritorijalne autonomije i izbore za organe lokalne samouprave; teritorijalnu organizaciju Republike Srbije; komunalne delatnosti. Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, između ostalog, obavlja poslove koji se odnose na: strategiju i politiku razvoja poljoprivrede i prehrambene industrije; analizu proizvodnje i tržišta poljoprivrednih proizvoda; bi­ lanse poljoprivredno­prehrambenih proizvoda; predlaganje sistemskih rešenja i mera zaštite pri uvozu poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda; zaštitu i korišćenje poljoprivrednog zemljišta; proizvodnju, sertifikaciju i kontrolu kvaliteta i prometa semena i sadnog materijala; uvođenja u proizvodnju, stavljanje u promet i uvoz genetički modifikovanih orga­ nizama; očuvanje i održivo korišćenje biljnih i životinjskih genetičkih resursa za hranu. U sastavu ovog ministarstva su i: Uprava za veterinu – obavlja poslove koji se odnose na zdravstvenu zaštitu životinja; veterinarsku i sanitarnu kontrolu u proizvodnji i u unutrašnjem i spoljnom prometu životinja, proizvoda, sirovina i ot­ padaka životinjskog porekla; Uprava za zaštitu bilja – obavlja poslove koji se odnose na zaštitu bilja od zaraznih bolesti i štetočina; Republička direkcija za vode – obavlja poslove koji se odnose na politiku vodoprivrede; višenamensko korišćenje voda; vodosnabdevanje, izuzev distribucije vode; zaštitu od voda; sprovođenje mera zaštite voda i plansku racionalizaciju potrošnje vode; uređenje vodnih režima; praćenje i održavanje režima voda koji čine i presecaju granicu, i druge poslove; Uprava za šume – obavlja poslove koji se odnose na politiku šumarstva; očuvanje šuma; unapređenje i korišćenje šuma i divljači; sprovođenje mera zaštite šuma i divljači. Ministarstvo trgovine, turizma i usluga, između ostalog, obavlja poslove koji se odnose na: funkcionisanje tržišta; strategiju i politiku razvoja trgovine; unutrašnju trgovinu; promet robe i usluga sa inostranstvom; predlaganje sistem­ skih rešenja i propisa u oblasti posebnih dažbina pri uvozu poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda; kontrolu kvaliteta industrijsko­neprehrambenih proizvoda u proizvodnji i prometu, kao i kontrolu usluga; sprečavanje monopolskog de­ lovanja i nelojalne konkurencije; zaštitu potrošača; osnivanje i rad robnih berzi i berzanskih posrednika; integralno planiranje razvoja turizma; inspekcijski nadzor u oblasti trgovine, turizma i usluga. Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom, između ostalog, obavlja poslove koji se odnose na: unapređenje ekonomskih odnosa sa inostranstvom; politiku i režim spoljne trgovine; strana ulaganja; koordinaciju aktivnosti u obla­ sti planiranja, obezbeđivanja i korišćenja donacija i drugih oblika razvojne pomoći iz inostranstva; unapređenje i praćenje ekonomske bilateralne i regionalne saradnje; praćenje i sprovođenje saradnje republičkih organa sa međunarodnim eko­ nomskim organizacijama i agencijama Organizacije ujedinjenih nacija. Ministarstvo nauke i zaštite životne sredine, između ostalog, obavlja poslove koji se odnose na: sistem, razvoj i unapređenje naučnoistraživačke delatnosti u funkciji naučnog, tehnološkog i privrednog razvoja; utvrđivanje i reali­ zaciju politike i strategije, kao i programa naučnih, tehnoloških i razvojnih istraživanja; utvrđivanje politike i strategije izgradnje informacionog društva; pripremu zakona, drugih propisa, standarda i mera u oblasti elektronskog poslovanja; primenu informatike i interneta; istraživanje u oblasti nuklearne energije; sigurnost nuklearnih objekata; proizvodnju i odlaganje radioaktivnog materijala, izuzev u nuklearnim energetskim postrojenjima. U sastavu ministarstva je Uprava za zaštitu životne sredine, a obavlja poslove koji se odnose na: sistem zaštite i održivog korišćenja prirodnih bogatstava, odnosno resursa (vazduh, voda, zemljište, mineralne sirovine, šume, ribe, div­ lje biljne i životinjske vrste), izradu strateških dokumenata, planova i programa istraživanja u oblasti održivog korišćenja prirodnih bogatstava i obnovljivih izvora energije; sistem zaštite i unapređenja životne sredine; osnove zaštite životne

84

sredine; zaštitu prirode; zaštitu ozonskog omotača; praćenje klimatskih promena; prekogranično zagađenje vazduha i vode; odobravanje prekograničnog prometa otpada i zaštićenih biljnih i životinjskih vrsta; inspekcijski nadzor u oblasti održivog korišćenja prirodnih bogatstava i zaštite životne sredine; ekološki inspekcijski nadzor na granici. Ministarstvo zdravlja, između ostalog, obavlja poslove koji se odnose na: sistem zdravstvene zaštite; sistem obaveznog zdravstvenog osiguranja, drugih oblika zdravstvenog osiguranja i doprinosa za zdravstveno osiguranje; učestvovanje u pripremi i sprovođenju međunarodnih sporazuma o obaveznom socijalnom osiguranju; organizaciju zdravstvene zaštite; zdravstvenu inspekciju; zdravstvenu zaštitu stranaca; uslove za uzimanje i presađivanje delova ljudskog tela; proizvodnju i promet lekova, medicinskih sredstava i inspekcijske poslove u tim oblastima; proizvodnju i promet opojnih droga; zdravstveni i sanitarni nadzor u oblasti zaštite stanovništva od zaraznih i nezaraznih bolesti; sanitarni nadzor na državnoj granici, kao i druge poslove određene zakonom. Narodna skupština Republike Srbije donela je . juna 200. godine Odluku o obavezama državnih organa Republike Srbije u ostvarivanju nadležnosti Republike Srbije kao sledbenika državne zajednice Srbija i Crna Gora. Ova odluka obavezivala je Vladu Republike Srbije da u roku od 4 dana donese potrebne akte i preduzme potrebne mere kako bi se obezbedilo ostvarivanje nadležnosti koje su sa Državne zajednice Srbija i Crna Gora prešle na Republiku Srbiju. Pri tom, u Odluci se izričito spominju samo nadležnosti u oblastima spoljnih poslova i odbrane. Odluka ne spominje ostale oblasti koje su do tada bile u isključivoj nadležnosti Državne zajednice, kao što su: ljudska prava i prava manjina, standardizacija, intelektualna svojina, mere i dragoceni metali. Iako su od donošenja Odluke prošla četiri meseca, nisu doneti neophodni zakoni, pre svega Zakon o izmenama Zakona o ministarstvima, kojim bi se ova putanja uredila, tako da ova dva ključna ministarstva još uvek formalno nisu deo Vlade. Državnu upravu čine organi uprave u okviru ministarstava i posebne organizacije. Organi uprave u okviru Vlade jesu Generalni sekretarijat, službe i radna tela, a u okviru ministarstava su uprave, inspektorati i direkcije; a posebne organizacije su sekretarijati i zavodi.

8

Institucije za koordinaciju procesa pridruživanja Evropskoj uniji
U Srbiji su organi zaduženi za integraciju u Evropsku uniju: Savet za evropske integracije Republike Srbije, Komisija za koordinaciju procesa pristupanja Evropskoj uniji i Kancelarija za pridruživanje Evropskoj uniji Vlade Srbije, u okviru izvršne vlasti i Odbor za evropske integracije Narodne skupštine u okviru zakonodavne vlasti. Savet za evropske integracije obrazovan je 4. septembra 2002. godine kao savetodavno telo Vlade i njegov zadatak je da prati, razmatra, ocenjuje, predlaže mere u vezi sa usaglašavanjem zakonodavstva, institucionalnim promenama koje se tiču uslova i potrebe pridruživanja Evropskoj uniji. Savet čine predsednik Vlade, potpredsednik i generalni sekretar Vlade, jedanaest ministara. Članove Saveta imenuje Vlada, a njegovim radom rukovodi predsednik Saveta, kojeg imenuje Vlada iz reda članova Saveta. Predsednik Saveta ima zamenika, kojeg na predlog predsednika Saveta, imenuje Vlada. Stručne i administrativno­tehničke poslove za potrebe Saveta obavlja Kancelarija za pridruživanje Evropskoj uniji. Komisija za koordinaciju procesa pristupanja Evropskoj uniji osnovana je odlukom Vlade Republike Srbije 17. oktobra 2002. godine, kao operativno telo koje bi usklađivalo i usmeravalo aktivnosti republičkih organa i organizacija u procesu integracije

u EU. Članove Komisije, a ima ih 27, imenuje Vlada i to su mahom pomoćnici i zamenici ministara. Glavni zadaci Komisije su predlaganje mera za pokretanje i unapređivanje saradnje republičkih organa i organizacija nadležnih za donošenje i sprovođenje politika u procesu pridruživanja EU; utvrđivanje prioriteta i najpovoljnijih načina za usklađivanje politika i propisa Republike Srbije sa standardima EU; predlaganje mera za usaglašavanje zakonodavstva, institucionalne promene i reformu politika u nadležnosti Republike Srbije koje su uslov za pridruživanje EU i praćenje realizacije predloženih mera. Kancelarija za pridruživanje Evropskoj uniji Vlade Republike Srbije osnovana je uredbom Vlade 8. marta 2004. godine41 i nasledila je Sektor za evropske integracije Ministarstva za ekonomske veze sa inostranstvom. Vlada postavlja direk­ tora Kancelarije na period od pet godina i on je za svoj rad odgovoran isključivo Vladi i predsedniku Vlade. Poslove koje Kancelarija obavlja odnose se na: strategiju pridruživanja i pristupanja Evropskoj uniji; strategiju, podsticanje i praćenje usklađivanja propisa Republike Srbije s propisima i standardima Evropske unije i obaveštavanje Evropske unije i javnosti o tome; koordinaciju prevođenja prioritetnih propisa Evropske unije na srpski jezik i koordinaciju prevođenja zakonodavstva Republike Srbije na engleski jezik; pomoć ministarstvima i posebnim organizacijama u usklađivanju propisa s propisima Evropske unije; praćenje izvršavanja obaveza koje ministarstva i posebne organizacije imaju u pridruživanju i pristupanju Evropskoj uniji; usaglašavanje institucionalnih potencijala Republike Srbije i obrazovanja kadrova s potrebama pridruživanja i pristupanja Evropskoj uniji; saradnju sa specijalizovanim pravnim institucijama; pripremu izveštaja za Evropsku uniju o makroekonomskim kretanjima u Republici Srbiji; analizu ekonomskih aspekata usklađivanja s propisima i standardima Evropske unije; učešće u koordinaciji procesa programiranja tehničke pomoći Evropske unije; promociju aktivnosti u pridruživanju i pristupanju Evropskoj uniji i saradnju sa specijalizovanim međunarodnim i domaćim ekonomskim institucijama. Kancelarija priprema akte kojima Vlada nadzire, usmerava i usklađuje poslove ministarstava i posebnih organizacija, koji su vezani za: pridruživanje i pristupanje Evropskoj uniji; kao i za način na koji se javnost obaveštava o radu na pridruživanju i pristupanju Evropskoj uniji. Kancelarija pruža tehničku podršku i organizuje sastanke Saveta za evrop­ ske integracije Republike Srbije, rukovodi radom Komisije za koordinaciju procesa pridruživanja EU i pruža logističku podršku Odboru za Evropske integracije Narodne skupštine Republike Srbije. Ovo je svakako najaktivnija institucija u procesu evropske integracije i predstavlja centar za koordinaciju svih aktivnosti iz ove oblasti. U većini ministarstava uvedene su posebne jedinice za evropske integracije. Njihova uloga je da na sveobuhvatan način uključe ministarstva u sve aktivnosti koje se odnose na proces evropske integracije. Na žalost, ove posebne je­ dinice nisu na jedinstven način uređene u svim ministarstvima, te otud postoji neravnomerna aktivnost pojedinih mini­ starstava, odnosno pasivnost drugih. Harmonizacija, odnosno usklađivanje domaćih propisa sa odgovarajućim propisima Evropske unije daleko je najsloženiji i najteži zadatak koji se očekuje u procesu evropske integracije. Od septembra 2003. godine ministarstva, odnosno svaki organ ili organizacija državne uprave, imaju obavezu da daju Izjavu o saglasnosti u odnosu na Acquis communautaire kada se sprema neki zakonski projekat. Velike su dileme oko stručnosti ljudi koji obavljaju ovaj posao, odnosno pod znakom pitanja je njihova istinska obrazovanost i upućenost u pravne tekovine Evropske unije. Narodna skupština Republike Srbije je u Rezoluciji o pridruživanju Evropskoj uniji obavezala Vladu Srbije da je jednom u tri meseca informiše o planiranim i ispunjenim obavezama i o realizaciji svih programa i ostalih aktivnosti neophodnih za ubrzanje procesa pridruživanja Državne zajednice EU. Ova komunikacija se obavlja preko Odbora za evropske integracije Narodne skupštine i predstavlja minimum saradnje i koordinacije između zakonodavne i izvršne vlasti. Svakako je neophodno unaprediti ovu saradnju, i to naročito iz smera izvršne vlasti prema zakonodavnoj.
41

8

Službeni glasnik RS, br. 25/2004.

Nadležnosti i procedure sprovođenja politike
U Srbiji je centralno Vladino telo Generalni sekretarijat i to je opšta služba zadužena za stručne i druge poslove za potrebe Vlade i njenih radnih tela, a obavlja i poslove za potrebe Kabineta predsednika i Kabineta potpredsednika Vlade. Između ostalog, Generalni sekretarijat priprema akte kojima Vlada nadzire, usmerava i usklađuje rad ministarstava i posebnih organizacija i stara se o njihovom izvršavanju. Ako ministarstva i posebne organizacije ne donesu propis u roku koji je određen zakonom ili opštim aktom Vlade, obaveštava Vladu o tome i predlaže joj rokove u kojima treba da se donese propis, a predlaže i rokove za donošenje propisa ako nisu određeni zakonom ili opštim aktom Vlade; obezbeđuje učestvovanje Vlade i njenih predstavnika u radu Narodne skupštine, saradnju s Predsednikom Republike, drugim organi­ ma i organizacijama, drugim državama i međunarodnim organizacijama; obrađuje materijale za sednice Vlade i njenih radnih tela; priprema i prati sednice Vlade i radnih tela i druge sednice u Vladi; stara se o korišćenju sredstava kojima raspolaže Vlada; priprema akte kojima generalni sekretar ostvaruje ovlašćenja prema direktorima službi Vlade koji su mu odgovorni i stara se o njihovom izvršavanju. Generalni sekretarijat se stara o administrativnim, informatičkim i pratećim pomoćno­tehničkim poslovima za potrebe Kabineta predsednika Vlade i Kabineta potpredsednika Vlade. Kabinet predsednika Vlade obavlja stručne i druge poslove, a između ostalog: priprema mere kojima predsednik Vlade vodi i usmerava Vladu i usklađuje rad njenih članova; priprema obavezna uputstva i posebna zaduženja koja predsednik Vlade daje članovima Vlade, generalnom sekretaru Vlade i direktorima službi Vlade koji su mu odgovorni i stara se o njihovom izvršavanju; vodi računa o saradnji predsednika Vlade s Narodnom skupštinom, Predsednikom Republike, drugim državnim organima, predstavnicima stranih država i međunarodnih organizacija. Kabinet potpredsednika Vlade ima slične ingerencije, a treba izdvojiti poslove oko pripreme mera kojima potpredsednik Vlade usmerava i usklađuje rad ministarstava i posebnih organizacija u oblastima koje odredi predsednik Vlade i staranje o njihovom izvršavanju; insistiranje na ostvarivanju projekata iz delokruga više ministarstava i posebnih organizacija kojima po ovlašćenju predsednika Vlade rukovodi potpredsednik Vlade.

87

Akti izvršne vlasti
Vlada Republike Srbije donosi sledeća akta: uredbe, poslovnik, odluke, rešenja i zaključke, memorandum o budžetu, strategije i deklaracije. Uredbom se podrobnije razrađuje odnos uređen zakonom, u skladu sa svrhom i ciljem zakona. Poslovnikom se propisuje uređenje, način rada i odlučivanja Vlade. Odlukom se osnivaju javna preduzeća, ustanove i druge organizacije, preduzimaju mere i uređuju pitanja od opšteg značaja i odlučuje se o drugim stvarima za koje je zakonom ili uredbom određeno da ih Vlada uređuje odlukom. Rešenjem se odlučuje o postavljenjima, imenovanjima i razrešenjima, u upravnim stvarima i u drugim pitanjima od pojedinačnog značaja. Kad ne donosi druge akte, Vlada donosi zaključke. Vlada usvaja memorandum o budžetu, koji sadrži osnovne ciljeve politike javnih finansija i makroekonomske politike. Strategijom razvoja Vlada utvrđuje stanje u oblasti iz nadležnosti Republike Srbije i mere koje treba preduzeti za njen razvoj. Deklaracijom se izražava stav Vlade o nekom pitanju. Uredbe, odluke, poslovnik, memorandum o budžetu i rešenja kojima se poništavaju i ukidaju propisi organa državne uprave objavljuju se u Službenom glasniku Republike Srbije.

Predsednik Vlade donosi odluke i rešenja. On odlukom određuje potpredsednika Vlade, koji ga zamenjuje dok je odsutan ili sprečen da vrši svoje dužnosti, određuje oblasti u kojima potpredsednik Vlade usmerava i usklađuje rad ministarstava i posebnih organizacija, ovlašćuje potpredsednika Vlade da rukovodi projektom iz delokruga više ministarstava i poseb­ nih organizacija, prenosi potpredsedniku Vlade ovlašćenja prema direktoru službe Vlade koji mu je odgovoran, ovlašćuje člana Vlade da preuzme ovlašćenja člana Vlade čije je razrešenje predložio ili čiji je mandat prestao, određuje zaduženja ministru bez portfelja, osniva savete predsednika Vlade i postavlja i razrešava predsednika i članove Saveta predsednika Vlade. Predlog uredbe ili odluke Vlade priprema se i dostavlja Vladi u obliku pravnih odredaba sa obrazloženjem. Odredbe predloga uredaba moraju da sadrže i rokove u kojima se donose propisi i drugi opšti akati kojima se izvršavaju zakoni i uredbe. Predlog rešenja priprema se i dostavlja Vladi sa izrekom i obrazloženjem. Predlozi memoranduma o budžetu, strategije razvoja i deklaracije moraju da sadrže objašnjenje svih potrebnih pitanja, a analize, izveštaji, informacije, predlozi platformi za međunarodne susrete, predlozi osnova za zaključivanje međunarodnih ugovora i slični materijali moraju, pored objašnjenja, da sadrže i zaključak koji se predlaže Vladi. Obrazloženje predloga uredbe ili odluke mora da sadrži: ustavni, odnosno pravni osnov za donošenje akta; razloge za donošenje akta, a u okviru njih posebno: probleme koje akt treba da reši, ciljeve koji se aktom postižu, razmatrane mogućnosti da se problem reši i bez donošenja akta i odgovor na pitanje zašto je donošenje akta najbolji način za rešavanje problema; objašnjenje osnovnih pravnih instituta i pojedinačnih rešenja; procenu finansijskih sredstava potrebnih za sprovođenje akta; razloge zbog kojih se predlaže da akt stupi na snagu pre osmog dana od dana objavljivanja u Službenom glasniku Republike Srbije; pregled odredaba važećeg akta koje se menjaju, odnosno dopunjuju (priprema se tako što se precrtava deo teksta koji se menja, a novi tekst upisuje velikim slovima).
88

O aktima koje donosi Vlada pribavlja se mišljenje Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo i Ministarstva finan­ sija, a o nacrtu zakona i mišljenje Kancelarije za pridruživanje Evropskoj uniji. Pribavlja se i mišljenje Ministarstva pravde ako se aktom propisuju krivična dela, privredni prestupi ili prekršaji ili ako se njime ustanovljava ili oduzima sudska nadležnost ili propisuje stvarna nadležnost sudova, kao i mišljenje Republičkog javnog pravobranilaštva ako se akt tiče zaštite imovinskih prava i interesa Republike Srbije ili se njime stvaraju ugovorne obaveze za Republiku Srbiju. Mišljenja se pribavljaju i od organa državne uprave sa čijim je delokrugom povezano pitanje na koje se akt odnosi. Ministarstva i posebne organizacije donose pravilnike, naredbe i uputstva. Pravilnikom se razrađuju pojedine odred­ be zakona ili propisa Vlade. Naredbom se naređuje ili zabranjuje neko ponašanje u jednoj situaciji koja ima opšti značaj. Uputstvom se određuje način izvršavanja pojedine odredbe zakona ili drugog propisa. Ovi akti se objavljuju u Službenom glasniku Republike Srbije.

Javnost, transparentnost i odgovornost državne uprave
Organi državne uprave su dužni da javnosti omoguće uvid u svoj rad, prema zakonu kojim se uređuje slobodan pristup informacijama od javnog značaja. Novi ustav garantuje pravo svakoga na pristup podacima u posedu državnih organa. Prema tome, državni organi vrše obaveštavanje preko sredstava javnog informisanja ili na neki drugi prikladan način. Ovlašćeni službenik koji priprema materijal za informisanje javnosti ujedno je i odgovoran za njegovu tačnost i blagovremenost.

