P. 1
Sveske za javno pravo [broj 7, mart 2012.]

Sveske za javno pravo [broj 7, mart 2012.]

|Views: 42|Likes:
Published by Tiskarnica
Sveske za javno pravo [broj 7, mart 2012.]
Sveske za javno pravo [broj 7, mart 2012.]

More info:

Published by: Tiskarnica on Aug 05, 2013
Copyright:Attribution Non-commercial

Availability:

Read on Scribd mobile: iPhone, iPad and Android.
download as PDF, TXT or read online from Scribd
See more
See less

10/07/2013

pdf

text

original

Sveske za javno pravo Blätter für Öffentliches Recht

Utemeljio prof. dr. Edin Šarčević u saradnji sa doc. dr. Tarikom Haverićem Saradnici ovog broja: Ena Gotovuša, Aida Hunček-Pita, Vladan Joksimović, Nina Kara­ đinović, Meddžida Kreso, Azra Miletić, Amra Ohranović, Sanja Salčić, Rifat Zlomužica Glavni i odgovorni urednik: prof. dr. Edin Šarčević. Redakcija: Centar za javno pravo, Radićeva 5, 71000 Sarajevo www.fcjp.ba

ISSN 2233-0925

2012. Str. 1-104 3. godište Mart 2012.

7

CJP
Sadržaj:

Fondacija Centar za javno pravo Stiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht Foundation Public Law Centre

Edin Šarčević, Uz ovaj broj .............................. Ena Gotovuša, Zakoni o katastru Republike Srpske: Političko poigravanje pravom na imo­ vinu ................................................................... Vladan Joksimović, Restitucija imovine u Srbiji Azra Miletić, Institut vremenskog važenja za­ kona u predmetima ratnih zločina pred Sudom Bosne i Hercegovine ......................................... Sanja Salčić, Neujednačenost sudske prakse u predmetima ratnih zločina u Bosni i Herce­ govini.................................................................

1 4 14 26 38

Nina Karađinović, Probacija – put ka efikas­ nijoj primjeni krivičnog zakonodavstva u BiH Meddžida Kreso, Institucionalna reforma apelacionog sistema na Sudu BiH i prijedlog za osnivanje nove sudske instance u BiH ......... Amra Ohranović, Zaštita kulturno-historijskog nasljeđa u Bosni i Hercegovini ......................... Aida Hunček-Pita, Migracija i azil u Bosni i Hercegovini ...................................................... Rifat Zlomužica, Izbjegavanje primjene Zakona o javnim nabavkama BiH: Projekt “Andrićgrad” ...................................................

54 61 70 79 91

Edin Šarčević Uz ovaj broj / In addition to this Volume
U bilans zemalja iz regiona za prvi kvartal 2012. ulaze ubrzane pripreme Hrvatske za puno članstvo u EU, status kandidata i kontroverzni politički stavovi o mo­ gućem članstvu Srbije u EU i nastavak blokada ustavne reforme u BiH. Rasprave o ustavnim promjenama i o reformi pravosuđa ostaju u BiH na nivou besplodnih po­ litičkih dogovora. U centru ove tendencije su anti­ državne politike srpskih partija iz RS i hercegbosanske ambicije za stvaranje trećeg, hrvatskog entiteta oba HDZ-a. U radu Privremene zajedničke komisije oba doma Parlamentarne skupštine BiH, za provođenje pre­ sude Sejdić/Finci, nema ozbiljnih pomaka. Komisija je do početka ove godine napisala samo spisak par­ tijskih želja. The balance of the countries in the region for the first quarter of Year 2012 includes rapid preparations of Croatia for the EU membership candidacy and contro­ versial opinion trends of possible Serbia membership in the EU, and sustainably blocking the constitutional reform in Bosnia and Herzegovina. Discussions about constitutional amendments and judicial reform in Bo­ snia and Herzegovina are remaining at the level of futile political agreement. In the center of this trend are the subversive policies of Serbian anti-state of RS and herzegbosnian ambitions by both HDZ’s to create a third, Croatian entity. There is no serious progress within the Temporary joint committee of both Houses

Politička larma iz Republike Srpske je u potpunosti prigušila argumente pravne struke i stavove objektivne pravne znanosti. Insistira se na srpskom vlasništvu nad entitetom RS, na antisrpskom karakteru ustavnih promjena, na vraćanju “izvornom Daytonu” zbog od­ brane RS kao “najvećeg uspjeha srpskog naroda od 1918”, odnosno “jedinog, zasad postojećeg uspjeha u proteklom vijeku”, zatim na antisrpskom karakteru Tu­ žilaštva i Suda BiH, na ukidanju VSTV i državnih nad­ ležnosti. Politička poruka iz RS je da se na os­ novama odluke ESLJP Sejdić/Finci “neće desiti ma­ sovne promjene Ustava”. Ovakav stav kalkulira sa izi­ gravanjem više odluka Ustavnog Suda BiH i ESLJP kao i sa prekidanjem poslijeratnog civiliziranja bosan­ skohercegovačkog ustavnog uređenja. Cilj je da se BiH vrati u rasnonaturalističke koncepcije i predratno stanje u kojem svi pravni standardi padaju pred nacio­ nalistički profiliranom “narodnom voljom”.

Ustavno pravo BiH mora se civilizirati privođenjem ustava i organizacije državne vlasti standardu pravne države. Pod tim podrazumijevam sposobnosti i volju građana, političkih partija koje ih reprezentiraju, masovnih medija i socijalnih elita da učine posljednje korake za pristup evropskim integracijama tako što će osigurati efektivno funkcioniranje pravnodržavnih me­ ha­ nizama. Taj se proces u bosanskohercegovačkim prilikama može shvatiti kao otklanjanje mentalnih i političkih blokada u napretku prema društvu blago­ stanja korištenjem ustavnog prava. On podrazumijeva socijalno-političko sazrijevanje koje vodi prema mo­ der­ nizaciji države putem političke kontrole i samo­ kontrole etno-nacionalističkih politika. Na prvom mjestu mora se pomisliti na političko sagledavanje zločinačkih premisa, na nefunkcionalnost i autokratski potencijal sadašnjeg ustavnog modela. Njegovo pre­ oblikovanje u pravcu civiliziranja danas mora stajati u uskoj vezi sa učvršćivanjem višenacionalne Evropske unije i svjetske zajednice. Time bi se standardizirale forme vršenja političke vlasti i civilizirala bi se vla­ davina uopšte. Presuda Sejdić/Finci sadrži impulse ko­ ji bi morali poslužiti ovoj svrsi. Izgradnja ustavnog sistema, koji bez ikakve rezerve podstiče zaštitu ljudskih prava i pravne države, pod­ razumijeva otklanjanje institucionalnih ostataka rata, razgradnju istitucionalnih barijera za zaštitu aps­

of the Parliamentary Assembly of Bosnia and Herze­ govina, for implementation of Sejdic/Finci Judgment. Until beginning of this year, commission has only written a list of political aspirations. The political fuss from the RS has fully toned down the arguments of the legal profession and attitudes of objective legal science. They insist on the Serbian ownership of the RS entity, on the antiserbian character of the constitutional amendments, on restoration of “the original Dayton”, because the defense of RS was “the greatest successes of the Serbian people since 1918”, i.e. “a single, for now existing success achieved in the past century”, then the antriserbian character of The Prosecutor’s office of B&H and the Court of B&H, also on suspension of HJPC and state jurisdiction. The political message from the RS is that on the bases of the Sejdic/Finci Judgment of the ECHR, “will not involve massive constitutional amendments”, whatever that means. This attitude calculates to feign more decisions of the Constitutional court of B&H and ECHR as well as to break the postwar civilizing B&H constitutional system. The aim is to return B&H into racial-naturalistic conceptions and pre-war situation where all legal standards are falling before the nationalist profiled “national will”. Constitutional law of B&H, must be civilized by leading Constitution and government jurisdictions must be organized towards the standards of rule of law. By this we mean the ability and willingness of citizens, political parties that represent those people, mass media and social elites to do the last steps for access the European integration by ensuring the effective functioning of state law mechanisms. In Bosnian situation this process can be understood as the elimination of mental and political blocks regarding progress toward prosperity in society using the Constitutional law. It involves social and political development that leads to modernization of the country through political control and self-ethno-nationalist politics. On the first place the political consideration of criminal premise, on non-functional and potential of current constitutional model must be taken in consideration. Its transformation in the way of civilization today must stand in close relation with multinational consolidation of the European Union and the world community. This way, the forms of exercise of political power would be standardized and the rule will be civilized in general. Sejdic/Finci Judgment contains impulses that should substantiate for this purpose. Building of the constitutional system, that without any reserve is encouraging the protection of human rights and rule of law, is implying removal of institutional remnants of war, the breakdown of barriers for

2

traktnog čovjeka i dogradnju institucija koje osigu­ ravaju prohodne zakonodavne procedure sa snažnim mehanizmima za kontrolu političke klase i državnih funkcionera. Izgradnja takvog sistema se oslanja na tekovine konkretnih država, članica Vijeća Evrope i Evropske unije. To su tekovine koje obavezuju i BiH. Analize iz ovog broja stavljaju u fokus probleme tret­ mana imovine, problem vremenskog važenja zakona u predmetima ratnih zločina, neujednačenu sudsku prak­ su i pitanje efikasnog izvršenja sankcija, zatim insti­ tucionalnu reformu pravosuđa, problem pravne zaštite kulturnohistorijskog nasljeđa u BiH i jedan konrektan slučaj izbjegavanja entitetske vlasti da primijeni Zakon o javnim nabavkama, kao i problem migracija i azila u BiH. Zajedničko im je da detektiraju mjesta na kojima se pravni sistem mora civilizirati uspostavljanjem us­ tav­ nopravnog okvira države u kojoj se ne smije vladati prisvajanjem socijalnog produkta i imovine uime jed­ nog naroda, kako bi se obespravio čovjek i drugi na­ rod. Analize iz ovog broja treba uzeti kao doprinos civiliziranju javnog prava.

protection of the abstract citizen and upgrading of institutions that provide passable legislative procedures with powerful mechanisms to control the political class and public officials. Building such system relies on the inheritance of concrete states, members of the Council of Europe and the European Union. These attainments are binding for B&H also. Analyses in this Volume put into focus the problems of treatment of assets, the problems of time validity of Law of war crimes, inconsistent case law and the question of effective enforcement of sanctions, then, the institutional judicial reform, the issue of legal protection of cultural-historical heritage of B&H, as well as an applicable case of avoiding government of entity to apply the Law on Public Procurement, as well as the issue of migration and asylum in B&H. Common to them is to detect the spots where the legal system must be civilized by establishing the constitutional framework of the state that should not rule by usurping of the social product and property in the name of a people, disempowering human and other nation. Analyses in this Volume should be taken as a contribution to civilize public law.

CJP

Fondacija Centar za javno pravo Stiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht Foundation Public Law Centre

3

Ena Gotovuša* Zakoni o katastru Republike Srpske: političko poigravanje pravom na imo­ vinu
Sadržaj: 1. Uvod ................................................................ 2. Zemljišno-knjižni sistem u BiH i Projekat zemljišne administracije .................................. 3. Obustavljeni/povučeni Zakon o katastru Republike Srpske 3.1 Posuđeni zakon ........................................... 3.2 Sporna rješenja Zakona o katastru Republike Srpske ............................................ 3.3 Ljudska prava i osnovne slobode — Član II Ustava BiH ......................................... 3.4 Usklađivanje Zakona o katastru RS sa Zakonom o stvarnim pravima RS ................ 4 6 6 7 8 9 4. Bitne izmjene Zakona o zemljišnim knjigama Republike Srpske ............................................. 5. Novi Zakon o premjeru i katastru Republike Srpske ............................................................... 5.1. Nova rješenja u novom Zakonu o premjeru i katastru Republike Srpske 5.1.1. Sticanje prava vlasništva u skladu sa raspoloživom dokumentacijom ....................... 5.1.2 Sudska zaštita ......................................... 5.1.3 Izostavljeno poglavlje — premjer entitetske granice ............................................. 6. Zaključak ......................................................... 10 10

11 11 12 12

1. Uvod Visoki predstavnik za BiH Paddy Ashdown, koristeći se ovlaštenjima koja su mu data članom V Aneksa 10. Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Her­ ce­ govini donio je 2002. godine Zakon o zemljišnim knji­ gama Republike Srpske1. U odluci se između ostalog navodi da bi svako odlaganje donošenja ovog prijeko potrebnog zakona moglo unositi dalju nesigurnost u oblast imovinskih prava, a time direktno ugroziti imo­ vinska prava fizičkih osoba2. Tadašnja odluka visokog predstavnika u Republici Srpskoj shvaćena je kao nametanje zakona i prekidanje započetog procesa koji se provodio prema Zakonu o premjeru i katastru ne­ kretnina Republike Srpske3. Donešenim/nametnutim zakonom ostale su na snazi odredbe Zakona o premjeru i katastru nekretnina, osim u dijelu koji se odnosi na evidenciju i upis prava vlasništva i drugih stvarnih i
* Autorica je bachelor prava i stalna saradnica FCJP. Odluka dostupna na http://www.ohr.int/decisions/econdec/ default.asp?content_id=28232. Tekst zakona objavljen u Sl. gl. RS, br. 67/03. 2 Vidi obrazloženje Odluke kojom se proglašava Zakon o ze­ mljišnim knjigama Republike Srpske. Dostupno na http:// www.ohr.int/decisions/econdec/default.asp?content_ id=28232. 3 Više o tome u radovima Osvrt na neka nerazumijevanja Zakona o katastru Republike Srpske, T. Gligorić/M. Bla­ gojević i Katastar nepokretnosti u Republici Srpskoj, D. Ma­ canović, predstavljeni na II kongresu o katastru BiH, Sa­ rajevo 28. 09.-30. 09. 2011. Internet izdanje: http://www.gd hb.ba/index.php?option=­ com_content&view=article&id=2 75&Itemid=258.
1

obligacionih prava na nekretninama4. Nakon osam go­ dina pitanje katastra nepokretnosti ponovo su aktua­ li­ zirale zakonodavne vlasti Republike Srpske uz aktivno učešće Republičke uprave za geodetske i imovinskopravne poslove RS (u daljem tekstu Uprava). Uprkos upozorenjima OHR-a i Upravnog odbora Savjeta za implementaciju mira (PIC)5 da bi to imalo značajne po­ sljedice po cijeli sistem i podsjećanja da je nalogom visokog predstavnika od 5. januara6 zabranjena svaka promjena vlasništva nad državnom imovinom do ko­ načne odluke Ustavnog suda BiH, Narodna skupština Republike Srpske (u daljem tekstu NSRS) usvojila je po hitnom postupku7 22. februara 2011. godine Zakon o katastru Republike Srpske8. Njime je predviđeno da
Vidi član 93 Zakona o zemljišnim knjigama, Sl. gl. RS, br. 67/03. 5 Ambasadori zemalja članica Vijeća za implemetaciju mira u BiH, osim Rusije, upozorili NSRS da bi usvajanje Prijedloga zakona o katastru RS-a imalo značajne implikacije u odnosu na vlasništvo nad imovinom u RS. Vidi: http:// www.sutra.ba/novost/27192/I-pored-upozorenja-OHR-aNSRS-usvojila-zakon-o-katastru. 6 Dostupno na http://www.ohr.int/decisions/plipdec/default. asp?content_id=45680. 7 Poslovnik NSRS predviđa da se zakon, izuzetno, može do­ nijeti po hitnom postupku. Po hitnom postupku može da se donese samo zakon kojim se uređuju pitanja i odnosi nastali uslijed okolnosti koje nisu mogle da se predvide, a nedo­ nošenje zakona po hitnom postupku moglo bi da prouzrokuje štetne posljedice po život i zdravlje ljudi, bezbjednost Re­ publike i rad organa i organizacija. Predlagač zakona je dužan da u pisanom obrazloženju prijedloga zakona navede štetne posljedice koje bi nastale zbog nedonošenja ovog za­ kona po hitnom postupku. Prijedlog zakona po hitnom po­ stupku može podnijeti narodni poslanik čiji prijedlog podrži
4

4

svi poslovi iz nadležnosti zemljišnih sudova pređu u nadležnost izvršne vlasti — Uprave. Ovim je otvoreno pitanje efikasne zaštite prava vlasništva. Upravo iz na­ vedenog razloga Klub Bošnjaka u Vijeću naroda RS je 4. marta 2011. godine pokrenuo pitanje povrede nacio­ nalnog interesa, ističući antidejtonski karakter spornog zakona. Vijeće naroda RS je 18. maja 2011. godine do­ nijelo odluku9 da razlozi navedeni u zahtjevu kluba delegata bošnjačkog naroda mogu eventualno biti os­ nov za pokretanje ocjene ustavnosti, konstatujući da Zakon o katastru nema nacionalni karakter i u cjelini se jednako odnosi prema svim narodima i građanima u RS. Iako je u mjesecu junu Klub Bošnjaka podnio zahtjev za ocjenu ustavnosti spornog zakona, Uprava je počela sa njegovom primjenom ne čekajući odluku Ustavnog suda RS. Ustavni sud RS je odlučio da bi shodno načelu supremacije odluka Ustavnog suda BiH nad odlukama Ustavnog suda RS bilo preuranjeno razmatrati zahtjev Kluba Bošnjaka10, s obzirom da je u mjesecu augustu član Predsjedništva BiH, Bakir Izet­ begović, podnio zahtjev za ocjenu ustavnosti ovog za­ kona, ali pred državnim ustavnim sudom11. U svom za­ htjevu, član Predsjedništva BiH je predložio Us­ tavnom sudu BiH da donese privremenu mjeru kojom će biti obustavljena primjena ovog Zakona do okon­ čanja postupka i da time spriječi nenadoknadivu štetu za hiljade ljudi koji bi nesumnjivo bili pogođeni nje­ govom primjenom. Ustavni sud BiH je 23. septembra 2011. donio odluku12 o privremenoj mjeri kojom se obustavlja primjena Zakona o katastru Republike Srp­ ske. Pokušaj zaobilaženja odluke Ustavnog suda BiH uslijedio je četiri dana poslije: Vlada RS je donijela Uredbu o vođenju evidencija o nekretninama i pravima na nekretninama13. U Uredbi je precizirano da se evi­ dencija o nekretninama i pravima na nekretninama nastavlja i u skladu sa Zakonom o katastru Republike Srpske, čija je primjena obustavljena odlukom o pri­ vre­ menoj mjeri Ustavnog suda BiH. Član Pred­ sjed­ ništva BiH, Bakir Izetbegović, 6. oktobra 2011. uputio
najmanje 15 poslanika, ili klub koji ima 10 ili više članova, te klubovi koji imaju zajedno 10 ili više poslanika. Prijedlog zakona za čije se donošenje predlaže hitni postupak može se staviti na dnevni red sjednice NSRS, ako je podnesen naj­ kasnije 24 časa prije određenog početka te sjednice. Tekst poslovnika dostupan je na http://www.narodnaskupstinars. net/lat/pas/poslovnik.htm. 8 Zakon o katastru Republike Srpske, Sl. gl. RS, br. 60/11. 9 Tekst odluke dostupan na http://www.ustavnisud.org/Doc. aspx?cat=12&subcat=­ 27&id=112&lang­ =hrv&­ tekst=322. 10 Vidi izjavu predsjednika Ustavnog suda RS Mirka Zovka. Dostupno na http://www.vijesti.­ ba/vijesti/bih/52122-ZovkoUstavni-sud-BiH-ima-prioritet-odlucivanju-Zakonu-ka tastru.html. 11 Predmet broj U-12/11 od 19. 08. 2011. 12 Tekst odluke dostupan na http://www.ccbh.ba/bos/odluke/ povuci_html.php?pid=380927. 13 Sl. gl. RS, br. 97/11.

je zahtjev Ustavnom sudu BiH, da u skladu sa pravil­ nikom Ustavnog suda BiH, rješenjem utvrdi da Odluka broj U-12/11 nije izvršena, da osigura izvršenje svoje privremene mjere i da rješenje dostavi nadležnom tu­ žiocu na daljnje postupanje, jer neizvršenje odluke Ustavnog suda BiH predstavlja krivično djelo14. Isti dan, Vlada RS na svojoj 34. sjednici usvojila15 je Pri­ jed­ log zakona o premjeru i katastru RS. Glasovima skup­ štinske većine u NSRS, 13. oktobra 2011. donesen je Zakon o premjeru i katastru RS. Veliki broj primjedbi opozicionih stranaka u NSRS odnosio se na činjenicu da je i ovaj zakon usvojen po hitnom postupku, također i Notarska komora RS je iznijela 66 primjedaba, koje je zatim povukla uz obrazloženje da zbog hitnosti pos­ tupka nije mogla kvalitetno pripremiti amandmane16. Klub Bošnjaka u Vijeću naroda Republike Srpske do­ nio je 24. oktobra 2011. godine Odluku o pokretanju postupka zaštite vitalnog nacionalnog interesa boš­ njačkog naroda u odnosu na Zakon o premjeru i katas­ tru Republike Srpske17. U obrazloženju ove odluke na­ vodi se da je osporenim zakonom povrijeđen nacio­ nalni interes bošnjačkog naroda koji se odnosi na organizaciju javne vlasti, kako je to definisano u alineji 4 Amandmana LXXVII kojim je dopunjen član 70 Us­ tava Republike Srpske. Istaknuto je da je povrijeđeno i pravo bošnjačkog naroda da efektivno učestvuje u po­ stupku osnivanja katastra nepokretnosti u cilju za­ štite svojih vlasničkih interesa.Vijeće za zaštitu na­ cionalnog interesa Ustavnog suda Republike Srpske na sjednici održanoj 10. decembra 2011. godine do­ nijelo je rješenje kojim se prihvata zahtjev Kluba Bo­ šnjaka18. Meritornu odluku o ovom zahtjevu Vijeće će donijeti u roku od mjesec dana. Pored pokretanja postupka zaštite vitalnog nacional­ nog interesa, Klub Bošnjaka donio je i amandman19 na
Vidi saopštenje za javnost na službenoj stranici člana Pred­ sjedništva BiH, Izetbegović Bakira. Dostupno na http:// www.bakirizetbegovic.ba/clan-predsjednistva-bih-bakirizetbegovic-uputio-je-ustavnom-sudu-bih-zahtjev-zadonosenje-rjesenja-o-neizvrsenju-odluke-ustavnog-sudabih-o-privremenoj-mjeri-kojom-se-obustavlja-primjenazakona-o-kat/. 15 Vidi http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/media/vi jesti/Pages/Odrzana_34_sjednica_­ Vlade_Repub­ like_Srp ske.aspx. 16 Vidi bilješku 7. 17 Tekst Odluke dostupan na http://vijecenarodars.net/index. php?option=com_content&view­ =article&id=138%3Aa&catid=1%3A2011-02-24-07-34-05&Itemid=4&lang=srlat. 18 Vidi saopštenje za javnost Ustavnog suda Republike Srp­ ske. Dostupno na http://www.ustavnisud.org/Doc.­ aspx?cat= 12&subcat=27&id=144&lang=hrv&tekst=418. 19 Klub Bošnjaka smatra da je suvišno donositi novi Zakon o premjeru i katastru RS, jer dok se ne riješi ovo pravno pi­ tanje na snazi mogu biti Zakon o zemljišnim knjigama Re­ pub­ like Srpske (Sl. gl. RS, br: 67/03, 46/04, 109/05 i 119/08),
14

5

sporni zakon. Predloženi amandman predviđa da se primjena Zakona o premjeru i katastru Republike Srp­ ske odlaže i da će zavisiti od konačne odluke Ustavnog suda BiH o zahtjevu za ocjenu ustavnosti Zakona o katastru Republike Srpske20. U periodu kraćem od godinu dana NSRS je bila više ne­ go aktivna u vršenju svoje zakonodavne vlasti. U fokusu ove analize stoji (sada već stari) Zakon o ka­ tastru i novi Zakon o premjeru i katastru Republike Srp­ ske. Kako bi se dobila zaokružena slika zako­ no­ davstva RS koja se tiče stvarnih prava, nužno je dati i prikaz pojedinih odredaba Zakona o stvarnim pravima RS i Zakona o zemljišnim knjigama RS. 2. Zemljišno-knjižni sistem u BiH i Projekat zemljišne administracije Prema do sada važećim zakonskim propisima u Bosni i Hercegovini se primjenjivao/primjenjuje sistem ze­ mljiš­ nih knjiga zasnovanih na katastru, ili poznatiji kao austrijsko-njemački sistem zemljišnih registara. Ka­ tastar je evidencija o zemljištu koja sadrži tehničke podatke o nekretninama, kao što su položaj, oblik, po­ vršina zemljišnih parcela, bonitet zemljišta i sl. Kata­ starski podaci o nekretninama temelj su za osnivanje, obnovu, vođenje i održavanje zemljišnih knjiga. Zemljišne knjige su javni registri koje vode općinski sudovi. U njih se upisuju nekretnine i stvarna prava na tim nekretninama, te drugi pravni odnosi u svezi s nekretninama. Zadatak zemljišnih knjiga nije samo da služe jednostavnoj evidenciji nekretnina i stvarnih prava na njima. Zemljišne knjige trebaju osigurati i zakonom predviđeni način stjecanja stvarnih prava nad nekretninama. Zemljišne knjige omogućavaju i pru­ žaju pravnu sigurnost u prometu nekretninama. Zbog toga se i vode kod sudova21. Iz navedene defini­ cije jasno se vidi značaj zemljišnih knjiga i važnost da u slučaju spora o stvarnim pravima odlučuje sud, a ne organ izvršne vlasti. Do donošenja, najprije Zakona o katastru, a zatim i dru­ gog Zakona o premjeru i katastru RS, činilo se da pred­ stavnici državnih i entitetskih vlasti imaju jedin­ stven stav u vezi poboljšanja kvalitete i efikasnosti
Zakon o održavanju premjera i katastra zemljišta (Sl. gl. RS, br: 19/96 i 15/10) i Zakon o premjeru i katastru nepokretnosti (Sl. gl. RS, br: 34/06, 110/08 i 15/10). Na ovaj način bi se nesmetano nastavio pravni promet u Republici Srpskoj, bez ikakve štete za građane i promet njihovih nekretnina. Vidi http://vijecenarodars.net/index.php?option=com_con tent&view=article&id=138%3Aa-&catid=1%3A2011-0224-07-34-05&Itemid=4&lang=sr-lat. 20 Ibid. 21 M. Vedriš/P. Klarić, Građansko pravo, Zagreb, 1996, s. 227.

zemljišne administracije. Vijeće ministara BiH, 12. ja­ nuara 2010. godine, donijelo je Odluku o uspostavljanju Savjetodavnog i koordinacionog odbora za zemljišnu administraciju BiH22. Savjetodavni i koordinacioni odbor za zemljišnu administraciju BiH je prvobitno us­ postavljen odlukom Koordinacionog odbora za eko­ nomski razvoj i EU integracije 2005. godine kao po­ sljedica angažovanja Svjetske banke na pitanjima re­ gi­ stracije zemljišta BiH putem davanja kredita pod iznimno povoljnim uslovima. Projekat zemljišne ad­ mi­ nistracije u BiH je početkom 2006. godine objedinio dotadašnja dva projekta, Projekt zemljišnih knjiga i Projekt katastra. Objedinjenje je uslijedilo kako bi se efikasno koordinirale aktivnosti ove dvije jednako važ­ ne oblasti za osiguranje prava vlasništva nad ne­ kretninama. Bitno je naglasiti da se projekat sastoji od tri osnovne komponente: Komponente A koja se od­ nosi na zemljišnu knjigu, Komponente B koja se od­ nosi na katastar nekretnina, Komponente C koja se odnosi na razvoj politika i upravljanja Projektom. Iz ovoga proizlazi da projekat zemljišne knjige i katastar tretira odvojeno, te da bi se tek nakon potpunog ažu­ riranja pristupilo formiranju jedinstvene baze podataka, a nadležnosti — suda i Uprave — ostale bi raz­ dvojene. 3. Obustavljeni/povučeni Zakon o katastru Republike Srpske 3.1. Posuđeni zakon Preuzimanje zakonskih rješenja iz susjednih zemalja nije rijetka pojava u Bosni i Hercegovini. U konkretnom slučaju, neophodno je istaći da je Zakon o katastru Republike Srpske preuzeo skoro u cijelosti tekst Za­ kona o državnom premeru i katastru Republike Srbije23 uz neznatne izmjene. Zapravo, skoro da se ne može govoriti o izmjenama, s obzirom da je riječ o čisto ter­ mi­ nološkom prilagođavanju teksta zakona, pa je tako “Republički geodetski zavod” zamijenjen izrazom Re­ publička uprava za geodetske i imovinsko-pravne po­ slove, “državni premer” sa premjer Republike Srpske, “državna granica” sa entitetska linija i sl.24.

22 Tekst odluke dostupan na http://www.zkk.ba/?jezik=bos &n=259. 23 Zakon o državnom premeru i katastru Republike Srbije, Sl. gl. RS, br. 72/09. Dostupan na http://www.rgz.gov.rs/ web_preuzimanje_datotetka.asp?FileID=321. 24 Naime, Zakon o katastru Republike Srpske preuzeo je struk­ turu, sistematiku, te neznatno izmijenio sadržaj Zakona o državnom premeru i katastru Republike Srbije. Usporedi Zakon o državnom premeru i katastru Republike Srbije (Sl. gl. RS, br. 72/09) i Zakon o katastru Republike Srpske (Sl. gl. RS, br. 60/11).

6

Jedna od rijetkih razlika koja je uočljiva metodom upo­ redne analize zakona jeste način formiranja ko­ misije za izlaganje u postupku osnivanja katastra ne­ pokretnosti. Tako je u Zakonu o katastru Republike Srpske predviđeno da za predsjednika i jednog člana Komisije za izlaganje, koju formira Uprava, budu imenovani upravo njeni službenici; pri tom se ostavlja mogućnost da i umjesto drugog člana koji bi trebao biti iz reda građana, može izuzetno, biti imenovan njen službenik25. Na ovaj način praktično se omogućuje da o pravu vlasništva pojedinca odlučuju tri zaposlenika Uprave. U Zakonu o državnom premeru i katastru Re­ publike Srbije uopšte nije uslov da predsjednik ko­ misije i član budu zaposlenici geodetskog zavoda i isključena je mogućnost zamjene člana iz reda gra­ đana26. Tako se stiče dojam da je zakonodavac iz Re­ publike Srpske namjerno želio dati velika ovlaštenja upravnoj vlasti. 3.2. Sporna rješenja Zakona o katastru Republike Srpske Prije tumačenja pojedinih odredaba Zakona o katastru RS koje vode ka sticanju vlasništva na osnovu fak­ tičkog stanja, treba imati u vidu dvije definicije iz gra­ đanskog prava: Pravo vlasništva je skup maksimalnih ovlaštenja koja pripadaju nekoj osobi u pogledu neke stvari27. Reivindikacija (rei vindicatio) je tužba kojom vlasnik nepokretnosti traži od posjednika povrat individualno određene stvari. Pravo na podnošenje reivindikacije ne zastarijeva. Tužitelj ili aktivno legitimirani može bi­ ti samo onaj vlasnik koji je izgubio posjed stvari28. Sporni zakon je predviđao da Uprava preuzme i nad­ ležnost zemljišnoknjižnih sudova o vođenju evidencije i odlučivanju o stvarnim pravima. U članu 46 propi­ sano je da se u postupku katastarskog premjera Repub­ like Srpske podaci o pravu vlasništva na nepokretnosti prikupljaju na osnovu faktičkog stanja, dok se zem­ ljišnim knjigama daje sekundarni značaj, tako što bi se u slučaju da se na osnovu faktičkog stanja ne mogu prikupiti podaci o imaocu prava na nepokretnosti, ko­ ristili podaci koje sadrži katastar zemljišta, zemljišna knjiga ili katastar nepokretnosti. Upravo na ovim po­ dacima premjera, gdje je primat dat faktičkom stanju — posjedniku, osniva se katastar nepokretnosti i to ta­ ko da se svojina i druga stvarna prava na nepo­
25 Vidi član 89 stavove 3, 4 i 5 Zakona o katastru Republike Srpske, Sl. gl. RS, br. 60/11. 26 Vidi član 94 stav 2 i 3 Zakona o državnom premeru i katastru Republike Srbije, Sl. gl. RS, br. 72/09. 27 Vidi (bilj. 17), s. 184. 28 Ibid., s. 219.

kretnostima stiču, prenose i ograničavaju upisom u katastar nepokretnosti, a prestaju brisanjem upisa29. U zemljišnoknjižnom sistemu, stvarni vlasnik bi mogao zatražiti zaštitu svog prava na redovnom sudu. No, ovim zakonom predviđeno je da nezadovoljna stranka može pokrenuti upravni spor. Priroda upravnog spora nije takva da odlučuje o samoj suštini spora — u datom slučaju vlasništvu na nekretnini — već da sud cijeni zakonitosti upravnih akata kojima tijela državne up­ rave rješavaju o pravima i obavezama u upravnim stvarima30. Govoreći pojednostavljenim jezikom vlas­ nik je lošije pozicioniran u upravnom postupku tako da se ne može isključiti situacija u kojoj će posjednik postati vlasnik, jer se u upravnom sporu ne odlučuje o stvarnom pravu. Čak i u slučaju kada bi redovni sud donio presudu o pravu vlasništva, upitno je da li bi vlasnik mogao biti naknadno upisan u katastar nepo­ kretnosti, s obzirom da je posjednik već ostvario pravo upisa na osnovu faktičkog stanja i imajući u vidu član 57 stav 2 koji glasi: “Niko se ne može pozivati na to da mu podaci upisani u katastaru nepokretnosti nisu bili ili nisu mogli biti poznati, niti to može dokazivati” i član 58: “Podaci o nepokretnostima upisani u katastar nepokretnosti su istiniti i pouzdani i niko ne može sno­ siti štetne posljedice zbog tog pouzdanja”. Da su date prevelike nadležnosti upravnoj vlasti, govori i član 83. Prema njemu je moguć upis “... na osnovu javne is­ prave republičkog i drugog organa ili organizacije, donesene u vršenju javnih ovlaštenja, kada su ti organi prema zakonu nadležni za donošenje odluka o pravima, odnosno o drugim činjenicama koje se upisuju u kata­ star nepokretnosti”, drugim riječima, Uprava je ta ko­ ja provodi cjelokupni postupak osnivanja katastra ne­ po­ kretnosti, ali također shodno svojim ovlaštenjima i ovom članu može i dati validnu ispravu za upis stvarnih prava. U korelaciji sa navedenim, nužno je razmotriti odredbe koje se tiču postupka katastarskog premjera RS i postupka osnivanja katastra nepokretnosti. Informi­ sanje imaoca prava o postupku katastarskog premjera
Vidi član 55 stav 1 Zakona o katastru Republike Srpske, Sl. gl. RS, br. 60/11. 30 Član 11 Zakona o upravnim sporovima Republike Srpske, Sl. gl. RS, br. 109/05, glasi: Upravni akt može se pobijati: 1) ako akt sadrži takve nedostatke koji sprečavaju ocjenu njegove zakonitosti ili nedostatke koji ga čine ništavim; 2) ako u aktu nije nikako ili nije pravilno primijenjen zakon, propis zasnovan na zakonu ili opšti akt; 3) ako je akt donesen od strane nenadležnog organa; 4) ako u upravnom postupku koji je aktu prethodio nije postupljeno po pravilima postupka, a naročito ako činjenično stanje nije potpuno i pravilno utvrđeno ili što je iz utvrđenih činjenica izveden nepravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja; 5) ako je nadležni organ rješavajući po slobodnoj ocjeni prekoračio granice ovlašćenja koja su mu data zakonom i odlučio suprotno datom ovlašćenju.
29

7

predviđeno je tako da Uprava u najmanje jednom me­ diju dostupnom čak na čitavom teritoriju RS i na inter­ net stranici Uprave postavi obavijest o vršenju kata­ starskog premjera i objavi poziv imaocima prava da učestvuju u postupku premjera na način da izvrše obilježavanje graničnih tačaka parcela31. Situacija je gotovo identična kada je u pitanju osnivanje katastra nepokretnosti32. Zakonodavac je u potpunosti zanema­ rio činjenicu da prema podacima Ministarstva za ljud­ ska prava i izbjeglice BiH van naše zemlje živi 1.350.000 osoba koje vode porijeklo iz BiH, što je 1/3 cjelokupne populacije33. Nema nikakvog razloga da se ne povjeruje da znatan broj njih upravo ima imovinu na teritoriji Republike Srpske te se ovaj način infor­ misanja o početku premjera i osnivanju katastra ne čini najadekvatnijim, pri tome podsjećajući da prilikom postupka izlaganja nekretnina postoji mogućnost da o pravu pojedinca odlučuju tri službenika Uprave34. Analiza spornih rješenja Zakona o katastru Republike Srpske dovodi do zaključka da je riječ o tendenciozno smišljenom planu ugrožavanja prava vlasništva koji kao konačni cilj ima oduzimanje, odnosno trajni gu­ bitak prava. Treba podcrtati da upravo zaštita faktičkog posjednika, neadekvatan postupak informisanja vlas­ nika koji žive van granica BiH, nemogućnost ostva­ rivanja pravne zaštite pred redovnim sudom i prevelika ovlaštenja izvršne vlasti dovode do ovakve posljedice. Sve je u suprotnosti sa načelom da pravo vlasništva nikada ne zastarijeva i da djeluje erga omnes. 3.3. Ljudska prava i osnovne slobode — Član II Ustava BiH Odlučujući po zahtjevu za ocjenu ustavnosti Zakona o katastru Republike Srpske, kojeg je podnio član Pred­
31 Vidi član 40 stav 3 Zakona o katastru Republike Srpske, Sl. gl. RS, br. 60/11. 32 Član 83 Zakona o katastru Republike Srpske, Sl. gl. RS, br. 60/11, glasi: Osnivanje katastra nepokretnosti objavljuje se javnim oglasom u katastarskoj opštini u kojoj se osniva katastar nepokretnosti i na internet stranici Uprave, naj­ kasnije 30 dana prije početka osnivanja katastra nepo­ kret­ nosti. 33 Pregled stanja bosanskohercegovačkog iseljeništva, Mini­ starstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH, Sarajevo, septem­ bar 2008. godine. Dostupno na http://www.mhrr.gov.ba/ise ljenistvo/Publikacije/?id=940. Također, treba imati u vidu i podatak da je u vrijeme potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma Bosna i Hercegovina, prema procjenama, imala oko 2,2 miliona izbjeglih i raseljenih stanovnika, što je više od polovine stanovništva registrovanog popisom iz 1991. go­ dine. Vidi: Revidirana strategija Bosne i Hercegovine za provedbu Aneksa VII Dejtonskog mirovnog sporazuma, Mi­ nistarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH, Sarajevo 2010. Dostupno na http://www.fmroi.gov.ba/bosanski/izdvajamo/ doc/Revidirana%20strategija%20Bosne%20i%20Her cegovine.pdf. 34 Vidi 3.1, drugi paragraf.

sjedništva BiH Bakir Izetbegović, Ustavni sud BiH je 23. 09. 2011. donio privremenu mjeru kojom se obu­ stavlja primjena spornog zakona. Na početku svog obrazloženja o razlozima donošenja privremene mjere Sud navodi: “Za Ustavni sud je očigledno da okolnosti ovog predmeta otvaraju vrlo ozbiljna i složena pitanja ustavnosti osporenog zakona u odnosu na odredbe člana II/3.k) i e) Ustava Bosne i Hercegovine”35. Odredbe člana II/3.k) — pravo na imovinu i e) — pra­ vo na pravično saslušanje u građanskim i krivičnim stvarima i druga prava u vezi sa krivičnim postupkom tiču se zaštite ljudskih prava i sloboda koje su nabrojane u katalogu prava Ustava BiH36. Ustav BiH je direktno inkorporirao Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i sloboda i njene protokole u domaći pravni sis­ tem i dao joj prioritet nad svim drugim zakonima. Također, u prvom stavu — Ljudska prava i slobode čla­ na II Ustava, Bosna i Hercegovina i oba entiteta su se obavezala da će osigurati najviši nivo međunarodno priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda37. Pravo na imovinu prema članu 1 Prvog protokola uz Ev­ ropsku konvenciju o ljudskim pravima predviđa: “Svaka fizička ili pravna osoba ima pravo na neo­ metano uživanje svoje imovine. Niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uvjetima predviđenim zakonom i općim načelima međunarodnog prava. Prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne utiču na pravo države da primjenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu sa opštim interesima ili da bi obezbijedila naplatu po­ reza ili drugih dadžbina ili kazni”. Ovaj član u sebi sadrži jasno određena tri pravila: prin­ cip mirnog uživanja (prva rečenica prvog stava), liša­ vanje imovine (druga rečenica prvog stava), kontrola korištenja (drugi stav)38. Miješanje u pravo na mirno uži­ vanje imovine dozvoljeno je samo ako je: 1) propi­ sano zakonom, 2) u javnom interesu, 3) neophodno u
35 Dostupno na http://www.ccbh.ba/bos/odluke/index.php? src=2. 36 Vidi čl. II st. 3 Ustava BiH. 37 Vidi odredbe II. A. Član 2 Ustava FBiH i član 49 Ustava RS. 38 Prvo pravilo — različiti oblici ometanja obično se javljaju kao neposredna posljedica radnji koje poduzimaju državni organi kao izvršne vlasti, ali također mogu proizlaziti i iz zakona ili sudskih odluka. Drugo pravilo — ometanje imo­ vine, najčešće se svodi na: eksproprijaciju, nacionalizaciju i konfiskaciju. Treće pravilo — kontrola korištenja, primje­ njuje se kada je miješanje u pravo na imovinu usmjereno ka, ili predstavlja dio zakonske šeme čiji je cilj kontrola koriš­ tenja imovine. M. Carss-Frisk, Pravo na imovinu, Vodič za implementaciju Člana I Prvog protokola Evropske kon­ ven­ cije o ljudskim pravima, Vijeće Evrope 2002, s. 30, 31 i 35.

8

demokratskom društvu (princip proporcionalnosti). Sva tri uslova moraju biti kumulativno ispunjena. Uko­ liko je ispunjen samo jedan od njih, smatraće se da je došlo do kršenja Konvencije. Najjednostavnije se može dokazati da su rješenja obu­ stavljenog/povučenog Zakona o katastru bila sporna, odgovorom na pitanja koja se moraju postaviti prilikom razmatranja činjenice da li je bilo kršenja prava na imovinu, koje je zagarantirano članom 1 Prvog pro­ tokola: 1. Da li postoji pravo na imovinu, ili svojinu, u značenju člana 1? 2. Da li je bilo miješanja u to pravo na imovinu? 3. U okviru kojeg od tri pravila po članu 1 se može konkretno miješanje u imovinu razmatrati? 4. Da li je ovo miješanje legitimno u cilju od javnog ili opšteg interesa? 5. Da li je miješanje proporcionalno? Zapravo, da li se njime postiže pravična ravnoteža između za­ htjeva od općeg interesa neke zajednice i zahtjeva za zaštitom temeljnih prava pojedinca? 6. Da li je ovo miješanje u skladu sa principom prav­ ne sigurnosti, ili zakonitosti? Ako se radilo o miješanju u imovinu, to miješanje je nekompatibilno sa članom 1 Prvog protokola kada je od­ govor na bilo koje od pitanja (4) do (6) negativan39. Odgovori na ova pitanja obuhvataju najprije činjenicu da je riječ o drugoj rečenici člana 1 Protokola br. 1 — lišavanje imovine. Nadalje, razmatrajući uslove za pri­ mjenu odredbi druge rečenice prvog stava, nužno je da zahtjev za lišenje bude u „javnom interesu”. Sud je u presudi James i drugi protiv Ujedinjenog Kra­ ljevstva40 prilikom razmatranja zahtjeva “u javnom in­ teresu” konstatovao: “Smatrajući prirodnim da ste­ pen slobodne procjene koji se zakonodavcu ostavlja u provedbi socijalnih i ekonomskih politika treba da bude širok, Sud će poštovati sud zakonodavca šta je u javnom interesu, osim ako takav sud ne bude bez ra­ zumnog osnova”. Čak kada bi prihvatili da se ovim zakonom nastoji uspostaviti brz, efikasan, savremen, jeftin i pouzdan model upravljanja nekretninama u Republici Srpskoj, ostaje otvoreno pitanje da li se ta vrsta javnog interesa može/smije ostvariti na štetu drugih. Da li se pod ostvarenje javnog interesa može podvesti zaštita faktičkog posjednika naspram stvarnog vlasnika? Ovo pitanje se mora odgovarati uvažavajući činjenicu da se ne baš malim dijelom radi o imovini
Ibid., s. 43. James i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva od 22. 02. 1986, Serija A br. 98, s. 32, stav 46.
39 40

koja se nalazi u područjima na kojima je u toku rata počinjeno krivično djelo etničkog čišćenja koje je za posljedicu imalo “odvajanje” vlasnika od nekretnine. O principu proporcionalnosti se uopšte ne može go­ voriti, s obzirom da zakon predviđa legalizaciju po­ stojećeg stanja; on pri tome ostavlja stvarnog vlasnika bez prava na bilo kakvu naknadu za preknjiženo vlas­ ništvo. U pogledu principa pravne sigurnosti, zako­ nitosti, Sud traži da zakon ne smije biti primijenjen nepravično, i mora biti dovoljno jasan da pojedinci mogu biti svjesni mogućnosti miješanja u imovinu41. Zbog toga se postavlja pitanje kako će osobe koje žive izvan BiH zaštiti svoju imovinu ukoliko su informacije o promjeni zakonodavstva i vođenju postupka dostupne samo u nekom od medija u RS. Član 6 Konvencije štiti pravo da se o nečijim gra­ đanskim pravima i obavezama odlučuje na pravičnim i pravovremenim saslušanjima pred nezavisnim su­ dom. Dok član 1 Prvog Protokola štiti suštinu prava na imovinu, član 6 Konvencije predviđa proceduralne garancije za rješavanje imovinskih sporova. Drugim riječima, prva odredba određuje kriterijume za pri­ hvat­ ljivo zadiranje u imovinska prava, druga odredba garantuje pristup sudu i pravično suđenje prilikom ut­ vrđivanja da li je zadiranje u imovinska prava bilo do­ pušteno i da li je pravedno odlučeno o imovinskim pravima42. S obzirom da zakon predviđa samo vođenje upravnog spora, evidentno je da se ne može govoriti o sudu koji može meritorno odlučiti o gubitku ili sticanju stvarnih prava. 3.4. Usklađivanje Zakona o katastru RS sa Zakonom o stvarnim pravima RS Radi potpune slike o načinu na koji se uređuju imo­ vinska prava u Republici Srpskoj ne smije se izostaviti osvrt na izmjene Zakona o stvarnim pravima RS. NSRS je 2. juna 2011. donijela Zakon o izmjenama i do­ punama Zakona o stvarnim pravima43 prije nego je Zakon o katastru objavljen i stupio na snagu. Pored terminoloških izmjena44 koje su napravljene ra­ di usklađivanja sa Zakonom o katastru RS, ovaj Zakon je otišao i korak dalje u suštinskim izmjenama. Klub
Vidi presudu Hentrich protiv Francuske od 22. 09. 1994, Serija A br. 296-A, s. 19, stav 42. 42 A. Grgić/Z. Mataga/M. Longar/A. Vilfan, Pravo na imo­ vinu prema Evropskoj Konvenciji o ljudskim pravima, Vodič za primjenu Evropske Konvencije o ljudskim pravima i njenih protokola, Savjet Evrope 2007, s. 15. 43 Zakon o stvarnim pravima Republike Srpske, Sl. gl. RS, br. 95/11. 44 U članu 1 propisano je da riječi: “zemljišna knjiga” budu zamijenjene sa riječima: “javna evidencija” u cijelom tekstu Zakona u odgovarajućem padežu.
41