Organi državne uprave su dužni da na primeren način obaveste građane o njihovim pravima, obavezama i načinu ostvarivanja prava i obaveza, o svome delokrugu, o organu državne uprave koji nadzire njihov rad i način kontakta s njim i o drugim podacima bitnim za javnost rada i odnose sa građanima. Ovakve informacije organi državne uprave su dužni da pružaju i preko telefona. Potrebno je i dalje raditi na principu javnosti, ali nije dovoljno samo zakonsko regulisanje, već je potrebno to sprovesti u praksi. Najveći doprinos u tome mogli bi da daju upravo korisnici usluga državne uprave, građani svojim primedbama i sugestijama, koje bi bile evidentirane i proverene, što bi dovelo do postupanja po njima. Republika Srbija odgovara za štetu koju organi državne uprave svojim nezakonitim ili nepravilnim radom prouz­ rokuju fizičkim i pravnim licima, pa je zato na državnim službenicima velika odgovornost da zakonito obavljaju poslove i donose odluke kada odlučuju o pravima i obavezama građana. Rad organa državne uprave podleže nadzoru Vlade, a posredno i Narodne skupštine, koja vrši nadzor nad radom Vlade i njenih članova. Sudski nadzor nad radom organa državne uprave ostvaruje se preko upravnog spora. Kontrola rada državne uprave sprovodi se kroz interni i eksterni nadzor. Interni nadzor predstavlja kontrolu rada organa državne uprave nad drugim organima uprave i imaocima javnih ovlašćenja u vršenju poverenih poslova državne uprave. Interni nadzor se sastoji od nadzora nad radom, od inspekcij­ skog nadzora, preko upravne inspekcije i drugih oblika nadzora. Predmet nadzora nad radom jesu zakonitost i svr­ sishodnost, pa se kontrolom zakonitosti rada ispituje da li se organ državne uprave pridržava zakona, drugih propisa i opštih akata, a kontrolom svrsishodnosti da li radi delotvorno i ekonomično i da li je optimalno organizovao poslove. Cilj ovakve kontrole je da se u radu uprave osigura zakonitost, pravilnost, delotvornost i funkcionalna optimalnost. S obzirom na to da je zakonom regulisan samo nadzor nad radom, neophodno je da se u što kraćem roku donese Zakon o inspekcijskom nadzoru. Eksterni nadzor je kontrola zakonitosti rada državne uprave i ona se sprovodi preko upravne kontrole uprave i sudske kontrole uprave. Nadležni organi za vođenje upravnog postupka, odnosno rešavanje u upravnim stvarima, moraju poći od pozicije da su dužni da strankama stvarno i efikasno omoguće da što lakše ostvare i zaštite svoja prava. Uprava ne sme biti sama sebi cilj i mora da funkcioniše kao javni servis koji štiti zakonita prava i interese svih subjekata. Zakon o upravnom postupku svojim načelima postavlja osnove upravnog postupka – on mora biti zakonit, mora se omogućiti strankama da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, organi koji vode postupak moraju da budu efikasni – da pruže uspešno i kvalitetno ostvarivanje i zaštitu prava i pravnih interesa, postupak mora da se vodi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku. Međutim, u praksi se vrlo često ove odredbe krše i stranke čekaju duže vreme kako bi ostvarile svoja prava. Zato je osnovno pitanje koja se ovde nameće − koja prava i instrumenti stoje na raspolaganju građaninu/stranci čija su prava povređena nepravilnim ili nezakonitim radom uprave i javne službe? Treba napomenuti da se eksterna kontrola uprave vrši u upravnom postupku i upravnom sporu. U upravnom postupku, na osnovu uloženog pravnog leka, drugostepeni upravni organ kontroliše rad prvostepenog organa. Prilikom vršenja kontrole drugostepeni organ kontroliše kako zakonitost odluka donesenih u prvom stepenu, tako i celishodnost rada nižih organa. Stranci u upravnom postupku pored redovnog pravnog leka – žalbe − stoje na raspolaganju i vanredni pravni lekovi – ponavljanje postupka i naročiti slučajevi poništavanja, ukidanja i menjanja rešenja, a to su menjanje i poništavanje rešenja u vezi sa upravnim sporom, zahtev za zaštitu zakonitosti, poništavanje i ukidanje po osnovu službenog nadzora, ukidanje i menjanje pravosnažnog rešenja uz pristanak ili po zahtevu stranke, vanredno ukidanje i oglašavanje rešenja ništavnim.

8

Sudska kontrola uprave se vrši u upravnom sporu, koji se, prema važećem Zakonu o uređenju sudova, vodi pred Vrhovnim sudom Srbije, a od januara 2007. godine predviđeno je osnivanje upravnog suda, u čiju će nadležnost preći i vođenje upravnog spora. Upravni spor je spor oko zakonitosti upravnog akta, koji je doneo upravni ili drugi organ koji vrši javna ovlašćenja, koji je rešavao o nekom pravu ili interesu pojedinca. Međutim, zaštitu od suda pojedinac može tražiti tek nakon sprovedenog upravnog postupka i pošto se za zaštitu prava prvo obratio drugostepenom upravnom organu.

Status državnih službenika
Ključni pravni akt kojim se reguliše ova oblast jeste Zakon o državnim službenicima.42 Njime su na sasvim zadovoljavajući način regulisani položaj, prava i obaveze državnog službenika. Osim ovog zakona, osnovni zakon predviđen Strategijom reforme državne uprave, koju je Vlada Srbije donela oktobra 2004. godine, jeste Zakon o državnoj upravi.43 Pored ovih zakona, materija položaja državnih službenika je regulisana Zakonom o Vladi,44 Poslovnikom Vlade, Uredbom o službama Vlade, Uredbom o Kabinetu predsednika Vlade, Uredbom o generalnom sekretarijatu Vlade, Ured­ bom o naknadama i drugim primanjima zaposlenih u državnim organima i izabranih odnosno postavljenih lica i Pravil­ nikom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u službi. Pored ovih pravnih akata, u analizi položaja državnih službenika dodatne informacije se mogu naći u Zakonu o ministarstvima i Zakonu o radnim odnosima u državnim organima. Iako postoje Zakon o opštem upravnom postupku i Zakon o upravnim sporovima, već duže vreme se radi na njihovoj izmeni i postoje već gotovi nacrti ovih zakona koji zadovoljavaju sve evropske standarde. Donošenje ovih zakona svakako predstavlja jedan od zakonodavnih prioriteta u ovoj oblasti. U slučaju materije koja reguliše zarade za­ poslenih mora se insistirati na što hitnijem donošenju Zakona o platama državnih službenika. Naravno da je donošenje podzakonskih akata kojima se osigurava implementacija zakona iz ove oblasti više nego nužno i hitno. Prema Zakonu o državnim službenicima, državni službenik je lice čije se radno mesto sastoji od poslova iz delokruga organa državne uprave, sudova, javnih tužilaštava, Republičkog javnog pravobranilaštva, službi Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade i Ustavnog suda. Treba razlikovati državnog službenika od narodnog poslanika, predse­ dnika Republike, sudije Ustavnog suda, članova Vlade, sudije, javnog tužioca i njegovih zamenika i drugih lica koja na funkciju bira Narodna skupština ili postavlja Vlada i koja prema posebnim propisima imaju položaj funkcionera. Za razliku od državnog službenika, nameštenik je lice čije se radno mesto sastoji od pratećih pomoćno­tehničkih poslova u državnom organu. Državnim službenicima i nameštenicima poslodavac je Republika Srbija. U zavisnosti od složenosti poslova, ovlašćenja i odgovornosti, radna mesta državnih službenika dele se na položaje i izvršilačka radna mesta (ova podela se ne primenjuje na policijske, carinske i poreske službenike, kao ni na državne službenike koji rade na bezbednosnim poslovima u zavodima za izvršenje zavodskih sankcija). Položaj je radno mesto koje se stiče postavljenjem od Vlade ili drugog državnog organa ili tela, a na kome državni službenik ima ovlašćenje i odgovornosti vezane za vođenje i usklađivanje rada u državnom organu. Vlada postavlja na položaj pomoćnika ministra, sekretara ministarstva, direktora i njegovog pomoćnika u organu uprave u sastavu ministarstva, direktora, zamenika
Službeni glasnik RS, br. 79/2005, 81/2005. i 83/2005. Službeni glasnik RS, br. 79/2005. 44 Službeni glasnik RS, br. 55/2005 i 71/2005.
42 43 

0

i pomoćnika u posebnim organizacijama, direktora i pomoćnika u službi Vlade, direktora, zamenika i pomoćnika ge­ neralnog sekretara Vlade, republičkog javnog pravobranioca i njegovog zamenika i načelnika upravnog okruga. Položaji u sudovima, javnim tužilaštvima i ostalim državnim organima određuje se aktima Vrhovnog suda Srbije odnosno republičkog javnog tužioca, odnosno njihovim aktima. Izvršilačka radna mesta su sva ona radna mesta koja nisu položaji i ona se razvrstavaju po zvanjima, u zavisnosti od složenosti i odgovornosti poslova, potrebnih znanja i sposobnosti i uslova za rad. Zvanja su viši savetnik, samostalni savetnik, savetnik, mlađi savetnik, saradnik, mlađi saradnik, referent i mlađi referent. Prijem državnih službenika u radni odnos svakako je pitanje od posebne važnosti, s obzirom na to da se na ovaj način od samog početka obezbeđuje kvalitetna selekcija kadrova u državnoj upravi. Unutrašnje uređenje i sistematizacija radnih mesta u organima državne uprave određuje se vladinom uredbom. Radna mesta, potreban broj državnih službenika i uslovi za rad na svakom radnom mestu u državnom organu određuju se pravilnikom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u državnom organu. Izvršilačko radno mesto popunjava se ako je izabran kandidat koji je već državni službenik, premeštajem iz istog ili drugog državnog organa ili zasnivanjem radnog odnosa ako je izabran kandidat koji nije bio državni službenik. Položaj se uvek popunjava postavljenjem. Načini pri popunjavanju izvršilačkog radnog mesta pre svega su premeštaj državnog službenika iz istog državnog organa, sa napredovanjem ili bez njega, ili interni konkurs ili javni konkurs. Interni i javni konkurs sprovodi konkursna komisija. Učesnik javnog konkursa ima pravo na žalbu ako smatra da ispunjava uslove za zaposlenje na radnom mestu. Kada položaj popunjava Vlada, to se čini internim ili javnim konkursom, koji sprovodi konkursna komisija imenova­ na od strane Visokog službeničkog saveta. Protiv rešenja Vlade o postavljenju na položaj nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor. Državni službenik zasniva radni odnos na neodređeno vreme, sem u zakonom određenim slučajevima kada je to na određeno vreme, i to: radi zamene odsutnog državnog službenika, zbog privremeno povećanog obima posla, na radnim mestima u kabinetu dok traje dužnost funkcionera i radi obuke pripravnika dok traje pripravnički staž. Državnom službeniku prestaje rad na položaju: kada protekne vreme na koje je postavljen, ako podnese pismenu ostavku, ako stupi na funkciju u državnom organu, ako bude ukinut položaj, ako nastupe uslovi za penziju ili njegovim pismenim otkazom ili razrešenjem. Državnim službenicima je zakonom zagarantovana stalnost posla, mogućnost napredovanja u skladu sa ispoljenim sposobnostima i ostvarenim rezultatima rada, kao i adekvatna konzistentnost, transparentnost i nepristra­ snost u sistemu nagrađivanja. 

1

pokrajinsko izvršno veće i pokrajinska uprava: organizacija, izbor, nadležnosti, stručni kapaciteti Izvršno veće i organi uprave
Na pokrajinskom nivou izvršnu vlast predstavlja Izvršno veće koje čini predsednik, potpredsednik i članovi Izvršnog veća i starešine koji rukovode radom pokrajinskih organa uprave određeni odlukom Skupštine. Izvršno veće može da obrazuje odbore i komisije kao svoja stalna radna tela, odnosno savete, komisije, radne grupe, ekspertske grupe i druge organe kao povremena radna tela. Poslove pokrajinske uprave obavljaju pokrajinski sekretarijati i drugi organi uprave. Pokrajinskih sekretarijata ima 17. Pokrajinski sekretarijat za finansije, između ostalog, prati i uređuje pojedina pitanja iz oblasti finansija i ekonomije; prati sistem javnih prihoda i javnih rashoda; priprema završni račun budžeta i izveštaje o izvršenju budžeta; vrši pla­ siranje likvidnih sredstava budžeta u skladu sa zakonom; prati kreditno­monetarnu politiku, kao i sistem bankarskog poslovanja i osiguranja imovine i lica i o tome izveštava Izvršno veće. Pokrajinski sekretarijat za poljoprivredu, vodoprivredu i šumarstvo, između ostalog, obavlja poslove u ovim oblastima, uključujući lovstvo, prehrambenu industriju, veterinarstvo, zaštitu bilja i ribarstvo, kao i zemljoradničko zadrugarstvo i razvoj sela; utvrđuje stručne poslove na unapređenju poljoprivredne proizvodnje; priprema akte koje donose Skupština i Izvršno veće, a odnose se na pitanja iz nadležnosti Sekretarijata. Pokrajinski sekretarijat za propise, upravu i nacionalne manjine, između ostalog, obavlja poslove koji se odnose na: unapređenje organizacije rada pokrajinskih organa uprave, polaganje pravosudnog ispita za lica sa teritorije AP Voj­ vodine; postavljanje i razrešenje stalnih sudskih tumača i vođenje registra o njima; ostvarivanje Ustavom, Statutom, zakonom i drugim propisima utvrđenih prava pripadnika nacionalnih manjina; zaštitu i unapređenje kolektivnih i in­ dividualnih prava nacionalnih manjina u AP Vojvodini; saradnju i pomoć udruženjima građana pripadnika nacionalnih manjina; uređivanje službene upotrebe jezika i pisama nacionalnih manjina na teritoriji AP Vojvodine; ustanovljavanje funkcije pokrajinskog građanskog branioca (ombudsmana), kao i njegovih ovlašćenja i način ostvarivanja. Pokrajinski sekretarijat za nauku i tehnološki razvoj, između ostalog, obavlja poslove koji se odnose na organizacionu strukturu nauke, naučni potencijal, naučnu infrastrukturu; programe u oblasti nauke i tehnološkog razvoja, sistema naučno­tehnoloških informacija, transfera znanja i drugim područjima. Pokrajinski sekretarijat za lokalnu samoupravu i međuopštinsku saradnju, između ostalog, prati izgradnju sistema lokalne samouprave na teritoriji AP Vojvodine i ostvaruje saradnju sa opštinama; vodi evidenciju o saradnji jedinica lokalne samouprave sa teritorije Vojvodine sa drugim jedinicama lokalne samouprave u zemlji i inostranstvu; pruža stručnu pomoć opštinama. Pokrajinski sekretarijat za rad, zapošljavanje i ravnopravnost polova, između ostalog, prikuplja i analizira podatke iz oblasti zapošljavanja, daje mišljenja i predlaže mere u oblasti rada i zapošljavanja; promoviše koncept rodne ravno­ pravnosti; sarađuje sa vladinim i nevladinim organizacijama na ostvarivanju politike jednakih mogućnosti, ustanovljava mehanizme za ravnopravnost polova. Pokrajinski sekretarijat za zaštitu životne sredine i održivi razvoj, između ostalog, donosi program zaštite i razvoja životne sredine na teritoriji AP Vojvodine, saglasno osnovnim pravcima utvrđenim na nivou Republike, i uređuje pojedina pi­ 

2

tanja zaštite i razvoja životne sredine od interesa za Pokrajinu; obezbeđuje praćenje stanja činilaca životne sredine; daje saglasnost na analizu uticaja radova i objekata na životnu sredinu; vrši upravni nadzor u svim oblastima zaštite životne sredine, osim u oblasti opasnih materija i očuvanja biodiverziteta i preduzima mere za otklanjanje nezakonitosti. Sekretarijat za regionalnu i međunarodnu saradnju osnovan je tek 2002. godine i obavlja, između ostalog, poslove koji se odnose na međunarodnu saradnju Pokrajine sa teritorijalnim jedinicama drugih država, posebno sa evroregi­ jom „Dunav–Kriš–Moriš–Tisa” i regijama drugih zemalja; koordinira aktivnosti lokalne samouprave na ostvarivanju međunarodne saradnje; proučava rad međunarodnih, posebno evropskih integracija i daje konkretne predloge za sara­ dnju sa njima; Izvršno veće je aprila 200. godine obrazovalo Kancelariju za evropske poslove,4 radi praćenja, proučavanja i imple­ mentacije integracionih procesa i izgradnje i jačanja institucionalnih kapaciteta AP Vojvodine, u cilju bržeg uključivanja Republike Srbije u glavne evropske političke i ekonomske tokove. Kancelarija je samostalna službu Veća. Nadležnosti Kancelarije, pored objedinjavanja i usmeravanja aktivnosti pokrajinskih institucija u procesima evropskih integracija i koordiniranja aktivnosti sa Kancelarijom za pridruživanje EU Vlade Republike Srbije, jesu i: saradnja sa međunarodnim i evropskim organima i institucijama; edukacija u oblasti evropskih integracija; aktivnosti vezane za korišćenje evropskih strukturnih i razvojnih fondova; kao i promocija zajedničkih evropskih vrednosti i ideja u medijima i najširoj javnosti. Za rad i funkcionisanje izvršne vlasti u Pokrajini, pored republičkih pravnih akata, od značaja su: Statut Autonomne pokrajine Vojvodine,4 Zakon o utvrđivanju određenih nadležnosti Autonomne pokrajine47 i Poslovnik Izvršnog veća Autonomne pokrajine Vojvodine.48 

3

Akti pokrajinske izvršne vlasti
Na pokrajinskom nivou Izvršno veće donosi odluke, naredbe, uputstva, rešenja i zaključke. Predlog opšteg akta koji donosi Izvršno veće podnosi se Izvršnom veću u obliku u kome se donosi, sa obrazloženjem koje mora da sadrži: pravni osnov; razloge za donošenje akta; objašnjenje osnovnih pravnih instituta i pojedinačnih rešenja; procenu iznosa finansij­ skih sredstava potrebnih za sprovođenje akta; opšti interes zbog koga se predlaže povratno dejstvo; razloge za donošenje akta po hitnom postupku, ako je predložen hitan postupak, sa navođenjem štetnih posledica po život i zdravlje ljudi i rad organa i organizacija koje bi nastale zbog nedonošenja propisa ili akta po hitnom postupku; razloge zbog kojih se predlaže da opšti akt stupi na snagu pre osmog dana od dana objavljivanja; pregled odredaba akta koji se menjaju, odnosno dopunjava (pregled odredaba koje se menjaju priprema se tako što se deo teksta koji se menja označava ispreki­ danom linijom − crticama − preko slova, a novi tekst kojim se zamenjuje ili dopunjuje postojeći piše velikim slovima). U pripremi predloga akta koji donosi Izvršno veće obavezno se pribavlja mišljenje: pokrajinskog Sekretarijata za propise, upravu i nacionalne manjine – o usklađenosti akta sa drugim propisima i pravnim sistemom; pokrajinskog Sekretarijata za finansije – kad je za sprovođenje akta potrebno obezbediti finansijska sredstva; pokrajinskog Javnog
Odluka o obrazovanju Kancelarije za evropske poslove, Službeni list APV, br. 4/06. Službeni list APV, br. 71/1991. 47 Službeni glasnik RS, br. 6/2002. 48 Službeni list APV, br. 5/2002, 2/2003, 15/2003. i 4/2005.
45 46

pravobranilaštva – kad je u pitanju zaštita imovinskih prava i interesa Pokrajine, odnosno kad se aktom stvaraju ugo­ vorne obaveze Pokrajine; nacionalnih saveta nacionalnih manjina – kada se akt odnosi na službenu upotrebu jezika, obrazovanje, kulturu i informisanje na jeziku nacionalne manjine. Republička ministarstva prate izvršavanje opštih akata koje Pokrajina donosi u svom izvornom delokrugu.

strategija reforme državne uprave: kritičko čitanje
Među afirmisanim strateškim razvojnim ciljevima Republike Srbije osnovno jezgro reformskog kursa čine: proces demokratizacije, održivi ekonomski razvoj i sistem vladavine prava, a u njemu jednu od prioritetnih pozicija reforma jav­ ne uprave. Pomenuti sistemi su međusobno uslovljeni i time na vrlo neposredan način uslovljavaju kvalitet, efektivnost, efikasnost i ekonomičnost sistema javne uprave. Nacionalna strategija pridruživanja EU naglašava potrebu reforme javne uprave. Međutim, primećuje se da ograničenja prošlosti, ali i sadašnjosti, i aktuelno stanje politike, ekonomije i prava zapravo onemogućavaju suštinske, brže i kvalitetnije reformske zahvate u ključnim domenima, funkcijama i delatnostima države, privrede i društva. Takođe, valja imati u vidu da će vrednovanje stanja i orijentacije razvojnog kursa modernizacije javne uprave znatnim delom zavisiti od efekata drugih komplementarnih programa, kao što su: Evropsko partnerstvo, Strategija održivog razvoja, Milenijumski razvojni ciljevi, Strategija razvoja informacionog društva, Strategija smanjenja siromaštva i drugi. 

4

Stanje politike, privrede i prava
Prvo, nesumnjivo je da su vrednost, kvalitet i dinamika procesa političke demokratizacije u Srbiji uslovljeni čitavim nizom obeležja, kao što su: ograničeno iskustvo sa realnim demokratskim sadržajima i formama, a znatno bogatije nasleđe formalnih i fiktivnih demokratskih indikacija, uz primese autoritarne i totalitarističke vlasti; loša i sveža sećanja otimanja i uzurpiranja vlasti, nepoštenih izbora i apsurdnih postizbornih koalicija, kao i protivrečnih tumačenja o porek­ lu, karakteru i identitetu poslaničkih mandata; brojna krizna obeležja srpskog parlamentarizma, obeleženog pogrešnim shvatanjem i zloupotrebom instituta parlamenta, prenaglašenom ulogom izvršne vlasti i ugroženim atributima sudske vlasti; održavanje i jačanje simbioze državne i partijske birokratije; kompromitacija ideje političke pluralizacije kroz besmislenu proliferaciju i aberaciju političkih partija; opstajanje ideološke konfuzije, kako u odnosu na međunarodno okruženje tako i u odnosu na domaću političku scenu, sopstvene konfrontacije i isključivosti; nesputanost razornog na­ cionalizma i agresivnog tribalizma; zatvorenost, inferiornost i ksenofobičnost, koje zakonito rađaju otpor prema prome­ nama, naročito onima koje podstiče razvijeni svet, te tako posledično doprinose stvaranju nadrealne samopredstave o sopstvenoj misiji i ulozi. Drugo, ekonomski oporavak, posle teških godina i brojnih besprimernih devastacija koje su blokirale ključne razvoj­ ne potencijale, traži gotovo alarmantnu reorijentaciju privredne strategije i politike, da bi vremenom srpska ekonomija postala kompatibilna sa principima i pravilima koji vladaju u EU. Od uspeha ekonomskog preobražaja, podizanja insti­ tucionalnih, organizacijskih, poslovnih, menadžerskih i tehnoloških kapaciteta privrede i jačanja pozitivnih razvojnih tendencija, veoma zavisi sveukupni potencijal i kapacitet države. Rekonceptualizacija privrednog sistema podrazumeva: istrajno pripremanje za konačan prelaz Rubikona ka tržišnoj ekonomiji, koji je decenijski uspešno osujećivan; rešavanje enigme strukture multisvojinskih odnosa, sa primerenim ustoličenjem privatne svojine, kako njenom devolucijom iz sektora državne i društvene svojine, (re)privatizacijom, tako i stvaranjem novih svojinskih aranžmana, koji su do sada

bili nepoznati, odnosno, nisu se primenjivali u našoj sredini; dalje, niti stvaranje tržišne ekonomije niti formiranje novih vlasničkih struktura nisu mogući bez restrukturiranja privrednih grana, oblasti i kapaciteta, što ostaje kao neodložna pretpostavka uspostavljanja realne tržišne ekonomije; postepeno stabilizovanje makroekonomskih tokova na višem nivou, posredstvom novih instituta i stabilnih institucionalnih okvira. Poseban impuls privrednom preobražaju srpske privrede treba da donese poboljšavanje poslovne i investicione klime: merama ekstenzivnije i intenzivnije privatizacije; podsticanjem neposrednih stranih investicija, uz istovremeno ukla­ njanje barijera koje su otežavale i demotivisale dolazak i angažman inostranih investitora;4 boljom saradnjom biznisa i vlasti; većom inkluzivnošću poslovnog ambijenta za sve zainteresovane, domaće i strane, privredne subjekte; većim i boljim korišćenjem formi regionalne privredne saradnje, prekogranične kooperacije, razmene dobrih iskustava i sused­ skih programa. Inicijalni Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju SCG Evropskoj uniji predviđa značajne inovacije u sadržajima i formama međusobne saradnje, koje će imati neposredne reperkusije na razvojnu koncepciju i dinamiku srpske države, privrede i društva. U ovoj, početnoj fazi svakako treba navesti osnovne pravce saradnje: uspostavljanje stalnog političkog dijaloga (Srbija–Unija) koji upućuje na potrebu političke konsolidacije u Srbiji radi jačanja njenih demokratskih vre­ dnosti; usaglašavanje domaćeg zakonodavstva, svakako i u ekonomskoj sferi (zaštita konkurencije, javne nabavke, zaštita intelektualne svojine i drugo) sa Acquis communautaire, praktično sa sveukupnim zakonodavstvom Unije; povezivanje i usaglašavanje sa sektorskim politikama Unije, pre ostalih, u oblastima pravosuđa i unutrašnjih poslova; podsticanje kretanja kapitala, robe, usluga i ljudi, u prvoj fazi legalizacijom ustupaka, formiranjem privremenih, ad hok rešenja; ute­ meljivanje regionalne zone slobodne trgovine jugoistočne Evrope sa Unijom, korišćenjem okvira CEFTA­e (Sporazuma o slobodnoj trgovini u centralnoj Evropi), formiranjem bescarinskog i/ili ograničenog carinskog pristupa obostrano, ali asimetrično, proširenom tržištu. Treće, izuzetno važnu podršku evropskim integracionim procesima treba da obezbedi inoviran, stabilan i transparen­ tan zakonski i regulativni sistem, uspostavljanje i poštovanje vladavine prava. U tom pravcu treba razlikovati nekoliko komplementarnih faza: izrada i usvajanje zakonskih propisa; izrada i usvajanje podzakonskih i regulativnih normi; implementacija zakonskih i podzakonskih akata; evaluacija efekata normativnih inovacija i praćenje procesa harmoni­ zacije domaće regulative u odnosu na pravne standarde i domete pravnog sistema i procesa koji vladaju u Uniji, kao i usvajanje i ratifikacija korespondentnih međunarodnih pravnih akata. Politika ustanovljavanja i ostvarivanja sistema vladavine prava i obezbeđivanja pravne sigurnosti računa sa prevazilaženjem čitavog niza konceptualnih, organizacijskih i operacionalnih slabosti i latentnih i/ili manifestnih pret­ nji. Bez ustava koji olakšava preobražaj društva u tranziciji, a novi ustav Srbije sigurno nije instrument koji pospešuje radikalnu promenu, ukupna pravna (re)konstrukcija sistema mora teći usporeno. Pravni sistem zahteva ozbiljne reformske zahvate zbog svoje niske efektivnosti, nedovoljne efikasnosti i ne­ ekonomičnosti. Njegove institucije se nisu ni izbliza adaptirale za služenje i pružanje kvalitetnih usluga građanima i privredi. Njihove usluge, zbog velike zavisnosti od centara političke moći, nedovoljne transparentnosti i odgovornosti, nisu dovoljno objektivizirane i standardizovane, što je nezaobilazan uslov da bi građani stekli poverenje u institucije
49 