9

Bošnjaka je 17. juna 2011. pokrenuo postupak za za­ štitu vitalnog nacionalnog interesa i predložio amand­ mane na tri člana spornog zakona45. Za ovu tematiku bitan je amandman na član 346 — obaveza uknjižbe stvarnih prava. Ovim amandmanom zahtijevano je da se obaveza uknjižbe stvarnih prava vanknjižnim nosio­ cima ne ograničava rokom od 3 godine, jer se time do­ vodi u pitanje pravo vlasništva, naročito ako se ima u vidu načelo konstitutivnosti upisa. Također, traženo je da se omogući nosiocima prava upravljanja, koriš­ tenja ili raspolaganja na nepokretnostima u društvenoj odnosno državnoj svojini da pred nadležnim sudom, a ne organom uprave, u roku od 5 godina, pokrenu po­ stupak za sticanje pravnog osnova za upis prava svo­ jine. Amandman je tek djelimično usvojen. Predviđeni rok za uknjižbu stvarnih prava vanknjižnih nosioca od 3 godine je ostao. U pogledu nosioca prava upravljanja, korištenja ili raspolaganja na nepokretnostima u druš­ tvenoj odnosno državnoj svojini omogućeno je da se postupak za sticanje pravnog osnova za upis prava svo­ jine vodi pred nadležnim sudom, a ne pred organom uprave. Ipak, nije usvojeno da se ovaj postupak može pokrenuti u roku od 5 godina, umjesto 3 godine, od da­ na stupanja na snagu ovog zakona. 4. Bitne izmjene Zakona o zemljišnim knjigama Republike Srpske Da je riječ u najmanju ruku o planiranom i sistematskom pokušaju ugrožavanja prava vlasništva raseljenih i protjeranih građana BiH koji imaju imovinu na teri­ toriji Republike Srpske, govore i izmjene odredbi Za­ kona o zemljišnim knjigama RS. Iako je visoki pred­ stavnik 2002. godine donio odluke o proglašenju entitetskih zakona o zemljišnim knjigama46 u isto­ vjetnom tekstu, NSRS je 2004, 2005. i 2008. usvojila izmjene ovog zakona47. Član 93 u kojem je predviđeno da stupanjem na snagu Zakona o zemljišnim knjigama RS, ostaju na snazi odredbe Zakona o premjeru i ka­ tastru nekretnina, osim u dijelu koji se odnosi na evi­ denciju i upis prava vlasništva i drugih stvarnih i ob­ ligacionih prava na nekretninama, brisan je 2004. godine. Izmjena koja je uslijedila 2005. je veoma značajna, naime promijenjen je način najave postupka uspostavljanja zemljišnoknjižnog uloška. Dotadašnje
Tekst i obrazloženja amandmana dostupni na http://vije cenarodars.net/index.php?option=com_content&view=artic le&id=73%3A2011-06-27-11-57-04&catid= 1%3A2011-02 -24-07-34-05&Itemid=4&lang=sr-lat. 46 Odluke dostupne na http://www.ohr.int/decisions/econdec/ default.asp?content_id=28240 i http://www.­ ohr.int/decisions /econdec/default.asp?content_id=28232. 47 Zakon o izmjenama Zakona o zemljišnim knjigama Sl. gl. RS, br. 46/04 i Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o zemljišnim knjigama, Sl. gl. RS br. 109/05 i 119/08.
45

najavljivanje postupka uspostave zemljišnoknjižnog uloška koje je vršeno putem oglašavanja na oglasnoj tabli suda i objavljivanjem u Službenom glasniku Bo­ sne i Hercegovine, Službenom glasniku Republike Srp­ ske i u najmanje dva dnevna lista koja se di­ stribuiraju u Bosni i Hercegovini, zamijenjeno je obja­ vom na oglasnoj tabli suda, područnim jedinicama ili područnim kancelarijama Uprave, u mjesnoj zajednici, naseljenom mjestu i javno pristupačnim medijima48. Izmjenom iz 2008. godine rok za prijavu prava na priz­ navanje vlasništva ili drugog prava na nekretnini je dvostruko smanjen49. Ovim izmjenama najprije je znatno smanjena dostupnost informacije o uspo­ stav­ ljanju novog zemljišnoknjižnog uloška, a zatim i mo­ gućnost prijave stvarnih prava. Stupanjem na snagu Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske, kao što je bilo predviđeno i Za­ konom o katastru, prestaje da važi i Zakon o zemljišnim knjigama, osim odredaba koje se odnose na korištenje i održavanje evidencija zemljišnih knjiga50. Osvrt na izmjene Zakona o zemljišnim knjigama ukazuje da je zakonodavac u RS ciljano i sistematski ugrozio pravo na imovinu lica koja žive van BiH. Ovaj prikaz zajedno sa prikazom izmjena i dopuna Zakona o stvarnim pravima RS daje uvid kako Republika Srpska uređuje imovinska prava fizičkih osoba, još jednom napo­ mi­ njući da pravo na imovinu je jedno od osnovnih ljud­ skih prava. 5. Novi Zakon o premjeru i katastru Republike Srpske Zakon o premjeru i katastru Republike Srpske usvojen je po hitnom postupku u NSRS, ubrzo nakon što je član Predsjedništva Bakir Izetbegović podnio zahtjev Ustavnom sudu da osigura izvršenje svoje privremene mjere  i da rješenje dostavi nadležnom tužiocu na dalj­ nje postupanje, s obzirom da je neizvršenje odluke Us­ tavnog suda BiH krivično djelo. Ministar pravde RS je priznao da se Vlada RS odlučila na to kako se ne bi ulazilo u dalji postupak ocjene ustavnosti Zakona o ka­ tastru pred Ustavnim sudom BiH51. U prilog konsta­ taciji da je zakon donijet ishitreno i samo radi spre­ čavanja dalje ocjene ustavnosti Zakona o katastru Re­
Vidi član 3 Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zemljišnim knjigama, Sl. gl. RS, br. 109/05. 49 Vidi član 2 Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zemljišnim knjigama, Sl. gl. RS, br. 119/08. 50 Vidi član 198 Zakona o premjeru i katastru Republike Srp­ ske. Tekst zakona dostupan na http://www.vladars.net/sr-spcyrl/vlada/ministarstva/mpr/Documents/zakon%20o%20 premjeru%20i%20katastru%20republike%20srpske.pdf. 51 Vidi izjavu Džerarda Selmana, ministra pravde RS, do­ stupno na http://www.glassrpske.com/vijest/2/novosti/64 442/lat/RS-donosi-novi-zakon-o-katastru.html.
48

10

publike Srpske, ide činjenica da je Notarska komora RS sugerisala predlagaču da, nakon što NSRS usvoji zakon, obavi jedna stručna rasprava u kojoj bi se ponovo trebalo raspravljati o ovom zakonu i ugraditi amandmane52. Prije toga Notarska komora RS je pro­ slijedila NSRS dopis u kojem je navela 66 primjedbi na prijedlog zakona, a zatim je povukla primjedbe uz obrazloženje da zbog hitnosti postupka nije moguće kvalitetno pripremiti amandmane. Najveći broj pri­ mjedaba se odnosi na tehničke i terminološke izmjene, u smislu usklađivanja Zakona sa Zakonom o stvarnim pravima RS. Ni u novom zakonu nije odstupljeno od davanja nadležnosti Upravi za vođenje zemljišnih knji­ ga, tako da zemljišne knjige koje su prenesene iz gruntovnica osnovnih sudova i dalje ostaju u njenom posjedu. 5.1. Nova rješenja u novom Zakonu o premjeru i katastru Republike Srpske 5.1.1. Sticanje prava vlasništva u skladu sa raspoloživom dokumentacijom Suštinska izmjena u poređenju sa Zakonom o katastru RS jest brisanje mogućnosti sticanja prava vlasništva na osnovu faktičkog stanja. Članom 46 Zakona o pre­ mjeru i katastru RS predviđeno je da se “u postupku katastarskog premjera prikupljaju podaci o imaocu prava na nepokretnosti u skladu sa raspoloživom do­ kumentacijom (postojeći katastar zemljišta, zemljišna knjiga ili katastar nepokretnosti)”. Također član 40 stav 3, kojim se postupak katastarskog premjera objav­ ljuje u mediju dostupnom na teritoriju čitave Republike Srpske i na internet stranici Uprave, dopunjen je od­ redbom da najava mora biti objavljena i u mediju do­ stupnom na čitavoj teritoriji Bosne i Hercegovine. Iako ne suštinska izmjena, prilikom formiranja Ko­ misije za izlaganje u postupku osnivanja katastra ne­ po­ kretnosti izostavljen je uslov da predsjednik i član Komisije budu službenici Uprave53. Ipak, iz uslova koje trebaju da ispunjavaju predsjednik i član Komisije, jasno proizlazi da će najpodobniji kandidati biti upravo službenici Uprave. Zabrinjavajuće je da nije brisan stav koji se odnosi na izuzetnu mogućnost zamjene čla­ na Komisije iz reda građana sa državnim službe­ nikom geodetske struke. Novina jeste da Komisija po­ stavlja privremenog zastupnika licu čije je prebivalište, odnosno boravište nepoznato54.
Vidi izjavu delegata NSRS, Slobodana Popovića, dostupno na http://razglasaj.ba/?p=22312. 53 Vidi Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske, član 76. Tekst zakona dostupan na http://www.vladars.net/sr-spcyrl/vlada/ministarstva/mpr/Documents/zakon%20o%20 premjeru%20i%20katastru%20republike%20srpske.pdf. 54 Ibid., čl. 80 st. 1.
52

5.1.2. Sudska zaštita U poređenju sa Zakonom o katastru RS, novi zakon nema poglavlje “Sudska zaštita”. Zakon o premjeru i katastru Republike Srpske, istina, predviđa u poglavlju “Upravni i stručni poslovi” u članu 11, da u pravnim poslovima premjera Republike Srpske, osnivanja i ob­ nove katastra, osnivanja vodovoda, kao i njihovog odr­ žavanja, rješava: a) u prvom stepenu — područna jedinica Uprave b) u drugom stepenu — Uprava, c) nadležni sud u upravnom sporu d) i u slučaju spora — nadležni sud. Stav d) ovog člana, jeste ključna izmjena — obezbje­ đenje sudske zaštite fizičkim licima, s tim da zakono­ davac, to se mora imati na umu, nije nedvosmisleno odredio da je riječ o sporu o stvarnim pravima. Odredbe o sudskoj zaštiti, nisu sistematično formu­ lisane. Kako bi stranka općenito shvatila da ima pravo na sudsku zaštitu, i u kojem obimu, ona mora detaljno pročitati članove 85-89. Veoma je interesantna odredba člana 85 prema kojem u slučaju spora u pogledu prava svojine ili nekog drugog prava u postupku izlaganja, Komisija mora stranku sa manje vjerovatnim pravom uputiti da u roku od 30 dana pokrene spor kod nad­ ležnog suda, da donese dokaz o pokretanju spora u ro­ ku od 8 dana, kako bi se u primjedbi popisnog lista označilo postojanje spora. U suprotnom, vrši se upis osnovnog prava u korist lica čije je pravo vjerovatnije. Imajući u vidu da Komisiju mogu činiti tri službenika Uprave, veoma široko je postavljeno ovlaštenje da oni procjenjuju koja stranka ima manje vjerovatno pravo. Treća lica55 koja su propustila rok od 30 dana da po­ krenu spor kod nadležnog suda, prema članu 89, mogu u roku od 3 godine kod nadležnog suda osporavati iz­ vršeni upis od dana stupanja na snagu katastra nepo­ kretnosti. Ovom odredbom određeno je da se vlasnička tužba može podnijeti u roku od 3 godine, što je u su­ protnosti sa činjenicom da pravo na podnošenje rei­ vindikacije ne zastarijeva. Ovdje je bitno skrenuti paž­ nju na znatno drugačije rješenje koje nudi Zakon o zemljišnim knjigama RS. U slučaju da lice koje polaže pravo na priznavanje vlasništva ili drugog prava na nekretnini propusti predviđene rokove za prijavu svog prava prilikom uspostavljanja zemljišnoknjižnog uloš­ ka, svoje pravo uvijek može ostvariti u redovnom
55

U stavu 1 člana 89 zakonodavac koristi termin treća lica, dok u stav 2 precizira da je riječ o licu koje je propustilo rok iz člana 85 stav 1. Članom 85 stav 1 to lice je definisano kao stranka.

11

sudskom postupku. S tim u vezi analizom člana 67 — najava postupka uspostavljanja i člana 68 — prav­ ni put nakon isteka rokova ovog zakona očigledno je da nema vremenskog ograničavanja prava na podno­ šenje vlasničke tužbe56. Još jedan specifikum u pogledu zaštite stvarnih prava, ogleda se u tome da najprije Komisija donosi rješenje koje sadrži podatke o nepokretnostima, označenje prava na nepokretnosti i nosioce tih prava, ograničenja vezana za raspolaganje nepokretnostima, nalog za upis podataka o nepokretnostima i o nosiocima prava na nepokretnostima57. Rješenje je akt upravnog organa i uobičajeno je da stranka ima pravo da izjavi žalbu u kom pogledu je nezadovoljna sa prvostepenim rješe­ njem. U konkretnom slučaju ovakva mogućnost ne postoji. Naime, žalbu u roku od 15 dana može podnijeti Upravi, ali samo u pogledu premjera i katastarskog klasiranja zemljišta, dok se u pogledu utvrđivanja prava na nepokretnostima može u roku od 30 dana od dana prijema rješenja pokrenuti spor kod nadležnog suda58. U slučaju pokretanja spora, postupak se prekida do okončanja postupka pred nadležnim sudom. Za situaciju u kojoj je stranka nezadovoljna premjerom i klasiranjem zemljišta, a pri tome mora i da traži zaštitu prava vlasništva na sudu, pitanje je da li je zaista omogućeno pravo na djelotvoran pravni lijek i da li je zagarantirana efikasnost cijelog postupka. Uz ovo tre­ ba naglasiti da će najkasnije u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona područne jedinice Uprave preuzeti sve zemljišne knjige i ostalu prateću dokumentaciju od nadležnih sudova59. 5.1.3. Izostavljeno poglavlje — premjer entitetske granice Predlagač zakona, Vlada RS, u novom zakonu izo­ stavila je poglavlje o premjeru entitetske granice. Od­ redbe u Zakonu o katastru RS bile su u direktnoj su­ protnosti sa Aneksom 2 Općeg mirovnog sporazuma za mir u BiH, jer su predviđale označavanje graničnih tačaka u skladu sa ovim aneksom koji to izričito zabra­ njuje60. Razlog za ovakvu odluku možda treba tražiti u zahtjevu za ocjenu ustavnosti Zakona o katastru RS koji se nalazi pred Ustavnim sudom BiH u kojem je, između ostalog, navedeno:

“Iako je poznata činjenica da Ustavni sud BiH, između ostalog, u postupcima ocjene ustavnosti utvrđuje da li je zakon u skladu sa Ustavom BiH, a ne i Aneksima Daytonskog mirovnog sporazuma, ukazujem na ovo gru­ bo kršenje Daytonskog sporazuma jer fizičko ozna­ čavanje entitetskih linija može izazvati uznemirenost građana i time dovesti do narušavanja poretka utvr­ đenog Ustavom Bosne i Hercegovine, a to bi onda pred­ stavljalo nadležnost Ustavnog suda BiH”61. Obrazlažući nova rješenja koja nudi Zakon o premjeru i katastru Republike Srpske, ministar pravde RS na­ glasio je da će nakon utvrđivanja entitetske linije, Geodetska uprava dobiti nadležnost da dalje ažurira i vodi kompletnu dokumentaciju o toj liniji62. 6. Zaključak Iz svega naprijed navedenog prozlazi zaključak da se u Republici Srpskoj donošenjem po hitnom postupku naprije jednog, pa zatim i drugog zakona koji uređuje pitanja katastra, ne može govoriti o pravnoj sigurnosti pojedinca. Naprotiv, ovakvim postupcima, stiče se dojam da je upravo cilj razvlašćivanje i oduzimanje prava vlasništva protjeranim i raseljenim licima sa teritorije Republike Srpske. U prilog takvom stavu govore i ranije izmjene Zakona o zemljišnim knjigama, a naročito pokretanje postupka izmjena i dopuna Zakona o stvarnim pravima, prije nego što je sporni zakon stupio na snagu. Rješenja koja je preuzeo Zakon o katastru RS iz Zakona o državnom premeru i katastru Republike Srbije, čime je Uprava dobila široke nadležnosti, kri­ tikovala je i pravna struka u Srbiji. U udžbeniku stvar­ nog prava, povjeravanje evidencije upravnom organu, nije okarakterisano kao najsrećnije rješenje “…iz tog razloga što upravni organ može predstavljati jednu stranu u sporu, te tako u isti mah imati ulogu i tužioca i onoga ko presuđuje. Nasuprot tome, u zemljišno­ knjižnom sistemu o upisima rešava sud, što predstavlja znatno veću garanciju za nepristrasnost odlučivanja. Ukoliko postoji spor između opštine kao društvenopolitičke zajednice i pojedinca, o pravnom stanju u pogledu nepokretnosti odlučuje sud, a ne upravni or­ gan te iste opštine koja je stranka u sporu”63. Nova rješenja ponuđena u Zakonu o premjeru i kata­ stru RS unekoliko su poboljšala zaštitu prava na imo­ vinu, no ograničavanje prava na podnošenje vlas­ ničke
Vidi bilj. 10. Vidi izjavu Džerarda Selmana, ministra pravde RS, do­ stup­ no na http://www.glassrpske.com/vijest/2/­ novosti/64 442/lat/RS-donosi-novi-zakon-o-katastru.html. 63 O. Stanković/M. Orlić, Stvarno pravo, deveto izdanje, Beo­ grad, 2001, s. 367.
61 62

56 Vidi član 67 i 68 Zakona o zemljišnim knjigama, Sl. gl. RS br. 67/03. 57 Vidi Zakon o premjeru i katastru Republike Srpske, član 86. 58 Ibid., član 87 stav 2 i 3. 59 Ibid., član 190 stav 1. 60 Zakon o katastru Republike Srpske, Sl. gl. RS br. 60/11, član 51.

12

tužbe rokom i činjenica da će sva dokumentacija iz gruntovnica biti preuzeta od strane Uprave, poje­ dincu ostaje još samo nada da će se državni službenici Up­ rave u svom radu rukovoditi načelima nezavisnosti, profesionalnosti i transparentnosti u radu, a ne intere­ sima političke opcije ispred koje su imenovani. Među­ tim, nada u “dobru upravu” je daleko ispod pravne sigurnosti koju garantira sud i sudski postupak. Kako bi se onemogućilo ovakvo regulisanje imovinskih prava trebalo bi prije svega ustrajati na podnesenom

zahtjevu za ocjenu ustavnosti Zakona o katastru Repu­ blike Srpske. To se preporučuje iz dva razloga: najprije zato što Zakon o premjeru i katastru nudi neznatno izmijenjena rješenja osporenog zakona i, drugog, zato što je upravo donijet kako se ne bi ulazilo u dalji po­ stupak ocjene ustavnosti pred Ustavnim sudom BiH. Također se može očekivati da će odluka Vijeća za zaštitu vitalnog interesa Ustavnog suda Republike Srp­­ ske, imati značajan uticaj na rješavanje ovog kom­ pleksnog pitanja koje se tiče jednog od osnovnih ljudskih prava.

Laws on Lend-registry of Republica Srpska: Political games with the right to property Summary Within a period shorter than one year, the National Assembly of Republika Srpska passed two laws on landregistries (cadastres). The Law on Land-registry of Republika Srpska has been passed on 22nd of February 2011, and all the matters in the jurisdiction of land property courts are now vested rights within the executive authorities – Administration for Geodesic and Property and Legal Affairs of RS. Besides this arguable provision, the Law assigns precedence to current state of affairs, thus protecting the person in possession of a property to make entry of entering the given property into the registry, which constitutes a direct violation of the right on property of real owner. Acting upon the application of a member of the BH Presidency, on 23rd September 2011, the Constitutional Court passed a decision on provisional measure postpone the enforcement of the contested law until a final decision by the Court. The National Assembly of Republika Srpska, in the aim of preventing further assessment of the compatibility of this Law with the Constitution, passed a new Law on Land Survey and Registry of Republika Srpska by an emergency procedure. The new legislation, likewise, assigns wide range of powers to the Administration for Geodesic and Property and Legal Affairs of RS. This analysis focuses on the Law on Land-Registry and the Law on Land Survey and Land Registry of Republika Srpska. The earlier amendments to the Law on Land Registry, and in particular the recently commenced procedure of amendments to the Law on Real Estate Rights corroborate the argument that the contested legislation aims at dispossessing and depriving of the property rights of evicted or displaced persons from Republika Srpska.

CJP

Fondacija Centar za javno pravo Stiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht Foundation Public Law Centre

13

Vladan Joksimović* Restitucija imovine u Srbiji
Sadržaj: 1. Uvod ................................................................. 2. Zašto restitucija? ............................................... 3. Iskustva drugih zemalja u tranziciji .................. 4. Srbija 4.1. Hronološki prikaz ........................................ 4.2. Dosadašnja denacionalizacija ...................... 14 14 15 17 18 4.3. Zakon o vraćanju imovine crkvama i verskim zajednicama .................................... 4.4. Ka sveobuhvatnom rešenju ......................... 5. Restitucija i Evropska konvencija o ljudskim pravima ........................................... 6. Zaključak .......................................................... 18 19 23 25

1. Uvod Republika Srbija je, nakon niza godina najave po­ vraćaja imovine oduzete nakon Drugog svetskog rata i uspostavljanja komunističkog poretka, konačno stigla do zakona o restituciji imovine, koji je pod nazivom Zakon o povraćaju imovine i obeštećenju1 Skupština Srbije usvojila 26. septembra 2011. godine. Ovaj tekst treba da posluži upoznavanju stručne javnosti sa zakonskim rešenjima i kontekstom u kojem je Zakon usvojen. 2. Zašto restitucija? Najpre treba reći da je na formalno-pravnom terenu teško naći jako uporište za donošenje ovog Zakona. Ev­ ropska konvencija o ljudskim pravima, između os­ talog, garantuje pravo na mirno uživanje imovine (član 1 Protokola I uz Konvenciju). Ipak, ni tekst Konvencije ni praksa Evropskog suda za ljudska prava ne garantuju “pravo na pravo na imovinu”, već samo na postojeću imovinu ili legitimna očekivanja s tim u vezi. Dakle, što se tiče Evropskog suda u Strazburu, podnosioci eventualnih predstavki po pitanju povraćaja imovine, mogu biti građani koji su nezadovoljni kako se zakon koji reguliše ovo pitanje, primenjuje, jednom kada je usvojen, ne i pre toga2. Pre će biti da osnov leži na moralnom i političkom te­ renu. Naime, sve države pripadnice nekadašnjeg “Istočnog bloka” osnovu za donošenje zakona o restituciji imo­
* Autor je diplomirani pravnik i saradnik Centra za javno pravo. 1 Službeni glasnik RS br. 72/11. 2 Vidi opširnije D. Popovič, Protecting Property in European Human Rights Law, Eleven International Publishing, Ho­ landija, 2009.

vine našle su najpre na moralnom terenu, želeći da poprave ono šta se popraviti može, i na neki način i u nekom obliku, obeštete lica (i njihove naslednike) ko­ jima su komunističke vlasti oduzele privatnu imovinu. Srbija želi da se pridruži pomenutoj grupi zemalja, i jasno napravi diskontinuitet sa periodom komunizma i socijalizma u bivšoj Jugoslaviji, kao i da ode korak dalje u prihvatanju demokratskih vrednosti i vladavine prava. Takođe, ovo pitanje otvoreno je na političkom terenu, tokom procesa EU integracija. U Izveštaju Evropske komisije o napretku Srbije (Progress Report) iz no­ vembra 2010. godine3 jasno je naglašena potreba za usvajanjem zakona koji reguliše pitanje restitucije. Sr­ bija je ispunila sve obaveze u vezi sa usaglašavanjem i donošenjem novih propisa, uključujući i usvajanje Zakona o restituciji i obeštećenju4. Može se reći, da je pitanje restitucije u Srbiji počelo da se rešava u ubrzanom postupku, i to pre svega iz gore pomenutih razloga. Za EU su pitanje svojine, a samim tim i pitanje resti­ tucije, važna pitanja, koja treba pored pomenutog konteksta posmatrati i kroz ekonomsku prizmu, u smi­ slu da jasno definisani svojinsko-pravni odnosi pod­ stiču strane investicije i ukupan ekonomski razvoj. Danas je svojina zaštićena ustavnim odredbama u svim modernim državama, ili barem u onim u koje se tako predstavljaju i tome teže5. U razvijenim zemljama zaštita imovine je, uprkos složenoj i kontraverznoj

SEC(2010) 1330. Mišljenje Evropske komisije o kandidaturi Srbije za prijem u članstvo, SEC(2011) 1208, 12. 10. 2011. 5 K. Viitanen, Just Compensation in Expropriation? FIG XXII International Congress Washington, D.C. USA, 1926.04.2002.
3 4