Kao ilustraciju novog stila unapređivanja razvojnog strategijskog upravljanja naveli bismo dokument „Nacrt Strategije podsticanja i razvoja stranih ulaganja” Ministarstva za ekonomske odnose sa inostranstvom (Sektora za strana ulaganja). U njemu su navedena četiri osnovna reformska pravca vraćanja Srbije na ekonomsku kartu Evrope: reforma propisa; jačanje institucionalnih kapaciteta i razvijanje saradnje na državnom i opštinskom nivou – u cilju unapređivanja poslovanja; aktivnosti i inicijative za unapređenje konkurentnosti i razvijanje kampanja u zemlji za bolje razumevanje značaja stranih ulaganja i jasno usmerena međunarodna marketinška strategija.

pravnog sistema, a njihov rad služio razvoju. I u pravnom sistemu je očigledan nedostatak integrisanog planiranja, budžetiranja i evaluiranja učinaka, preko kojih bi se na realističniji i pouzdaniji način moglo suditi o njegovim funkcio­ nalnim kapacitetima. Ostaci prevaziđenih i nekvalitetnih pravnih normi odražavaju i održavaju stanje pravne anomije i brojnih i raznorodnih anomalija, konfuzija i ambivalentnosti. Takva situacija pogoduje relativizovanju etičkih načela i moralnih principa. Prepoznavanje ovog hendikepa na strani „čuvara“ legitimiteta i legaliteta sistema ima snažne efekte na sve druge socijalne sfere. Konačno, jačanje kapaciteta (pravnih) institucija podrazumeva bolju višestruku priprem­ ljenost ljudskih resursa, kako kroz institucije obrazovnog sistema tako i kroz interne, praktične aktivnosti treninga. Očekivana podrška ovom kursu dolazi posredstvom većeg doprinosa informacione tehnologije koja sobom, pored visoke racionalnosti, egzaktnosti, administrativne transparentnosti i brzine, stvara nove, bez presedana, relacije vlasti i građana. Ova dimenzija će tek dobiti na značaju u bliskom susretu Srbije sa Unijom, kada ovi odnosi budu u poodmakloj fazi.

Kvalitet reformskih zahvata u javnoj upravi
U Izveštaju o spremnosti Srbije za pregovore o zaključivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju Evropskoj uniji,0 koji se odnosi na državnu upravu, shvaćenu u užem i doslovnom smislu, konstatovano je, u lapidarnoj formi, da su delimično obavljena četiri važna zadatka: prvo, usvojen je dokument o strategiji reforme javne uprave u Republici Srbiji; drugo, usvojen je jedan broj važnih referentnih zakona; treće, obavljeni su preliminarni poslovi oko racionalizacije broja i uloge upravnih radnika u centralnoj i lokalnoj administraciji, i četvrto, prošireni su i ojačani institucionalni ka­ paciteti za koordinaciju poslova oko pristupanja EU. Ova konstatacija zaslužuje osvrt u pogledu vrednovanja kvaliteta obavljenih zadataka. Nesumnjivo da izneta argumentacija u pogledu stanja naše politike, ekonomije i prava čini realističniji podlogu za tekuće i buduće institucionalne i funkcionalne promene i unapređivanja. Promeniti karakter i prirodu vlasti, stvoriti samoodrživ privredni potencijal, obezbediti pravnu sigurnost, stvoriti novu filozofiju upravljanja javnim poslovima i sistem vrednos­ ti prilagođen potrebama novog vremena − samo je inventar visokih ciljeva ukoliko su oskudni kapaciteti zakonodavne, izvršne, upravne i sudske vlasti. Stoga se i otvara potreba ubrzane rekonceptualizacije i reinstitucionalizacije sistema, znat­ nim delom i zbog započetih evropskih integracionih procesa, u čemu je izuzetno značajna uloga državne/javne uprave. Kao i u drugim zemljama u tranziciji, ni u Srbiji nije jednostavno usvajanje i osvajanje savremenih i globalnih tendencija u građenju i efektuiranju struktura institucija i organizacija države, privrede i društva. Ovde bismo samo naveli one trendove koji se tiču očekivane transformacije državne uprave u javnu upravu: država samoograničava svoje funkcije i delatnosti, uz istovremeno jačanje efektivnosti i efikasnosti u njihovoj implementaciji; podržava stvaranje i jačanje javnog sektora, uz asistenciju privatnog sektora formiranjem javno­privatnih partnerstava; tu su i: jačanje up­ rave kao uslužne delatnosti, a ne kao poluge emanacije vlasti, što podrazumeva promenu prirode odnosa između države i građana; dekoncentracija, decentralizacija, devolucija, delegacija i deregulacija vlasti, funkcija i kompetencija; promena koncepcije javnog upravljanja, njegovih sadržaja i formi, učesnika i ovlašćenja, procedura i postupaka; širenje i jačanje viševrsnih i višesmernih kontrolnih mehanizama u sektoru javne uprave i javnog upravljanja; ubrzano širenje i inten­ ziviranje uloge informacione tehnologije u modernizaciji i racionalizaciji rada i odlučivanja organa i organizacija javne uprave; stvaranje novih profila upravnih kadrova sa novim znanjima, etikom, motivacijom i lojalnošću. Ove tendencije podstiču potrebu opsežnih inovacija u sistemu vlasti, javne uprave i upravljanja. Među najznačajnijim inicijativama, koje bi tokom vremena trebalo da promene sliku Srbije, svakako bi bile: konsolidacija državnog supstrata
50 

Ibidem, Brisel, 12. 4. 2005.

Srbije, po svim državotvornim ingerencijama; promena matrice teritorijalne i funkcionalne organizacije vlasti stvaranjem nove administrativne karte Srbije; promena odnosa centra i periferije sistema jačanjem regionalne uprave i lokalne samo­ uprave, posredstvom pomenutih globalnih tendencija i principa supsidijariteta; afirmacijom politike novog javnog upra­ vljanja, kombinovanjem i korišćenjem dobrih menadžerskih strana administracije i biznisa i implementiranje svestranih solucija, sredstava i metoda neodložne racionalizacije i modernizacije sistema javne uprave i procesa javnog upravljanja. U usvojenom dokumentu Strategije reforme državne uprave Republike Srbije posebno su naglašeni sledeći prin­ cipi: decentralizacija, depolitizacija, profesionalizacija, racionalizacija i modernizacija, kao važni za stvaranje novog političkog poretka, nove javne uprave i novog javnog upravljanja.1 Princip decentralizacije predstavlja jednu od ključnih pretpostavki i vrednosti realne demokratizacije političkog, eko­ nomskog i pravnog sistema, kroz promenu prirode odnosa različitih nivoa organizacije vlasti. Ova promena zakonito omogućava i olakšava princip podele vlasti, preraspodelom kompetencija i podele rada između centralnih i užih teritori­ jalnih nivoa organizacije vlasti. Međutim, ova transformacija nije isključivo uzrokovana rearanžmanima moći i vlasti u društvu, već i menjanjem položaja i uloge građana, njihovog učešća i uticaja u političkom i javnom životu. To je ujedno i uslov bez kojeg se ne može zamisliti nova utilitarna i uslužna funkcija, servisna služba državne/javne uprave. Konačno, decentralizovana uprava sveukupnog javnog sektora, sudeći po iskustvu modernih i razvijenih demokratija, funkcioniše bolje, efektivnije, efikasnije i ekonomičnije, a njene samoupravne forme u lokalnim zajednicama postaju pogodnije za pristupanje građana. Politika decentralizacije se manifestuje kroz nekoliko komplementarnih varijacija: a) devolucija vlasti, kao najpotpuni­ ji oblik decentralizacije, u kome se podrazumeva dealokacija državne vlasti kroz konstituciju ekskluzivne nadležnosti lokalne vlasti; b) dekoncentracija vlasti, koja znači prenos kompetencija centralne vlasti na grane lokalne vlasti, koja preko efekata prenetih nadležnosti povratno utiče na centralnu vlast, radi uvećanja opšte efikasnosti (upravnog) sistema; c) delegacija vlasti je kao model pozicionirana između devolucije i dekoncentracije vlasti, a njome se lokalnoj vlasti prepušta neposredno izvršavanje striktno određenih javnih funkcija. S druge strane, u domenu centralne vlasti ostaju kontrolne funkcije i obaveza obezbeđivanja uslova za realizaciju delegiranih poslova. Važna je, međutim, napomena da ishod i uspeh procesa decentralizacije u velikoj meri zavisi od stepena ostvarenosti nekoliko međusobno povezanih pretpostavki. Prvo, od kvaliteta i potencijala srpske države, njene višedimenzionalne političke, ekonomske i pravne konsolidovanosti i funkcionalnosti; drugo, od kvalitativnih (suštinskih) i kvantita­ tivnih (faktičkih) vrednosti funkcionalno­teritorijalne organizacije, broja i nivoa administrativnih jedinica, njihove međuzavisnosti, relacija kompetencija i odgovornosti uprave i samouprave; treće, od razvijenosti lokalnih zajednica i snage kapaciteta lokalne samouprave vrednovanih kako kroz parametre objektivnih resursa (privrede i infrastrukture) tako i subjektivnih resursa (profesionalnosti i etike upravnih radnika). Četvrto, da bi efekti racionalne primene principa supsidijariteta bili veći, neophodna je šira koegzistencija vidova decentralizacije, među kojima je ekonomsko­finansijska decentralizacija jedna od najpresudnijih za uspešnu revitalizaciju čitavog sistema. Princip depolitizacije ima šire značenje i funkciju od stimulatora pravca, sadržaja i forme reformskog kursa moderni­ zacije državne/javne uprave, od sistema arbitrarne vlasti ka sistemu javnih usluga. U pitanju je promena odnosa i izvora uticajnosti politike i ekonomije, prava i politike, ekonomije i prava. Od uspeha prevazilaženja nasleđa autoritarnog
51 

7

Strategija reforme državne uprave Republike Srbije, Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu, Beograd, 2005.

sistema, u kome je politika zasenila sve druge sadržaje javnog života i bila nesklona ohrabrivanju ljudi otvorenog duha i slobodnog mišljenja, veoma zavisi proces stvaranja nove političke i administrativne elite koja će biti nužno osposobljena i dovoljno inspirisana da postepeno menja shvatanje o prirodi i karakteru vlasti, javnom dobru, etici i čovečnosti. Proces i uspeh depolitizacije državno/javne administracije je takođe uslovljen sa nekoliko važnih pretpostavki: stvaranjem uslova za prikladno obrazovanje različitih profila kvalitetnih upravnih radnika, visokog profesionalnog ranga; objektivna selekcija i izbor javnih činovnika i službenika; jasna i dugoročna klasifikacija i sistematizacija radnih pozicija i objektivizirana profesionalna promocija i karijerna politika; zaštita državnih službenika od političkih pritisaka, pre svega u odnosu na uticajne centre političke moći; jasna podela između imenovanih i izbornih lica. Ostvarivanje ovih pretpostavki nije jednostavno, naročito u bliskoj budućnosti, s obzirom na njihovu realnu kompleksnost. Podizanje profesionalnog znanja i administrativne kulture neposredno jača identitet države i stepen poverenja građana u njene institucije. Time se podstiče veći stepen participacije građana u javnom životu, njihova kooperativnost i lojalnost. Ove vrednosti i vrline su bitni kvaliteti dobre javne uprave i sistema dobre vladavine. Princip profesionalizacije, kao osnov promene stanja stručno insuficijentne, neiskusne, amaterske, neodgovorne i neefikasne administracije, predstavlja uslov bez kojeg se ne može zamisliti kvalitetno upravljanje u javnom sektoru. Da bi se obezbedio realni i održivi profesionalizam javne administracije, koji nedostaje mnogim tranzicionim društvima, pa i Srbiji, potrebna je radikalna promena u bitnim elementima njene organizacije i upravljanja: promena shvatanja položaja i uloge javnih službenika i njihovog odnosa prema građanima; promene u sistemu opšteg i specijalizovanog obrazovanja i politici inovativnih dokvalifikacija, prekvalifikacija i sertifikacija; uvođenje i primenjivanje novih informa­ cionih tehnologija i standardizovanje postupaka i procedura, čime bi se podstakla efikasnost javne uprave, ali i sputalo prisustvo sociopatoloških pojava u radu i odlučivanju državnih organa; garantovanje transparentnosti i odgovornosti kako u kreiranju normi tako i njihovoj implementaciji; stvaranje novog i stimulativnog sistema promocije i nagrađivanja javnih službenika. Princip racionalizacije, kada je u pitanju reforma javne uprave, tiče se odnosa između ulaznih i izlaznih parametara, procene vrednosti planiranih i ostvarenih rezultata, optimalnog korišćenja sredstava za postizanje programiranih ciljeva. U sektoru državne/javne uprave princip racionalizacije ima različite konotacione nivoe. Na makroplanu postoji potreba za stalnim preispitivanjem stepena komplementarnosti podeljene vlasti (zakonodavna, izvršna, upravna i sudska), njihovog rangiranja, međusobnog prožimanja i specifične autonomnosti svake posebno. U relacijama različitih teritorijalnih nivoa organizacije vlasti, priroda međusobnih odnosa presudno zavisi od prisustva ili nedostatka stvarne, a ne formalne ili fiktivne dekoncentracije i decentralizacije vlasti, sa poznatim prednostima koje one sobom donose. Konačno, na mikroplanu raciona­ lizacija znači pitanje sklada između izvornih i prenetih nadležnosti i razvijenosti kapaciteta da se ove druge mogu realizo­ vati na kvalitetan način. O principu racionalnosti državne/javne administracije može se suditi i preko upotrebne vrednosti mreže njenih institucija i organizacija, broja i kvaliteta angažovanih kadrova, profila i osposobljenosti upravnih radnika. O utemeljenosti principa racionalnosti se može zaključivati i preko ocene stanja institucionalne funkcionalnosti ovih službi, odnosno prikladnosti reagovanja na zadovoljavanje društvenih potreba, artikulaciju i zaštitu javnih interesa, javnog dobra i zadovoljavanje interesa građana na profesionalan i pravedan način. Indikativna je i politika usklađivanja interesa i unapređivanja odnosa državnog i javnog sektora, ali i javnog i privatnog sektora. Ovi ciljevi podrazumevaju readaptaciju i reinovaciju institucija javne uprave, rekompoziciju nadležnosti u administrativnoj piramidi, uvećanje propusne moći komunikacionih kanala i nove profile bolje pripremljenih kadrova, svesnih svoje nove misije. 

8

Princip modernizacije treba da na sinergijski način spoji usklađenost i efektivnost svih prethodnih principa. Potreba za ubrzanom reformom državne/javne uprave svodi se, s jedne strane, na imperativ njene veće efektivnosti, efikasnosti i ekonomičnosti, a sa druge strane, na iskrenu i odlučnu afirmaciju većeg učešća i uticaja građana u javnoj politici, u javnim stvarima. Modernizacija političkog, ekonomskog i pravnog sistema objektivno stvara novu klimu za unapređivanje globalne razvojne strategije vladajuće politike i donošenje kapitalnih odluka. Ipak, najprepoznatljiviji je doprinos informacione i komunikacione tehnologije. Poseban doprinos se očekuje od realizacije Nacionalne strategije za informaciono društvo.2 Pored objašnjavanja inicijative, prioriteta i ciljeva, u njoj se naznačava institucionalni i zakonski okvir za razvoj infor­ macionog društva, informaciona infrastruktura, koncepcija e­uprave, ali i korespondirajuće platforme sektora javne politike: e­obrazovanja, e­zdravstva, e­poslovanja i e­bankarstva. Ubrzanim i nezaustavljivim širenjem sve raznovrsnijih aplikacija informacione tehnologije stvaraju se preduslovi za suštinske promene u državnoj administraciji i njenim odnosima sa građanima. Promene se pre svega odnose na podizanje profesionalnih standarda i objektiviziranje nje­ nog rada, na pojačanu transparentnost rada, a time i odgovornosti njenih predstavnika. Sa izrazitijom efektivnošću i efikasnošću rada njenih predstavnika u svim sektorima vlasti i javnih službi zakonito se postavlja i pitanje isplativosti, odnosno ekonomičnosti njihovih usluga, pa i nameće traženje alternativnih rešenja. Zahtevi za modernizacijom javne uprave i javnog upravljanja tesno su povezani sa aktivnostima procesa pristupanja EU. U tom pravcu indikativni su dometi stavova Vlade Republike Srbije o pretpristupnim prioritetima iz Evropskog partnerstva.3 Među ključne prioritete uvršćena je reforma državne uprave, obaveza njene profesionalizacije, u pogledu višestranog podizanja individualnih kapaciteta javnih administratora, ali i poboljšavanja njihovog socijalnog rejtinga i adekvatnog sistema nagrađivanja (novi zakoni o državnim funkcionerima i platama u državnim organima). S razlogom je naglašena potreba jačanja personalnih struktura koje se bave evropskim integracijama u svim resorima i na svim nivoima. U delu pomenutog Plana koji se bavi problemima utemeljivanja demokratije i obezbeđivanja vladavine prava, a koji se odnosi na udeo državne uprave, insistira se na sinergijskim efektima evropeizacijskih pristupa resornih ministarstava i njihovoj pretpostavljeno boljoj saradnji i koordinaciji. U tom kontekstu se otvara i potreba prikladnijih obrazovnih programa za sticanje novih pogleda i znanja savremenih upravnih činovnika, sa drugačijom administrativnom kulturom i etikom, „kadrovski razvoj državne službe“. Konačno, svoje mesto treba da nađe i funkcionalno oživi i zaštitnik građana (ombudsman). Ovom procesu političke i pravne konsolidacije i veće efektivnosti, pored već ostvarenih zakonodavnih inovacija (Za­ kon o Vladi, Zakon o državnoj upravi, Zakon o državnim službenicima i drugi) treba pridodati i očekivane efekte Zakona o javnim agencijama (200. godina). Ove agencije se osnivaju za razvojne, stručne ili regulatorne poslove od opšteg interesa, kada ovi poslovi ne zahtevaju stalan i neposredan politički nadzor, ako javna agencija može bolje i delotvornije da ih vrši nego organ državne uprave, naročito ako se u celini ili pretežno mogu finansirati od cene koju plaćaju kori­
Ministarstvo za nauku i zaštitu životne okoline – UNDP, SCG, Beograd, 2005. Strategijski i akcioni plan sačinjeni su na osnovu sledećih dokumenata: Memorandum o razumevanju o razvoju informacionog društva koje su prihvatile sve zemlje jugoistočne Evrope (jun 2002.); Agenda za razvoj informacionog društva, u okviru eSEE, Pakta za stabilnost (Beograd, oktobar 2002.); Zaključci regionalne Ministarske konferencije o informacionom društvu, Solun, jul 2005; Deklaracije i Akcioni plan svetskog Samita o informacionom društvu, Ženeva, 2003. Takođe, korišćene su i preporuke Saveta Evrope i Evropske komisije koje se odnose na Akcioni plan e­Evrope, 2003, 2005. i za 2010. godinu. 53 „Plan za sprovođenje prioriteta iz Evropskog partnerstva”, koji je usvojila Vlada Republike Srbije, 7. aprila 2006. godine.
52 