14

prirodi, smatrana važnim elementom tržišne privrede, i pred uslovom sigurnosti pojedinca6. 3. Iskustva drugih zemalja u tranziciji U socijalističkim zemljama su se nakon Drugog svet­ skog rata odvijale opsežne socijalne reforme koje su sa sobom nosile i ozbiljna kršenja prava pojedinaca, uključujući tu i kršenje prava na imovinu. U svakoj od tih zemalja brojne su bile žrtve konfiskacija, na­ cionalizacija, eksproprijacija i/ili drugih oblika oduzi­ manja ili ograničavanja imovinskih prava. Nakon sloma totalitarnih komunističkih režima u is­ točnoj Evropi, u poslednjoj deceniji prošlog veka, na političkoj agendi društava u tranziciji kao značajno se pojavilo pitanje ispravljanja nepravdi iz prošlosti, pa se tako na dnevnom redu pojavilo i pitanje restitucije “starih” imovinskih prava i davno oduzete imovine. Pristup evropskih zemalja ovom pitanju nije bio uni­ forman. Jedino što bi se uniformnim moglo nazvati je to što nijedna evropska država nije pokušala da vrati imovinu svima, u punom obimu, koji su nezakonito ili nepravično izgubili imovinu u komunističkim reži­ mima. Gledajući unazad, čini se da nije postojao kon­ senzus čak ni oko toga da li je restitucija poželjna ili nije. Protivnici restitucije isticali su da je sporno da li restitucija unapređuje ili usporava ekonomski rast, kao i da je njen uticaj na unapređenje vladavine prava, takođe, diskutabilan. Ovo se posebno odnosi na prava onih koji su imovinska prava stekli savesno u periodu pre tranzicije (savesni sticaoci, lica koja su postupila bona fide). Kao dodatni argument protiv restitucije može se često čuti i da konfiskacija imovine i druga oduzimanja bez naknade u prošlosti nesporno ulaze u sferu ljudskih prava, ali da to svakako nisu i jedina kršenja prava koja su se u prošlosti dogodila. Žrtvama mučenja, nezakonitog pritvora, ili oni kojima su us­ kraćivana prava na veroispovest ili udruživanje, krše­ nja navedenih prava nikada neće moći biti u potpunosti nadoknađena, pa se nameće pitanje zašto bi bilo ko očekivao da novouspostavljeni demokratski poretci u potpunosti kompenzuju samo one kojima je povređeno pravo na imovinu7? Sa druge strane, zagovornici resti­ tucije ističu da ona pokazuje predanost novog poretka vladavini prava, diskontinuitet novog sistema u odnosu na prethodni, koji je počinio teške povrede prava, kao i jasan signal da će se pravo na imovinu u budućnosti
V. http://www.humanrights.is/the-human-rightsproject­ /hu manrightscasesandmaterials/­ h umanrightsconce­ p ts ideasandfora/substantivehumanrights­ /therighttoproperty/. 7 Vidi opširnije: T. Allen, Restitution and Transitional Justice in the European Court of Human Rights, 13 Colum J. Eur. L. 1 2006/2007.
6

poštovati8. Pravila međunarodnog prava9 proklamuju pravo na imo­ vinu i zabranjuju njegovo kršenje, a konkretnu za­ štitu pružaju i tela uspostavljena međunarodnim ugo­ vorima, pre svih Evropski sud za ljudska prava i Interamerički sud za ljudska prava. Evropski sud za ljudska prava razvio je značajnu praksu u vezi sa kršenjem prava na imovinu10. Na žalost, zaštita koju on pruža u najvećem broju slučajeva ostala je nedostupna za žrtve kršenja prava na imovinu koja su se dogodila u prošlosti. Razlozi za to su najpre, formalne prirode, da Konvencija važi samo pro futuro, te nema retroaktivne primene, osim u slučaju da posledice kršenja i dalje traju, ali i suštinske prirode, u smislu da, kako je već napomenuto, Sud, odnosno Konvencija, i ne tretiraju pitanje povraćaja imovine oduzete nakon Drugog svetskog rata, kao pravo koje izvire iz Konvencije. Naprotiv, Sud svoju nadležnost zasniva na pravu na mirno uživanje imovine, definisano članom 1 Protokola I uz Evropsku konvenciju, ali samo u slučajevima da je država u pitanju, nakon ratifikacije Konvencije, donela određeni propis po pitanju restitucije, ili pre­ duzela faktičko postupanje u ovoj materiji, i time stavila u izgled pojedincu da može legitimno očekivati da je reč o imovini koju osnovano potražuje11. U većini zemalja u tranziciji čekalo se da se postupak privatizacije okonča ili da se gotovo privede kraju, pa da se započne postupak restitucije12. Ipak, Srbija se izdvaja po dužini trajanja privatizacije, a time i čekanja na započinjanje postupka restitucije. Slovenija, Češka, Slovačka i Mađarska počele su res­ tituciju početkom ili sredinom devedesetih godina, Bu­ garska 1992, Nemačka 1994, Rumunija i Poljska 1996, Makedonija 1998, Crna Gora 2002 i Albanija 2004. godine13.
Ibid. Vidi takođe: M. Heller & C. Serkin, Revaluing re­ stitution: From the Talmud to Postsocialism, 97 Mich. L. Rev. 1385, 1404 (1999). 9 Klasično međunarodno pravo štiti imovinu stranaca od po­ stupaka države. Pravo na imovinu svih proklamovano je na univerzalnom nivou Opštom deklaracijom UN o ljudskim pra­ vima iz 1948. godine, a na regionalnom nivou ono je pro­ klamovano Protokolom I uz Evropsku Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda iz 1952, Američkom kon­ vencijom o ljudskim pravima iz 1969. godine, i Afričkom poveljom o ljudskim i narodnim pravima iz 1986. godine. 10 Vidi opširnije: M.Carss-Frisk, The Right to Property, A guide to the implenetation of the Article 1 Protocol I of the European Convention on Human Rights, Council of Europe, Strazbur, 2001. 11 Vidi Marckx protiv Belgije, br. predstavke br. 6833/74. 12 G. Nikolić, Ekonomski aspekt restitucije, Izazovi evrop­ skih integracija br. 2011/14, Službeni glasnik, Beograd, s. 91. 13 Ibid.
8

15

Bugarska je bila jedna od prvih zemalja Istočne Evrope koja je usvojila zakon o restituciji. Prema tom zakonu bugarski državljani i stranci imaju pravo povraćaja imovine koja je bila oduzeta u periodu fašizma i socijalizma, s tim što domaći državljani mogu da zadr­ že imovinu, a stranci su u obavezi da vraćenu imovinu prodaju14. Glavni oblik restitucije u Letoniji bilo je vraćanje imo­ vine u naturi, a samo u određenim slučajevima imovina je zamenjena privatizacionim vaučerima koji su izdati u vrednosti 273 miliona evra15. Češka je donela prve propise o restituciji još 1991. godine, da bi se naknadno donele i izmene koje se od­ nose na restituciju imovine žrtvama holokausta. U sprovođenju ovih propisa bolji rezultati su postignuti u odnosu na restituciju privatne imovine građana nego u odnosu na vraćanje imovine verskih zajednica. Potonji proces je spor zbog poteškoća oko utvrđivanja ranijeg prava svojine. U češkom zakonu stoji da se radi o ub­ lažavanju nepravde (a ne o njenom ispravljanju). Pra­ vo na restituciju imaju samo domaći državljani16. Proces restitucije u Mađarskoj je započeo 1991. godine usvajanjem zakona koji je omogućio verskim zajed­ nicama da traže povraćaj imovine koja je nacio­ na­ lizovana nakon 1. januara 1946. godine. Što se privatne imovine građana tiče bila je predviđena samo delimična kompenzacija i to u vaučerima, kojima su nakon toga građani mogli da kupuju udele i akcije u procesu pri­ vatizacije državnih preduzeća ili zemljište na auk­ cijama17. Poljska ni posle dve decenije od sloma komunizma nije preduzela značajnije korake na planu vraćanja imovine i nije usvojila zakon o restituciji. Sačinjeni predlog zakona ne daje prednost naturalnoj restituciji, isključuje mogućnost vraćanja najvrednije imovine ko­ ja se nalazi u Varšavi, predviđa isplatu ograničene naknade, i predviđa uspostavljanje komplikovanog i skupog postupka za podnosice zahteva za povraćaj imovine18. U Rumuniji je 2001. godine donet novi zakon kojim se vrši restitucija imovine koja je konfiskovana između 1945. i 1989. godine. Iako je ovaj zakon omogućio bolji pristup restituciji privatne svojine od prethodno postojećih propisa koji su bili konfuzni i međusobno kontradiktorni19, mnogi problemi su ostali. Evropski
15 Ibid., s. 92. Ibid., s. 91. 17 Ibid., s. 93. Ibid., s. 93. 18 Restitution in Poland, Hungary, Romania and other coun­ tries in Eastern Europe, http://www.claimscon.org/?url=nego tiations/e_europe. 19 G. Nikolić, Ekonomski aspekt restitucije, Izazovi evropskih integracija br. 2011/14, Službeni glasnik, Beograd, s. 93. 14 16

sud za ljudska prava je u oktobru 2010. godine na osnovu velikog broja podnetih predstavki utvrdio da proces restitucije imovine u Rumuniji izaziva veliku zabrinutost i pozvao Rumuniju da preduzme sve ne­ ophodne mere da bi se izborila sa ozbiljnim kašnjenjima u postupcima za vraćanje oduzete imovine20. U pogledu restitucije, situacija je i u regionu polovična. Države bivše SFRJ su istina sve, osim sada samo Bo­ sne i Hercegovine, donele propise o restituciji21, ali proces vraćanja imovine nije sproveden do kraja (osim u Sloveniji za koju se može reći da je stigla skoro do kraja). Slovenija je donela zakon o restituciji još 1991. go­ dine22, ali je primena zakona bila skopčana sa brojnim teškoćama. Tek 2002. godine, pred ulazak Slovenije u EU, zakon je počeo intenzivno da se primenjuje. Os­ novni princip restitucije je bio restitutio in rem. U slučaju da naturalna restitucija nije bila moguća, alter­ nativa je bilo obeštećenje u novcu, u iznosima koji do­ spevaju na godišnjem nivou. Krajem 2008. godine pri­ hodi Agencije za denacionalizaciju (organa zaduženog za sprovođenje zakona) su znatno prevazišli iznos po­ trebnih novčanih isplata i postali su dodatni prihod za državni budžet. Do juna 2009. godine u Sloveniji re­ šeni su gotovo svi zahtevi za denacionalizaciju23. Crna Gora je donela dva zakona o denacionalizaciji, najpre 2002. godine, a novi u aprilu 2004. godine24. Pre­ ma propisima Crne Gore predviđena je naturalna restitucija ili obeštećenje u vrednosti koja je vrlo pri­ bližna tržišnoj vrednosti imovine25. Hrvatska je 1997. godine usvojila Zakon o naknadi za imovinu oduzetu za vreme jugoslovenske komunističke
20 Restitution in Poland, Hungary, Romania and other coun­ tries in Eastern Europe, http://www.claimscon.org/?url=nego tiations/e_europe. 21 Vidi opširnije: N. Đurđević, Nacrt zakona o povraćaju oduzetih nepokretnih stvari crkvama i verskim zajednicama — restitucija ili potpuno oduzimanje imovine crkava i ver­ skih zajednica u Crnoj Gori, Glasnik prava br. 1/11, Kragu­ jevac, http://www.jura.kg.ac.rs/index.php/sr/4l4.htm. 22 Uradni list Republike Slovenije br. 27/91, 31/93, 65/98 i 66/2000. 23 Agencija BETA objavila je 19. avgusta 2009. godine vest da je do juna 2009. godine u Sloveniji rešeno 98,2 % zahteva za denacionalizaciju, http://www.novosti.rs/vesti/planeta.70. html:248598-Slovenija-Reseno-98-odsto-zahteva-za-dena cionalizaciju. 24 Zakonom o povraćaju oduzetih imovinskih prava i obe­ šte­ ćenju (Službeni list RCG br. 21/2004) derogiran je Zakon o pravednoj restituciji (Službeni list RCG br. 34/02 i 33/03). 25 Ibid. Vidi takođe: P. Vasić, Restitucija kao uslov za po­ vratak Srbije u zajednicu Evropskih demokratija, Izazovi ev­ ropskih integracija br. 2011/14, Službeni glasnik, Beograd, s. 11. 26 Narodne novine RH br. 92/96, 39/99, 42/99, 43/2000, 131/2000, 27/2001, 65/2001, 118/2001 i 80/2002.

16

vladavine26. Zakon je usvojen 1996. godine i imao je deset izmena zaključno sa 2002. godinom. U početku je zakon sadržao niz diskriminatornih rešenja koja je Ustavni sud Hrvatske uporno osporavao, dok ga Sabor Hrvatske nije u više koraka promenio. Restitucija je bila glavni princip za neizgrađeno građevinsko zem­ ljište, poslovne zgrade i prostorije, i poljoprivredno zemljište. Kompenzacija je bila sekundarno sredstvo denacionalizacije, i to onda kada je restitucija bila ne­ moguća27. Makedonija je svoj zakon o denacionalizaciji dobila najviše zahvaljujući svojoj dijaspori, koja je obrazovala Asocijaciju za denacionalizaciju u Makedoniji i lo­ biranjem kod vlasti inicirala donošenje zakona28. Za­ kon je u početku, međutim, sadržao dosta loša rešenja, pa je na novi pritisak dijaspore, u maju 2000. godine, doveo do neophodnih izmena29. Osnovni princip de­ nacionalizacije bio je restitutio in rem, a ukoliko vra­ ćanje nije bilo moguće, onda je rešenje bilo obe­ štećenje. U Bosni i Hercegovini je donet Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju30 u Republici Srpskoj, ali taj zakon nije stupio na snagu odlukom Visokog predstavnika međunarodne zajednice u BiH. Osnovni razlog za ovakvu odluku jeste stav da se ovo pitanje ne može urediti na entitetskom nivou, već da se mora ure­ diti na jedinstven način, na nivou Bosne i Herce­ govine31. 4. Srbija 4.1. Hronološki prikaz Nakon Drugog svetskog rata i uspostavljanja soci­ jalističkog društvenog sistema jedna od prvih mera državne prinude odnosila se na oduzimanje poljo­ privrednog i šumskog zemljišta s ciljem dodeljivanja zemlje zemljoradnicima, bezemljašima ili onima koji nisu imali dovoljno zemlje. U skladu sa odredbama Za­ kona o agrarnoj reformi32 oduzeta je zemlja od vlas­ nika poljoprivrednih i šumskih poseda čija je ukupna
27 Vidi opširnije: S. Glišić, M. Antić, Preduslovi, ostvarenje i očekivani rezultati predstojeće restitucije (denacionalizacije) u Srbiji, Izazovi evropskih integracija br. 2011/14, Službeni glasnik, Beograd, ss. 50-51. 28 Ibid. 29 Zakon o denacionalizaciji, Služben vesnik na Republika Makedonija br. 20/98 i 43/2000. 30 Službeni glasnik Republike Srpske br. 13/2000. 31 P. Vasić, Restitucija kao uslov za povratak Srbije u zajed­ nicu Evropskih demokratija, Izazovi evropskih integracija br. 2011/14, Službeni glasnik, Beograd, s. 11. 32 Službeni list FNRJ br. 64/45, 16/46, 24/46, 99/46, 101/47, 105/48, 4/51, 19/51, 42-43/51, 21/56, 52/57, 55/57 i Službeni list SFRJ br. 10/65.

površina prelazila 45 hektara ili 25-35 hektara obradive zemlje ukoliko su ti posedi iskorišćavani putem zakupa ili najamne radne snage. U Srbiji najveći udeo u ob­ razovanju zemljišnog fonda agrarne reforme i kolo­ nizacije imali su posedi u privatnom vlasništvu (oko 41 %), nemački posedi (oko 38 %) i zemljišni posedi crkava, manastira, verskih zajednica, njihovih zaduž­ bina i društava (oko 10 %)33. Ograničenje privatnog zemljišnog poseda izvršeno je i donošenjem Zakona o poljoprivrednom zemljišnom fondu opštenarodne imo­ vine i dodeljivanju zemlje poljoprivrednim orga­ nizacijama koji je donet 22. maja 1953. godine. U ovaj fond je ušlo zemljište u državnoj svojini, kao i poljo­ privredno zemljište zemljoradnika u površini preko 10 hektara. Na taj način ustanovljen je zakonski maksi­ mum svojine na poljoprivrednom zemljištu od 10 hektara, odnosno izuzetno 15 hektara34. Nacionalizacija privatnih preduzeća obavljena je u periodu od 1946. do 1958. godine. Najpre su Zakonom o nacionalizaciji privatnih privrednih preduzeća na­ cionalizovana35 i u državnu svojinu prešla preduzeća u 42 privredne grane. Procenjuje se da je tada u FNRJ oduzeto oko 3100 preduzeća36. Zakonom o nacionalizaciji najamnih zgrada i građe­ vinskog zemljišta iz 1958. godine37 nacionalizovane su najamne stambene zgrade i najamne poslovne zgra­ de, dok je u gradovima i naseljima gradskog karaktera nacionalizovano i građevinsko zemljište koje je postalo društvena svojina. U Srbiji je na osnovu ovog zakona oduzeto 70.000 stanova, od čega je polovina izu­ zeta iz nacionalizacije ali opterećena stanarskim pra­ vom u korist trećeg lica. Prema nedavnim podacima udruženja građana koja okupljaju građane kojima je imovina oduzeta u ovom trenutku na teritoriji Srbije i dalje ima 8.800 stanova na kojima postoji uspostavljeno stanarsko pravo odnosno pravo dugoročnog po­ vlašćenog zakupa u korist trećeg lica — stanara, tako da su njihovi vlasnici i dalje suštinski ograničeni u pravu svojine na tim stanovima (koje imaju faktički sa­ mo nominalno). Samo u Beogradu postoji 6.600 ta­ kvih stanova38.
P. Vasić, Restitucija kao uslov za povratak Srbije u zajed­ nicu Evropskih demokratija, Izazovi evropskih integracija br. 2011/14, Službeni glasnik, Beograd, ss. 7-8. 34 Ibid., s. 9. 35 Službeni list FNRJ br. 98/46 i 37/48. 36 P. Vasić, Restitucija kao uslov za povratak Srbije u zajed­ nicu Evropskih demokratija, Izazovi evropskih integracija br. 2011/14, Službeni glasnik, Beograd, s. 8. 37 Službeni list FNRJ, br. 52/1958, 3/1959, 24/1959, 24/1961 i 1/1963. 38 P. Vasić, Restitucija kao uslov za povratak Srbije u zajed­ nicu Evropskih demokratija, Izazovi evropskih integracija br. 2011/14, Službeni glasnik, Beograd, s. 9.
33

17

Nakon 1945. godine gubitak jugoslovenskog držav­ ljanstva bio je sankcionisan gubitkom prava svojine na nepokretnostima. Zakonom o oduzimanju državljanstva oficirima i podoficirima bivše jugoslovenske vojske koji su odbili da se vrate u otadžbinu i pripadnicima vojnih formacija koji su služili okupatoru i koji su odbegli u inostranstvo39 oduzeto je ovim kategorijama lica državljanstvo na osnovu samog zakona, a kao po­ sledica oduzimanja državljanstva sledila je i mera gubitka prava svojine bez ikakve nadoknade. Gubitak državljanstva je kao posebna kazna bio propisan Za­ konom o vrstama kazni iz 1945. godine i ovu kaznu su mogli da izriču kako vojni tako i redovni sudovi. Zakonom o otkupu privatnih apoteka iz 1949. godine40 oduzete su privatne apotekarske radnje zajedno sa me­ di­ kamentima i uređajima. Predsedništvo Prezidijuma Narodne skupštine FNRJ svojim Ukazom od 8. marta 1947. godine41 oduzelo je državljanstvo članovima kraljevske porodice Kara­ đorđević i oduzelo im svu imovinu u zemlji. Skupština SRJ je 2001. godine usvojila Zakon o ukidanju Ukaza o oduzimanju državljanstva i imovine porodice Kara­ đorđević42 kojim je vraćeno državljanstvo s tim što je predviđeno da će se pitanje povraćaja imovine rešiti posebnim zakonom. U toku Drugog svetskog rata i okupacije u Srbiji je stradalo 84 % jevrejske populacije koja je brojala oko 33.580 lica43. Nemačke vlasti su Jevreje nakon hap­ šenja slale u koncentracione logore širom Evrope a njihova imovina je oduzeta. Nakon rata tu imovinu u najvećem broju slučajeva nije ni imao ko da traži jer su i vlasnici i njihovi naslednici, čitave porodice is­ trebljene od strane fašista. Takođe, kao važno pitanje sigurno će se pojaviti i imovina koja je oduzeta od lica nemačke narodnosti nakon rata. Nemci su činili prilično brojnu populaciju u Kraljevini Jugoslaviji (oko 500.000 pripadnika) po­ znatu kao “Švabe” ili “folksdojčeri”44. Najveći deo ove populacije podržao je nemačke okupacione snage. Pod utiskom stravičnih razaranja i počinjenih zločina konfiskacija imovine pripadnika nemačke narodnosti bila je praktično neumitna. AVNOJ je u novembru 1944. godine doneo Odluku o prelazu u državnu svo­
Službeni list DFJ br. 64/45 i Službeni list FNRJ br. 86/46. Službeni list FNRJ br. 50/1949. 41 Ukaz Predsedništva Prezidijuma Narodne skupštine Fede­ rativne Narodne Republike Jugoslavije U. br. 392 od 8. marta 1947. godine, Službeni list FNRJ br. 64/47. 42 Službeni list SRJ br. 9/01. 43 P. Vasić, Restitucija kao uslov za povratak Srbije u zajed­ nicu Evropskih demokratija, Izazovi evropskih integracija br. 2011/14, Službeni glasnik, Beograd, s. 10. 44 Ibid.
39 40

jinu neprijateljske imovine i o državnoj upravi nad imovinom neprisutnih lica i o sekvestru nad imovinom koje su okupatorske vlasti prisilno otuđile. Ta odluka je za posledicu imala oduzimanje sve imovine Ne­ mačkog Rajha i njegovih državljana koja se nalazila na teritoriji Jugoslavije, sve imovine lica nemačke nacionalnosti, svu imovinu ratnih zločinaca i njihovih pomagača, i sve imovine onih lica koja su presudama naših sudova osuđena na gubitak imovine u korist države. Od ovako drakonske mere bila su izuzeta samo ona lica nemačke narodnosti koja su učestvovala u NOB ili oni koji su već pre rata bili asimilirani kao Srbi, Hrvati ili Slovenci45. 4.2. Dosadašnja denacionalizacija Proces denacionalizacije u Srbiji otvoren je 1990. godine i od tada se događaju procesi denacionalizacije određenog, reklo bi se manjeg obima. Zakonom o na­ činu i uslovima priznavanja prava i vraćanja zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljo­ privrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljopriv­ rednih proizvoda iz 1991. godine46 vraćena je imovina ranijim vlasnicima i sitnim zanatlijama kojima je bez naknade konfiskovano zemljište i druga imovina zbog neizvršavanja obaveze iz obaveznog otkupa poljo­ privrednih proizvoda u periodu posle 1945. Istim za­ konom vraćeno je seljacima i poljoprivredno zemljište oduzeto bez naknade preko zakonskog maksimuma od 10 hektara po odredbama zakona iz 1953. Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine47 je ranijim vlasnicima omogućeno vraćanje neizgrađenog građevinskog zemljišta, ali formalno se nije radilo o vraćanju prava svojine, već o pravu korišćenja koje se moglo prometovati. Svi ovi zakoni predviđaju princip naturalne restitucije, kao i realne supstitucije, te i mogućnost vraćanja novčane tržišne naknade. Procenjuje se da je po ovim zakonima u periodu od 1990. do 2006. godine bivšim vlasnicima i to u naturalnom obliku vraćeno 150 do 200 hiljada hektara poljoprivrednog zemljišta48.

Ibid., ss. 10-11. Službeni glasnik RS br. 18/91, 20/92 i 42/98. 47 Službeni glasnik RS br. 47/2003 i 34/2006. 48 V. Todorović, Konfesionalna restitucija kao deo denacio­ nalizacije u Srbiji, Izazovi evropskih integracija br. 2011/14, Službeni glasnik, Beograd, s. 79.
45 46

18

4.3. Zakon o vraćanju imovine crkvama i verskim zajednicama Formalno se primenjuje od 1. oktobra 2006. godine, a suštinski od kraja 2007. godine kada je formiran organ - Direkcija za restituciju. Po ovom zakonu je vraćeno oko 40.000 hektara zemljišta svih vrsta i kategorija49. Ustavnost ovog Zakona testirana je i pred Ustavnim sudom Republike Srbije koji je aprila 2011. godine doneo odluku kojom je odbijena inicijativa, te je konstatovano da Zakon ne sadrži povredu ni načela pravne jednakosti, niti zabrane diskriminacije predvi­ đene Ustavom Republike Srbije, a i Evropskom konven­ cijom za zaštitu ljudskih prava50. 4.4. Ka sveobuhvatnom rešenju? Dana 29. jula 2011. godine Ministarstvo finansija upu­ tilo je nacrt zakona o restituciji (Nacrt Zakona o vraća­ nju imovine i obeštećenju) na javnu raspravu koja je okončana 3. septembra 2011. godine. Tvorci nacrta istakli su da se on bazira na sledećim ključnim principima: 1) treba ispraviti nepravdu koja je učinjena mnogim porodicama iz ideoloških razloga; 2) ne smeju se praviti nove nepravde, tako što će se poštovati legalno stečena svojina današnjih vlasnika nad traženom imovinom; i 3) potrebno je uskladiti zakon sa raspoloživim imovinskim i finansijskim resursima naše države, tako da zakon bude primenjiv i da ne ugrožava finansijsku stabilnost zemlje51. Vlada Srbije je 6. septembra 2011. godine usvojila ovaj nacrt sa manjim izmenama kao predlog zakona52, a Narodna skupština Republike Srbije je na osnovu vladinog predloga dana 26. septembra 2011. godine donela Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeš­ te­ ćenju. Ovim zakonom uređuju se uslovi, način i postupak vraćanja oduzete imovine i obeštećenja za imovinu
Ibid., ss. 79-80. Odluka Ustavnog suda Republike Srbije broj IUž-119/ 2008 od 20. aprila 2011. godine. 51 Prezentacija Nacrta Zakona o vraćanju imovine i obeš­ tećenju, radna verzija za javnu raspravu od 29. jula 2011. go­ dine, http://www.mfin.gov.rs/UserFiles/File/predlozi/Na crt%20Zakona%20o%20vracanju%20imovine%20i%20 obestecenju%20-%20prezentacija%2029%2007%202011. pdf. 52 Potpredsednik Vlade Republike Srbije Božidar Đelić iz­ javio je da u konačnoj verziji Predloga zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, koji je 6. septembra 2011. godine usvojila Vlada, proširena mogućnost naturalne resti­ tucije, pre svega u domenu neizgrađenog građevinskog zem­ ljišta. Videti više na http://www.srbija.gov.rs/vesti/vest. php?id=158882.
49 50

oduzetu od fizičkih i određenih pravnih lica i prenetu u opšte narodnu, državnu, društvenu ili zadružnu svo­ jinu na teritoriji Republike Srbije posle 9. marta 1945. godine primenom propisa o agrarnoj reformi, nacio­ nalizaciji, sekvestraciji i drugih propisa, a na osnovu akata o podržavljenju. Pod “Aktom o podržavljenju” se podrazumeva pravni akt koji je imao neposredno dejstvo, kao što je presuda, odluka, rešenje i drugi pravni akt državnog odnosno drugog nadležnog organa, kojim je izvršeno podržav­ ljenje imovine. Pod (oduzetom) imovinom se podrazu­ mevaju oduzete pokretne i nepokretne stvari, kao i oduzeta preduzeća. U članu 2 Zakon sadrži enumerativnu listu od 41 pro­ pisa po kojima je oduzimana imovina, a po kojima se sada može ostvariti pravo na vraćanje imovine. Na toj listi nalaze se zakoni, uredbe i drugi propisi koji su do­ nošeni u periodu od 1945. pa sve do 1969. godine. Zakon predviđa da se imovina ima vratiti u naturalnom obliku ili obeštećenjem putem državnih obveznica Re­ publike Srbije i u novcu. Pravo na vraćanje imovine ima domaće fizičko lice koje je bivši vlasnik oduzete imovine ili njegovi za­ konski naslednici, bivši vlasnici koji su svoju oduzetu imovinu vratili u svojinu na osnovu teretnog pravnog posla; zadužbine kojima je oduzeta imovina ili njihovi pravni sledbenici; fizička lica-strani državljani od­ nosno njihovi naslednici pod uslovom reciprociteta. Nije najjasnije šta se podrazumeva pod pojmom do­ maće fizičko lice, odnosno da li se ovaj pojam odnosi samo na državljane Republike Srbije. Pravo na vraćanje imovine, pak, nemaju fizička licastrani državljani ni njihovi naslednici ako je obavezu vraćanja preuzela strana država po osnovu među­ narodnog ugovora ili koje je obeštetila strana država i bez postojanja međunarodnog ugovora. Pravo na vra­ ćanje ne uživaju ni lica koja su bila pripadnici okupa­ cionih snaga za vreme Drugog svetskog rata, kao ni njihovi naslednici. Ni oni bivši vlasnici čije su oduzete stvari u međuvremenu prestale da postoje usled više sile ne mogu biti obeštećeni u skladu sa odredbama predviđenog zakonskog rešenja. Zakonom se predviđa da će se posledice oduzimanja imovine žrtvama Holokausta i drugim žrtvama fašizma na teritoriji Republike Srbije koje nemaju živih zakon­ skih naslednika urediti posebnim zakonom. Za razliku od navedenih kategorija lica za koje je eksplicitno predviđeno da imaju ili da nemaju pravo na vraćanje imovine, lica kojima je imovina konfis­ kovana ili eksproprisana imaće ovo pravo ukoliko bu­ du ispunjeni dodatni uslovi. Zakonske odredbe biće, naime, primenjene na imovinu konfiskovanu posle 9.

19

marta 1945. godine pod uslovom da je bivši vlasnik rehabilitovan do dana stupanja na snagu ovog zakona, ili ukoliko bude rehabilitovan kasnije. Ovo rešenje je dobro jer ne bi trebalo ograničiti mogućnost korišćenja prava iz ovog zakona samo na one koji do trenutka ka­ da zakon stupi na snagu budu formalno rehabilitovani. S druge strane, trebalo bi razmotriti mogućnost da se licima koja će u budućnosti biti rehabilitovana i nji­ hovim naslednicima ostavi prigodni rok za podnošenje zahteva za vraćanje imovine od momenta donošenja odluke o rehabilitaciji, a ne od momenta stupanja na snagu zakona. Što se eksproprisane imovine tiče, bivši vlasnik ima pravo na vraćanje imovine koja je oduzeta na osnovu propisa o eksproprijaciji koji su se primenjivali do 15. februara 1968. godine53, ako im na ime naknade za eks­ proprisanu imovinu nije ustupljena druga nepo­ kretnost u svojinu, stanarsko pravo ili drugi oblik naj­ šire pravne vlasti. Zakonom je predviđen prioritet vraćanja imovine u naturalnom obliku (vraćanje imovine bivšem vlasniku u svojinu i državinu), a ako to nije moguće predviđa se davanje obeštećenja bivšim vlasnicima. Ako vraćanje u državinu oduzete imovine, međutim, nije odmah mo­ guće, bivšem vlasniku vratiće se svojina na toj stva­ ri, a sa licem koje je držalac stvari uspostaviće se zakupni odnos po tržišnim uslovima. Obveznici vraćanja imovine u naturalnom obliku su Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lo­ kalne samouprave, javno preduzeće, privredno dru­ štvo, ili drugo pravno lice čiji je osnivač Republika Srbija, pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, pri­ vredno društvo sa većinskim društvenim kapitalom i zadruga, a koje su na dan stupanja na snagu zakona vlasnik, svojinski držalac ili nosilac prava korišćenja ili raspolaganja na podržavljenoj svojini. Obveznik obeštećenja u vidu državnih obveznica i u novcu je Republika Srbija. Zakonom je predviđeno načelo zaštite sticaoca imo­ vine, te u članu 10 stoji da stečena prava ne smeju biti povređena i da sticalac imovine koji je nakon njenog podržavljenja stekao pravo svojine ostaje vlasnik i držalac stvari. Podnosilac zahteva koji ima pravo da, po različitim osnovima, zahteva vraćanje određene imovine za isti predmet obeštećenja, može to pravo da ostvari samo po jednom osnovu. I ovo je jedno od nepreciznih re­ šenja. Teško nam je da zamislimo situaciju u kojoj bi se ova norma primenila, a da to ima logički smisao.
Kao dana stupanja na snagu Zakona o izmenama i do­ pu­ nama Zakona o eksproprijaciji (Službeni list SFRJ br. 5/68).
53

Svi nadležni organi obavezani su da u okviru svojih nadležnosti i po hitnom postupku izdaju svu potrebnu dokumentaciju kojom raspolažu, a najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja zahteva. Ako je određena naknada bila data prilikom oduzimanja na osnovu propisa iz člana 2 Zakona ista se neće uzi­ mati u obzir pri utvrđivanju prava na vraćanje imovine, ali se takođe ne može zahtevati ni vraćanje plodova niti naknada štete po osnovu izgubljene dobiti zbog nemogućnosti korišćenja oduzetom imovinom u peri­ odu od njenog podržavljenja pa do vraćanja. Predmet vraćanja su nepokretne i pokretne stvari u javnoj svojini, državnoj, društvenoj i zadružnoj svojini, osim stvari u svojini zadrugara i društvenoj i zadružnoj svojini koje je imalac stekao uz naknadu. Tekst zakona govori o naknadi bez ulaženja u detalje o visini i pravičnosti naknade. Poljoprivredno zemljište, šume i šumsko zemljište, stambene i poslovne zgrade, stanovi i poslovne prostorije i drugi objekti, koje su bile po­ državljene su predmet vraćanja. Predmet vraćanja su i podržavljene pokretne stvari i pokretne stvari upisane u javni registar. Uslov za eventualni povraćaj je da navedene pokretne i nepokretne stvari postoje na dan stupanja zakona na snagu. Što se vraćanja nepokretnosti tiče obveznik vraćanja je dužan da bivšem vlasniku vrati pravo svojine i državinu na oduzetoj nepokretnosti, osim ako objekat nije uvećan. Smatraće se da je objekat uvećan ukoliko je dograđen ili nadzidan tako da je uvećana njegova ukupna bruto površina. Zakonom je predviđeno da u slučaju uvećanja objekta, vlasnik uvećanog dela i bivši vlasnik mogu sporazumno regulisati svoje međusobne odnose na predmetnom objektu, a ako se takav spo­ razum ne postigne, njihove međusobne odnose urediće nadležni sud. Ako se, međutim, oduzeta nepokretnost ne može vra­ titi vlasniku u celini, vratiće mu se deo oduzete nepo­ kretnosti, uz obeštećenje za nevraćeni deo. U članu 18. Zakona predviđeni su izuzeci od vraćanja nepokretnosti u naturalnom obliku. Lista izuzetaka je dosta ekstenzivna i kreće se od slučajeva koji su izu­ zetno jasni kao, na primer, da se neće vraćati nepo­ kretnosti koje su isključivo u javnoj svojini, pa do slu­ čajeva u kojima neće biti lako u konkretnim situacijama doći do rešenja. Takav bi slučaj mogao biti, na primer, da se ne vraćaju nepokretnosti čije bi vraćanje bitno narušilo ekonomsku, odnosno tehnološku održivost i funkcionalnost u obavljanju pretežne delatnosti sub­ jekta privatizacije koji nije privatizovan. Predviđeno je i da se podržavljena preduzeća ne vraćaju bivšim vlasnicima. Ovo praktično znači da za preduzeća nema naturalne restitucije, već da je za njih moguće samo obeštećenje.

20

Zakupac nepokretnosti koja je predmet vraćanja ima pravo da nastavi da je koristi za obavljanje svoje de­ latnosti, ali ne duže od tri godine, a za poljoprivredno zemljište tri godine od izvršnosti rešenja o vraćanju imovine, s tim što se bivši vlasnik i obveznik mogu i drukčije sporazumeti. Izuzetno, za višegodišnje zasa­ de i vinograde, koji su stariji od tri godine u trenutku stupanja na snagu zakona, zakupac ima pravo da za­ ključi ugovor o zakupu poljoprivrednog zemljišta na osnovu prava prečeg zakupa i u tim izuzetnom sluča­ jevima ima pravo da koristi poljoprivredno zemljište do 20 godina za višegodišnje zasade, odnosno do 40 godina za vinograde. U predviđenim rokovima zakupa od tri, ili 20, odnosno 40 godina, bivši vlasnik koji je stupio na mesto za­ kupodavca, ima pravo na zakupninu, ali ne može jed­ no­ strano menjati visinu zakupnine i druge odredbe za­ te­ čenog ugovora o zakupu, s tim da ugovor o zakupu zaključen sa namerom da se osujeti ostvarenje prava bivšeg vlasnika ne proizvodi pravno dejstvo. Nepokretnosti se vraćaju oslobođene hipotekarnih te­ reta koji su nastali od momenta njihovog podr­ žavljenja. Za potraživanja koja su bila obezbeđena hipotekom iz stava 1. ovog člana garantuje Republika Srbija, uz pravo regresa prema hipotekarnom dužniku. Postojeće stvarne službenosti konstituisane u korist ili na teret nepokretnosti ne prestaju. Postojeće lične službenosti u korist trećih lica se gase. Građevinsko zemljište u javnoj svojini Republike, po­ krajine ili jedinice lokalne samouprave, kao i građe­ vinsko zemljište u državnoj, društvenoj odnosno za­ druž­ noj svojini, takođe su predmet vraćanja. Ne vraća se građevinsko zemljište na kome se nalaze javne površine, ili je predviđena izgradnja objekata javne na­ mene. Ne vraća se ni izgrađeno građevinsko zem­ ljište na kome je planskim dokumentom, važećim na dan stupanja na snagu ovog zakona, predviđena iz­ gradnja objekta u funkciji ekonomskog razvoja, kao i objekta koji je namenjen za socijalno stanovanje. Ne vraća se ni građevinsko zemljište na kome je izgrađen objekat bez građevinske dozvole, koje u postupku le­ galizacije bude određeno kao zemljište za redovnu upo­ trebu objekta, u skladu sa zakonom kojim se ure­ đuje prostorno planiranje, izgradnja i građevinsko zemljište. U članu 23 Zakona predviđeno je koje se zemljište vraća, a to se uglavnom odnosi na neizgrađeno građe­ vinsko zemljište u javnoj svojini. Bivšem vlasniku vraća se pravo svojine na poljo­ privrednom i šumskom zemljištu i šumama. Ukoliko je oduzeto poljoprivredno, odnosno šumsko zemljište bilo predmet komasacije, odnosno arondacije nakon

oduzimanja, bivši vlasnik ima pravo na vraćanje zem­ ljišta koje je dobijeno iz komasacione mase za to zem­ ljište. Neće se, međutim, vratiti pravo svojine na poljo­ privrednom i šumskom zemljištu ako je na njemu izgrađen objekat koji je u funkciji, ona površina ka­ tastarske parcele koja služi za redovnu upotrebu tog objekta, ako je neophodna nova parcelacija zemljišta radi obezbeđivanja pristupnog puta, ako je zemljište u društvenoj odnosno zadružnoj svojini stečeno teretnim pravnim poslom. Licu koje je na dan donošenja izvršnog rešenja imalo pravo korišćenja poljoprivrednog zemljišta to pravo prestaje danom izvršnosti rešenja o vraćanju imovine bivšem vlasniku. Lice koje je imalo pravo korišćenja poljoprivrednog zemljišta dužno je da preda državinu bivšem vlasniku po skidanju useva, a najkasnije do 30. oktobra godine kada je rešenje postalo izvršno, a kada je rešenje postalo izvršno nakon navedenog datuma, u roku od osam dana od skidanja prvog narednog useva u sledećoj godini. Ukoliko je poljoprivredno zemljište, u skladu sa zakonom koji reguliše poljoprivredno zemljište, dato u zakup, ostaje u državini zakupca do isteka ugovora o zakupu, osim u slučaju da se stranke drugačije ne spo­ razumeju, s tim da zakupninu od dana izvršnosti re­ šenja o vraćanju zemljišta zakupac plaća bivšem vlas­ niku. Bivšim vlasnicima vraćaju se ranije oduzete stambene zgrade, kuće i stanovi, garaže i drugi prateći objekti, oduzeti primenom propisa navedenih u članu 2 Zakona (taksativno navedeni propisi). Kuće i stanovi na kojima postoji zakonom zaštićeno stanarsko pravo, vraćaju se u svojinu bivšem vlasniku, koji od dana izvršnosti rešenja o vraćanju postaje zakupodavac zaštićenom sta­ naru, pod postojećim uslovima. Poslovni objekti i poslovne prostorije vraćaju se biv­ šem vlasniku u svojinu i državinu. One poslovne pro­ storije ili objekti koje su date u zakup ili srodan odnos vraćaju se bivšem vlasniku u svojinu, a po isteku tri godine od dana izvršnosti rešenja o vraćanju imovine i u državinu, U periodu od sticanja svojine do stupanja u posed biv­ šeg vlasnika, zakupac stupa u pravni odnos sa njim po ugovoru koji je zaključio sa prethodnim vlasnikom. Što se pak pokretnih stvari tiče u svojinu i državinu bivših vlasnika vraćaju se postojeće podržavljene pokretne stvari i pokretne stvari upisane u javni re­ gistar, ali se ne vraćaju one koje su sastavni deo zbirki muzeja, galerija, nepokretnih kulturnih dobara od izuzetnog značaja, ili drugih srodnih ustanova. Ne vra­ ćaju se pokretne stvari koje su prodate u postupku privatizacije.

21

Obeštećenje se vrši putem državnih obveznica Re­ publike Srbije i u novcu za isplatu akontacije obeš­ tećenja. Ukupan iznos obeštećenja iz stava 1 ovog čla­ na ne sme da ugrozi makro-ekonomsku stabilnost i privredni rast Republike Srbije, te se za ove namene opredeljuje iznos od dve milijarde evra. U odnosu na taj iznos se utvrđuju i konkretni iznosi obeštećenja, a takođe se uvodi i maksimalan iznos obeštećenja po bivšem vlasniku koji iznosi 500.000 evra. Zakon predviđa način za utvrđenje vrednosti nepo­ kretnosti i pokretnih stvari. Postupak procene detaljnije je opisan u nekoliko članova Zakona. Takođe, predviđeno je da je za oduzeta preduzeća os­ novica obeštećenja vrednost čiste aktive, valorizovane na osnovu pariteta dinara prema američkom dolaru na dan oduzimanja i na dan donošenja rešenja. Za oduzeto preduzeće koje ima suvlasnike vrednost predmeta obeštećenja deli se na suvlasnike srazmerno učešću u ukupnom učešću u vlasništvu na tom preduzeću. U slučaju oduzimanja akcija, odnosno udela, jednog ili više suvlasnika preduzeća, smatra se da je, u smislu ovog zakona, oduzet deo preduzeća. Posebnim zakonom, koji će biti donet do 31. decembra 2014. godine, regulisaće se izdavanje, promet i ko­ rišćenje obveznica. Republika Srbija će vršiti godišnju isplatu obveznica po dospeću korisnicima obeštećenja. Obveznice dospevaju u roku od 15 godina i isplaćuju se u godišnjim ratama počev od 2015. godine, osim obveznica za lica koja su na dan stupanja na snagu ovog zakona starija od 70 godina, koje dospevaju u roku od pet godina, odnosno lica koja su na dan stu­ panja na snagu ovog zakona starija od 65 godina, koja dospevaju u roku od 10 godina. Promet ovim obvez­ ni­ cama je slobodan. Izvori sredstava za izmirenje obaveza po osnovu iz­ datih obveznica su: 1) namenski izdvojena sredstva u postupku privatizacije; 2) sredstava ostvarena konver­ zijom prava korišćenja građevinskog zemljišta u svojinu uz naknadu, predviđen posebnim zakonom; 3) namenska sredstva predviđena budžetom Republike Srbije. Republika Srbija će isplatiti bespovratnu akontaciju obe­ štećenja u novcu i to bivšem vlasniku u iznosu od 10 % od osnovice obeštećenja. Iznos akontacije ne može biti veći od 10.000,00 evra po bivšem vlasniku. U slučaju kada umesto bivšeg vlasnika pravo ostvaruju njegovi zakonski naslednici, iznos akontacije deli sa saglasno njihovim utvrđenim udelima. Sticanje imovine i ostvarivanje obeštećenja po ovom zakonu ne podleže plaćanju ni jedne vrste poreza, administrativnih i sudskih taksi.

Stranka u postupku je lice po čijem je zahtevu pokrenut postupak ili koje ima pravni interes, obveznik, kao i republički javni pravobranilac. Po zahtevu za vraćanje imovine postupak vodi Agen­ cija, kao javna agencija, preko područnih jedinica, a u skladu sa ovim zakonom i zakonom kojim se uređuje opšti upravni postupak. Agencija će objaviti javni poziv za podnošenje zahteva za vraćanje imovine u roku od 120 dana od dana stu­ panja na snagu ovog zakona. Zahtev za vraćanje imovine može podneti bivši vlasnik oduzete imovine, odnosno njegovi zakonski naslednici i pravni sledbenici. Pravo na podnošenje zahteva u skladu sa ovim zako­ nom imaju svi bivši vlasnici oduzete imovine, njihovi zakonski naslednici ili pravni sledbenici, bez obzira da li su podneli prijavu u skladu sa Zakonom o prijav­ ljivanju i evidentiranju oduzete imovine54. Sa stanovišta Evropske konvencije i Evropskog suda za ljudska prava, postavlja se pitanje značenja pome­ nutog zakona. Naime, koja je svrha evidentiranja imo­ vine, a da nije namera da se ona vrati. Dakle, da li je Srbija još Zakonom iz 2005. godine pokazala jasan in­ teres da reši pitanje restitucije i time podstakla po­ tencijalne restitucionare da imaju “legitimno oče­ kivanje” da će im se imovina vratiti, odnosno da imaju osnova da je potražuju. Zahtev se podnosi Agenciji u roku od dve godine od dana objavljivanja javnog poziva Agencije, i to na propisanom obrascu i sa potrebnim dokazima, preko šaltera pošte. Pored osnovnih stavki koje mora da sa­ drži svaki zahtev55, lice koje ima strano državljanstvo dužno je da uz zahtev dostavi dokaz o nepostojanju smetnji iz člana 5 ovog zakona za ostvarivanje prava na vraćanje imovine, a lica kojima je imovina kon­ fiskovana obavezna su da prilože i pravosnažnu sudsku odluku o rehabilitaciji odnosno dokaz da je podnelo zahtev za rehabilitaciju. Nadležnost područne jedinice Agencije utvrđuje se prema prebivalištu, odnosno boravištu bivšeg vlasnika u vreme oduzimanja imovine. Agencija, odnosno njena područna jedinica, dužna je da o potpunom zahtevu odluči najkasnije u roku od šest meseci, a u slučaju posebno složenih predmeta, go­ dinu dana od dana prijema potpunog zahteva. Prvostepeno rešenje Agencija dostavlja podnosiocu zahteva, obvezniku i republičkom javnom pravo­ bra­ niocu.
54 55

Službeni glasnik RS br. 45/05. Vidi član 42 stav 3 i 4 Zakona.