100

snici usluga. Takođe, treba da dejstvuju i podzakonski propisi, brojne uredbe koje uređuju rad najviših organa izvršne i upravne vlasti. Kao važan prioritet se navodi i opredeljenje za jačanje kapaciteta državne uprave i na lokalnom nivou, u domenu prenetih nadležnosti. Spominju se i očekivanja da bi procesi decentralizacije (koji zapravo nisu vidljivi) mogli učvrstiti kapacitet lokalnih vlasti. Iz spomenutog najnovijeg Vladinog dokumenta, koji se bavi kratkoročnim i samo sporadično srednjoročnim reform­ skim prioritetima, proizlaze brojna pitanja, kao što su: osnovi kriterijuma za utvrđivanje prioriteta, zašto nema njihovog međusobnog rangiranja, nedorečene neophodne aktivnosti za njihovo ostvarivanje (koje su svedene na usvajanje norma­ tivnih akata), nekonzistentno procenjivanje stanja implementacije i odsustvo distinkcije između ostvarenih aktivnosti za ostvarivanje prioriteta i stepena njihove implementiranosti, pa i problem nedostajućih finansijskih sredstava za reali­ zaciju ovog složenog projekta. I u ovom dokumentu, kao i u mnogim prethodnim, projekcija rokova je slaba strana, a izostaje i dublja analiza prepreka koje ugrožavaju ostvarivanje elaboriranih prioriteta za uspešnije evropsko integrisanje Srbije. Suvišno je podsećati da će odluka EU o suspendovanju pregovora o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju Srbije Evropskoj uniji svakako uticati na pad dinamike i motivacije tek stvorenih timova stručnjaka za ovaj dugoročni posao, a time sasvim direktno uticati i na ukupni kvalitet pretpristupnih radnji. Dodatne loše implikacije imaće usvojeni budžet EU za period 2007. do 2013. godine, koji je ocenjen kao minimalan za funkcionisanje EU, a nedovoljan za apsorp­ ciju novih država članica. To je nepovoljna vest za sve države koje žele pristup u EU, a naročito alarmantna za Srbiju, zbog njene preteće marginalizacije. U celini gledano, reforma državne/javne uprave ne odvija se po prioritetnim aspektima i potrebnom brzinom. Taj razvoj ne sledi reformski kurs niti starih niti novih članica EU. Kao osnovni razlog dugo se navodila potreba donošenja novog ustava, ali bez valjane argumentacije za taj deo normativnog reinstitucionalizovanja. Ovaj izgovor je revnosno korišćen kada izvršno­upravna vlast nastoji da odloži iniciranje i/ili usvajanje određenog zakonskog predloga. Takođe, ostaju vidljivi dokazi da nema blagovremenog stvaranja pratećih, regulativnih normi, što povratno ugrožava i suštinu zakonske rekonstrukcije. Taj utisak učvršćuje i izložena struktura reformskih principa javne uprave, kao i Akcioni plan za implementaciju reforme javne uprave. Dalji ozbiljni propusti u modernizaciji državne/javne uprave vezani su za nepripremljenost državnih organa i orga­ nizacija za strategijsko upravljanje razvojnim, reformskim projektima i za sticanje sinergijskog karaktera u interministar­ skim relacijama i nepovezanostima različitih teritorijalnih nivoa organizacije vlasti. Činjenica je i da je marginalizovana uloga lokalne vlasti i lokalne samouprave, koja je i dalje lišena šireg spektra autonomnih prava, između ostalog, i ključnih svojinskih prerogativa za uticajnije učešće, pre svega, u privrednom životu. Svoj „udeo“ u skromnim reformskim postignućima u sektoru javne uprave i javnog upravljanja daje profesionalna nepripremljenosti kadrovskog potencijala (pod još uvek snažnim patronatom političkih stranaka). Administrativni aparat je još uvek predimenzioniran u celini administrativne vertikale, čemu doprinosi i niska operativnost i skromna efektivnost implementiranih informacionih tehnologija. Pored toga, uočljivo je da konstantno nedostaju finansijska sred­ stva za realno i racionalno redefinisanje i redizajniranje sektora javne uprave u celini, od državnog do lokalnog nivoa. Konačno, sami procesi harmonizacije pravnih sistema u ovoj sferi se, po evropskim standardima, presporo odvijaju.

ukupan broj zaposlenih u državnom/javnom sektoru za period 004–006. godina
organ/InstItucIJa
NARODNA SKUPŠTINA REPUBLIKE SRBIJE NARODNA SKUPŠTINA REPUBLIKE SRBIJE – STRUČNE SLUŽBE PREDSEDNIK REPUBLIKE IZVRŠNI I ZAKONODAVNI ORGANI, FINANSIJSKI I FISKALNI POSLOVI I SPOLJNI POSLOVI OSTALE OPŠTE USLUGE USTAVNI SUD SRBIJE PRAVOSUDNI ORGANI VRHOVNI SUD SRBIJE VIŠI TRGOVINSKI SUD REPUBLIČKO JAVNO TUŽILAŠTVO TUŽILAŠTVO ZA RATNE ZLOČINE REPUBLIČKO JAVNO PRAVOBRANILAŠTVO OKRUŽNI SUDOVI OPŠTINSKI SUDOVI TRGOVINSKI SUDOVI OKRUŽNA JAVNA TUŽILAŠTVA OPŠTINSKA JAVNA TUŽILAŠTVA VEĆA ZA PREKRŠAJE OPŠTINSKI ORGANI ZA PREKRŠAJE VLADA CENTAR ZA RAZMINIRANJE KANCELARIJA ZA PRIDRUŽIVANJE EVROPSKOJ UNIJI KANCELARIJA ZA SARADNJU S MEDIJIMA MINISTARSTVO PRAVDE UPRAVA ZA IZVRŠENJE ZAVODSKIH SANKCIJA MINISTARSTVO UNUTRAŠNJIH POSLOVA BEZBEDNOSNO-INFORMATIVNA AGENCIJA MINISTARSTVO ZA DRŽAVNU UPRAVU I LOKALNU SAMOUPRAVU AGENCIJA ZA UNAPREĐENJE DRŽAVNE UPRAVE MINISTARSTVO FINANSIJA PORESKA UPRAVA UPRAVA ZA TREZOR UPRAVA CARINA REPUBLIČKI ODBOR ZA REŠAVANJE O SUKOBU INTERESA UPRAVA ZA IGRE NA SREĆU UPRAVA ZA DUVAN UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE MINISTARSTVO ZA EKONOMSKE ODNOSE SA INOSTRANSTVOM MINISTARSTVO ZA DIJASPORU AGENCIJA ZA ODNOSE SA DIJASPOROM 

004.
153 163 25 47 249 193 58 54 10 70 2. 165 8. 520 1. 000 465 914 118 2. 565 80 8 24 28 114 3. 493 43. 941 2. 283 113 13 406 8. 245 1. 229 2. 477 17 18 29 61 28 12 

005.
231 201 62 29 42 426 232 83 65 18 73 2.170 8. 600 1. 110 470 991 130 2. 690 75 7 29 35 101 3. 800 45. 141 2. 286 101 313 7. 033 1. 195 2. 315 12 17 17 31 59 28 

006.
250 201 62 29 42 626 232 83 65 18 73 2.170 8. 600 1. 110 470 991 130 2. 690 138 7 29 35 101 3. 800 46. 541 2. 286 101 313 7. 033 1. 195 2. 315 12 17 17 31 59 28

101

102

AGENCIJA ZA STRANA ULAGANJA I PROMOCIJU IZVOZA MINISTARSTVO PRIVREDE MINISTARSTVO TRGOVINE, TURIZMA I USLUGA REPUBLIČKA DIREKCIJA ZA ROBNE REZERVE MINISTARSTVO POLJOPRIVREDE, ŠUMARSTVA I VODOPRIVREDE MINISTARSTVO RUDARSTVA I ENERGETIKE AGENCIJA ZA ENERGETSKU EFIKASNOST MINISTARSTVO ZA KAPITALNE INVESTICIJE REPUBLIČKA DIREKCIJA ZA PUTEVE MINISTARSTVO RADA, ZAPOŠLJAVANJA I SOCIJALNE POLITIKE Opšti ekonomski i komercijalni poslovi i poslovi po pitanju rada Socijalna pomoć ugroženom stanovništvu neklasifikovana na drugom mestu MINISTARSTVO ZA NAUKU I ZAŠTITU ŽIVOTNE SREDINE UPRAVA ZA ZAŠTITU ŽIVOTNE SREDINE AGENCIJA ZA ZAŠTITU ŽIVOTNE SREDINE SRPSKA AKADEMIJA NAUKA I UMETNOSTI REPUBLIČKI ZAVOD ZA INFORMATIKU I INTERNET MINISTARSTVO PROSVETE I SPORTA OSNOVNO OBRAZOVANJE SREDNJE OBRAZOVANJE UČENIČKI STANDARD VIŠE I UNIVERZITETSKO OBRAZOVANJE STUDENTSKI STANDARD UPRAVA ZA SPORT ZAVODI MINISTARSTVO KULTURE USTANOVE KULTURE AGENCIJA ZA RAZVOJ KULTURE MINISTARSTVO ZDRAVLJA AGENCIJA ZA RECIKLAŽU MINISTARSTVO VERA REPUBLIČKI SEKRETARIJAT ZA ZAKONODAVSTVO REPUBLIČKI ZAVOD ZA RAZVOJ REPUBLIČKI ZAVOD ZA STATISTIKU REPUBLIČKI HIDROMETEOROLOŠKI ZAVOD REPUBLIČKI GEODETSKI ZAVOD REPUBLIČKA DIREKCIJA ZA IMOVINU REPUBLIKE SRBIJE REPUBLIČKI SEIZMOLOŠKI ZAVOD KOMESARIJAT ZA IZBEGLICE AGENCIJA ZA RAZVOJ INFRASTRUKTURE LOKALNE SAMOUPRAVE UPRAVA ZA ZAJEDNIČKE POSLOVE REPUBLIČKIH ORGANA UPRAVNI OKRUZI POVERENIK ZA INFORMACIJE OD JAVNOG ZNAČAJA REPUBLIČKA DIREKCIJA ZA ŽELEZNICU REP. AGENCIJA ZA MIRNO REŠAVANJE RADNIH SPOROVA uKupno:

16 74 898 137 1. 038 68 9 322 1. 045 604 5. 275 68 246 25 146 17 527 51. 919 23. 615 1. 329 14. 729 2. 151 196 30 67 2. 533 4 389 15 9 28 41 602 742 2. 888 60 19 50 7 1. 285

25 68 799 119 968 68 9 310 1. 068 549 5. 395 72 205 23 145 17 450 52. 111 23. 782 1. 303 14. 819 2. 201 108 94 62 2. 340 374 19 8 28 37 541 673 2. 600 63 15 44 7 1. 156 6 24 8 192. 931

25 68 799 119 962 68 9 310

549 5. 395 72 205 23 145 17 450 47. 508 21. 674 1. 303 14. 504 2. 201 108 94 62 2. 340 374 19 8 28 37 541 673 2. 600 63 15 44 7 813 343 6 58 8 186. 547

192. 611

pregled broja zaposlenih čije se plate obezbeđuju u okviru transfernih sredstava u budžetu ap vojvodine
InstItucIJa
OSNOVNO OBRAZOVANJE Predškolsko i osnovno obrazovanje SREDNJE OBRAZOVANJE Srednje obrazovanje UČENIČKI STANDARD Pomoćne usluge u obrazovanju VIŠE I UNIVERZITETSKO OBRAZOVANJE Visoko obrazovanje STUDENTSKI STANDARD Pomoćne usluge u obrazovanju U K U P N O: 

004.
18. 796 8. 100 344 3. 650 420 31. 310 

005.
19. 016 8 160 395 3. 936 424 31. 931 

006.
17. 700 7. 592 395 3. 936 424 30. 047

103

Kapaciteti obrazovnog sistema
U analizi mogućnosti obrazovnog sistema Republike Srbije da formira stručnjake koji će uspešno obavljati poslove u državnoj upravi i javnoj administraciji, na putu pridruživanja Srbije Evropskoj uniji, moraju se uzeti u obzir određeni ele­ menti: utvrđivanje na kojem se nivou obrazovnog sistema formiraju ovi stručnjaci; utvrđivanje u kojim se ustanovama trenutno realizuju relevantni programi; sadržina programa kojim se bave; analiza procesa opštih obrazovnih reformi u našoj zemlji, jer se analiza dela obrazovnog sistema koji pretežno obrazuje stručnjake za rad u javnoj upravi ne može posmatrati odvojeno od ukupnih tokova reformi u obrazovanju. Ovaj izveštaj se ne bavi podrobnije samim programom, odnosno ne analizira sadržinu pojedinačnih programa, i to iz dva razloga. Prvo, zato što je u ovom trenutku na najvećem broju naših fakulteta u toku izmena programa studija. Drugo, postojeći programi prezentirani su tako da se jasno iskaže šta će studentu biti predavano, ali se iz njih ni na koji način ne vidi koje su očekivane kompetencije i veštine u slučaju uspešnog polaganja ispita ili okončanja programa. Otuda se ova pitanja razmatraju sa gledišta opštih uputstava za formiranje novih obrazovnih studijskih programa koja su našla svoje mesto i u Zakonu o visokom obrazovanju iz 200. godine.

Postojeće stanje u Srbiji ... Stanje u Evropi
Zakon o državnim službenicima, koji uređuje način postavljanja i imenovanja službenika u državnoj upravi, jasno ukazuje da je za gotovo sve funkcije, kao jedan od osnovnih uslova neophodno da kandidat ima završen fakultet (viši savetnici, samostalni savetnici, savetnici, mlađi savetnici) ili višu školu (saradnici i mlađi saradnici), dok je samo za najniže službenike u državnoj upravi (referenti i mlađi referenti) dovoljna završena srednja škola. U pogledu obrazovanja stručnjaka za javnu upravu i administraciju u evropskim zemljama, situacija je slična našoj. Naime, završen fakultet je osnova za najviša mesta u administraciji, ali s obzirom na reformu obrazovnog sistema, raz­ lika se pravi u stepenu studija – za određene poslove je dovoljno završiti osnovne studije u trajanju od tri godine, dok se za neke poslove zahteva master ili specijalističke studije ili čak i doktorske studije (3 + 2 + 3). Izvesno je da je sistem visokog obrazovanja od ključnog značaja za formiranje kvalitetnog kadra u oblasti uprave. To, naravno, ne znači da se srednje školstvo može zanemariti u ovom slučaju. Naprotiv, savremeni evropski integracioni procesi formiranja konkurentne evropske privrede zasnovane na znanju insistiraju i na povećanju kvaliteta srednjeg stručnog obrazovanja. Ovom pitanju se prilazi vrlo sistematično, te je od pre nekoliko godina pokrenut takozvani Ko­ penhagenski proces, koji je vrlo značajan za stvaranje jedinstvenog evropskog prostora stručnog obrazovanja, ali i za povećanje kvaliteta obrazovanja upravo na nivou srednjeg i visokog stručnog obrazovanja. Iako se naizgled radi o dva nivoa obrazovanja, srednje stručno i visoko obrazovanje komplementarni su i veoma povezani. Ovo se ne ogleda samo u činjenici da je uslov za upis na fakultet završena srednja škola, već i u mnogim dru­ gim aspektima obrazovanja i stručnog usavršavanja, kao što su, na primer, stvaranje studijskih programa na oba nivoa koja su u funkciji formiranja stručnjaka određenog profila, interakcija između studijskih programa, naročito između visokih strukovnih škola i univerziteta, itd. Cilj je čvršća integrisanost različitih nivoa obrazovnog sistema, na čiju su potrebu ukazali Evropska komisija Saopštenjem iz 2003. godine, kao i evropski ministri za oblast obrazovanja i stručnog obrazovanja tokom sastanka u Dablinu 2004. godine, kada je naglašena potreba za većom integracijom stručnog obra­ zovanja i usavršavanja sa visokim obrazovanjem.

104

Neophodno prilagođavanje postojećih zakona Prema Zakonu o visokom obrazovanju, više škole se ukidaju i umesto njih se predviđa formiranje visokih škola stru­
kovnih studija. Time se automatski nameće potreba izmene postojećeg Zakona o državnim službenicima. Ova izmena će u izvesnoj meri biti uslovljena i drugim faktorima. Pre svega, Zakon o visokom obrazovanju predviđa dve vrste studija na dodiplomskom nivou, dve vrste diplomskih studija, kao i doktorske studije. Stručna zvanja koja će se dobijati po okončanju ovih studija treba da definiše Nacionalni savet za visoko obrazovanje. Ukoliko se Zakonom o državnim službenicima žele precizirati i stručna zvanja, onda je izvesno da se mora sačekati da Nacionalni savet završi svoj rad. Pored toga, dokumenti Bolonjskog procesa koje su usvojili ministri obrazovanja svih zemalja učesnica procesa, pa i naša zemlja, predviđaju donošenje nacionalnog okvira kvalifikacija koji bi bio u skladu sa opštim evropskim okvirom prihvaćenim u Bergenu 200. godine. Taj posao je otpočet u okviru Nacionalne opservatorije, da bi odskora bio prenet na odgovarajuća ministarstva. Čini se da bi i okončanje ovog posla trebalo da prethodi izmenama Zakona o državnim službenicima.

obrazovna ponuda Postojeće stanje
Budući stručnjaci u oblasti uprave se obrazuju, pre svega, na pravnim, ekonomskim i fakultetima političkih nauka. U njima se stiče formalno obrazovanje, posle kojeg svaki pojedinac stiče zvanje diplomiranog stručnjaka, magistra ili doktora nauka, u zavisnosti od obrazovnog stepena. Međutim, postoje i ustanove koje pružaju takozvano neformalno ob­ razovanje, odnosno ono obrazovanje koje nije praćeno priznavanjem formalnih kvalifikacija, već je neka vrsta dodatnog usavršavanja i obrazovanja (različiti obrazovni centri, obrazovni programi itd). Povezanost formalnog i neformalnog ob­ razovanja sve više dobija na značaju, naročito u kontekstu „doživotno učenje“ (engl. life long learning). U državnoj upravi i lokalnoj (samo)upravi zapošljavaju se i stručnjaci drugih profila (lekari, meteorolozi, seizmičari, inženjeri šumarstva), ali u ovoj analizi obrazovanje tih profila stručnjaka nije neposredni predmet interesovanja. Međutim, mnogi zaključci i preporuke koji se odnose na obrazovanje pravnika, ekonomista i politikologa odnose se na odgovarajući način i na obrazovanje drugih profila stručnjaka. U Republici Srbiji se godišnje na pravne fakultete upiše više od . 000 studenata i diplomira oko 1. 000.4 Prema raspoloživim informacijama, stiče se utisak da većina diplomiranih pravnika po završetku studija odlazi u advokaturu. Na ekonomske fakultete se godišnje upiše više od 3. 000 studenata i diplomira oko 1. 100. Najprivlačniji smerovi su oni za menadžment u preduzećima. Što se tiče fakulteta političkih nauka, godišnje se upiše oko 00 studenata, a najviše na novinarsko­komunikološki smer. Ove brojke ukazuju na to da je, iako se u Srbiji svake godine upiše više od 8. 000 potencijalnih stručnjaka za upravu, znatno manji deo njih zainteresovan za rad u upravi, a daleko veće interesovanje vlada za one profile koji osposobljavaju za „konkretan posao“, odnosno za rad u preduzećima, medijima i privatnoj ad­ vokatskoj praksi. Ovaj podatak se može objasniti, između ostalog, potrebom mladih diplomiranih stručnjaka da što pre po završetku studija nađu stabilan posao, sa solidnim primanjima. Nesumnjivo da ovakvom odnosu prema administra­ tivnim poslovima u upravi doprinosi i preovladava negativan stav stanovništva prema politici uopšte, kao i nepoverenje u pravosuđe i nosioce vlasti. Takođe, postoji nasleđeno pogrešno shvatanje da u administraciji rade samo oni koji ne mogu da rade „nešto bolje“, odnosno da je to relativno nezahtevan posao. Naravno, u svetu su u državnim institucijama, kao, uostalom, i u administraciji na univerzitetima, zaposleni vrhunski stručnjaci. Pored osnovnih znanja, znanje stranih jezika i informatička kompetencija jesu uslovi bez kojih se ne može raditi, a pogotovo se ne može biti na rukovodećim poslovima u administraciji. To su dva tipa znanja ili veština koja zahtevaju posebnu pažnju na svim nivoima obrazovanja. Pored toga, interdisciplinarno obrazovanje, koje je kod nas potpuno nestalo, a jedan je od stubova Bolonjskih reformi, moraće da postane praksa na svim nivoima obrazovanja. Za poslove u administraciji, po pravilu, nužno je šire interdisciplinarno obrazovanje. Da bi se najsposobniji mladi ljudi privukli da rade ove poslove, neophodno je povećati plate za stručni rad u administraciji. Ustanove od značaja za ovu analizu mogu biti državne i privatne, bez obzira na to da li je reč o formalnim ili nefor­ malnim ustanovama. Državni fakulteti organizuju sva tri stepena studija (osnovne, diplomske i doktorske studije). Ovde je dat njihov kratak opis, kao i internet adrese za one fakultete koji imaju svoje internet prezentacije:

10

Tačni podaci prosečnog broja upisanih i diplomiranih ne postoje ni na web­strani Univerziteta u Beogradu ni na web­ stranama pojedinih fakulteta. Budući da ne postoji informacioni sistem univerziteta, verovatno je da se ovom statistikom niko i nije bavio. Navedeni podaci preuzeti su iz petogodišnje statističke analize koju je izradilo Ministarstvo prosvete i sporta za period 1996–2002. godina. 55 Internet­adrese prezentacija fakulteta date su kako bi zainteresovani imali uvid u uporedni pregled ustanova i studijskih programa.
54

10

Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu (www.ius.bg.ac.yu) organizuje nastavu na četvorogodišnjim osnovnim studi­ jama, s tim što posle određenog broja položenih ispita student može steći diplomu više školske spreme. Pravni fakultet Univerziteta u Nišu (www.prafak.ni.ac.yu) na osnovnim studijama organizuje nastavu u sedam nas­ tavnih grupa: Krivično­pravna, Građansko­pravna, Upravno­pravna, Privredno­pravna, Pravno­finansijska, Međunarodno­ pravna i Pravno­teorijska. Pravni fakultet Univerziteta u Kragujevcu (www.jura.kg.ac.yu) organizuje nastavu za četvorogodišnje i trogodišnje osnovne studije, kao i za sticanje stručnog naziva pravnik – prvi stepen, odnosno višeg obrazovanja. Pravni fakultet Univerziteta u Novom Sadu (www.pravni.ns.ac.yu) izvodi nastavu na trogodišnjim i četvorogodišnjim osnovnim studijama. Pravni fakultet Univerziteta u Prištini, sa privremenim sedištem u Kosovskoj Mitrovici, nastavu organizuje u okviru jednog opšteg pravnog smera na osnovnim studijama, u trajanju od četiri godine. Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu (www.ekof.bg.ac.yu) izvodi nastavu na osnovnim studijama za sledeća usmerenja: Ekonomska analiza i politika, Marketing, Računovodstvo, revizija i finansijsko upravljanje, Trgovina, Finan­ sije, bankarstvo i osiguranje, Turizam i hotelijerstvo, Statistika, informatika i kvantitativna ekonomija, Menadžment i Međunarodna ekonomija i spoljna trgovina. Značajno je da ovaj fakultet organizuje i studiranje na daljinu (eng. distance learning). Ekonomski fakultet Univerziteta u Nišu (www.eknfak.ni.ac.yu) na četvorogodišnjim osnovnim studijama realizuje tri nastavna smera: Finansijski menadžment, Marketing i Poslovna ekonomija. Ekonomski fakultet Univerziteta u Kragujevcu (www.ekfak.kg.ac.yu) organizuje četvorogodišnje osnovne studije u pet oblasti: Opšta ekonomija, Poslovna ekonomija, Menadžment, Menadžment u trgovini i Hotelijerstvo i turizam. Ekonomski fakultet u Subotici Univerziteta u Novom Sadu (www.eccf.su.ac.yu) osnovne studije realizuje u okviru devet smerova: Evropska ekonomija i biznis, Agrarna ekonomija i biznis, Marketing, Trgovina, Finansije, bankarstvo i osigu­ ranje, Računovodstvo i revizija, Menadžment, Kvantitativna ekonomija i Poslovni informacioni sistemi. Ekonomski fakultet Univerziteta u Prištini, sa privremenim sedištem u Zubinom Potoku, nastavu organizuje na četvorogodišnjim osnovnim studijama. Fakultet političkih nauka Univerziteta u Beogradu (www.fpn.bg.ac.yu) na osnovnim studijama nastavu organizuje u okviru četiri odeljenja: Novinarsko­komunikološko, Politikološko, Međunarodne studije, Socijalna politika i socijalni rad. Na nivou diplomskih studija postoje brojni programi od značaja za obrazovanje stručnjaka za državnu upravu i javnu administraciju. Na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu od 1.g. u saradnji sa Univerzitetskim centrom iz Nansija (Fran­ cuska) organizuju se magistarske studije iz prava Evropske unije. Na Univerzitetu u Novom Sadu osnovan je Centar za evropske studije i istraživanja (CAESAR; www.caesar.uns.ac.yu) ,koji, pored ostalih aktivnosti, ima za cilj obrazovanje kadrova za rad u telima koja usko sarađuju sa institucijama Evropske unije i koji će biti budući eksperti delegirani u različite evropske organe i tela. Upisana je prva generacija studenata koja studira na engleskom jeziku, uči obavezno još jedan evropski jezik i polaže ispite iz politike, ekonomije i prava EU, uz veliki broj izbornih predmeta. Pošto su u novom Zakonu o visokom obrazovanju ukinute magistarske studije u skladu sa Bolonjskim obavezama, ove studije će prerasti i doktorske, a organizovaće se specijalističke i master evropske studije. CAESAR takođe organizuje treninge za zaposlene u opštinskim, pokrajinskim i republičkoj administraciji. Studije u Beogradu i u Novom Sadu osnovane su uz podršku Fonda za otvoreno društvo. Pravni fakultet Univerziteta u Kragujevcu više od 10 godina redovno organizuje zimske škole iz prava Evropske unije.

Što se tiče privatnih fakulteta, teže je jasno odrediti koji od njih zaista nude programe relevantne za upravu. Veliki broj privatnih univerziteta i fakulteta ima u nazivu svojih programa „menadžment“, ali su ovi programi gotovo isključivo orijentisani ka ekonomiji. Od onih privatnih ustanova koje su dobile dozvolu za rad od Ministarstva prosvete i sporta Republike Srbije za ovu analizu su značajne sledeće: Fakultet za ekonomiju, finansije i administraciju Univerziteta Singidunum (www.fefa.edu.yu) organizuje nastavu za sva tri stepena sudija, dok osnovne studije traju tri godine, i to na sledećim studijskim programima: Primenjena ekonomija, Finansije i bankarstvo, Poslovna administracija i menadžment, Javna administracija i lokalna uprava. Fakultet za državnu upravu i administraciju Univerziteta Megatrend (www.megatrend­edu.net/ins.php?i=12) organizuje nastavu za sva tri stepena studija. Osnovne studije traju četiri godine, a smerovi su: Smer za državnu upravu, Smer za poreze i carine, Smer za pravosudnu upravu i Smer za administraciju. Privredna akademija u Novom Sadu (www.businessacademy.co.yu) nudi programe na tri smera: Smer za obrazovanje diplomiranih pravnika za potrebe privrede i pravosuđa, Smer za obrazovanje diplomiranih pravnika i diplomiranih eko­ nomista za rukovodeći kadar u privredi, Smer za obrazovanje kadrova za spoljnu trgovinu. Fakultet za uslužni biznis Evropskog univerziteta u Novom Sadu (www.fabus.edu.yu/home.htm), program u okviru smera Menadžment u sektoru javnih usluga. Fakultet za menadžment i poslovnu ekonomiju Univerziteta u Novom Pazaru (www.uninp.edu.yu) u okviru svog odseka za menadžment organizuje nastavu na četiri smera, od kojih je jedan smer za menadžment javnog sektora. Pravni fakultet Univerziteta u Novom Pazaru organizuje nastavu na dva odseka: pravni odsek i odsek za kriminalistiku. Fakultet humanističkih nauka Univerziteta u Novom Pazaru u okviru svog odseka za političke nauke realizuje nastavu na tri smera: Smer za diplomatiju i međunarodne odnose, Smer za žurnalistiku i Smer za politikologiju. Pravni fakultet Univerziteta Union (www.fpp.edu.yu) organizuje četvorogodišnje osnovne studije. U okviru visokoobrazovnog sistema Republike Srbije deluju i više škole. Trenutno je registrovano 4 državnih i 17 privatnih viših škola. Za obrazovanje za državnu upravu i javnu administraciju značajne su više poslovne i ekonomske škole, kao i škole za menadžment i preduzetništvo. Pored formalnih, postoje i neformalni programi koji se bave obrazovanjem i obukom stručnjaka za poslove državne uprave i javne administracije. To su, pre svih, programi koji se odvijaju u pojedinim sudovima (Trgovinski sud u Beo­ gradu, Prvi opštinski sud u Beogradu), a cilj je da unaprede znanje i stručnost prvenstveno sudijskog kadra u Republici Srbiji, ali i onih koji rade u administraciji na pravnim poslovima, kao i specijalizovani programi, poput onih u okviru pravnih klinika ili Diplomatske akademije Ministarstva spoljnih poslova. Obrazovanjem u ovom području bave se i neke organizacije iz civilnog sektora, poput Centra PALGO, Alternativne akademske obrazovne mreže, Beogradske otvorene škole, Građanskih inicijativa, Stalne konferencije gradova i opština, koje nude dodatno obrazovanje zainteresovanim polaznicima.

107

predstojeće promene i nedoumice
Prema Zakonu o visokom obrazovanju svi postojeći fakulteti i univerziteti imaju dozvolu za rad za period od na­ rednih pet godina. Pored toga, više škole prestaju sa radom, a sve koje žele da nastave rad kao visoke škole strukovnih studija morale su septembra 200. godine da podnesu zahtev za izdavanje dozvole za rad. Posle toga, one moraju da budu akreditovane od strane Komisije za akreditaciju i proveru kvaliteta i da dobiju dozvolu za rad od Ministarstva prosvete i sporta. Nacionalni savet za visoko obrazovanje treba da imenuje Komisiju za akreditaciju i proveru kvaliteta, i da usvoji standarde i uslove za akreditaciju. Budući da je Savet tek nedavno oformljen, veoma je kratak rok za više škole da zatraže dozvolu za rad. Konačno, u ovom trenutku nisu poznati ni strategija i planovi postojećih visokoškolskih ustanova za restrukturira­ njem (integracija fakulteta u univerzitet, prerastanje viših škola u visoke škole strukovnih studija, formiranje akademija strukovnih studija itd). Otuda je nemoguće predvideti kako će te ustanove izgledati u periodu od nekoliko godina i koje od njih će nastaviti da se bave obrazovnom delatnošću uopšte, a posebno obrazovanjem kadrova za državnu upravu.

Studijski programi i reforma
Svi studijski programi pomenutih visokoobrazovnih ustanova se trenutno realizuju prema ranije utvrđenim obra­ zovnim programima. Budući da nijedan od ovih dokumenata ne ističe koje su očekivane kompetencije i veštine, čini se kako je gotovo nemoguće da se izvrši adekvatna analiza programskih sadržaja. To ne znači da su svi postojeći programi loše uređeni, već da je neophodno da se jasno definišu ishodi učenja, i to prema unapred određenoj metodologiji. Sve visokoobrazovne ustanove su trenutno u procesu reforme studijskih programa, a prema zahtevima Zakona o visokom obrazovanju, kao i Bolonjskog procesa.

108

Predstojeće promene
Novi Zakon o visokom obrazovanju predviđa novi sistem akreditacije programa. Pri tome, Zakon veoma precizno definiše sadržaj studijskog programa, u kojem istaknuto mesto imaju kompetencije koje se stiču uspešnim završavanjem programa (ishodi učenja). Postupak pravljenja novih studijskih programa prema standardima Bolonjskog procesa podrazumeva određeni proces u kojem učestvuju različiti relevantni faktori – od diplomiranih studenata, preko nastavnika, do poslodavaca. Neophodno je poći od definisanja ishoda učenja (eng. learning outcomes) za svaki program pojedinačno. Ishodi učenja predstavljaju tekstualni opis šta se od studenta očekuje da zna, razume i šta može da uradi na kraju perioda učenja i na koji način se to što je naučeno može predstaviti. Ovi ishodi učenja se definišu i za studijski program u celini (odnosno, šta se očekuje od jednog diplomiranog stručnjaka da zna, razume i uradi na kraju celokupnih studija) i za pojedinačne programe na konkretnim predmetima. Metod definisanja ishoda učenja zavisi od oblasti za koju se formiraju, kao i nivoa studija, a najčešće se to čini konsultacijama stručnjaka i interesnih grupa. Može se zaključiti da različiti obrazovni pro­ grami mogu imati iste ili vrlo slične ishode učenja (na primer, i za pravne i za političke nauke ishodi učenja za program javne uprave mogu biti identični), dok se ishodi učenja za pojedinačne srodne kurseve ili predmete u okviru programa

razlikuju u značajnim delovima. U okviru pravnih nauka ishodi učenja za kurs koji se bavi međunarodnim pravom mogu dati veći značaj normativnim aspektima, dok bi na političkim naukama veći značaj mogao biti na odnosima između subjekata međunarodnog prava. U ovom procesu treba voditi računa o usklađenosti studijskih programa sa evropskim standardima. To podrazumeva ne samo sadržinsku sličnost sa vodećim evropskim programima u ovoj oblasti, već i poštovanje metoda koji su se po­ kazali kao vrlo uspešni u dugogodišnjoj evropskoj praksi. U pogledu sadržaja, pogodno je kao model koristiti do sada uspešno realizovane evropske procese identifikacije kompetencija i ishoda učenja za pojedine programe, među kojima je nesumnjivo jedan od najboljih britanski model, koji je pod nazivom Benchmarking academic standards: proposed recognition scheme for further subject benchmark statements izradila Agencija za osiguranje kvaliteta u visokom obrazovanju Velike Britanije. Ova studija sadrži neke korisne pokazatelje za oblast prava, političkih nauka i međunarodnih odnosa, ekonomije, kao i oblast socijalnog rada i njegove administracije. Što se tiče metoda, kao veoma korisno sredstvo u formiranju novih studijskih programa mogu poslužiti rezultati velikog evropskog projekta usaglašavanja obrazovnih struktura za pojedine naučne oblasti, odnosno tuning.7 Jasno je da formiranje novih studijskih programa za državnu upravu i javnu administraciju predstavlja proces koji zahteva i vreme i napor. Naravno, to ne može biti izgovor za odugovlačenje izrade novih programa i pravdanje da je potrebno dodatno vreme. Naprotiv, potrebno je uložiti dodatni napor da bi se nadoknadilo izgubljeno vreme kako bi i naši studijski programi u ovoj oblasti postali konkurentni, ako ne na nivou Evrope, onda barem u regionu, za šta (još uvek) postoji potencijal. Izuzetno je važno, pre svega, odrediti jasne krajnje ishode svakog studijskog programa, a tek posle toga pristupiti sadržinskom određivanju samih programa. U ovom trenutku se ne može dati bilo kakva svrsishod­ na preporuka o sadržaju novih programa, jer ishodi učenja još uvek nisu određeni. Može se samo ukazati na uspešnu evropsku praksu (primeri dobre prakse) kao i na dokumente, studije i publikacije koji mogu biti od koristi onima koji će se ovim pitanjima baviti u skorijoj budućnosti. U tu svrhu, kao vrlo korisne mogu biti preporuke specijalizovanih udruženja relevantnih za ovu oblast, kao što su Evropska mreža za političke nauke, Udruženje pravnih fakulteta Evrope i druga. Konkretno, Evropska mreža za političke nauke je u svom dokumentu The Bologna Declaration and the Basic Requirements of a Bachelor of Arts (BA) in Political Science in Europe dala vrlo jasne preporuke koje oblasti treba da budu sastavni deo obaveznih predmeta, odnosno šta je osnova bez koje se ne može napraviti kvalitetan studijski program za politikologe. Te oblasti su: Politička teorija/ Istorija političkih ideja, Metodologija (uključujući statistiku), Politički sistem matične zemlje i Evropske unije, Upo­ redna politika, Međunarodni odnosi, Javna administracija i politička analiza, Politička ekonomija/Politička sociologija.

10

Načini i primeri za definisanje ishoda učenja mogu se pronaći u nekoliko publikacija i dokumenata, a od koristi mogu biti Uputstvo za ECTS Evropske komisije (ECTS Users’ Guide), kao i publikacija The Module and Programme Development Handbook: A Practical Guide to Linking Levels, Learning Outcomes and Assessment (Jennifer Moon). 57 Rezultati ovog procesa su objavljeni u posebnoj publikaciji Tuning Educational Structures in Europe II: Universities’ Contribution to the Bologna Process, a iako njime nisu obuhvaćeni u potpunosti programi od značaja za obrazovanje za državnu upravu i javnu administraciju (obrađeni su samo Poslovna administracija i delimično Evropske studije − spomenuti postdiplomski program evropskih studija na Univerzitetu u Novom Sadu uključen je u Tuning projekat), od velike pomoći može biti prikaz metodologije usaglašavanja studijskih programa, kao i pristup pojedinim problemima. Svakako je ovo istraživanje veoma dobra polazna tačka za svaki budući rad na reformisanim programima.
56

110

Naravno, univerzitetima odnosno fakultetima ostavljeno je da urede koliko će predmeta pokrivati ove oblasti, kao i šta će biti sadržina samih predmeta. Ova sadržina se određuje, kao što je ranije napomenuto, na osnovu definisanih ishoda učenja. Takođe, u određivanju sadržine novih studijskih programa, koji će biti u funkciji obrazovanja kompetentnih stručnjaka za proces pridruživanja naše zemlje Evropskoj uniji, vrlo koristan može biti dokument Evropske komisije Main Administrative Structures Required for Implementing the Acquis. Iako je ovo neformalan radni dokument, koji se kori­ sti samo za internu upotrebu i kao pomoćno sredstvo unutar organa Evropske komisije, veoma je informativan. Polazeći od konstatacije da „u pogledu uloge javne vlasti, ministarstva treba da imaju pravilno i zadovoljavajuće obrazovane stručnjake koji će se uspešno nositi sa tehničkim pitanjima novog zakonodavstva“, ovaj dokument daje opis kako treba urediti delove administracije (ministarstava i specijalizovanih agencija) i šta oni koji rade u administraciji treba da imaju kao znanja i kompetencije za uspešno sprovođenje Acquis­a za 33 relevantne oblasti, među kojima su: slobodno kretanje robe, usluga, kapitala i radne snage, javne nabavke, poslovno pravo, pravo intelektualne svojine, konkurencija, finansij­ ske usluge, informaciono društvo i mediji, poljoprivreda i razvoj sela, kvalitet hrane i veterinarska i fitosanitarna poli­ tika, ribarstvo, politika saobraćaja, energija, oporezivanje, ekonomska i monetarna politika, statistika, socijalna politika i zapošljavanje, preduzetništvo i politika male i srednje privrede, transevropske mreže, regionalna politika i koordinacija strukturalnih instrumenata, sudska i osnovna prava, sudstvo, slobode i sigurnost, nauka i istraživanje, obrazovanje i kultura, životna sredina, zaštita potrošača i zdravstvena zaštita, carinska unija, spoljni odnosi, spoljna, bezbednosna i odbrambena politika, finansijska kontrola, finansijske i budžetske mere. Jasno je da se preporuke iz ovog dokumenta mogu iskoristiti kao polazna osnova za pripremanje novih studijskih programa za formiranje budućih stručnjaka koji će učestvovati u kreiranju i sprovođenju politike i strategije za pridruživanje Srbije Evropskoj uniji. Ove preporuke mogu poslužiti za definisanje ishoda učenja u novim programima, koji će pažnju posvetiti konkretnim specijalizovanim po­ slovima, što može biti od izuzetnog značaja naročito za sadašnje više, a buduće visoke škole u nastojanjima da reformišu svoje delovanje. Poslednja verzija dokumenta iz 200. godine može se naći na internetu. Konačno, od izuzetnog značaja je i da državna i javna uprava, odnosno država kao poslodavac, specifikuju koje se kompetencije i veštine očekuju od zaposlenih na ovim poslovima. U tom smislu bilo bi neophodno da se na odgovarajući način razradi nacionalni okvir kvalifikacija (naravno, tek kada bude donet).

LOkaLna (SaMO)UPRaVa

Centralizacija vs. decentralizacija
Raskorak između ustavnih garancija i prakse Pravo građana na lokalnu samoupravu garantuje novi Ustav Srbije. Međutim, sistem upravljanja u Srbiji i dalje je nesporno – centralistički. Lokalne vlasti su u praksi primorane da se pri rešavanju niza pitanja i problema obraćaju za dozvolu ministarstvima. Ministarstva, koja u centralizovanom sistemu imaju izuzetno velika operativna ovlašćenja, toliko su zagušena da najčešće uopšte ne reaguju. To potpuno blokira rad lokalnih vlasti i tako sprečava normalno funkcionisanje sistema. Većina opština se „snalazi“ tako što umesto regularnih kanala koriste privatne veze i partijske kanale. U praksi je očigledno produženo funkcionisanje voluntarizma, partijske lojalnosti i veliki uticaj uskih partijskih grupa na proces odlučivanja. Činjenica je da su najbolje efekte reformi ostvarile one opštine koje nisu čekale instrukcije, odobrenja i ideje sa nivoa Republike, već su same krenule u promene. Neretko, rezultati i efekti ovih opština najbolji su pritisak na centralnu vlast da i sama ubrza reforme. Dosadašnji način rada centralnih vlasti nije dao jasnu strategiju, nije snažno podsticao lokalne vlasti da se uključe u reformske procese, niti im je dao neophodne instrumente za to, a izostala je i sistematska afirmacija najboljih rezultata rada lokalnih vlasti. U praksi još uvek nema partnerstva centralnog sa lokalnim nivoima vlasti. Moglo bi se čak reći da centralna vlast nije pokazala ni minimalnu želju za partnerstvom sa lokalnom samoupravom. Nevladine organizacije, SKGO58 (poslednja skupština je imala naziv „Partnerstvo države i lokalnih vlasti: za bolje usluge građanima“) i međunarodne organizacije i fondacije stalno insistiraju na izgradnji partnerskih odnosa. Ono što zabrinjava jeste da se, u poslednje vreme, najavljuje i vraćanje na staro u raznim oblastima.59 Novi ustav je već učinio jedan korak unazad – one eksplicitno propisuje da skupština opštine odlučuje o izboru izvršnih organa opštine, iako su pozitivni efekti neposrednog izbora predsednika opštine vidljivi već nakon nešto više od dve godine funkcionisanja ovakvog sistema. Ustav je ostavio prostor da se izbor izvršnih organa u gradovima i gradu Beogradu reguliše zakonom. Ustav garantuje i vrlo skromnu listu izvornih nadležnosti opština, mada širu nego prethodni. Time se ostavlja prostor zakonodavcu da definiše nadležnosti opštine, ali daje i mogućnost manipulacije, kakvih je bilo nebrojeno mnogo '90­ih godina, a i posle demokratskih promena. Poznati su primeri oduzimanja prava na imovinu opštinama Zakonom o sredstvima u svojini Republike Srbije, kao i prakse olakog uvođenja i višegodišnjeg praktikovanja prinudne uprave u pojedinim opštinama. Novi Ustav sada garantuje pravo lokalne samouprave na imovinu i slobodno upravljanje sopstvenom imovinom. Ipak, pomenute odredbe ne predstavljaju obavezu države da lokalnoj samoupravi vrati imovinu oduzetu devedesetih godina.

113

58

59

Stalna konferencija gradova i opština Vraćanje autoritarnog i centralističkog modela upravljanja obrazovnim sistemom, centralizacija u oblasti prostornog planiranja i urbanizma itd.