22

U slučaju kada je rešenjem iz stava 1 ovog člana od­ ređeno više korisnika, svakom od njih odrediće se pri­ padajući deo imovine odnosno obeštećenja utvrđen njihovim međusobnim sporazumom zaključenim pred organom koji vodi postupak ili odlukom nadležnog suda. Protiv prvostepenog rešenja podnosilac zahteva, ob­ veznik i republički javni pravobranilac mogu izjaviti žalbu ministarstvu nadležnom za finansije, kao drugo­ stepenom organu, u roku od 15 dana od dana dostav­ ljanja rešenja. Ministarstvo nadležno za finansije je dužno da odluči o podnetoj žalbi u roku od 90 dana od dana prijema. Protiv drugostepenog rešenja može se pokrenuti upravni spor. Na osnovu pravosnažnog rešenja o vraćanju imovine vlasnik ima pravo da upiše svojinu na predmetnoj nepokretnosti. Na osnovu izvršnog rešenja kojim se određuje obeš­ tećenje organ ili organizacija nadležna za predaju državnih obveznica odnosno potvrde o njihovom izda­ vanju predaće iste korisniku odnosno korisnicima. Rešenje o predaji državnih obveznica smatra se iz­ vršenim upisom vlasništva korisnika na obveznicima u Centralni registar. Agencija vodi, u elektronskom obliku, evidenciju o pod­ netim zahtevima, utvrđenoj vrednosti imovine i obeštećenja po podnetim zahtevima kao i rešenim predmetima. U odredbama iz glave 5 Zakona predviđeno je osni­ vanje, organizaciona struktura i nadležnost Agencije za restituciju. Ona se osniva radi vođenja postupka i odlučivanja o zahtevima za vraćanje imovine, kao i radi isplate novčane naknade i obeštećenja i obavljanja drugih poslova utvrđenih zakonom. Agencija za re­ stituciju počinje sa radom do 1. januara 2012. godine i ona će preuzeti predmete, sredstva za rad, arhivu i zaposlene u Direkciji za restituciju Od stupanja na snagu ovog zakona imovina koja je oduzeta bivšim vlasnicima, a za koju je podneta prija­ va u skladu sa Zakonom o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine (Službeni glasnik RS broj 45/05), a po odredbama ovog zakona može biti vraćena, ne mo­ že biti predmet otuđivanja, hipoteke ili zaloge do pra­ vno­ snažnog okončanja postupka po zahtevu za vra­ ćanje. Vraćena imovina je u slobodnom prometu, a Republika Srbija, autonomna pokrajna, odnosno jedi­ nica lokalne samouprave, ima pravo preče kupovine prilikom prvog otuđenja. U slučaju kada je više lica poseduje potvrde o izvr­ šenom evidentiranju oduzete imovine pod istim bro­

jem, ta lica sporazumno određuju jednog od njih koji će preuzeti prijavu. 5. Restitucija i Evropska konvencija o ljudskim pravima O odnosu Evropskog suda za ljudska prava po pitanju restitucije imovine, već u uvodnim napomenama ovog teksta date su osnovne smernice. Na ovom mestu mislimo da postoji potreba da se nešto detaljnije objasni razmišljanje i praksa Evropskog suda po ovom pitanju. Sud je doneo odluke u stotinama slučajeva koji su se odnosili na različite aspekte re­ stitucije. To su, međutim, slučajevi koji se ne odnose na restituciju starih imovinskih prava, odnosno imo­ vinskih prava koja su oduzimana u socijalističkim zem­ ljama neposredno nakon Drugog svetskog rata. U tim slučajevima tzv. starih oduzimanja, podnosioci predstavki nisu bile uspešni u svojim pokušajima da povrate svoja prava pred Evropskim sudom za ljudska prava. Sud je razvio čitav set proceduralnih pravila kojima je onemogućio da ovi slučajevi stignu do faze rasprave o meritumu. U najvećem broju slučajeva predstavke ra­ nijih vlasnika imovine oduzete u prošlosti Evropski sud je odbacio kao neprihvatljive iz razloga vremenske nenadležnosti (nadležnost ratione temporis). Naime, za sve države članice Konvencije nadležnost Suda po Prvom protokolu počinje onog momenta kada u Savetu Evrope deponuju ratifikacione instrumente (za Pro­ tokol). Stoga, podnosioci moraju da identifikuju neko postupanje države u periodu nakon ratifikacije Pro­ tokola da bi uopšte imali slučaj pred Sudom. To bi načelno bilo moguće samo ukoliko bi podnosilac pred­ stavke bio titular imovinskog prava u trenutku kada je Protokol stupio na snagu u odnosu na državu članicu koja mu je imovinu oduzela, jer bi tada barem teoretski nadležnost Suda mogla biti uspostavljena. U brojnim slučajevima Evropski sud je potvrdio svoj stav po kome se neće prihvatiti predstavka ukoliko je pravo na imovinu oduzeto u skladu sa zakonom pre nego što je Protokol stupio na snagu56. Tek ukoliko je oduzimanje imovine bilo nezakonito po domaćem pravu Evropski sud je prihvatao da se radi o kontinuiranom, odnosno trajnom kršenju prava. To je bio slučaj u predmetima Papamichalopoulos protiv Grčke57 i Loizidou protiv Turske58. Ipak, navedeni slučajevi predstavljaju samo izuzetak od pravila, a pravilo je da je Sud bio opredeljen da izbegne da se proglasi nadležnim u ovim slu­ ča­ jevima59.
Vidi npr. Kopecky protiv Slovačke, br. predstavke 44912/98 i Blečić protiv Hrvatske, br. predstavke 59532/00. 57 Br. predstavke 14556/89. 58 Br. predstavke 15318/89.
56

23

Ali, čak i kada su neki slučajevi “starih oduzimanja” uspeli da “prežive” visoko postavljene procesnopravne uslove i uspeli da se domognu faze odlučivanja u meritumu, Sud je donosio odluke kojim je te zahteve odbijao. Sud je otišao toliko daleko da je zauzeo stav da ne samo da prava na imovinu koja su formalno prestala da postoje po nacionalnim zakonima, već i ona koja se nisu pravno ugasila, ali je njihovo koriš­ ćenje u starom režimu bilo nemoguće, više nisu vredna priznanja u skladu sa odredbama prava ljudskih pra­ va60. Naime, pored doktrine iz predmeta Loizidou po kojoj će se smatrati da pravo na imovinu postoji i ako bar formalno postoji po domaćem pravu, razvio i pot­ puno drugačiju doktrinu. U slučaju Malhous protiv Češ­ ke61 podnosilac predstavke je u trenutku stupanja Protokola I uz Evropsku konvenciju na snagu u Češkoj i dalje formalno bio vlasnik imovine, ali to svoje pravo usled de facto eksproprijacije godinama nije mogao koristiti ni na koji način. Veliko veće Evropskog suda zaključilo je u ovom predmetu da “nada da će se priznati opstanak “starog imovinskog prava” koje je dugo vremena bilo nemoguće efektivno koristiti, te ne može se smatrati imovinom”. Time je naglasak dat sta­ bilnosti sadašnjih vlasničkih odnosa, čak i po cenu isključenja rešavanja pritužbi na nepravde počinjene u pre-tranzicionom periodu62. U slučaju kad vlasništvo nije bilo valjano izgubljeno pre nego što je Konvencija stupila na pravnu snagu, kao što je bio slučaj u predmetu Vasilescu protiv Ru­ munije63, Sud je zauzeo stav da je zadržavanje pred­ metne imovine od strane rumunskih vlasti bilo neza­ konito i da je podnosilac predstavke ostao vlasnik imovine. Posledično, Sud je našao da je došlo do povrede člana 1 Protokola I. Takođe treba naglasiti da član 1 Protokola I, ne na­ meće ni ograničenja u pogledu slobode država ugo­ vor­ nica pri određivanju obima restitucije (kako kate­ gorije lica, tako i obima naknade). Tako se, na primer, u slučaju Jantner protiv Slovačke64 Sud skoncentrisao na utvrdjivanje činjenice stvarnog prebivališta u Slo­ vačkoj podnosioca, što je bio uslov za res­ ti­ tuciju.
Vidi opširnije: A. Grgić, Z. Mataga, M. Longar i A. Vilfan, Pravo na imovinu prema Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima, Savet Evrope, Strazbur, 2007. 60 T. Allen, Restitution and Transitional Justice in the Euro­ pean Court of Human Rights, 13 Colum J. Eur. L. 1 2006 /2007. 61 Malhous protiv Češke Republike, predstavka br. 33071 /96. 62 Vidi opširnije: D. Ignjatović, Pravo na imovinu i obaveza plaćanja nadoknade u slučaju njegovog ograničavanja u međunarodnom pravu, Izazovi evropskih integracija, Beo­ grad 2011/14, ss. 110-112. 63 Predstavka br. 27053/95. 64 Predstavka br. 39050/97.
59

U predmetu Gratzinger i Gratzingerova protiv Češke Republike65, nacionalni propisi su isključivali moguć­ nost povraćaja imovine onim podnosiocima zahteva koji nisu bili češki državljani. Sud je stao na stanovište da podnosioci predstavke nisu mogli legitimno da očekuju da će njihov zahtev biti rešen u njihovu korist. Takodje, Sud je u kasnijoj odluci definisao da postoji razlika između puke nade da će doći do restitucije, i legitimnog očekivanja, koje mora biti konkretnije pri­ rode od puke nade i zasnovano na zakonskoj odredbi ili pravnom aktu (Maltzan i ostali protiv Nemačke)66. Presuda u predmetu Broniowski67 odnosi se na nepo­ stupanje poljskih vlasti po zahtevu za naknadu imovine podnosioca predstavke u mestu Lwów koje se danas nalazi u Ukrajini, koja je pripadala njegovom pravnom prethodniku. Sve to dok je to područje još uvek bilo deo Poljske, još pre Drugog svetskog rata. Sud je stao na stanovište da korenite reforme političkog i privrednog sistema zemlje, kao i finansijske prilike, mogu opravdati ograničenja u pogledu odštete podno­ siocima zahteva. Poljska je više decenija propuštala da izvrši pravo preneseno na podnosioca, kao i na brojne druge podnosioce. Podnosilac predstavke primio je sa­ mo neznatnu vrednost odštete na koju je imao pravo. Pošto je odnos između vrednosti oduzete imovine i isplaćene odštete bio očigledno nesrazmeran, Sud je smatrao da je došlo do povrede prava na mirno uživanje imovine. Kao se ista situacija mogla primeniti na veliki broj identičnih slučajeva, Sud je usvojio “pilot”presudu, ukazujući na sistemski propust. Konačno, u predmetu Jahn i ostali protiv Nemačke68, Sud je napravio izuzetak i dao jasne razloge da se oduzimanje imovine bez isplate ikakve odštete moglo smatrati opravdanim u smislu člana 1 Protokola I, ali samo imajući u vidu jedinstveni kontekst nemačkog ujedinjenja. Dakle, da je Sud odlučnije zahtevao od država da isprave kršenja ljudskih prava koja su se dogodila u prošlosti, poslao bi snažnu poruku svim vladama da u budućnosti neće dozvoliti slična kršenja. Pružajući podršku žrtvama da povrate imovinu, Sud bi im po­ mogao da se ponovo osećaju jednakim sa drugim sub­ jektima u “novoj” državi i da olakša njihovo ponovo uključivanje u društvo iz koga su nekada isključeni. Sud je, međutim, umesto toga pokazao mali interes za ova pitanja, i to samo u interesu vladavine prava i u ime održavanja stabilnosti vlasničkih odnosa69.
Predstavka br. 39794/98. Predstavke br. 71916/01, 71917/01 i 10260/02. 67 Predstavka br. 31443/96. 68 Predstavke br. 46720/99, 72203/01 i 72552/01. 69 T. Allen, Restitution and Transitional Justice in the Euro­ pean Court of Human Rights, 13 Colum J. Eur. L. 1 2006 /2007.
65 66

24

6. Zaključak Usvajanjem zakona o restituciji Srbija je učinila do­ datni napor u cilju ispravljanja nepravdi nanetih nakon Drugog svetskog rata. Može se uopšteno konstatovati, da predložena za­ kon­ ska rešenja ipso jure nisu protivna niti uporednoj ev­ ropskoj praksi, ni Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima. S druge strane, postavlja se pitanje da li je jedino važ­ no da se zadovolje EU zahtevi i poštuje praksa Evrop­ skog suda za ljudska prava ili je potrebno da se uradi i više od toga u interesu prevazilaženja nanetih nepravdi i kršenja ljudskih prava. Pitanje primene zakona i eventualnih problema s tim u vezi, su odvojena pravna pitanja. Pogrešno bi bilo težiti cilju koji bi se mogao opisati kao”jednako nezadovoljstvo svih”. Treba težiti da se uradi sve kako bi svi bili podjednako zadovoljni i da se postigne razumevanje između države i grupa koje imaju različite interese i koji su najčešće međusobno suprotstavljeni. Država treba da jasno pokaže i dokaže da je ovo maksimum koji može pružiti u datim okol­ nostima, sve poštujući predvidjene procedure i pos­ tu­ pajući jednako ili slično u jednakim ili sličnim situa­ cijama. Da primena ovog Zakona neće ići glatko i da ima onih koji su nezadovoljni zakonskim rešenjima videlo se još u fazi usvajanja nacrta i predloga zakona. Mreža za restituciju, nevladina organizacija koja okuplja veliki

broj bivših vlasnika i njihovih naslednika, ima brojne zamerke na usvojeni Zakon, zbog čega će podneti inicijativu za njegove izmene70. U medjuvremenu se Mađarska sve glasnije buni protiv odredbi Zakona, a sve u vezi sa izostavljanjem iz re­ stitucije Madjara koji su pre i za vreme Drugog svet­ skog rata živeli u Vojvodini i učestvovali u ratu na strani okupacionih snaga71. U nekim od poslednjih reak­ cija moglo se pročitati da će blokirati Srbiju u daljim evropskim integracijama72. Teško je oteti se utisku da je nakon deset godina lutanja, pošto je teško bilo postići društveni konsenzus o neophodnosti restitucije, pa do načina i obima iste, da su sva ova pitanja naprasno rešena na zadovoljstvo svih, te se pristupilo usvajanju Zakona. Pre smo mišljenja da se naprasna spremnost i brzina rešavanja ovog pitanja najpre duguje jasnim i izričitim zahtevima koji su dolazili od EU. S druge strane, pohvalno je da se rešavanju ovog pitanja konačno, aktivno i konstruktivno pristupilo. Tran­ sparentna i dosledna primena Zakona će biti neop­ hodna, kako bi utisak bio još povoljniji.
»Polemika o Zakonu o restituciji«, RTS, 17. oktobar 2011, http://www.rts.rs/page/stories/sr/story/9/Politika/973800/ Polemika+o+Zakonu+o+restituciji.html. 71 »Mađarska se buni zbog restitucije«, B92, 28. septembar 2011,http://www.b92.net/biz/nvesti/srbija.php?yyyy= 2011&mm=09&dd=27&nav_id=545119. 72 »Mađari (ne) ucenjuju restitucijom?«, B92, 5. oktobar 2011, http://b92.net/biz/vesti/srbija.php?yyyy=2011&mm= 10&dd=05&nav_id=547007.
70

Restitution of property in Serbia Summary The article was written just before the Law on Restitution and Compensation was adopted in Serbia. Therefore, it provides a general overview of the provisions provided by the law. The chronological developments in the country, in this field were mentioned as well. In addition, the articles deals with the issue of reasons for drafting and adopting such a law, question of timing of its adoption, as well as comparative experiences from the region and neighbouring countries. Also, the European Court of Human Rights relevant jurisprudence was provided. One of the conclusions of the author was that the adoption of the law is a positive signal, as such. On the other hand, a transparent and proper implementation of the Law will be needed in order to fully satisfied professional and general public.

CJP

Fondacija Centar za javno pravo Stiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht Foundation Public Law Centre

25

Azra Miletić* Institut vremenskog važenja zakona u predmetima ratnih zločina pred Sudom Bosne i Hercegovine
Sadržaj: 1. Uvod ................................................................... 2. Relevantni propisi-tumačenje i primjena ........... 2.1. Opšte pretpostavke i pravila utvrđivanja povoljnijeg zakona ............................ 3. Krivičnopravni okvir nastao nakon potpisivanja tzv. Dejtonskog sporazuma .................................... 26 27 28 30 4. Suđenje ili kažnjavanje za krivična djela prema općim načelima međunarodnog prava .................. 4.1. Zločini protiv čovječnosti u KZ BiH ........... 4.2. Primjena doktrine udruženog (zajedničkog) zločinačkog poduhvata i odgovornost po osnovu komandne odgovornosti pred Sudom BiH .......... 5. Rezime ..............................................................

33 34 35 36

1. Uvod Važenje krivičnog zakona temelji se na određenim pra­ vilima. Ona vladaju u modernom krivičnom pravu i prihvaćena su, kako u nacionalnim krivičnim zako­ nodavstvima, tako i međunarodnom pravu. Mnoga od njih su takvog značaja da su podignuta na rang ustavnih načela, kao i načela međunarodnog prava i kao takva svrstana su u katalog osnovnih ljudskih prava. Ta pra­ vila predstavljaju izraz zahtjeva načela pravne si­ gurnosti i načela zakonitosti kojima se građanima garantuje da neće moći biti kažnjavani za one radnje ili propuštanja koja u vrijeme njihovog činjenja nisu bila predviđena kao krivična djela, odnosno takva rješenja koja im garantuju da u vrijeme preduzimanja ili nepreduzimanja određene radnje znaju sa kakvim posljedicama mogu računati. Jedan od najznačajnijih segmenata tog principa je njegovo vremensko važenje, koji se temelji na pravilu da se primjenjuje zakon vremena izvršenja krivičnog djela (princip neretro­ aktivnosti), odnosno prema kojem je zabranjena po­ vratna ili retroaktivna primjena krivičnog zakona (nullum crimen sine lege praevia — nema krivičnog djela bez prethodnog zakona). Drugi dio pravila se odnosi na prostorno važenje kri­ vičnog zakonodavstva i u tom pogledu su od posebnog značaja ona pravila kojima se uređuje pitanje važenja krivičnog zakona u situacijama izvršenja krivičnog djela izvan granica date države, tj. kada su u pitanju djela sa elementom inostranosti. U takvim slučajevima za suđenje može biti zainteresovano više zemalja, pa se u tom pogledu govori o konkurenciji više vlasti kaž­ njavanja (tzv. sudar jurisdikcija), što nameće po­
* Autorica je sudija Apelacionog odjeljenja Suda Bosne i Hercegovine.

trebu postavljanja određenih principa i pravila koja se odnose na takve slučajeve. U tom smislu je od po­ sebnog značaja pitanje zabrane dvostruke ugroženosti, odnosno dvostrukog kažnjavanja za jedno te isto ponašanje (načelo ne bis in idem), pogotovo ako se ima u vidu da ni međunarodno pravo u odnosu na ovo pitanje nema posve jasan stav (u tom smislu uporedite čl. 14 tač. 7 Međunarodnog pakta o građanskim i po­ litičkim pravima, UN 1966, sa čl. 4 st. 2 Protokola 7 uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i te­ meljnih sloboda)1. Navedena pravila predstavljaju univerzalnu civi­ lizacijsku vrijednost, neizostavnu odliku svih modernih i demokratskih pravnih sistema, vrhovno pravno­ državno načelo koje je u osnovi vladavine prava i temeljni princip svake pravne države. Ona su u osnovi garantivne funkcije krivičnog prava, bitna odrednica njegove demokratičnosti i zaštite ljudskih prava. Time se građanima garantuje da ne može biti kažnjavanja bez zakona, što sprečava samovoljno kažnjavanje bez zakona ili na osnovu njegove nedopuštene retroaktivne primjene. To je garancija od samovolje političke vlasti, sudova i drugih organa koji primjenjuju krivičnopravnu represiju. Kada je u pitanju BiH, važenje i primjena krivičnog zakona se može označiti kao prvorazredno krivič­ nopravno pitanje, posebno u pogledu ratnih zločina i drugih najtežih krivična djela protiv međunarodnog humanitarnog prava za koja se trenutno sudi. Ono je u središtu interesovanja, ne samo pravničke javnosti, prvenstveno radi toga što su na sceni dva posve različita režima ili pristupa u primjeni krivičnih zakona na takve slučajeve. Takva primjena zavisi od toga da li
1

O tome detaljnije v. autori I. Bele/V. Jakulin, Pravni život, Tom I, br. 9, Beograd 2007, s. 181.

26

ova krivična djela procesuira entitetsko pravosuđe ili Sud BiH. 2. Relevantni propisi — tumačenje i primjena Krivični zakon Bosne i Hercegovine (KZ BiH) do­ nesen je Odlukom visokog predstavnika 24. januara 2003. godine, a stupio je na snagu 1. marta 20032. Ovim zakonom, u glavi XVII, propisana su krivična djela protiv čovječnosti i vrijednosti zaštićenih među­ narodnim pravom, a članom 13 Zakona o sudu BiH propisana je krivična nadležnost Suda, te je tako nadležnost za suđenje u krivičnim djelima iz ove glave isključiva nadležnost Suda BiH. Izuzetak je predviđen u čl. 449 Zakona o krivičnom postupku Bosne i Herce­ govine (ZKP BiH)3, kojim je u stavu 1 propisano da će predmete iz nadležnosti Suda primljene u rad kod dru­ gih sudova do stupanja na snagu ovog zakona dovršiti ti sudovi ukoliko je optužnica stala na pravnu snagu, međutim u stavu 2 za takve predmete, u kojima op­ tužnica nije stala na pravnu snagu, ostavlja se mo­ gućnost da Sud, po službenoj dužnosti, ili na prijedlog stranaka preuzme takav predmet. U cilju pravilne primjene zakona i polazeći od čl. 3 i 4 KZ BiH, Odjel za ratne zločine pri Sudu Bosne i Hercegovine, vodi kontinuiranu raspravu u pogledu primjenjivosti Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine, kao zakona vremena suđenja kada su u pitanju predmeti ratnog zločina, u konkurenciji sa Zakonom o primjeni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine i Krivičnog zakona SFRJ (Preuzeti KZ SFRJ), kao zakona vremena izvršenja krivičnih djela4. Naime, jasno je da se procesuiranjem ratnih zločina pred domaćim sudovima nametnulo pitanje vremen­ skog važenja zakona, koje je očito u situacijama kada je, nakon učinjenja određenog krivičnog djela, došlo do izmjena i dopuna zakona jedan ili više puta, čime se stvara situacija tzv. vremenske sukobljenosti za­ kona, tj. sukobljenosti zakona u vrijeme njihove pri­ mjene. Ovo pitanje se dodatno usložnjava Izmjenama i do­ punama Krivičnog zakona BiH od 29. decembra 2004. godine5 koji u članu 4a propisuje da princip zakonitosti (član 3 KZ BiH) i princip da se primjenjuje krivični
Krivični zakon Bosne i Hercegovine, Sl. gl. BiH 3/03, 32/ 03, 37/03, 54/04, 61/04, 30/05, 53/06, 55/06, 32/07, 8/10. 3 Zakon o krivičnom postupku Bosne i Hercegovine, Sl. gl. BiH 3/03, 32/03, 36/03, 26/04, 63/04, 13/05, 48/05, 46/06, 76/06, 29/07, 32/07, 53/07, 76/07, 15/08, 58/08, 12/09, 16/ 09, 93/09. 4 Predmet razmatranja neće biti entitetski zakoni i zakon Brč­ ko Distrikta iz 1998. i 2000. 5 Zakon o izmjenama i dopunama Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine, Sl. gl. BiH 61/04.
2

za­ kon koji je bio na snazi u vrijeme izvršenja krivičnog djela, osim ako kasniji zakon nije blaži za počinioca (član 4 KZ BiH), ne utječe na suđenje ili kažnjavanje bilo koje osobe, za bilo koje činjenje ili nečinjenje, ako je to djelo u vrijeme izvršenja, predstavljalo kri­ vično djelo prema općim principima međunarodnog prava. Sasvim je jasno da je cilj uvođenja ove odredbe da omogući primjenu novog Krivičnog zakona BiH, koji propisuje nove oblike krivičnih djela ratnog zlo­ čina, kao i novi oblik krivične odgovornosti, koji do sada nisu bili predviđeni zakonom, a priznati su u međunarodnom pravu. Međutim, prije razmatranja ove novine u našem kri­ vičnom zakonodavstvu podsjetićemo se na relevantan zakonski propis koji sadrže svi krivični zakoni u Bosni i Hercegovini. Vremensko važenje krivičnog zakona Član 4 (1) Na učinioca krivičnog djela primjenjuje se za­ kon koji je bio na snazi u vrijeme učinjenja krivičnog djela. (2) Ako se poslije učinjenja krivičnog djela jednom ili više puta izmijeni zakon, primijenit će se zakon koji je blaži za učinioca6. Kako je već pomenuto, pitanje vremenskog važenja krivičnog zakona se javlja u onim situacijama u kojima je nakon izvršenja datog krivičnog djela pa do njegovog (pravosnažnog) presuđenja došlo do izmjene krivičnog zakona, jednom ili više puta, tzv. sukcesija krivičnih zakona. To stvara situaciju tzv. vremenskog sukoba za­ kona, sukoba zakona u vremenu njihova važenja. Ovo je aktuelno u onim zemljama koje često mijenjaju svo­ je krivično zakonodavstvo, naročito u početku pri­ mjene novog krivičnog zakonodavstva, u tzv. prelaz­ nim periodima. Tada se postavlja pitanje, na osnovu kojeg zakona će se učiniocu suditi, da li na osnovu zakona koji je važio u vrijeme izvršenja krivičnog djela ili na osnovu zakona koji važi u vrijeme suđenja, ili ako je zakon mijenjan više puta na osnovu zakona koji nije važio ni u vrijeme izvršenja krivičnog djela, niti važi u vrijeme suđenja. To pitanje je riješeno od­ redbama čl. 4 st. 1 i 2 (osnovno pravilo i izuzetak). U odredbi iz st. 1 sadržano je osnovno načelo vremen­ skog važenja krivičnog zakona prema kojem se na učinioca krivičnog djela primjenjuje onaj zakon koji je važio u vrijeme izvršenja krivičnog djela — načelo neretroaktivnosti ili zabrane povratnog djelovanja kri­ vičnog zakona — nullum crimen, nulla poena sine praevie lege poenali.
6

Čl. 4, Krivični zakon Bosne i Hercegovine (bilj. 2).

27

U odredbi st. 2 predviđena je izuzetna mogućnost re­ troaktivne primjene novog blažeg krivičnog zakona (izuzetna dozvola retroaktivnosti kada je novi zakon blaži — retroaktivnost in mitius). Pitanje blažeg za­ kona (lex mitior) javlja se u onim situacijama kada je krivično djelo izvršeno za vrijeme važenja jednog za­ kona, a do donošenja pravosnažne presude zakon je izmijenjen jednom ili više puta. Radi se o (obaveznoj) retroaktivnoj primjeni novog zakona ukoliko se utvrdi da je on povoljniji za učinioca datog krivičnog djela. 2.1. Opšte pretpostavke i pravila utvrđivanja povoljnijeg zakona Kada je u pitanju upoređivanje zakona, nekada i više njih, treba imati u vidu dva principa na kojima se ono temelji: princip konkretnosti i princip alternativnosti. I jedan i drugi princip u teoriji se ponekad različito shvataju, a i u sudskoj praksi postoje različiti pristupi, pa i nedosljednosti u njihovoj primjeni. S tim u vezi treba posebno imati u vidu da se navedenim upo­ ređivanjem zapravo traži onaj zakon koji je povoljniji za učinioca, tj. za dati slučaj, a to nekada može biti i onaj zakon koji za dato djelo propisuje strožu kaznu. Iz principa konkretnosti proizlazi da se pitanje po­ voljnijeg zakona ne rješava njihovim upoređivanjem in abstracto već in concreto, tj. neuopštenim upore­ đivanjem starog i novog ili novih zakona, već upoređi­ vanjem samo onih odredaba koje su relevantne, od­ nosno koje se imaju primijeniti na konkretni slučaj. Pri tome je potrebno, polazeći od činjeničnog stanja pred­ metnog slučaja, procijeniti prema kojem zakonu koji su u konkurenciji u tom slučaju, učinilac ima veće mogućnosti za povoljniji ishod, povoljniju odluku. To praktično znači da zakon koji je sud obavezan pri­ mijeniti, može biti prema nekim opštevažećim mjeri­ lima upoređivanja objektivno posmatrano i stroži (npr. prema zaprijećenoj kazni), ali taj zakon za učinioca na kraju može biti povoljniji jer mu on, iz nekih drugih razloga, obezbjeđuje povoljniji ishod (npr. na njega se može primijeniti neki novi osnov za isključenje od­ govornosti, kažnjivosti), pa i pored strože kazne, on je za učinioca blaži. Prema principu alternativnosti na konkretni slučaj u ci­ jelosti se može primijeniti samo jedan zakon, stari ili novi. Dakle, prema ovom principu isključena je mo­ gućnost kombinacije zakona, za što se zalagao i zalaže jedan dio teorije. Ovo pitanje su kod nas u najvećoj mjeri aktuelizirali oni slučajevi kada novi zakon za određeno djelo poveća posebni maksimum, ali isto­ vremeno snizi minimum. Ovakvo shvatanje primjene krivičnih zakona je krivičnopravno neosnovano, jer

ono zanemaruje osnovno pravilo da se na konkretnu činjeničnu situaciju, na pojedinačan krivičnopravni slučaj može primijeniti samo jedan krivični zakon. U suprotnom, primjenjivao bi se neki treći zakon koji kao takav ne postoji, s obzirom da se kombinacijom dvaju ili više zakona ne može uspostaviti pravno va­ žeći zakon. Ako se ima u vidu ratio legis odredbe iz st. 2, ovaj problem se može prevazići i bez formalne kombinacije zakona na taj način što će sud, pro­ cjenjujući pravac odmjeravanja kazne zatvora, izabrati u svakom slučaju (jedan) povoljniji zakon, na taj način što će ukoliko se bude sa kaznom kretao prema mini­ mumu, izabrati zakon koji ima povoljniji minimum, a u protivnom zakon koji ima povoljniji maksimum7. To je dosljednije, ali i pravno ispravnije rješenje prema kojem se primjenom racionalnog tumačenja odredbe iz čl. 4 st. 2 izbjegava kombinacija zakona, pa bi dru­ gačije postupanje predstavljalo izigravanje njenog smi­ sla, odnosno učiniočevog prava na primjenu po­ voljnijeg zakona. Na osnovu ovako izgrađenih stavova u teoriji krivičnog prava, Sud BiH, u procesu stvaranja najbolje prakse u okviru instituta primjene zakona, u pojedinim pre­ sudama, zauzima pravne stavove koji svoju argu­ men­
7

Iako se, dakle, u našoj sudskoj praksi i teoriji izuzetno odstupalo od principa alternativnosti, ipak je ovo shvatanje kod nas bilo vladajuće. I naši stariji autori Avakumović, Živanović i Čubinski su se svojevremeno zalagali za pri­ mjenu principa alternativnosti u ovakvim slučajevima, ukazujući na nejednakost okrivljenih pred zakonom u slu­ čaju kombinovanja primjene konkurentnih zakona, čime bi se u stvari primjenjivao neki treći, nepostojeći zakon. Isticano je da bi to značilo da kombinacijom primjene starog i novog krivičnog zakona izvršilac krivičnog djela u takvog slučaju bude blaže kažnjen od učinilaca koji su u isto vrijeme izvršili isto krivično djelo, ali kažnjeni bilo po starom, bilo po novom krivičnom zakonu. Živanović naglašava da se “ne smeju spojiti blažije odredbe jednog zakona sa blažijim odredbama drugog, jer bi se onda primenio jedan treći zakon stvoren ovom kombinacijom koji ne postoji i koji je možda monstruozan”. Up. T. Živanović, Osnovi krivičnog prava, op. deo, Beograd 1922, s. 156. Nešto kasnije, protiv kom­ binacije zakona zalagao se i prof. N. Srzentić. On je smatrao da nije dozvoljeno da se iz oba zakona — starog i novog uzimaju odredbe koje su najpovoljnije za učinioca. “Presuda se ne sme zasnivati na jednom takozvanom mešovitom za­ konu. Primjenjuje se samo jedan zakon, i to u celini«. Up. N. Srzentić i dr: Krivično pravo FNRJ, opšti deo, Beograd 1953, s. 137. Ovo je vladajući stav i u pravosudnoj praksi na jugoslovenskim prostorima. U tom smislu i u presudi Vr­ hovnog suda Srbije, Kzz.8/2006, up. D. Nikolić, Blaži zakon, Niš 2008, ss. 51-52. Izuzetak je donekle sudska praksa Hrvatske, koja je pod uticajem Zlatarićevog shva­ tanja u nekim slučajevima prihvatala kombinaciju zakona, ali je zauzimano i suprotno stanovište. U tom smislu postoje dva različita stava VS Hrvatske, jedan sa proširene sjednice iz 1970. godine kojim se odobrava kombinacija zakona, a drugi iz 1977. kojim se takva primjena ne odobrava. Me­ đutim, u tamošnjoj teoriji se kombinacija zakona u zadnje vrijeme podvrgava kritici. Up. u HLJKPP, 1/1999, s. 325.

28

taciju zasnivaju upravo na gore navedenim teorijsko pravnim stajalištima, a koji pokazuju kako u različitim predmetima ima mjesta primjeni različitih zakona, kako zakona vremena izvršenja, tako i zakona vremena suđenja, u potrazi za zakonom koji je najpovoljniji za optuženog. Tako Sud u svojoj presudi u predmetu X- KRŽ-07/330 zaključuje: “U konkretnom slučaju i zakon koji je bio na snazi u vrijeme izvršenja djela, jednako kao i zakon koji je trenutno na snazi, propisuju krivičnopravne rad­ nje za koje je optuženi oglašen krivim kao krivično djelo. S obzirom na navedeno, jasno je da postoje zakonski uvjeti za vođenje krivičnog postupka protiv počinioca za krivično djelo ratni zločin protiv civilnog stanovništva i njegovo kažnjavanje imajući u vidu da radnje koje je optuženi poduzeo pred­ stavljaju krivično djelo kako prema zakonu koji je ranije bio na snazi, odnosno zakonu vremena iz­ vršenja krivičnog djela, tako i prema zakonu koji je trenutno na snazi. Dalja procjena koji je zakon blaži za učinitelja vrši se upoređivanjem zaprijećenih kazni iz zakona koji je bio na snazi u vrijeme iz­ vršenja krivičnog djela, sa zakonom koji je sada na snazi. Za krivično djelo ratni zločin protiv civilnog stanovništva iz člana 173 KZ BiH, propisana je kaz­ na zatvora od najmanje deset godina ili dugotrajni zatvor. S druge strane, za krivično djelo ratni zločin protiv civilnog stanovništva iz člana 142 stav (1) Krivičnog zakona SFRJ propisana je kazna zatvora najmanje pet (5) godina ili smrtna kazna. Procjena blažeg zakona se uvijek vrši in concreto, odnosno, procjenjujući sve okolnosti kon­ kretnog predmeta. U konkretnom slučaju, tužilaštvo je predložilo raspon kazne zatvora u trajanju od 5 do 6 godina. Prilikom razmatranja koji je zakon primjenjiv na počinioca, Sud mora izvršiti uspo­ redbu zaprijećenih zakonskih minimuma kazne za­ tvora za isto krivično djelo i utvrditi koji od njih je blaži za počinioca. Kada se navedeno uzme u obzir prilikom upoređivanja zaprijećenih kazni prema Kri­ vičnom zakonu SFRJ i Krivičnom zakonu BiH, u pogledu zakonom propisanog minimuma kazne, lako je utvrditi da Krivični zakon BiH nije blaži za učinioca, jer za krivično djelo ratni zločin protiv civilnog stanovništva propisuje kao zakonski mini­ mum kaznu u trajanju od deset (10) godina. Iz gore navedenih razloga, a na osnovu člana 4 Krivičnog zakona BiH, Apelaciono vijeće nalazi da je u kon­ kretnom slučaju nužno primijeniti Krivični zakon SFRJ, kao zakon koji je važio u vrijeme izvršenja krivičnog djela”8.
8

“Vijeće podsjeća da se i u Odluci Ustavnog suda BiH, AP 1785/06 u paragrafu broj 84. navodi:’Ipak, različita primjena zakona u sličnim predmetima doz­ voljava se ako iza nje stoji razuman i opravdan razlog’”9. To znači da se jedan te isti zakon može pokazati, u zavisnosti od konkretnih okolnosti, u jednoj situaciji kao blaži, a u drugoj kao teži, pa je stoga, u situaciji kada je više zakona u konkurenciji, potrebno procijeniti prema kojem zakonu učinilac ima veću mogućnost za povoljniji ishod. Nasuprot tome u predmetu Suda X-KRŽ-05/42 se na­ vodi: “Sud također smatra da je i u vezi sa propisanom kaznom KZ BiH blaži za počinitelja u odnosu na Krivični zakon SFRJ, koji je, također, propisivao krivično djelo Ratni zločin protiv civilnog stanov­ ništva, u odredbama člana 142 i koji je važio u vrijeme počinjenja krivičnog djela. Naime, prema odredbama člana 142 KZ SFRJ za navedeno kri­ vično djelo bila je zaprijećena kazna zatvora u trajanju od najmanje pet godina ili smrtna kazna, dok je za isto krivično djelo, prema važećem Zakonu, zaprijećena kazna zatvora u trajanju od najmanje deset godina ili kazna dugotrajnog zatvora. Nakon izvršene komparacije spomenutih kazni, sud je do­ šao do zaključka da je zaprijećena kazna, po važe­ ćem Zakonu, blaža od ranije propisane, bez obzira što je ranijim zakonom donja granica visine kazne bila pet godina, a iz razloga što je prema među­ narodnom običajnom pravu uspostavljeno da je smrtna kazna u svakom slučaju strožija kazna od dugotrajnog zatvora, a isto tako prema običajnom pravu apsolutno pravo osumnjičenog je da ne bude pogubljen, a država je dužna osigurati to pravo, što je i učinjeno donošenjem novog zakona”10. Dakle, kada sud ocijeni da u konkretnom slučaju, ci­ jeneći sve okolnosti koje su od značaja za izricanje kazne, svrha kažnjavanja neće biti postignuta kaznom u rasponu od 5 do 15 godina, nego da se radi o djelu koje bi po zakonu vremena izvršenja zavrijedilo izri­ canje najteže kazne (smrtne kazne), sud će primijeniti zakon vremena suđenja, koji je u tom slučaju, kako je gore obrazloženo, povoljniji za optuženog. Jedan od kriterija za ocjenu povoljnijeg zakona za optuženog koji se treba imati u vidu može biti i oblik učešća optuženog u izvršenju krivičnog djela. Ocje­ njujući u ovom smislu zakon vremena izvršenja i
Ustavni sud Bosne i Hercegovine, AP 1785/06, Abduladhim Maktouf, Odluka od 30. 03. 2007, par. 84. 10 Sud Bosne i Hecegovine, X-KRŽ-05/42 Nikola Andrun, Drugostepena presuda od 19. 08. 2008, st. 41.
9

Sud Bosne i Hercegovine, X-KRŽ-07/330 Zdravko Mi­ haljević, Drugostepena presuda od 16. 06. 2011, par. 43-47.

29

zakon vremena suđenja, odredba člana 29 KZ BiH, ovaj institut definiše restriktivnije. Naime, u članu 29 KZ BiH je propisano: “Ako više osoba, učestvovanjem u učinjenju kri­ vičnog djela ili preduzimajući što drugo čime se na odlučujući način doprinosi učinjenju krivičnog dje­ la, zajednički učine krivično djelo, svaka od njih kaznit će se kaznom propisanom za to krivično dje­ lo”11. Međutim, Krivičnim zakonom SFRJ, koji je važio u vrijeme izvršenja ovog krivičnog djela, se propisuje da: “Ako više lica učestvovanjem u radnji izvršenja ili na drugi način, zajednički učine krivično djelo, svako od njih kazniće se kaznom propisanom za to djelo. Iz ove zakonske definicije proizlazi da se kažnjavaju sve osobe koje su sudjelovanjem u radnji izvršenja ili na drugi način zajednički počinile krivično djelo i da će se svaki od saizvršilaca kazniti kaznom koja je propisana za krivično djelo koje je počinjeno”. Slijedom navedenog uočava se bitna razlika između ove dvije zakonske definicije pojma “saizvršilaštvo”, a ista se odnosi na činjenicu da je pojam saizvršilaštva, po važećem novom zakonu dat uže, jer je učešće koje ne predstavlja radnju izvršenja sada ograničeno na one doprinose koji na odlučujući način doprinose ostva­ renju krivičnog djela, što zahtijeva utvrđivanje mnogo većeg (odlučujućeg) doprinosa optuženog u izvršenju djela, a što je mnogo teže dokazati, dok se u ranijem zakonu zahtijeva samo utvrđivanje opšteg doprinosa zajedničkoj posljedici djela. Tako je moguće da neke radnje učešća u izvršenju krivičnog djela, koje su po zakonu vremena izvršenja bile saizvršilačke, primje­ nom važećeg zakona, budu ocijenjene kao radnje po­ maganja, za koje se optuženi može blaže kazniti (za­ konsko ublažavanje), pa će važeći zakon, u konkretnom biti povoljniji za optuženog, jer više nije (sa)izvršilac u (svom)djelu, nego pomagač izvršiocu u djelu iz­ vršioca. 3. Krivičnopravni okvir nastao nakon potpisivanja tzv. Dejtonskog sporazuma Iz zakonskog teksta odredbe iz st. 2 jasno proizlazi da se primjenjuju i tzv. međuzakoni ili interimni zakoni, tj. zakoni koji nisu važili ni u vrijeme izvršenja kri­ vičnog djela, ni u vrijeme suđenja, s obzirom da zakon obavezuje na primjenu blažeg zakona i onda kada je zakon izmijenjen i više puta. U tom pogledu je dosta zanimljiva situacija koja je kod nas nastala nakon decembra 1995. godine
11

potpisivanjem tzv. Dejtonskog sporazuma. Njime su Evropska konvencija o ljudskim pravima (EKLJP) i njezini protokoli, među kojima i Protokol 6 koji se odnosi na smrtnu kaznu, postali sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine. Preuzeti Krivični zakon SFRJ, koji se na području Federacije BiH primjenjivao do 1998. godine, na području Republike Srpske do 2000. godine, a Brčko Distrikta do 2001. godine, u sis­ temu sankcija predviđao je i smrtnu kaznu u članu 37Č. Član 37 Preuzetog KZ SFRJ glasi:

Smrtna kazna ne može se propisati kao jedina glavna kazna za određeno krivično djelo. Smrtna kazna može se izreći samo za najteže slu­ čajeve teških krivičnih djela za koje je zakonom propisano. Smrtna kazna ne može se izreći licu koje u vrijeme izvršenja krivičnog djela nije navršilo 18 godina niti trudnoj ženi. Punoljetnom licu koje u vrijeme izvršenja kri­ vičnog djela nije navršilo 21 godinu smrtna kaz­ na može se izreći pod uslovom iz st. 2 ovog člana samo za krivična djela protiv osnova socija­ lis­ tičkog samoupravnog društvenog uređenja i bez­ bjed­ nosti SFRJ (R BiH) za krivična djela protiv čovječnosti i međunarodnog prava i za krivična djela protiv oružanih snaga SFRJ (R BiH). Smrtna kazna izvršava se strijeljanjem bez pri­ sustva javnosti. Član 38
1)... 2) Za krivična djela za koja je propisana smrtna kazna sud može izreći i zatvor od 20 godina12. Preuzeti KZ SFRJ predviđao je mogućnost izricanja smrtne kazne za sljedeća krivična djela: — Član 141 (genocid); — Član 142 (ratni zločin protiv civilnog stanovništva); — Član 143 (ratni zločin protiv ranjenika i bolesnika); — Član 144 (ratni zločin protiv ratnih zarobljenika); — Član 146 st. 2 i 3 (protupravno ubijanje i ranjavanje neprijatelja); — Član 148 st. 2 (povrede zakona i običaja rata).
Zakon o primjeni Krivičnog zakona Republike Bosne i Hercegovine i Krivičnog zakona SFRJ, Sl. gl. RBiH 2/92, 8/92, 10/92, 16/92, 21/92, 28/92.
12

Čl. 29, Krivični zakon Bosne i Hercegovine (bilj. 2).

30

Stupanjem na pravnu snagu Krivičnog zakona Fede­ racije Bosne i Hercegovine13, Krivičnog zakona Re­ pub­ like Srpske, Krivičnog zakona Brčko Distrikta, u krivičnom zakonodavstvu BiH nije postojala mo­ gućnost izricanja smrtne kazne, jer u ovim zakonima ne postoji smrtna kazna, a kao najteža kazna za navedena krivična djela u Krivičnom zakonu Federacije BiH i Brčko Distrikta BiH, je bila kazna dugotrajnog zatvora u trajanju do 40 godina, a u Krivičnom zakonu Republike Srpske je to bila kazna doživotnog zatvora. U vezi s tim postavlja se pitanje kada je zapravo pre­ stala pravna mogućnost izricanja smrtne kazne u kri­ vičnom zakonodavstvu BiH, da li je to na području Federacije bila 1998. godina, kada je donesen Krivični zakon Federacije Bosne i Hercegovine, odnosno 2000. godina na području Republike Srpske kada je donesen Krivični zakon Republike Srpske14, 2001. godina kada je donesen isti zakon u Brčko Distriktu15, ili je pak mo­ gućnost izricanja smrtne kazne prestala zaključenjem, odnosno parafiranjem Dejtonskog sporazuma (14. de­ cembar 1995. godine) ili ni tada. Pravilno rješavanje ovog pitanja riješilo bi mnoge dileme i različita tuma­ čenja u primjeni blažeg zakona. U vezi s tim ukazujemo na bitne međunarodne doku­ mente koji regulišu pitanje ukidanja smrtne kazne: a) Drugi alternativni protokol uz Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima čiji je cilj ukidanje smrtne kazne (prihvaćen i proglašen Rezolucijom Ge­ neralne skupštine 44/128 od 15. decembra 1989. go­ dine). Član 1 1. Ni jednom licu koje potpada pod jurisdikciju države članice ovog Protokola ne može se izreći smrtna kazna. 2. Svaka država članica poduzet će sve potrebne mjere za ukidanje smrtne kazne u okviru njene jurisdikcije. Član 2 1. Nikakva rezerva nije dopuštena na ovaj Protokol izuzev one koja je izjavljena u vrijeme ratifikacije ili pristupanja kojom se predviđa primjena smrtne kazne u vrijeme rata u slučaju presude za najteži zločin vojne prirode izvršen za vrijeme rata. Država članica koja izjavi takvu rezervu u vrijeme ratifikacije ili pristupanja dostavlja Generalnom sekretaru Ujedinjenih naroda odgovarajuće pro­
13 Krivični zakon Federacije Bosne i Hercegovine, Sl. gl. FBiH 43/98. 14 Krivični zakon Republike Srpske, Sl. gl. RS 22/00, 37/01. 15 Krivični zakon Brčko Distrikta, Sl. gl. BD 1/01, 3/03.

pise svog unutrašnjeg zakonodavstva koji se pri­ mjenjuju u vrijeme rata. 2. Država članica koja je izjavila takvu rezervu obavještava Generalnog sekretara Ujedinjenih na­ roda o svakom početku ili završetku ratnog sta­ nja na njenoj teritoriji. b) Protokol br. 6 Evropske konvencije o ljudskim pra­ vima i osnovnim slobodama (Strazbur, 28. april 1983. g.) Član 1 Smrtna kazna se ukida. Niko se ne može osuditi na smrtnu kaznu ili pogubiti. Član 2 Država može u svom zakonodavstvu da predvidi smrtnu kaznu za djela izvršena u doba rata ili ne­ posredne ratne opasnosti; takva kazna primjeniće se samo u slučajevima predviđenim zakonom i u skladu sa njegovim odredbama. Država obavještava Generalnog sekretara Savjeta Evrope o odgo­ va­ rajućim odredbama tog zakona. c) Protokol br. 13 Evropske konvencije o ljudskim pra­ vima i osnovnim slobodama potpuno je ukinuo smrtnu kaznu. Bosna i Hercegovina je 7. jula 2003. godine ratifikovala ovaj Protokol. Aneks 1 Dejtonskog sporazuma sadrži dodatni spo­ razum o ljudskim pravima koji će se primjenjivati u Bosni i Hercegovini, među kojima se nalazi i Među­ narodni pakt o građanskim i političkim pravima iz 1966. godine i njegovi alternativni protokoli iz 1996. i 1989. godine. Ustav Bosne i Hercegovine, koji čini sastavni dio Dej­ tonskog sporazuma (Aneks 4) u stavu 2 člana 2 pro­ pisao je da prava i slobode izloženi u Evropskoj kon­ venciji o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i njeni protokoli primjenjivaće se direktno u Bosni i Hercegovini. Ovi dokumenti imaće prednost nad svim ostalim zakonima. Imajući u vidu odredbe Ustava Bosne i Hercegovine, Vrhovni sud FBiH kao i Vrhovni sud Republike Srpske ranije su zauzeli stav da je potpisivanjem Dejtonskog sporazuma u BiH prestala mogućnost izricanja smrtne kazne. U skladu s tim počev od 15. decembra 1995. godine po njihovoj argumentaciji proizilazi da je naj­ veća kazna koja se na području Federacije mogla izreći do donošenja Krivičnog zakona Federacije BiH (no­ vembar 1998. godine), kazna zatvora od 15 odnosno 20 godina (ne postoji jedinstveni stav). Također, i na području Republike Srpske do donošenja Krivičnog za­ kona Republike Srpske (oktobar 2000. godine) naj­