Ustav na poseban način tretira Grad Beograd, ali i dalje nije usvojen zakon koji bi bliže regulisao status i nadležnosti Grada, iako i Zakon o lokalnoj samoupravi ističe da će u tu svrhu biti usvojen poseban zakon. Nadležnosti koje nisu prenete Donošenjem 2002. godine Zakona o lokalnoj samoupravi,60 Srbija je dobila zakon koji integriše najznačajnije evropske standarde i stvara prostor za evropske prakse u radu lokalnih uprava. On definiše široku listu izvornih nadležnosti lokalnih vlasti, ali ni posle četiri godine te nadležnosti nisu u potpunosti prenete na lokalni nivo. Nacionalna strategija Srbije za pristupanje Srbije i Crne Gore Evropskoj uniji pominje značaj prenošenja poslova države na regione i opštine, kao i obavezu usklađivanja zakona sa standardima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi i Evropske povelje o regionima. Na žalost, u Nacionalnoj strategiji i Studiji izvodljivosti decentralizacija nije prioritet niti se lokalna samouprava obrađuje kao poseban sistem, već se pominje posredno, u sklopu reforme državne uprave. Zakon o lokalnoj samoupravi je obezbedio široku nadležnost lokalnim vlastima, koja se poklapa sa nadležnostima koje postoje i u evropskim zemljama. Tako su nadležnosti opština: komunalne usluge (dovod električne energije, gasa, vode, kanalizacija, čišćenje i deponovanje smeća), lokalni saobraćaj, putevi, vozila i signalizacija, urbanizam i gradnja, stanovanje, briga za decu, osnovne škole, primarna zdravstvena zaštita, socijalne usluge, kultura, informisanje, sport, rekreacija, zelene površine, ekologija, podsticanje ekonomskog razvoja itd. Deo procesa koji nije završen jeste prenošenje, drugim sektorskim zakonima, tih nadležnosti sa republičkih na lokalne vlasti. Ovakvo stanje je kao problematično identifikovano i u Nacionalnoj strategiji. Smatra se da bi „nagla decentralizacija“ za mnoge oblasti bila loša, pa se insistira na postepenom prenošenju poslova i podizanju kapaciteta lokalnih vlasti. Budući da država malo radi na podizanju kapaciteta lokalnih vlasti, nameće se zaključak da nije preterano zainteresovana za taj proces i da je pozadina ovakve pasivnosti želja republičkih vlasti (Vlade i ministarstava) da sačuvaju uticaj i moć i da kontrolišu novac koji ide uz ove nadležnosti i poslove. Tako, na primer, oblasti osnovnog obrazovanja, primarne zdravstvene zaštite i socijalne zaštite još uvek nisu dovoljno decentralizovane, iako Zakon o lokalnoj samoupravi ove nadležnosti kao izvorne daje lokalnim vlastima. I pored opravdanog insistiranja na postepenosti u prenošenju poslova na lokalne vlasti, preduzete promene su veoma skromne.61 Zakon o osnovnom obrazovanju je preneo deo nadležnosti iz ove oblasti na lokalnu samoupravu (osnivanje škola, upravljanje kroz izbor školskih odbora i direktora, materijalno održavanje, alternativni obrazovni programi). Naredni reformski korak bio bi prenošenje ingerencije na opštine u vezi sa ličnim dohocima u pomenute tri delatnosti. Uz obavezu da se nerazvijenim opštinama pomogne preko Fonda za ujednačavanje, čime bi država svim
Službeni glasnik RS, br. 2/02, 33/04, 135/04 i 62/06. Nacionalna strategija utvrđuje neophodnost decentralizacije u oblasti obrazovanja, dok za zdravstvo i socijalnu zaštitu pominje druge činioce (modernizacija, profesionalizacija), ali ne i prenošenje dela ovih poslova na lokalne vlasti.
60 61

114

zaposlenima u datoj oblasti garantovala minimalni lični dohodak. Tek tada bi se moglo reći da se prenošenjem nadležnosti, finansija i upravljanja sistemom dosledno realizuje decentralizacija. Državni organi i predstavnici lokalne samouprave često pominju etničku raznovrsnost mnogih opština kao bitan kvalitet i najbolji kanal saradnje sa državama i lokalnim i regionalnim samoupravama. Malo je, međutim, učinjeno da se ove prednosti iskoriste i, osim povremenih protokolarnih poseta predstavnika vlasti, ne beleže se značajni rezultati. Centralna vlast nema niti može imati dovoljan stepen osetljivosti u upravljanju multietničkim zajednicama, pa time ni dovoljno razumevanja za povećane finansijske potrebe multietničkih opština. A one, uskraćene za sredstva, nisu u mogućnosti da ispoštuju garantovana prava pripadnika nacionalnih manjina. Problema posebno ima u oblastima obrazovanja, kulture i informisanja na manjinskim jezicima. Postojeći zakoni u oblasti urbanizma i zaštite životne sredine podrazumevaju aktivno uključivanje stručne i šire javnosti na lokalnom nivou u procese konsultovanja i donošenja odluka. Lokalne vlasti još uvek nisu svesne takve potrebe, pa je kršenje zakona vrlo često. Modernizacija rada u ovoj oblasti podrazumeva obezbeđivanje veće javnosti u radu, dosledno sprovođenje zakona, uvođenje sistema kazni za prestupnike (oduzimanje licenci onima koji učestvuju u projektima divlje gradnje itd), profesionalizaciju i uključivanje konkurencije pri izradi prostornih i urbanističkih planova i u njihovoj realizaciji itd. Ova oblast je veoma važna za normalno funkcionisanje lokalne zajednice i sada je izvor mnogih problema. Neki od njih su: divlja parcelizacija i gradnja, monopol određenih političko­stručnih centara moći, korupcija, neracionalno trošenje sredstava, formalizovano oglašavanje, koje nije dovoljno ni za adekvatno upoznavanje stručne javnosti, a kamoli upoznavanje običnih građana o dokumentima i projektima koji se predlažu, o njihovim posledicama; gotovo nikada se ne nude alternative o kojima se građani mogu izjasniti itd. Nadležnost u oblasti bezbednosti još uvek nije preneta na opštine i uz razne izgovore se odlaže formiranje lokalne policije. Lokalna policija bi održavala javni red i mir, intervenisala pri iseljavanju ili rušenju bespravno izgrađenih objekata, što bi omogućilo veću efikasnost i efektivnost rada lokalnih organa vlasti i, svakako, smanjilo kršenje zakona. Lokalne vlasti imaju mogućnost da deo svojih poslova prenesu i na privatne firme i agencije (putem konkursa), što je uređeno Zakonom o koncesijama. Problem je u tome što je osnovni subjekt davanja i odobravanja koncesija Vlada Srbije preko Agencije za imovinu, dok su lokalne vlasti pomenute tek kao subjekti koji mogu pokrenuti inicijativu za davanje koncesije. Od velike važnosti je podizanje kapaciteta lokalnih vlasti za praćenje kvaliteta realizacije ovih poslova, uz puno poštovanje profesionalnih i stručnih standarda i zakonitosti. Osnova ovih procesa je saradnja lokalnih i republičkih vlasti, saradnja sa strukovnim i profesionalnim agencijama i udruženjima radi utvrđivanja standarda za svaku od ovih oblasti i stalno praćenje efekata ovih delatnosti s obzirom na potrebe građana. Podsticanje ekonomskog razvoja spada u nove funkcije savremenih lokalnih vlasti, za koje je u Srbiji neophodno povećati autonomiju i podići preduzetničke potencijale. Proširivanje kruga nadležnosti opština, vraćanje svojine, jačanje finansijske autonomije, kao i razvoj menadžerskih i preduzetničkih veština jesu pretpostavke da lokalna vlast u Srbiji uspešno obavlja ove važne funkcije, čime se rešavaju socijalni i drugi problemi.

11

U svim opštinama u Srbiji osnovni problemi jesu kriza i zastoj u razvoju ekonomije, pa samim tim i neza­ poslenost. Smatra se da bi pokretanje ekonomije direktno i indirektno rešilo ili olakšalo rešavanje najvećih soci­ jalnih problema u opštinama i društvu uopšte. Iskustva drugih zemalja ukazuju da je partnerski odnos države i lokalne vlasti od velikog značaja za privlačenje kapitala i ekonomski razvoj. Razvoj strateškog planiranja i upravljanja, aktivna saradnja različitih ministarstava i formiranje zajedničkih projekata, aktivna saradnja sa lokalnim vlastima kao partnerima, koordinacija rada svih subjekata (lokalnih vlasti) u realizaciji reformi, spadaju u veštine koje tek treba razvijati. Još uvek dominira krut, sektorski način rada ministarstava, a odlikuje ga i dosta preklapanja u radu, nepokrivenost nekih važnih oblasti, mnogo neracional­ nosti, slabo praćenje kvaliteta i efekata rada, slaba analiza ostvarenih rezultata bez merenja cene ovih poslova (cost-benefit analiza). Nacionalna strategija naglašava da u svakom ministarstvu treba uspostaviti jedinicu za evropske integracije koja će biti zadužena za praćenje politike i mera značajnih za pridruživanje, a to ohrabruje. Dosadašnji način rada centralnih vlasti nije bio naročito podsticajan za uvođenje strateškog, multisektorskog načina rada na lokalnom nivou. Centralne vlasti su retko podsticale lokalne samouprave da razvijaju partnerski odnos sa građanima, lokalnim institucijama i organizacijama i da unapređuju kvalitet svog rada. Lokalna samouprava bez imovine
11

Lokalnim vlastima je 1995. godine Zakonom o sredstvima u svojini Republike Srbije62 oduzeta sva imovina bez obrazloženja i bez ikakvog obeštećenja i proglašena svojinom Republike Srbije. Lokalnim vlastima je os­ tavljeno pravo korišćenja imovine, ograničeno im je raspolaganje, ali su im prepuštene sve obaveze pokrivanja troškova tekućeg i investicionog održavanja. Tako, lokalne vlasti za svaki akt raspolaganja imovinom (pribavljanje, otuđenje, prenos prava korišćenja, uspostavljanje hipoteke, davanje u zakup ili raskid zakupa) moraju da pribave saglasnost Republičke direkcije za imovinu. Direkcija, po pravilu, na zahteve ne odgovara ili procedura traje dugo, tako da skoro 70% svih zahteva lokalnih vlasti ostaje nerešeno, a na rešavanje se u proseku čeka tri godine i 10 meseci. Ovakav način rada blokira elementarno funkcionisanje lokalnih vlasti i stalni je izvor konflikata, neracionalnosti i neefikasnosti. Bez svo­ jine lokalne vlasti ne mogu efikasno da obavljaju svoje poslove, a posebno ne mogu podsticati ekonomski razvoj, ne mogu da privlače investicije niti mogu da pomognu otvaranju novih radnih mesta, što su razvojni prioriteti Srbije i najvažnija potreba građana.63

Službeni glasnik RS, br. 53/95, 3/96, 54/96, 32/97 i 101/05. Godine 2005. je napravljena studija kojom je izračunata i finansijska šteta koju je društvo imalo (jer opština nije vlasnik imovine) zbog gubitka direktnih investicija i propadanja brojnih razvojnih projekata. Na osnovu tih proračuna, ne računajući gubitke po osnovu nerealizovanih investicija (koji su najveći), ovaj sistem je doneo gubitke od oko 1,3 milijardi evra i više hiljada radnih mesta, a svaka naredna godina donosi najmanje 103 miliona evra gubitaka.
62 63

U Srbiji, u kojoj je preko trećine stanovnika nezaposleno i 70% stanovništva živi na rubu siromaštva, ovi raz­ lozi nisu jači od želje političara za uticajem, tako da je vraćanje imovine lokalnim vlastima još uvek neizvesno. Moderan zakon o imovini lokalne samouprave (nacrt Zakona urađen u leto 2004. godine, a tek je u decem­ bru 2005. ušao u skupštinsku proceduru) obezbedio bi lokalnim vlastima neophodne instrumente za uspešnu realizaciju nadležnosti i poslova i dao šansu da one postanu važan motor razvoja. Njime bi se konačno uveo red uspostavljanjem javnih registara imovine i pojačala odgovornost u raspolaganju imovinom, budući da nacrt Za­ kona uvodi obavezu javnog nadmetanja pri prometu imovinom i detaljnu budžetsku kontrolu. Interesantno je da Nacionalna strategija pridruživanja EU utvrđuje generalno pravo na imovinu „oduzetu od strane totalitarnog režima“, ali pri tom uopšte ne precizira vraćanje imovine lokalnim vlastima niti usvajanje zakona o imovini lokalne samouprave uključuje u Akcioni plan za usklađivanje zakona Republike Srbije sa pro­ pisima Evropske unije.64 Ipak, Ustav iz 2006. godine jasno garantuje pravo na imovinu i slobodno raspolaganje imovinom lokalnoj samoupravi, što će morati da prate i zakonska rešenja. Naravno, budućim propisom moralo bi, pored prava na imovinu opštinama, da se vrati i imovina oduzeta Zakonom o sredstvima u svojini Republike Srbije. U suprotnom efekat reformi ne bi bio ostvaren. Bolje rešenje bi bilo da je novi ustav već predvideo vraćanje ranije oduzete imovine opštinama kako bi se sprečilo manipulisanje ovim pitanjem. Čekajući fiskalnu decentralizaciju Tokom 2005. godine je, uz aktivno učešće Ministarstva finansija, Ministarstva obrazovanja, SKGO i pred­ stavnika lokalnih vlasti, međunarodnih fondacija, stranih i domaćih stručnjaka, pripremljen nacrt Zakona o finansiranju lokalne samouprave. Zakon o finansiranju lokalne samouprave usvojen je u julu 2006. godine.65 Njegova promptna i celovita primena od ključnog je značaja za efektivno vršenje vlasti na lokalnom nivou i efi­ kasno sprovođenje lokalnih politika. Rešenja ovog zakona obezbeđuju lokalnim vlastima veću finansijsku autonomiju, jer im se osiguravaju iz­ vorni prihodi, pravo da utvrđuju stope pojedinih davanja i da samostalno ubiraju ova sredstva. S druge strane, Zakon objektivizira i uvodi važne standarde pravednosti u raspodelu sistema državnih davanja kao drugog izvora lokalnih budžeta, jer precizno uređuje visinu državnih davanja, visinu sredstava iz Fonda za ujednačavanje, kao i kriterijume po kojima se ova sredstva raspodeljuju. Na ovaj način se ograničavaju politizacija i voluntarizam u raspodeli sredstava, ukida se suštinska finansijska zavisnost lokalnih od centralne vlasti i otvara se mogućnost da lokalne vlasti mogu finansirati realizaciju prenetih nadležnosti, što je jedan od važnih standarda za koje se zalaže Evropska unija.
64 65

117

Videti na stranici 107 Strategije. Službeni glasnik RS, br. 62/2006.

Lokalne vlasti u procesima približavanja EU
Evropski zakon nije garancija evropske prakse U postojećem sistemu teritorijalne organizacije države postoje opštine, gradovi i pokrajina kao oblici decentrali­ zacije vlasti. Okruzi u Srbiji trenutno predstavljaju oblik dekoncentracije vlasti, budući da deluju kao ispostave Vlade Srbije. I dalje dominira sistem hijerarhije i preterane centralizacije, a uvođenje principa partnerstva i primarnosti prenošenja nadležnosti na nivoe vlasti bliže građanima odlaže se. Struktura lokalnih vlasti je monotipska i uređena je Zakonom o teritorijalnoj organizaciji, koji nije pretrpeo neke veće izmene posle 2000. godine. Otuda je postojeće stanje još uvek posledica '90­ih, tj. decenije dugog centralističkog sistema, i tek predstoji njegova modernizacija. Sadašnje teritorijalno uređenje Srbije ne omogućava formiranje više različitih nivoa decentralizacije vlasti i formiranje funkcionalnih regiona sposobnih za horizontalno interregionalno povezivanje i implementaciju evropskih regionalnih politika. Sasvim je jasno da u pojedinim opštinama ne postoje kapaciteti za kreiranje i sprovođenje ovih politika, niti su opštine u Srbiji ravnopravni partneri modernim evropskim regionima. Na zakon o Gradu Beogradu, odnosno glavnom gradu, čeka se već nekoliko godina, a trebalo je da bude donet šest meseci po usvajanju Zakona o lokalnoj samoupravi. Opravdane ambicije takvog zakona jesu da Beogradu obezbedi status metropolskog regiona, uključujući i neophodan krug nadležnosti, organizacionih kapaciteta i fi­ nansijske autonomije. Uređenje Beograda kao metropolskog regiona podstaklo bi proces regionalizacije u Srbiji, što je važan činilac povezivanja sa evropskim regionalnim procesima. Opština, kao osnovni nivo organizacije lokalne vlasti, prilično je velika (najveća u Evropi) i u proseku ima oko 50.000 stanovnika. Sve opštine, bez obzira na veličinu, imaju sličnu strukturu organizacije (monotipnost). Čine ih uglavnom veće urbano mesto kao centar i više manjih naselja (pretežno ruralnih). Grad se kao jedinica lokalne samouprave ne razlikuje mnogo po statusu i nadležnostima od opštine. U Srbiji sada ima svega četiri jedinice lokalne samouprave sa statusom grada (Beograd, Novi Sad, Niš i Kragujevac), iako postoji veliki broj urbanih naselja koja bi mogla imati ovaj status (40 naselja ima preko 50.000 stanovnika, a 50 naselja preko 40. 000 stanovnika). Šta nudi novi model organizacije lokalne vlasti? Ključni zakonski i normativni okvir koji reguliše rad lokalnih organa čine Zakon o lokalnoj samoupravi i sta­ tuti jedinica lokalne samouprave doneti u skladu sa ovim zakonom. Zakon o lokalnoj samoupravi uneo je brojna poboljšanja u sistem lokalne samouprave i brojne nove institucije. Budući da je u dobroj meri usklađen sa Ev­ ropskom poveljom o lokalnoj samoupravi, Zakon o lokalnoj samoupravi je ustanovio novu organizaciju vlasti na lokalnom nivou sa skupštinom opštine, neposredno biranim predsednikom opštine kao nosiocem izvršne vlasti i opštinskim većem kao osnovnim organima. Pored toga, Zakon prvi put u Srbiji uvodi institucije građanskog branioca (ombudsman), opštinskog/gradskog menadžera i glavnog arhitekte.

118

Umesto ranijeg sistema jedinstva vlasti, izvršena je podela vlasti na predstavničku i izvršnu (sistem uzajamne kontrole i ravnoteže) i uveden niz novih institucija. Osnovna namera predlagača promena bila je da se jačanjem izvršne vlasti (veći krug poslova i brojni instrumenti za efikasno i kvalitetno sprovođenje politike usvojene od strane skupštine) podigne efikasnost i efektivnost sistema. Predlogom zakona o lokalnoj samoupravi bilo je predviđeno da predsednik opštine formira svoj tim profesionalaca za određene oblasti (opštinsko veće) sa kojim bi radio, što bi uticalo na jačanje profesionalizma i ukupnog kvaliteta rada. Promene koje su izvršene u izradi konačne verzije Zakona poremetile su taj sistem. Sve važne funkcije izvršne vlasti na lokalnom nivou (formiranje budžeta, postavljanje stručnjaka i upravljanje profesionalnom stručnom službom) podeljene su između predsed­ nika opštine, opštinskog veća i načelnika opštinske uprave. Time je stvoren prostor da npr. pri formiranju veća presudnu ulogu imaju politički činioci, što je u praksi, pokazalo se, stvorilo brojne probleme i uticalo na profe­ sionalnost, efikasnost i efektivnost rada lokalnih organa uprave. Neophodno je reći da Zakon o lokalnoj samoupravi u jednom segmentu nije usklađen sa novim ustavom. Kao što smo ranije pomenuli, Ustav Srbije u četvrtom stavu člana 191. kaže da skupština opštine odlučuje o izboru izvršnih organa opštine, što po važećem Zakonu nije slučaj. Iako pozitivni efekti neposrednog izbora predsednika opštine jasno pretežu nad negativnim stranama ovakvog sistema (teškoće u funkcionisanju lokalne samouprave kada su većina u skupštini opštine i predsednik opštine iz različitih političkih opcija), ustavopisci su se opredelili na povratak na posredno izabranu izvršnu vlast u opštini. Ovakav razvoj rezultat je „političke trgovine“ pre nego odluka doneta nakon analize efekata novog sistema lokalne samouprave. U svakom slučaju, potrebno je Zakon o lokalnoj samoupravi uskladiti sa Ustavom, a potom organizovati lokalne izbore. Izmenama Zakona je potrebno prići sistematično i uvažiti pozitivne rezultate ostvarene primenom Zakona, a negativne efekte, između ostalog obrađene i u ovoj analizi, neutralisati. Brojni problemi javili su se i u funkcionisanju potpuno novih institucija u našem sistemu, građanskog branioca (ombudsman), opštinskog menadžera i glavnog arhitekte. Uspostavljanje ovih institucija, za razliku od skupštine, predsednika opštine i opštinskog veća, nije obavezno, pa opštine odnosno gradovi mogu autonomno odlučivati da li će ih uvesti. Ukoliko se za to odluče, potrebno je da statutom i drugim opštim aktima bliže urede njihov položaj i nadležnosti. Građanski branilac (ombudsman) štiti kolektivna i individualna prava i interese građana tako što vrši opštu kontrolu rada uprave i javnih službi. Jedan broj opština (samo desetak), a nedavno i Grad Beograd imenovali su građanskog branioca, ali je kratko vreme za procenu kvaliteta i efekata tog rada. U jesen 2005. godine donet je i Zakon o zaštitniku građana u Narodnoj skupštini Republike Srbije. Očigledno je da nije obezbeđena finansijska nezavisnost lokalnih ombudsmana niti se ombudsmani povezuju u funkcionalan sistem. Opštinski menadžer kreira projekte kojima se podstiču lokalni ekonomski razvoj i preduzetništvo. Posao menadžera je privlačenje kapitala, stvaranje i realizacija privatno­javnih partnerstava i iniciranje izmene i do­ pune propisa koji otežavaju realizaciju poslovnih inicijativa. U Srbiji se posao menadžera ograničava na eko­ nomski razvoj, dok se deo poslova kreiranja i upravljanja administracijom drži dalje od njih. Jedan od narednih

11

koraka u reformi može biti i postavljanje menadžera na poziciju sadašnjeg načelnika opštinske uprave što je slučaj u većem broju savremenih sistema u svetu. U narednom periodu treba obezbediti školovanje menadžera, jer je ovo, pre svega, profesionalna pozicija. Posao glavnog arhitekte (glavni urbanista) jeste borba za kvalitetan urbani prostor, rešavanje problema divlje parcelizacije i gradnje, uključivanje građana da odlučuju u ovoj izuzetno osetljivoj oblasti, koja je, po pravilu, praćena zatvorenim krugovima odlučivanja i korupcijom. U Srbiji još uvek ne postoji praksa praćenja kvaliteta i načina rada ove, ali i drugih institucija. Nevladine organizacije ili SKGO povremeno, kao deo projekta, sačine analizu nekih aspekata rada, ali je za ove institucije od profesionalnog, a za društvo od razvojnog interesa da se konstantno prati način njihovog rada, izazovi, problemi i način njihovog rešavanja, da se podstiče razmena iskustava, kao i korigovanje i usavršavanje sistema. Posao gradskog menadžera i gradskog arhitekte značajni su za procenu kapaciteta i buduću uspešnost prekogranične saradnje. Nepripremljenost za prekograničnu saradnju Opštine u Srbiji su imale razvijenu saradnju kako sa opštinama u drugim jugoslovenskim republikama i, zahvaljujući otvorenosti Jugoslavije, sa opštinama u Evropi. Raspad Jugoslavije i ratovi prekinuli su ove veze, a Srbija, lokalne vlasti i građani bili su gotovo 10 godina izolovani. Posle 2000. godine, lokalne vlasti u Srbiji obnavljaju stare i uspostavljaju nove oblike saradnje i to postaje važan kanal za bolje upoznavanje i razmenu iskustava sa lokalnim samoupravama u Evropi i za razvijanje osećanja pripadnosti Evropi. Ovo je veoma važan način ozdravljenja i demokratizacije društva i važan podsticaj ekonomskom razvoju. Lokalne vlasti aktivno učestvuju u razvijanju raznih oblika saradnje (raznovrsni bilateralni i multilateralni projekti, bratimljenje, programi susedske i prekogranične saradnje itd). Projekti prekogranične saradnje u Evropi izuzetno su uticali na revitalizaciju odnosa naroda koji žive uz granicu i kvalitetnije rešavanje problema naroda sa obe strane granice, i značajan su doprinos stabilnosti država. Pakt za sta­ bilnost jugoistočne Evrope doprineo je rekonstrukciji i revitalizaciji prekogranične saradnje Srbije i susednih zemalja. Tom prilikom su sve zemlje ovog regiona istakle jedan krug prioriteta: podsticanje lokalne demokratije i prekogranične saradnje, obnova i jačanje regionalne infrastrukture, energetika, podsticanje interregionalne trgovine i investicione politike, jačanje medija, borba protiv organizovanog kriminala, praćenje migracija, azilanti, izbeglice itd. Pored Ministarstva spoljnih poslova i Ministarstva za ekonomske odnose sa inostranstvom Srbije, koji imaju važnu ulogu u ovim procesima, SKGO aktivno učestvuje u jačanju i podsticanju programa susedske i prekogranične saradnje. SKGO pomaže lokalnim vlastima da nađu odgovarajuće partnere pružajući neophodne informacije, olakšavajući praćenje procedure pri uspostavljanju saradnje i obezbeđujući razne vrste pomoći u realizaciji ovih, često veoma kompleksnih projekata.

120

Posle 2000. godine ostvaren je jedan broj prekograničnih projekata, kao što su Timočki region, kojim je us­ postavljena saradnja jednog broja opština Srbije, Bugarske i Rumunije (2001) radi ekonomske revitalizacije ovih pograničnih oblasti. Začetak novog evroregiona može biti saradnja preko 100 opština na relaciji Niš– Skoplje–So­ fija 2003. godine, kojom su pokrenuti raznovrsni projekti ovih opština i gradova u oblasti ekonomije, trgovine, obrazovanja, kulture itd. Interesantni su još i projekti prekogranične saradnje Dunav–Kriš–Mureš–Tisa, Dunav 21, Drina–Sava–Majevica, kao i drugi projekti saradnje opština Srbije sa opštinama Hrvatske, Bosne i Hercegov­ ine, Mađarske, Rumunije i Bugarske. Saradnja se odvija u različitim oblastima i uvek se tiče prioritetnih interesa i potreba stanovnika ovih regiona. Uspešno učešće u evropskim programima podrazumeva kadrovsku osposobljenost, poznavanje evropskih politika i inicijativa, vladanje metodologijom izrade i sprovođenja evropskih projekata, kao i razvijene odnose sa drugim lokalnim vlastima u Evropi. Dosadašnje aktivnosti ohrabruju (pre svega projekat EXCHANGE), ali lokalnim vlastima u Srbiji još uvek predstoji veliki posao. Podizanje kapaciteta za prekograničnu saradnju će omogućiti veći stepen evropeizacije i integrisanja u evropske horizontalne mreže saradnje i pre konačnog formalizovanja odnosa između Srbije i EU. Dodatno, iz pretpristupne pomoći (Fond IPA) EU Srbiji za period 2007–2009. planirano je 31,9 miliona evra za oblast prekogranične saradnje. Participacija građana je merilo evropeizacije Učestvovanje građana u procesu donošenja odluka opština i gradova je veoma slabo i ne podstiče se dovoljno. Građani su marginalizovani i njihov direktan uticaj na vlast zanemarljiv je. Iako su zakonima i opštinskim ak­ tima predviđeni mehanizmi uticaja građana na donošenje odluka putem građanskih inicijativa, referenduma i zborova građana, oni se vrlo retko koriste u praksi. Razlozi su delimično u tome što ovi oblici, osim referenduma, čija je organizacija prilično komplikovana, imaju samo savetodavni karakter. Pored toga, opštinski funkcioneri i opštinska administracija nemaju razvijenu strategiju uvećavanja i podizanja kvaliteta građanske participacije (bolje informisanje, stalna kontrola kvaliteta usluga i predlozi i inicijative građana) kao pretpostavku kvalitetnijeg rada i upravljanja. Veliki broj međunarodnih projekata koji se realizuju od 2000. godine insistira da osnov izrade projekta bude analiza potreba građana i uže grupe korisnika. Veća participacija građana jača demokratsku legitimaciju odluka, jača proevropski konsenzus. Kroz prekograničnu saradnju oni doprinose uključivanju civilnog sektora u evropske civilne mreže i socijalne platforme. Nijedna vlast se neće lako odreći svog prava na odlučivanje. Civilni sektor, a naročito NVO, imaju zadatak da izbore takvu poziciju građana u upravljanju na lokalnom nivou.

121

Efikasnost zahteva više znanja i sposobnosti Sve karakteristike koje se odnose na znanje i veštinu službenika u državnoj administraciji, odnose se i na zaposlene u lokalnoj samoupravi. Primanje na posao, celokupan način rada (arhaičan, automatizovan, nekreativan i nemotivišući), napredovanje u struci (relativno slaba pokretljivost), otpuštanje sa posla itd. ukazuju na zastareli sistem, u kome je politička podobnost značajan činilac, dok profesionalni kriterijumi nisu od presudne važnosti. Plate u javnom sektoru su po pravilu male, ne postoji nagrađivanje prema radu, niti postoji rizik od gubljenja posla zbog nerada. Radi uspešne realizacije poslova i kvalitetne, efektivne i kreativne primene novih zakonskih rešenja neophodno je posvetiti daleko više pažnje obuci i pripremi lokalnih vlasti i resornih stručnjaka za raznovrsne poslove i savladavanje novih veština.

Stalna konferencija gradova i opština
Stalna konferencija gradova i opština postoji od 1953. godine i predstavlja nacionalnu asocijaciju lokalnih vlasti. U periodu između 1990. i 2000. zamrla je većina njenih aktivnosti zbog međunarodne izolacije, da bi posle 2000. godine ona obnovila svoj rad i izrasla u ozbiljnu asocijaciju svih lokalnih vlasti u Srbiji. Od 2000. ova institucija je doživela duboku reformu i u mnogo čemu uspela da bude podrška lokalnim vlastima u obavljanju poslova. Od 2000. godine SKGO je značajno reformisala i unapredila organizaciju, podigla funkcionalne kapacitete i modernizovala svoj način rada, što joj olakšava da sve uspešnije i bolje obavlja raznovrsne i složene poslove uspešne asocijacije lokalnih vlasti. SKGO pomaže lokalnim vlastima da analiziraju kvalitet svog rada, da identifikuju probleme i nađu opti­ malne načine njihovog rešavanja. Ona pruža aktivnu podršku lokalnim vlastima u izgrađivanju kapaciteta za ostvarivanje određenih funkcija, podstiče i neguje saradnju, dijalog, razmenu iskustava lokalnih vlasti, kao i njihovog zajedničkog delovanja. SKGO je važan savetodavni centar za lokalne vlasti, obezbeđuje treninge, izradu analiza i studija radi podizanja kvaliteta rada lokalnih vlasti. Važna funkcija ove asocijacije jeste da zastupa interese lokalnih samouprava pred organima centralne vlasti u procesima donošenja zakona od značaja za njih. Ova asocijacija je kreirala i brojne korekcije zakonskih predloga, a u njenom okrilju je pripremljeno nekoliko novih predloga zakona ili izmena postojećih, uključujući Zakon o lokalnoj samoupravi, Model opštinskih statuta, Etički kodeks lokalnih funkcionera, Nacrt zakona o imovini lokalne samouprave, Zakon o lokalnim finansijama itd.

122

Uz podršku stranih donatora66 SKGO je osnovala Savetodavni centar za lokalne vlasti. Pripremljen je upitnik o problemima i potrebama, koji su popunili predstavnici oko 100 lokalnih samouprava, ističući da im prevashodno treba pomoć u sledećim oblastima: primena zakona, podizanje kvaliteta komunalnih usluga, pristup fondovima i finansijski menadžment. Asocijacija obezbeđuje raznovrsne istraživačke, savetodavne usluge i usluge obuke i treninga za lokalne vlasti. Tokom 2004. godine uz pomoć donatora67 finansirano je uspostavljanje Trening centra. Centar je razvijao Nacionalnu strategiju treninga i obuke lokalnih vlasti u skladu sa metodologijom Saveta Evrope. U toku dve godine kapaciteti Centra su znatno povećani, uključujući i mrežu trenera koji su uključeni u treninge. SKGO je aktivno učestvovala u realizaciji veoma raznovrsnih projekata koji su znatno doprineli reformi sistema i podizanju kapaciteta lokalnih vlasti.68 Od 2000. godine SKGO je znatno reformisala i unapredila organizaciju, podigla funkcionalne kapacitete i modernizovala svoj način rada, što joj olakšava da sve uspešnije i bolje obavlja raznovrsne i složene poslove uspešne asocijacije lokalnih vlasti.

123

Vlade Francuske, Švajcarske i GTZ­a. UNDP, SIDA. 68 Neki od njih su: projekat reforme socijalne politike (DFID), podrška opštinama istočne Srbije i podsticanje ekonomskog razvoja (kreiranje Koordinacionog komiteta malih i srednjih preduzeća istočne Srbije i Švajcarske asocijacije za mala i srednja preduzeća), projekat zaštite okoline (Norveška), koji je završen izradom Nacionalne strategije održivog razvoja na lokalnom nivou (štampana knjiga Lokalna agenda 21), projekat modernizacije opštinskih usluga (GTZ), kojim je, između ostalog, napravljena baza podataka za ekspertizu u oblasti vodovoda, kanalizacije i čišćenja i skladištenja smeća, projekat podrške lokalnim skupštinama (OSCE), koji je obuhvatio organizaciju široke skale programa treninga za opštinske odbornike i, konačno, izradu Priručnika za opštinske odbornike itd.
66 67

PREPORUkE
Ñ Budući da je novi Ustav uvažio preporuke da se obezbedi garancija lokalne samouprave i garancija imovine lokalne samouprave, potrebno je, što pre, ranije oduzetu imovinu vratiti opštinama. Ustav pruža i nešto jasniji okvir za utemeljenje decentralizacije uzimajući u obzir ekonomske, političke i administrativne dimenzije. Ipak, propuštena je prilika da se otvori mogućnost za višestepenu decentralizaciju, što bi omogućilo izbor najfunkcionalnijih oblika decentralizacije za kreiranje i sprovođenje evropskih politika i dati pravo nivoima vlasti nižim od centralnog da nesmetano uspostavljaju veze sa drugim regionima u Evropi. Ñ Potrebno je novim zakonom regulisati teritorijalnu organizaciju države tako da se precizno urede mogući oblici decentralizacije, pre svega opština, grad i region i njihovi međusobni odnosi. Ñ Neophodno je da Narodna skupština i Vlada obezbede puno prenošenje poslova sa republičkih organa na lokalne u svim oblastima u kojima evropske lokalne vlasti imaju izvorne nadležnosti (a koje garantuje i Zakon o lokalnoj samoupravi Srbije) usvajanjem sektorskih zakona (osnovno obrazovanje, primarna zdravstvena zaštita, socijalni poslovi, podsticanje lokalnog ekonomskog razvoja, davanje koncesija, komunalne usluge, urbanizam i gradnja, zaštita i briga o deci, sport, rekreacija, kultura, informisanje, zaštita životne sredine itd). Ñ Potrebno je hitno usvojiti zakon o imovini lokalne samouprave koji bi lokalnoj samoupravi obezbedio neophodne instrumente za uspešnu realizaciju nadležnosti i poslova, uveo red uspostavljanjem javnih registara imovine, obavezu javnog nadmetanja pri prometu imovinom, pojačao odgovornost u raspolaganju imovinom i uveo detaljnu budžetsku kontrolu. Potrebno je obezbediti veću finansijsku autonomiju lokalne samouprave uvođenjem ozbiljnijih izvornih prihoda, prava da samostalno utvrđuje stope pojedinih poreza i da samostalno ubira ova sredstva. Neophodno je i da nadležno ministarstvo dosledno nastavi sa realizacijom projekta sređivanja katastra, čime bi se uveo red u ovu dosta zapuštenu oblast bez koje nema ozbiljnijeg razvoja. To zahteva hitno donošenje zakona o katastru. Ñ Potrebno je izvršiti izmene Zakona o koncesijama kako bi se omogućilo lokalnim vlastima da samostalno daju koncesije. Od velike važnosti je podizanje kapaciteta lokalnih vlasti da prate kvalitet realizacije ovih poslova, uz puno poštovanje profesionalnih i stručnih standarda i zakonitosti. Ñ Neophodno je obezbediti dalje jačanje institucija opštinskog menadžera i glavnog arhitekte, kako sistemom obrazovanja za ove zahtevne profesije, tako i stalnim praćenjem njihovog rada, razmenom iskustava, identifikovanjem problema i obukama. I u ovoj oblasti je bitna saradnja lokalnih vlasti, SKGO, fakulteta, NVO i stručnjaka. Ñ SKGO, ali i brojne NVO, trebalo bi da pomognu u kreiranju treninga i obuke za uključivanje građana u procese odlučivanja i procese pružanja usluga, uključujući i povećanje stepena uticaja građana na konačni izgled i kvalitet tih usluga.
12

Ñ Potrebno je da SKGO usmeri planove i aktivnosti ka jačanju kapaciteta lokalnih vlasti za sve oblike međunarodne saradnje kao važnog segmenta približavanja Srbije Evropskoj uniji, a naročito prekogranične saradnje. Ñ Neophodno je nastaviti podizanje kapaciteta SKGO za uspešnije obavljanje raznovrsnih i složenih poslova asocijacije lokalnih samouprava. Vlada i nadležna ministarstva treba da omoguće da u narednom periodu opštine dobiju što kvalitetnije usluge (informacije, stručnu pomoć oko projekata i pristupa donatorskim programima i fondovima, pre svega pretpristupnim fondovima IPA, koji bi trebalo da budu operativni od 2007. godine, trening i savete itd). Treba koristiti raspoložive kapacitete civilnog društva i njegovih eksperata.

12

lokalna (samo)uprava: struktura organa i njihova nadležnost
Ustav Republike Srbije iz 1990. definiše opštinu kao teritorijalnu jedinicu u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava, a teritorijalnu organizaciju države prepušta regulisanju zakonom (član 7). Pored toga, u Ustavu su pobrojane nadležnosti lokalne samouprave koje opština, preko svojih organa, a u skladu sa zakonom obavlja: 1. donosi program razvoja, urbanistički plan, budžet i završni račun; 2. uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti; 3. uređuje i obezbeđuje korišćenje gradskog građevinskog zemljišta i poslovnog prostora; 4. stara se o izgradnji, održavanju i korišćenju lokalnih puteva i ulica i drugih javnih objekata od opštinskog značaja; . stara se o zadovoljavanju određenih potreba građana u oblastima kulture i obrazovanja, zdravstvene i socijalne zaštite, društvene brige o deci, fizičke kulture, javnog obaveštavanja, zanatstva, turizma i ugostiteljstva, zaštite i unapređivanja životne sredine i u drugim oblastima od neposrednog interesa za građane; . izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike Srbije čije je izvršavanje povereno opštini i obezbeđuje izvršavanje propisa i opštih akata opštine; 7. obrazuje organe, organizacije i službe za potrebe opštine i uređuje njihovu organizaciju i rad; 8. obavlja i druge poslove utvrđene Ustavom i zakonom, kao i statutom opštine. Ustavom je predviđeno da Republika može opštinama zakonom poveriti vršenje pojedinih poslova. Za obavljanje Ustavom i zakonom utvrđenih poslova opštini pripadaju prihodi koji se utvrđuju zakonom, a predviđena je i mogućnost prikupljanja sredstava putem samodoprinosa, uz prethodno neposredno izjašnjavanje građana. Najviši pravni akt koji usvaja opština jeste statut i njime se utvrđuju poslovi opštine i organizacija i rad organa opštine, kao i druga pitanja od interesa za opštinu. Statut usvaja skupština opštine, koju čine izabrani predstavnici i koja je jedini organ lokalne samouprave koji se pominje u Ustavu. Skupštinu opštine čine odbornici izabrani na neposrednim izborima, tajnim glasanjem. Građani o poslovima opštine, osim preko svojih predstavnika u skupštini opštine, odlučuju i putem referenduma, kao oblika neposrednog izjašnjavanja građana. Pored opštine, Ustav ostavlja mogućnost da se zakonom opština utvrdi kao grad, na čijoj se teritoriji organizuju dve ili više gradskih opština. Poslovi, organizacija i rad organa gradske opštine utvrđuju se statutom grada. Ustav Srbije iz 2006. godine ide korak dalje od prethodnog ustava i obezbeđuje garanciju prava na lokalnu samou­ pravu, što u prethodnom ustavu nije bio slučaj. Pored ove garancije, novi Ustav garantuje i pravo na imovinu lokalne samouprave, što je od izvanrednog značaja za lokalnu samoupravu. Ipak, Ustav je propustio da obezbedi vraćanje imo­ vine oduzete od opština 1. godine, čime se buduće rešenje o statusu oduzete imovine lokalne samouprave prepušta zakonodavcu i ostavlja prostor arbitrarnim odlukama. Ostala ovlašćenja i nadležnosti lokalne samouprave po novom ustavu slična su rešenjima iz prethodnog: Opština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom: 1. uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti; 2. uređuje i obezbeđuje korišćenje građevinskog zemljišta i poslovnog prostora; 3. stara se o izgradnji, rekonstrukciji, održavanju i korišćenju lokalnih puteva i ulica i drugih javnih objekata od opštinskog značaja; uređuje i obezbeđuje lokalni prevoz;
127

4. stara se o zadovoljavanju potreba građana u oblasti prosvete, kulture, zdravstvene i socijalne zaštite, dečje zaštite, sporta i fizičke kulture; . stara se o razvoju i unapređenju turizma, zanatstva, ugostiteljstva i trgovine; . stara se o zaštiti životne sredine, zaštiti od elementarnih i drugih nepogoda; zaštiti kulturnih dobara od značaja za opštinu; 7. stara se o zaštiti, unapređenju i korišćenju poljoprivrednog zemljišta; 8. obavlja i druge poslove određene zakonom. Ustavom je predviđeno da opština samostalno, u skladu sa zakonom, donosi svoj budžet i završni račun, urbanistički plan i program razvoja opštine, utvrđuje simbole opštine i njihovu upotrebu, stara se o ostvarivanju, zaštiti i unapređenju ljudskih i manjinskih prava, kao i o javnom informisanju u opštini, samostalno upravlja opštinskom imovinom, u skladu sa zakonom, i propisuje prekršaje za povrede opštinskih propisa, takođe u skladu sa važećim zakonima. Zakon o lokalnoj samoupravi. Zakon je u velikoj meri usklađen sa principima postavljenim u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi, usvojenoj 18. u okviru Saveta Evrope. Budući da su ove principe prihvatile sve države članice Evropske unije, njihova puna primena u Srbiji obezbedila bi nesmetano funkcionisanje lokalne samouprave u procesu pridruživanja i, nakon toga, pristupanja Evropskoj uniji. Jedinica lokalne samouprave. Zakon o lokalnoj samoupravi predviđa da se lokalna samouprava u Srbiji ostvaruje u opštini, gradu i gradu Beogradu. Međutim, organizacija i nadležnosti sva tri oblika jedinice lokalne samouprave identične su, a razlikuju se po tome što grad na svojoj teritoriji, na osnovu statuta, organizuje dve ili više gradskih opština. Iako član 24. Zakona kaže da se položaj grada Beograda uređuje posebnim zakonom, ovakav zakon još uvek nije usvojen, tako da se odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi u potpunosti odnose i na grad Beograd. U Srbiji postoji 1 jedinica lokalne samouprave, od čega su četiri – gradovi (Beograd, Novi Sad, Niš i Kragujevac). Nadležnost lokalne samouprave. Lista izvornih nadležnosti lokalne samouprave u Srbiji znatno je proširena zakonom iz 2002. godine, a u skladu sa potrebom decentralizacije vlasti. Lokalna samouprava u Srbiji ima sledeće nadležnosti: 1. donosi programe razvoja; 2. donosi urbanističke planove; 3. donosi budžet i završni račun; 4. uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti (prečišćavanje i distribucija vode, proizvodnja i snabdevanje parom i toplom vodom, linijski gradski i prigradski prevoz putnika u drumskom saobraćaju, održavanje čistoće u gradovima i naseljima, održavanje deponija, uređivanje, održavanje i korišćenje pijaca, parkova, zelenih, rekreacionih i drugih javnih površina, javnih parkirališta, javna rasveta, uređivanje i održavanje grobalja i sahranjivanje i drugi poslovi), kao i organizacione, materijalne i druge uslove za njihovo obavljanje; . stara se o održavanju stambenih zgrada i bezbednosti njihovog korišćenja, i utvrđuje visinu naknade za održavanje stambenih zgrada; . sprovodi postupak iseljenja bespravno useljenih lica u stanove i zajedničke prostorije u stambenim zgradama; 7. donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta, i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta; 8. uređuje i obezbeđuje korišćenje poslovnog prostora kojim upravlja, utvrđuje visinu naknade za korišćenje poslovnog prostora i vrši nadzor nad korišćenjem poslovnog prostora;

128 

. stara se o zaštiti životne sredine, donosi programe korišćenja i zaštite prirodnih vrednosti i programe zaštite životne sredine, odnosno lokalne akcione i sanacione planove, u skladu sa strateškim dokumentima i svojim interesima i specifičnostima i utvrđuje posebnu naknadu za zaštitu i unapređenje životne sredine; 10. uređuje i obezbeđuje obavljanje poslova koji se odnose na izgradnju, rehabilitaciju i rekonstrukciju, održavanje, zaštitu, korišćenje, razvoj i upravljanje lokalnim i nekategorisanim putevima, kao i ulicama u naselju; 11. uređuje i obezbeđuje posebne uslove i organizaciju auto­taksi prevoza putnika; 12. uređuje i obezbeđuje organizaciju prevoza u linijskoj plovidbi koji se vrši na teritoriji opštine, kao što i određuje delove obale i vodenog prostora na kojima se mogu graditi hidrograđevinski objekti i postavljati plovni objekti; 13. osniva robne rezerve i utvrđuje njihov obim i strukturu, uz saglasnost nadležnog ministarstva, radi zadovoljavanja potreba lokalnog stanovništva; 14. osniva ustanove i organizacije u oblasti osnovnog obrazovanja, kulture, primarne zdravstvene zaštite, fizičke kulture, sporta, dečje i socijalne zaštite i turizma, prati i obezbeđuje njihovo funkcionisanje; 1. organizuje vršenje poslova u vezi sa zaštitom kulturnih dobara od značaja za opštinu, podstiče razvoj kulturno­umetničkog amaterizma i stvara uslove za rad muzeja i biblioteka i drugih ustanova kulture čiji je osnivač; 1. organizuje zaštitu od elementarnih i drugih većih nepogoda i zaštitu od požara i stvara uslove za njihovo otklanjanje, odnosno ublažavanje njihovih posledica; 17. donosi osnove zaštite, korišćenja i uređenja poljoprivrednog zemljišta i stara se o njihovom sprovođenju, određuje erozivna područja, stara se o korišćenju pašnjaka i odlučuje o privođenju pašnjaka drugoj kulturi; 18. uređuje i utvrđuje način korišćenja i upravljanja izvorima, javnim bunarima i česmama, utvrđuje vodoprivredne uslove, izdaje vodoprivredne saglasnosti i vodoprivredne dozvole za objekte lokalnog značaja; 1. stara se i obezbeđuje uslove za očuvanje, korišćenje i unapređenje područja sa prirodnim lekovitim svojstvima; 20. podstiče i stara se o razvoju turizma na svojoj teritoriji i utvrđuje visinu boravišne takse; 21. stara se o razvoju i unapređenju ugostiteljstva, zanatstva i trgovine, uređuje radno vreme, mesta na kojima se mogu obavljati određene delatnosti i druge uslove za njihov rad; 22. koristi sredstva u državnoj svojini i stara se o njihovom očuvanju i uvećanju; 23. uređuje i organizuje vršenje poslova u vezi sa držanjem i zaštitom domaćih i egzotičnih životinja; 24. organizuje vršenje poslova pravne zaštite svojih prava i interesa; 2. obrazuje organe, organizacije i službe za potrebe opštine i uređuje njihovu organizaciju i rad; 2. podstiče i pomaže razvoj zadrugarstva; 27. organizuje, po potrebi, službu pravne pomoći građanima; 28. stara se o zaštiti i ostvarivanju ličnih i kolektivnih prava nacionalnih manjina i etničkih grupa; 2. utvrđuje jezike i pisma nacionalnih manjina koji su u službenoj upotrebi na teritoriji opštine; 30. obezbeđuje javno informisanje od lokalnog značaja; 31. propisuje sankcije za povrede opštinskih propisa; 32. obrazuje inspekcijske službe i vrši inspekcijski nadzor nad izvršenjem propisa i drugih opštih akata iz nadležnosti opštine; 33. uređuje organizaciju i rad mirovnih veća;

12

34. uređuje i obezbeđuje upotrebu imena, grba i drugog obeležja opštine; 3. obavlja i druge poslove od neposrednog interesa za građane, u skladu s Ustavom, zakonom i statutom. Pored navedenih ovlašćenja, Republika ili pokrajina mogu na lokalnu samoupravu preneti određena ovlašćenja iz sopstvene nadležnosti. Ukoliko neki od pomenutih nivoa vlasti poveri poslove iz svoje nadležnosti lokalnoj samoupravi, obavezan je da prenese i sredstva za vršenje ovih nadležnosti.

organi jedinica lokalne samouprave
Zakonom o lokalnoj samoupravi predviđeni su sledeći organi opštine: skupština opštine, predsednik opštine i opštinsko veće. Pored navedenih organa, opština ima opštinsku upravu. Zakon predviđa mogućnost osnivanja fakultativnih tela i organa, od kojih su u Zakonu pomenuti: građanski branilac (ombudsman), opštinski menadžer, glavni arhitekta, savet za međunacionalne odnose, savet za razvoj i zaštitu lokalne samouprave. Organizaciona struktura i nadležnosti organa u jedinici lokalne samouprave sa statusom grada identični su onim u opštini, ali su nazivi organa izmenjeni tako da su organi grada: skupština grada, gradonačelnik i gradsko veće. U gradu se organizuje gradska uprava, a menadžer takođe nosi atribut gradski. Ostali organi i tela imaju iste nazive kao u opštini.

Skupština opštine/grada
130

Sastav. Skupština opštine/grada je predstavnički organ koji vrši osnovne funkcije lokalne vlasti, utvrđene Ustavom, zakonom i statutom. Skupštinu čine odbornici, čiji se broj određuje statutom opštine i može da se kreće između 1 i 7, a u gradu do 0 odbornika. Odbornike biraju građani na neposrednim izborima, tajnim glasanjem na mandat od četiri godine. Po Zakonu o lokalnim izborima, odbornici se biraju sa stranačkih lista po proporcionalnom izbornom sistemu, a opština/grad predstavlja jedinstvenu izbornu jedinicu. Status odbornika. Imunitet odbornika daleko je uži od imuniteta narodnih poslanika, tako da odbornici ne mogu biti pozvani na krivičnu odgovornost, pritvoreni ili kažnjeni jedino zbog iznetog mišljenja ili davanja glasa na sednici skupštine i radnih tela. Funkcioneri. Skupština bira predsednika skupštine i zamenika većinom od ukupnog broja odbornika. Predsednik skupštine organizuje rad skupštine opštine/grada, saziva i predsedava njenim sednicama i obavlja druge poslove utvrđene zakonom i statutom opštine/grada. Zamenik zamenjuje predsednika skupštine u slučaju odsutnosti, sprečenosti da obavlja svoju dužnost ili na osnovu ovlašćenja. Stručni poslovi. Sekretar skupštine se stara o obavljanju stručnih poslova u vezi sa sazivanjem i održavanjem sednica skupštine i njenih radnih tela, i rukovodi administrativnim poslovima vezanim za njihov rad. Sekretar se bira na predlog predsednika skupštine na period od četiri godine. Za sekretara skupštine može biti izabrano lice sa završenim pravnim fakultetom, položenim stručnim ispitom za rad u organima uprave i radnim iskustvom od najmanje tri godine.

Radna tela skupštine. Skupština osniva stalna ili povremena radna tela za razmatranje pitanja iz njene nadležnosti. Ostali detalji u vezi sa osnivanjem, radom i nadležnostima radnih tela uređuju se statutima opština/gradova. Zasedanja. Sednice skupštine opštine/grada održavaju se po potrebi, a najmanje jednom u tri meseca. Ukoliko se skupština ne sastane duže od tri meseca, stiču se uslovi za njeno raspuštanje. Nadležnost. Skupština opštine ima sledeće nadležnosti: 1. donosi statut opštine i poslovnik skupštine; 2. donosi budžet i završni račun opštine; 3. donosi program razvoja opštine i pojedinih delatnosti; 4. donosi urbanistički plan opštine i uređuje korišćenje građevinskog zemljišta; . donosi propise i druge opšte akte; . raspisuje opštinski referendum i referendum na delu teritorije opštine, izjašnjava se o predlozima sadržanim u građanskoj inicijativi i utvrđuje predlog odluke o samodoprinosu; 7. osniva službe, komunalna javna preduzeća, ustanove i organizacije, utvrđene statutom opštine i vrši nadzor nad njihovim radom; 8. imenuje i razrešava upravni i nadzorni odbor, postavlja i razrešava direktore komunalnih javnih preduzeća, ustanova, organizacija i službi čiji je osnivač i daje saglasnost na njihove statute, u skladu sa zakonom; . bira predsednika skupštine i zamenika predsednika skupštine i, na predlog predsednika opštine, bira opštinsko veće; 10. postavlja i razrešava sekretara skupštine; 11. postavlja i razrešava načelnika opštinske uprave, odnosno načelnike uprava, na predlog predsednika opštine; 12. utvrđuje opštinske takse i druge lokalne prihode koji joj po ovom zakonu pripadaju; 13. utvrđuje naknadu za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta; 14. donosi akt o javnom zaduživanju opštine; 1. propisuje radno vreme ugostiteljskih, trgovinskih i zanatskih objekata; 1. daje mišljenje o republičkom, pokrajinskom i regionalnom prostornom planu; 17. daje mišljenje o zakonima kojima se uređuju pitanja od interesa za lokalnu samoupravu; 18. pokreće postupak za zaštitu prava lokalne samouprave pred Ustavnim sudom; 1. daje saglasnost na upotrebu imena, grba i drugog obeležja opštine; 20. obavlja i druge poslove utvrđene zakonom i statutom. Odlučivanje. Skupština opštine/grada odlučuje ako sednici prisustvuje većina od ukupnog broja odbornika, a odluke se donose većinom glasova prisutnih odbornika. Samo u posebnim slučajevima predviđeno je da skupština odlučuje većinom od ukupnog broja odbornika, i to u slučaju usvajanja statuta, izbora i smene predsednika skupštine i zamenika predsednika skupštine, kao i u slučaju izbora članova opštinskog veća. Ista većina glasova se zahteva i u slučaju utvrđivanja predloga za opoziv predsednika opštine/gradonačelnika i prilikom formiranja, ukidanja i promene teritorije mesnih zajednica. Raspuštanje skupštine opštine/grada. Poučen ranijom praksom čestog uvođenja prinudne uprave (privremenih mera, koje su u određenim slučajevima trajale i po nekoliko godina) od strane Vlade, Zakon o lokalnoj samoupravi je nedvo­

131

smisleno propisao slučajeve u kojima se može raspustiti skupština opštine/grada, i to: ako skupština ne zaseda duže od tri meseca; ako ne donese statut ili budžet u zakonom predviđenim rokovima i u slučaju da se na referendumu ne opo­ zove predsednik opštine/gradonačelnik, a kada je predlog za opoziv dala skupština. Ukoliko se stekne neki od navedenih uslova i Vlada raspusti skupštinu opštine/grada, predsednik Narodne skupštine je dužan da raspiše izbore za odbornike lokalne skupštine u roku od tri meseca, osim u slučaju da je do redovnih izbora ostalo manje od šest meseci. Nespojivost funkcija. Zakonom o lokalnoj samoupravi predviđena je nespojivost funkcije odbornika sa obavljanjem funkcije u opštinskoj/gradskoj upravi. Ukoliko zaposleni u upravi bude izabran za odbornika, prava i obaveze po osnovu rada miruju mu dok traje njegov odbornički mandat. Odbornik takođe ne može biti postavljeno ili imenovano lice od strane skupštine opštine/grada. Ove odredbe Zakona se u praksi izuzetno često krše.

Predsednik opštine/gradonačelnik
Izvršnu vlast u opštini/gradu vrši predsednik opštine/gradonačelnik kao inokosni organ. Predsednik opštine se bira na neposrednim izborima, tajnim glasanjem na period od četiri godine. Nadležnosti predsednika opštine su sledeće: 1. predstavlja i zastupa opštinu; 2. neposredno izvršava i stara se o izvršavanju odluka i drugih akata skupštine opštine; 3. predlaže odluke i druge akte koje donosi skupština, kao i način rešavanja pitanja o kojima odlučuje skupština opštine; 4. stara se o izvršavanju poverenih poslova iz okvira prava i dužnosti Republike, odnosno oblika teritorijalne autonomije; . usmerava i usklađuje rad opštinske uprave; . predlaže postavljenje i razrešenje načelnika opštinske uprave, odnosno načelnika uprave za pojedine oblasti; 7. naredbodavac je za izvršenje budžeta; 8. donosi pojedinačne akte za koje je ovlašćen zakonom, statutom ili odlukom skupštine; . vrši i druge poslove utvrđene statutom i drugim aktima opštine. Predsednik opštine/gradonačelnik predsedava opštinskim/gradskim većem. Predsednik opštine/gradonačelnik ima zamenika, koga sam predlaže, ali ga ne može imenovati bez saglasnosti skupštine. Predsedniku opštine/gradonačelniku prestaje mandat pre isteka redovnog trajanja u sledećim slučajevima: 1. kada podnese ostavku; 2. ako bude osuđen za krivično delo na kaznu zatvora od najmanje šest meseci; 3. ako je pravosnažnom sudskom odlukom lišen poslovne sposobnosti; 4. ako mu prestane jugoslovensko državljanstvo; . ako vrši poslove koji su ovim zakonom određeni kao nespojivi sa funkcijom predsednika opštine; . ako mu prestane prebivalište na teritoriji opštine; 7. u drugim slučajevima predviđenim ovim zakonom. Predsednik opštine/gradonačelnik može biti opozvan i pre isteka mandata. Predlog za opoziv može podneti 10% građana koji svojim potpisima podrže predlog, skupština opštine/grada većinom od ukupnog broja odbornika i Vlada

132

RS ukoliko oceni da se povereni poslovi ne obavljaju u skladu sa zakonom. O predlogu se izjašnjavaju građani na refe­ rendumu. Da bi predsednik opštine/gradonačelnik bio opozvan, potrebno je da za opoziv glasa većina od izašlih birača. U slučaju da predsednik opštine/gradonačelnik ne bude opozvan, a izjašnjavanje o opozivu je pokrenula skupština opštine/grada, skupština se raspušta i organizuju se izbori za odbornike. U slučaju prestanka mandata predsednika opštine/gradonačelnika, mandat prestaje i njegovom zameniku, a dužnost predsednika opštine/gradonačelnika vrši predsednik skupštine opštine/grada do izbora novog predsednika opštine/gradonačelnika.

Opštinsko/gradsko veće
Opštinsko/gradsko veće je organ čije je uvođenje u funkcionisanje lokalne samouprave bilo suočeno sa najviše problema i nedoumica. Ovakav rezultat postignut je kombinacijom nadležnosti i načina izbora članova opštinskog veća. Opštinsko veće čini do 11 članova i ono usklađuje rad predsednika opštine/gradonačelnika i skupštine i vrši kontrolno­ ­nadzornu funkciju nad upravom. Lista nadležnosti opštinskog/gradskog veća izgleda ovako: 1. utvrđuje predlog odluke o budžetu opštine; 2. vrši nadzor nad radom opštinske uprave, poništava ili ukida akte opštinske uprave koji nisu u saglasnosti sa zakonom, statutom i drugim opštim aktom ili odlukom koju donosi skupština opštine; 3. rešava u upravnom postupku u drugom stepenu o pravima i obavezama građana, preduzeća i ustanova i drugih organizacija iz izvornog delokruga opštine; 4. pomaže predsedniku opštine u vršenju drugih poslova iz njegove nadležnosti. Članove opštinskog/gradskog veća predlaže predsednik opštine/gradonačelnik, a bira skupština. Ipak, ukoliko predlog predsednika opštine/gradonačelnika za istog člana veća dva puta ne dobije podršku skupštine, skupština može samostal­ no da izabere člana opštinskog/gradskog veća. Budući da je u praksi čest slučaj da su predsednik opštine/gradonačelnik i većina u skupštini opštine/grada pripadnici različitih političkih stranaka, proces izbora opštinskog/gradskog veća često je blokiran ili, ukoliko su članovi veća izabrani bez predloga predsednika opštine/gradonačelnika, ne postoji saradnja između veća i predsednika opštine/gradonačelnika.
133

Opštinska/gradska uprava
Opštinska/gradska uprava je nosilac upravne funkcije iz okvira prava i dužnosti opštine/grada, tj. onoga što čini njen izvorni delokrug. Pored toga, opštinska/gradska uprava izvršava zakone i druge propise čije je izvršavanje povereno opštini/gradu. Konkretnije, opštinska uprava: 1. priprema nacrte propisa i drugih akata koje donosi skupština opštine i predsednik opštine; 2. izvršava odluke i druge akte skupštine opštine i predsednika opštine; 3. rešava u upravnom postupku u prvom stepenu o pravima i dužnostima građana, preduzeća, ustanova i drugih organizacija iz izvornog delokruga opštine; 4. obavlja poslove upravnog nadzora nad izvršavanjem propisa i drugih opštih akata skupštine opštine; . izvršava zakone i druge propise čije je izvršavanje povereno opštini; . obavlja stručne i druge poslove koje utvrde skupština opštine i predsednik opštine.

Položaj opštinske uprave opredeljen je njenim odnosima prema skupštini opštine/grada, predsedniku opštine/ gradonačelniku i opštinskom/gradskom veću. To znači da skupština opštine uređuje organizaciju opštinske uprave, postavlja i razrešava načelnika i vrši kontrolu nad radom uprave. Predsednik opštine/grada usmerava i usklađuje rad opštinske/gradske uprave. Opštinsko/gradsko veće vrši kontrolno­nadzornu funkciju i rešava u drugostepenom postupku. U pogledu organizacije opštinska uprava se obrazuje kao jedinstvena služba, a mogu se obrazovati i opštinske uprave za pojedine oblasti, ali samo u opštinama sa preko 0.000 stanovnika. Bliže uređivanje organizacije predmet je odluke koju donosi skupština opštine na predlog predsednika opštine. Posebnim aktom (pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji), koju donosi načelnik, uz saglasnost predsednika opštine, bliže se uređuju unutrašnje organizacione jedinice i vrši raspored poslova između njih, utvrđuju broj izvršilaca za njihovo obavljanje i uslovi za njihov prijem u rad. Iako je ovo poslednji u hijerarhiji akata koji se do­ nose, jasno je da od njegovog kvaliteta, a potom i poštovanja njegovih odredbi, u velikoj meri zavisi i kvalitet opštinske/ gradske administracije. Opštinskom upravom, kao jedinstvenom službom, rukovodi načelnik, a na taj položaj može biti postavljeno lice koje ima završen pravni fakultet, položen ispit za rad u organima državne uprave i najmanje pet godina radnog iskustva u struci. Kao organizacione jedinice opštinske uprave (njihova isturena odeljenja) formiraju se mesne kancelarije radi lakšeg i ekonomičnijeg ostvarivanja prava, obaveza i pravnih interesa stanovnika seoskih područja, koja su udaljenija od sedišta opštine, kao i radi efikasnijeg funkcionisanja opštine. U suštini, njihovo postojanje prevazilazi značaj samih poslova koje obavljaju, jer su one najisturenije ispostave vlasti na terenu.
134

Fakultativni organi i tela
Glavni arhitekta (i drugi glavni stručnjaci za pojedine oblasti). Iako je u samo nekim statutima opština/gradova predviđena mogućnost postavljanja glavnog arhitekte, to ne sprečava i ostale opštine da bez promene statuta, odlukama o organizaciji opštinske uprave, odluče o njegovom postavljenju. Njegove nadležnosti su: pokreće inicijative za izradu urbanističkih planskih akata, kao i za njihove izmene i do­ pune; daje uputstvo pri izradi arhitektonskih projekata u cilju zaštite arhitektonskih vrednosti i očuvanja ambijentalnih vrednosti pojedinih gradskih delova i objekata; sarađuje sa ustanovama zaštite nepokretnih kulturnih dobara i zaštite prirodnih dobara posebnih vrednosti; daje mišljenje na arhitektonske projekte od velikog značaja za opštinu i vrši druge poslove utvrđene aktom o organizaciji opštinske uprave. Glavnog arhitektu postavlja i razrešava predsednik opštine. U opštinskoj upravi mogu se, u skladu sa zakonom, postaviti i drugi glavni stručnjaci za pojedine oblasti (primarna zdravstvena zaštita, zaštita životne sredine, poljoprivreda i drugi segmenti). Opštinski/gradski menadžer. Za razliku od glavnog arhitekte, mogućnost korišćenja usluga opštinskog menadžera predviđa se statutom i to je učinjeno u svega osam opština. On se angažuje ugovorom, koji sa njim, u ime opštine, zaključuje predsednik opštine. Zakonom o lokalnoj samoupravi je predviđeno da opštinski menadžer posebno: predlaže projekte kojima se podstiče ekonomski razvoj i zadovoljavaju potrebe građana i obezbeđuje zaštita životne sredine; podstiče preduzetničke inicijative
69

Bogoljub Milosavljević: Sistem lokalne samouprave u Srbiji, SKGO, Beograd, 2005, str. 103.

i stvaranje privatno­javnih aranžmana i partnerstava; podstiče i koordinira investicione tokove i privlačenje kapitala; inicira izmene i dopune propisa koji otežavaju poslovne inicijative. Za sada mali broj postavljenih opštinskih menadžera može se tumačiti potrebom prethodnog rešavanja svojinskih prava u opštinama i jasnijeg utvrđivanja uloga opštine u ekonomskom razvoju. Savet za međunacionalne odnose. Obaveza osnivanja saveta za međunacionalne odnose utvrđena je Zakonom o lokal­ noj samoupravi i odnosi se na opštine i gradove sa multietničkim sastavom stanovništva, tj. na one opštine u kojima jedna nacionalna zajednica čini više od % od ukupnog broja stanovnika ili sve zajednice čine više od 10% prema posle­ dnjem popisu stanovništva u Republici Srbiji. Predstavnike u savetu za međunacionalne odnose mogu imati zajednice sa više od 1% učešća u ukupnom stanovništvu opštine. Savet razmatra pitanja ostvarivanja, zaštite i unapređivanja nacionalne ravnopravnosti, u skladu sa zakonom i statutom i o svojim stavovima i predlozima obaveštava skupštinu opštine, koja je dužna da se o njima izjasni na prvoj narednoj sednici, a najkasnije u roku od 30 dana. Takođe, skupština opštine je dužna da predloge svih odluka koje se tiču prava nacionalnih i etničkih zajednica prethodno dostavi na mišljenje savetu za međunacionalne odnose. Savet za međunacionalne odnose ima pravo da pred Ustavnim sudom pokrene postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti odluke ili drugog opšteg akta skupštine opštine ako smatra da su njima neposredno povređena prava na­ cionalnih i etničkih zajednica predstavljenih u savetu za međunacionalne odnose i pravo da pod istim uslovima pred Upravnim sudom pokrene postupak za ocenu saglasnosti odluke ili drugog opšteg akta skupštine opštine sa statutom opštine. Delokrug, sastav i način rada saveta za međunacionalne odnose uređuje se odlukom skupštine opštine, u skladu sa statutom. Građanski branilac (ombudsman). Mogućnost osnivanja ove institucije u opštini i gradu utvrđena je Zakonom o lokal­ noj samoupravi. Da bi se uvela ova institucija, potrebno je to utvrditi u statutu, što je do sada učinjeno u 33 statuta.70 Ombudsman štiti individualna i kolektivna prava i interese građana tako što vrši opštu kontrolu rada uprave i javnih službi. O pojavama nezakonitog i nepravilnog rada kojima se povređuju prava i interesi građana, građanski branilac upo­ zorava upravu i javne službe, upućuje im preporuke i kritike i obaveštava o tome skupštinu opštine/grada, kao i javnost. Opštinska/gradska uprava i javne službe dužni su da građanskom braniocu na njegov zahtev daju podatke i infor­ macije od značaja za vršenje njegovih ovlašćenja. Ombudsmana postavlja skupština opštine/grada iz reda uglednih i politički nepristrasnih ličnosti, pod uslovima i na način utvrđen statutom i drugim opštim aktom. Statutom i drugim opštinskim aktom uređuju se nadležnost i ovlašćenja, način postupanja i izbora i prestanka dužnosti građanskog branioca. Savet za razvoj i zaštitu lokalne samouprave. Za razliku od prethodno pomenutih fakultativnih tela, ovaj savet je predviđen u 2 opštinska i gradska statuta.71 Zakonom o lokalnoj samoupravi je utvrđeno da se takav savet obrazuje radi ostvarivanja demokratskog uticaja građana na unapređivanje lokalne samouprave. Zbog toga se članovi tog saveta i biraju iz reda građana i stručnjaka u oblastima od značaja za lokalnu samoupravu. Savet ima pravo da podnosi predloge skupštini opštine/grada u vezi sa unapređenjem lokalne samouprave i zaštitom Ustavom i zakonom utvrđenih prava i dužnosti opštine/grada. Organi opštine/grada, opštinska/gradska uprava i jav­
70 71

13

Bogoljub Milosavljević, Isto, str. 107. Isto, str. 109.

ne službe dužni su da se izjasne o predlozima saveta. Delokrug saveta je postavljen vrlo široko, tako da će njegova stvarna uloga, uključujući eventualno i kontrolnu, zavisiti od aktivnosti i sposobnosti njegovih članova, kao i motivacije skupštine opštine/grada i drugih organa da mu dostavljaju pitanja na razmatranje i da uvažavaju njegove predloge. Statutom i aktom o obrazovanju saveta utvrđuju se prava i dužnosti, sastav i način rada i izbora njegovih članova. Stalna konferencija gradova i opština deluje oslanjajući se na demokratski izabrane organe. Najvažniji organi SKGO su: skupština kao najviši organ, predsedništvo i predsednik kao izvršni organi, zatim nadzorni odbor, koji vrši kontrolu nad radom i finansijama, i generalni sekretar, koji predstavlja SKGO kao pravno lice. Organi SKGO se biraju jednom u dve godine, po unapred utvrđenoj proceduri. Konferencija održava dnevnu komunikaciju sa članstvom i podstiče učešće i uticaj celokupnog članstva na rad tela, organa i kroz druge oblike rada.

13

CIP - Каталогизација у публикацији Народна библиотека Србије, Београд 342. 52 (497.11) 342. 51 (497.11) 342. 511 (497.11) 342. 25 (497.11) 352. 07 (497.11) MONITORING procesa evropeizacije društvenog, političkog, ekonomskog i pravnog prostora Srbije : (monitoring procesa približavanja Srbije Evropskoj uniji) Fond za otvoreno društvo, 2006 (Beograd : Tipografik) . – 144 str . : tabele ; 21 cm Tiraž 1.000. – Napomene i bibliografske reference uz tekst. ISBN 978-86-82303-18-3 1. Фонд за отворено друштво (Београд) а) Законодавна власт – Мониторинг – Србија b) Извршна власт – Мониторинг – Србија c) Председник Pепублике – Мониторинг – Србија d) Локална самоуправa – Мониторинг – Србија COBISS. SR-ID 136722188

You're Reading a Free Preview

Download
scribd
/*********** DO NOT ALTER ANYTHING BELOW THIS LINE ! ************/ var s_code=s.t();if(s_code)document.write(s_code)//-->