31

veća kazna je bila kazna zatvora od 15 odnosno 20 godina (ne postoji jedinstven stav), odnosno da je preuzeti Krivični zakon SFRJ bez smrtne kazne, kao međuzakon, najblaži zakon. Međutim, polazeći od gore citiranih međunarodnih dokumenata, opravdano je razmotriti da li je smrtna kazna, kao krivičnopravna sankcija, egzistirala u na­ šem krivičnom zakonodavstvu i nakon zaključenja Dejtonskog sporazuma do donošenja novih krivičnih zakona entiteta koji nisu propisivali mogućnost izricanja smrtne kazne. U cilju pravilnog rješavanja ovog pitanja ukazujemo na stav Doma za ljudska prava za Bosnu i Hercegovinu izražen u odlukama o meritumu u predmetu br. CH/ 96/30 — Sretko Damjanović protiv Federacije BiH i u predmetu br. CH/97/69 — Borislav Herak protiv Fede­ racije BiH. Dom za ljudska prava BiH u ovim pred­ metima analizira odredbe Drugog dodatnog protokola na međunarodni ugovor o građanskim i političkim pra­ vima sa aspekta mogućnosti izvršenja smrtne kaz­ ne, koja smrtna kazna je bila izrečena Sretku Damja­ noviću i Borislavu Heraku. U ovim predmetima Dom za ljudska prava zaključuje da izvršenje smrtne kazne ne bi bilo u skladu sa Drugim dodatnim protokolom. Međutim, Dom za ljudska prava BiH ne problematizira postojanje smrtne kazne kao krivične sankcije u pos­ matranom periodu, nego samo mogućnost izvršenja sa drugih aspekata. U tom smislu se navodi da treba imati u vidu činjenicu da je Drugi dodatni protokol sastavni dio Dejtonskog sporazuma koji je potpisan od strane predstavnika Re­ publike BiH, predstavnika Federacije BiH i pred­ stav­ nika Republike Srpske, krajem 1995. godine i kojim je uspostavljen mir na području Bosne i Hercegovine. Dakle, BiH nije potpisnica ovog Dodatnog protokola na međunarodnom nivou kako to propisuju odredbe Drugog dodatnog protokola. S obzirom na činjenicu da je u periodu 1992-1995. godine na području BiH u primjeni bio preuzeti KZ SFRJ sa odredbama čl. 37 i 38 koji su propisivali mogućnost izricanja smrtne kazne, to je de facto ispunjen uslov iz člana 2 Drugog dodatnog protokola. Ovo iz razloga što u trenutku pot­ pisivanja Dejtonskog sporazuma u zakonodavstvu BiH postoji smrtna kazna za najteže zločine izvršene za vrijeme rata, pa se može prihvatiti da u tom trenutku i postoji rezerva na ovaj protokol shodno čl. 2 Do­ datnog protokola. Kako BiH u tom trenutku nije bila potpisnica Drugog dodatnog protokola na među­ narodnom nivou, to dodatni proceduralni zahtjev koji propisuje slanje rezerve Generalnom sekretaru Ujedi­ njenih nacija, nije ni primjenjiv. Prihvatanjem ovakve argumentacije da se zaključiti da čl. 2 Drugog dodatnog protokola nije smetnja za

postojanje smrtne kazne u zakonodavstvu BiH u ovom periodu nakon potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma. Uostalom, st. 2 člana 1 Drugog dodatnog protokola nalaže obavezu svakoj državi članici za po­ duzimanjem potrebnih mjera za ukidanje smrtne kazne u okviru njene jurisdikcije, što je i učinjeno donošenjem Krivičnog zakona Federacije BiH (1998) i donošenjem Krivičnog zakona Republike Srpske (2000) i Krivičnog zakona Brčko Distrikta (2001), kada je i ukinuta smrt­ na kazna, tačnije uklonjena iz krivičnog zakonodavstva u Bosni i Hercegovini. U pogledu na Protokola br. 6 potrebno je istaći da je Dom za ljudska prava za BiH u predmetima Dam­ janović i Herak analizirao postojanje smrtne kazne na području BiH u ovom periodu i zaključio da je Fe­ deracija BiH prekršila svoje obaveze prema čl. 1 i čl. 2 Protokola br. 6 na Evropsku konvenciju. Pri tome Dom za ljudska prava za BiH nalazi da čl. 2 Protokola br. 6 sadrži brojne zahtjeve koji se moraju ispuniti prije nego se izrekne smrtna kazna. Na prvom mjestu država koje se to tiče mora imati “odredbu u svom Zakonu za smrtnu kaznu”. Drugo, takva zakonska odredba mora biti “u pogledu djela počinjenih u vrijeme rata ili neposredne ratne opasnosti”. Treće, smrtna kazna se mora “primijeniti samo u instancama utvrđenim za­ konom i u skladu sa njegovim odredbama”. Pošto BiH nije potpisnica Konvencije na međunarodnom nivou, Dom za ljudska prava smatra da dodatni proceduralni zahtjev koji propisuje slanje relevantnog zakona Gene­ ralnom sekretaru Savjeta Evrope nije primjenjiv. U daljoj argumentaciji Dom za ljudska prava nalazi da prva dva kriterija su primjenjiva na djela počinjena u vrijeme “rata, oružanih sukoba ili okupacije”. Prima facie, Dom za ljudska prava smatra da ovakvo od­ ređenje može pokriti situacije o kojima se govori u čl. 2 Protokola. Međutim, Dom za ljudska prava nalazi da nije ispunjen treći uvjet iz čl. 2 u pogledu preciziranja uvjeta u kojima se smrtna kazna primjenjuje smatrajući da odredbe preuzetog Krivičnog zakona SFRJ u do­ voljnoj mjeri ne preciziraju neophodne uvjete u kojima se smrtna kazna primjenjuje. Mislimo da ovakva argumentacija Doma za ljudska prava u pogledu neispunjavanja ovog kriterija nije prihvatljiva i reklo bi se da je rezultat nastojanja Doma za ljudska prava da se u konkretnom slučaju spriječi izvršenje smrtne kazne nad Sretkom Damjanovićem i Borislavom Herakom sa aspekta zaštite ljudskih prava i da ova argumentacija ne bi mogla biti prihvaćena u kontekstu razmatranja primjene blažeg zakona. Pažljivom analizom zakonskih odredbi preuzetog KZ SFRJ koje regulišu pitanje smrtne kazne, da se zaključiti da ovaj zakon propisuje smrtnu kaznu za najozbiljnije slučajeve teških zločina koji su počinjeni

32

u doba rata, oružanih sukoba ili okupacije, pa imajući u vidu odredbu čl. 41 preuzetog KZ SFRJ, koja reguliše opšta pravila odmjeravanja kazne, proizilazi da sudu stoji na raspolaganju mogućnost izricanja smrtne kaz­ ne samo za najdrastičnije slučajeve, za one radnje izvršenja koje su navedene u onim krivičnim djelima za koje zakonodavac propisuje mogućnost izricanja smrtne kazne. Prema tome, odredbe preuzetog KZ SFRJ sadrže dovoljno preciznosti u definiranju uvjeta u kojima se smrtna kazna primjenjuje i ove odredbe u dovoljnoj mjeri onemogućavaju sud da u svakom slučaju, za bilo koju od ovih radnji, može izreći smrtnu kaznu. Ovim bi bio ispunjen uslov iz člana 2 o mo­ gućnosti postojanja smrtne kazne u krivičnom zako­ nodavstvu BiH u periodu od 1995. godine do 1998. godine na području Federacije BiH, odnosno do 2000. godine na području Republike Srpske i 2001. godine na području Brčko Distrikta. U prilog ovakvog zaključka je odredba člana 393 KZ FBiH iz 1998. godine koja glasi: “Pravnosnažno izre­ čena smrtna kazna do dana stupanja na snagu ovog zakona postaje kazna dugotrajnog zatvora u trajanju od četrdeset godina”. Analognu odredbu sadrži i član 451 Krivičnog zakona Republike Srpske iz 2000. go­ dine, s tim što pravosnažno izrečena smrtna kazna postaje kazna doživotnog zatvora. Dakle, zakonodavac pravosnažno izrečene smrtne kazne ne zamjenjuje kaznom zatvora od 20 godina, odnosno 15 godina, što bi bilo logičnije ako bi se prihvatio stav vrhovnih sudova entiteta, da je smrtna kazna ukinuta potpi­ sivanjem Dejtonskog sporazuma. Samo Krivični za­ kon Brčko Distrikta u čl. 403 ranije izrečene smrtne kazne zamjenjuje kaznom dugotrajnog zatvora (koja je inače od 20 do 40 godina) u trajanju od 20 godina. Stav po istom pitanju zauzeo i Ustavni Sud BiH u od­ luci AP 1785-06 u predmetu Maktouf: “U praksi, ni u jednoj državi bivše Jugoslavije u zakonodavstvu nije postojala mogućnost izricanja doživotnog zatvora niti dugotrajnih zatvorskih kaz­ ni, a što je Međunarodni krivični sud za zločine na području bivše Jugoslavije često činio (slučaj Krs­ tić, Galić itd). Istovremeno, koncept KZ SFRJ je bio takav da nije predviđao postojanje dugotrajnog niti doživotnog zatvora nego je za najteža krivična djela propisivao smrtnu kaznu, a za lakše oblike maksi­ malne zatvorske kazne do 15 godina zatvora. Dakle, jasno je da se ne može odvojiti jedna sankcija od cjelokupnosti cilja koji se želio postići kaznenom politikom u vrijeme važenja tog zakona. U vezi s tim, Ustavni sud smatra da nije moguće jed­ nostavno ’odstraniti’ jednu sankciju i primijeniti druge, blaže sankcije i time praktično ostaviti ne­ adekvatno sankcionirana najteža krivična djela”16.
16

4. Suđenje ili kažnjavanje za krivična djela prema općim načelima međunarodnog prava Član 4a) Članovi 3 i 4 ovog zakona ne sprečavaju suđenje ili kažnjavanje bilo kojeg lica za bilo koje činjenje ili nečinjenje koje je u vrijeme kada je učinjeno pred­ stavljalo krivično djelo u skladu s općim načelima međunarodnog prava17. Odredba ovog člana uvedena je Zakonom o izmjenama i dopunama KZ BiH od 29. decembra 2004. godine (Sl. gl. BiH, 61/04). Treba podsjetiti da pozivanje na “opšte prihvaćena pravila” međunarodnog prava, odnosno prihvatanje uni­ verzalističke koncepcije, u našem krivičnom zako­ nodavstvu na određeni način datira još od KZ SFRJ od 1977. godine, kada je u vezi sa univerzalnim principom ugrađena norma (čl. 108 st. 4) prema kojoj se krivično gonjenje stranca moglo preduzeti (tada po odobrenju saveznog javnog tužioca) bez obzira na zakon zemlje u kojoj je djelo učinjeno, ako je u pitanju djelo koje je u vrijeme kada je izvršeno smatrano krivičnim djelom prema opštim pravnim načelima priznatim od strane međunarodne zajednice. Isto rješenje su zadržale i sve nekadašnje jugoslovenske republike, što predstavlja potvrdu supremacije međunarodnog nad nacionalnim krivičnim zakonodavstvom, dakle, ne samo među­ narodnih konvencija već i “opštih pravnih načela”. Pored toga, gotovo sve tzv. tranzicijske zemlje su pri­ hvatile rješenje prema kojem je predviđena neposredna primjena, pa čak i primat međunarodnog prava. Takvu odredbu sadrži i Ustav BiH u čl. 2/II. Već je naglašeno da ovo nije ni potpuna novina u našem krivičnom zakonodavstvu, jer ga je predviđao kako raniji, tako i sadašnji zakon. Stoga neki autori u ovoj odredbi vide i osnovu za tumačenje prema kome domaći sud može da odlučuje na osnovu takvih pravila i u odnosu na djela izvršena na domaćoj teritoriji i kad one nisu sadržane u ratifikovanoj međunarodnoj konvenciji, prema opštem pravnom principu da ne može nešto da važi u jednom (ako je djelo izvršeno u inostranstvu), a da ne važi u drugom slučaju (ako je djelo izvršeno na domaćoj teritoriji). Prema tome, odredba iz čl. 4a) omogućava izuzetno odstupanje od principa iz čl. 3 i 4 i omogućava kaž­ njavanje za one postupke koji predstavljaju krivična djela prema međunarodnom pravu, odnosno koja pred­ stavljaju kršenje normi i pravila tipa zabrana, a koje imaju opštu podršku od svih naroda, koje su op­
17

Maktouf (bilj. 9).

Čl. 3 i 4, Krivični zakon Bosne i Hercegovine (bilj. 2).

33

šteg značaja, odnosno koje se smatraju ili koje pred­ stavljaju univerzalne civilizacijske tekovine savre­ me­ nog krivičnog prava. To znači da se države u oblikovanju svog nacionalnog krivičnog zakonodavstva moraju pridržavati normi i pravnih standarda koji predstavljaju opšteprihvaćena pravila savremenog krivičnog prava, pravila koja predstavljaju civilizacijske vrijednosti, dio opšteg pravnog nasljedstva civilizovanih naroda. Na taj način se ograničava arbitrarnost nacionalnih zakonodavaca u kreiranju unutrašnjih krivičnopravnih rješenja, kako onih koja se odnose na opšte institucije krivičnog prava, tako i u odnosu na pojedine inkriminacije ili skupine inkriminacija. Iz iznesenog proizilazi da jedno lice može krivično odgovarati, odnosno biti kažnjeno za djela koja predstavljaju kršenje navedenih zabrana, kao što su genocid, ratni zločini i sl., čak i onda kada oni izuzetno nisu bili predviđeni kao takva krivična djela u na­ cionalnom odnosno unutrašnjem krivičnom zakono­ davstvu u vrijeme kada su bila učinjena. Na ovom postulatu se i bazira odredba iz čl. 4a), a što je zapravo norma koja je statuirana, kako je naglašeno, u najznačajnijim međunarodnim dokumentima (čl. 11 st. 2 Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima, čl. 7 st. 2 EKLJP, te čl. 14 st. 1 MPGPP). Međunarodno humanitarno pravo predstavlja veoma obimnu i složenu pravnu materiju. Sudska praksa me­ đunarodnog humanitarnog prava razvijena je na sudovima pojedinih država, na međunarodnim sudo­ vima, kao što je Međunarodni vojni sud u Nirnbergu i odnedavno Međunarodni krivični sud za bivšu Jugo­ slaviju u Den Haagu, na koju će se svakako oslanjati i sudovi u BiH. Odredba člana 4a) KZ BiH ne tretira samo suđenje za ova krivična djela, nego i kažnjavanje, jer ako nije bilo propisano djelo, nije ni sankcija, niti je moguće u pogledu obilježja djela primijeniti jedan, a na krivičnu sankciju drugi zakon, tj. kombinacija zakona, pa se ta­ ko i kažnjavanje učinilaca krivičnih djela “ratnog zločina” ne uslovljava primjenom odredbe člana 3 i 4 Krivičnog zakona BiH. Odjel za ratne zločine Suda BiH, a vezano za kažnja­ vanje za krivična djela ratnog zločina, svoj stav je izrazio u pravosnažnim presudama na način da je u predmetima procesuiranim pozivanjem na navedenu odredbu, u punoj mjeri primijenio Krivični zakon Bo­ sne i Hercegovine. Argumentacija za ovakav stav je dobrim dijelom već iznijeta, ali naglašavamo i slje­ deće: Država Bosna i Hercegovina je kao nasljednica bivše Jugoslavije ratificirala EKLJP i MPGPP, pa su ovi

sporazumi za nju obavezujući i vlasti Bosne i Herce­ govine, uključujući i sudove, moraju ih primjenjivati. Stoga je član 4a) KZ BiH samo domaći pravni pod­ sjetnik, jer on nije neophodan da bi se primjenjivali ovi sporazumi. Iz istog tog razloga, ovi sporazumi su obavezujući za sve bosansko-hercegovačke sudove, pa odredba kao što je član 4a) KZ BiH nije neophodna za njihovu primjenu. I praksa Evropskog suda za ljudska prava (predmet Na­ letilić protiv Hrvatske, br. 51891/99), naglašava pri­ mjenjivost odredbe stava 2 prije nego stava 1 člana 7 Evropske konvencije, što također opravdava pri­ mjenu člana 4a) KZ BiH. Evropski sud ukazuje na dva elementa retroaktivne primjene krivičnih zakona: pred­ vidivost i dostupnost krivičnog zakona. Van svake sumnje je da su počinitelji u vrijeme rata, u razdoblju od 1992. do 1995. znali da su zločini koje su počinili bili kriminalizirani barem prema međunarodnom pra­ vu, pa je i njihovo kasnije gonjenje predvidivo, a tako su, zasigurno, i znali da najteži zločini moraju biti kaž­ njeni i najtežim sankcijama. Evropski sud je pretpo­ stavio da “ako je bilo poznato djelo, poznata je bila i maksimalna kazna”. Sud BiH je imao u vidu i praksu Međunarodnog kri­ vičnog suda za bivšu Jugoslaviju (MKSJ) kao i oba­ veze koje je država Bosna i Hercegovina, a time i Sud BiH preuzeo u procesuiranju predmeta ratnog zločina koje MKSJ prenosi na Sud BiH po pravilu 11 bis. 4.1. Zločini protiv čovječnosti u KZ BiH Primjena ove odredbe se najčešće ogleda u suđenju u predmetima krivičnih djela koja su kvalifikovana kao zločini protiv čovječnosti, krivičnog djela koje je na­ vedeno u KZ BiH u čl. 172. Međutim, primjena nave­ dene odredbe omogućava u punoj mjeri i suđenje po osnovu zajedničkog zločinačkog poduhvata i ko­ mandne odgovornosti, koji oblici učešća i odgovornosti nisu eksplicitno sadržani u KZ SFRJ, ali predstavljaju dio međunarodnog običajnog i međunarodnog ugo­ vornog prava, sada u KZ BiH pozicionirani u čl. 180. U vrijeme počinjenja djelo zločin protiv čovječnosti nije eksplicitno bilo predviđeno krivičnim zakonima u Bosni i Hercegovini. Međutim, običajni status kaž­ njivosti zločina protiv čovječnosti i pripisivanje indi­ vidualne krivične odgovornosti za njegovo počinjenje u periodu 1992. godine, potvrđen je, od strane Gene­ ralnog sekretara UN18, Komisije za međunarodno pra­ vo, kao i jurisprudencijom MKSJ i Međunarodnog krivičnog suda za Ruandu (MKSR). Ove institucije
18 Izvještaj GS UN-a u vezi sa stavom 2 Rezolucije Vijeća sigurnosti br. 808, od 03. 05. 1993. godine, paragraf 34-35 i 47-48.

34

ocijenile su da kažnjivost zločina protiv čovječnosti predstavlja imperativnu normu međunarodnog prava ili jus cogens, zbog čega je nesporno da je u 1992. go­ dini zločin protiv čovječnosti bio dio običajnog među­ narodnog prava. Ovaj zaključak je potvrdila i Studija o međunarodnom humanitarnom pravu koju je izradio Međunarodni komitet Crvenog križa/krsta. Član 4a) KZ BiH govori o “općim načelima među­ narodnog prava”. Član 7 stav 2 EKLJP govori o “op­ ćim načelima prava priznatim od civiliziranih naroda”, a član 15 stav 2 MPGPP o “općim pravnim načelima koja priznaje međunarodna zajednica”. Kako među­ narodno pravo, kao ni EKLJP, ne poznaju identičan pojam onom koji se koristi u članu 4a) KZ-a BiH, to ovaj termin predstavlja ustvari kombinaciju, s jedne strane “principa međunarodnog prava” kakav poznaje Generalna skupština UN i Komisija za međunarodno pravo i “općih principa prava priznatih od strane za­ jed­ nice naroda” kakve poznaje Statut Međunarodnog suda pravde i član 7 stav 2 EKLJP, kao i član 15 stav 2 MPGPP-a. Praksom Evropskog suda za ljudska prava naglašena je primjena odredbe stava 2 člana 7 u odnosu na primjenu stava 1 člana 7 EKLJP u nekoliko sličnih pred­ meta u kojima je predmet rasprave upravo bilo postojanje i kažnjivost zločina protiv čovječnosti kao krivičnog djela. U predmetu Kolk i Kislyiy protiv Estonije, Evropski sud “se prisjeća da tumačenje i primjena domaćeg zakona u načelu spada u nadležnost domaćih sudova…, a što je primjenjivo i kada se do­ maći zakon odnosi na pravila općeg međunarodnog prava ili međunarodnih sporazuma”. Prema tome, krivično djelo zločina protiv čovječnosti može se u svakom slučaju podvesti pod “opća načela međunarodnog prava” iz člana 4a) KZ BIH. Dakle, bez obzira da li posmatrano sa stanovišta međunarodnog običajnog prava ili stanovišta “principa međunarodnog prava”, nedvojbeno je da je zločin protiv čovječnosti predstavljao krivično djelo u inkriminisanom periodu, odnosno da je zadovoljen princip legaliteta. Pri tome ne treba zanemariti ni činjenicu da se krivičnopravne radnje nabrojane u članu 172 KZ BiH mogu pronaći i u zakonu koji je bio na snazi u relevantnom vre­ menskom periodu (u vrijeme izvršenja djela), i to u članovima 134, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 147, 154, 155 i 186 KZ SFRJ, odnosno da su radnje op­ tuženja bile kažnjive i po tada važećem krivičnom zakonu. Konačno, u vezi sa članom 7 stav 1 EKLJP, Sud zapaža da primjenu člana 4a) dodatno opravdava činjenica da je izrečena kazna u svakom slučaju blaža od smrtne kazne koja je bila u primjeni u vrijeme izvršenja djela, čime je zadovoljena i primjena principa vremenskog važenja krivičnog zakona, odnosno pri­ mjena “zakona koji je blaži za počinitelja”.

4.2. Primjena doktrine udruženog (zajedničkog) zločinačkog poduhvata i odgovornost po osnovu komandne odgovornosti pred Sudom BiH Istaknućemo još jednu specifičnost suđenja za ratne zločine pred Sudom BiH, a to je primjena doktrine ud­ ruženog (zajedničkog) zločinačkog poduhvata i odgo­ vornost po osnovu komandne odgovornosti, sadržane u odredbi člana 180 stav 1 i 2 KZ BiH, koje su pri­ hvaćene u presudama Suda19, a ovom prilikom neće se iznositi šira argumentacija opravdanosti njihove pri­ mjene, nego samo navođenja relevantnog propisa i pozivanja na međunarodne dokumente na kojima se temelji. Individualna i komandna odgovornost Član 180 1. Osoba koja planira, naredi, učini ili podstrekava ili pomaže u planiranju, pripremanju ili učinjenju krivičnih djela iz člana 171 (Genocid), 172 (Zločini protiv čovječnosti), 173 (Ratni zločin protiv civilnog stanovništva), 174 (Ratni zločin protiv ranjenika i bolesnika), 175 (Ratni zločin protiv ratnih zarob­ ljenika), 177 (Protupravno ubijanje i ranjavanje ne­ prijatelja), 178. (Protupravno oduzimanje stvari od ubijenih i ranjenih na ratištu) i 179 (Povrede zakona ili običaja rata) ovog zakona, kriva je za to krivično djelo. Službeni položaj bilo kojeg lica, bilo da se radi o šefu države ili vlade, ili o odgovornoj službenoj osobi vlade, ne oslobađa takvu osobu krivice niti utječe na ublažavanje kazne. 2. Činjenica da je neko od krivičnih djela iz člana 171 do 175 i člana 177 do 179 ovog zakona učinjeno od strane podređenog, ne oslobađa njemu nadređenu osobu od krivične odgovornosti ukoliko je ta nad­ ređena osoba znala ili je mogla znati da se njen podređeni sprema učiniti takvo djelo, odnosno da je već učinio takvo djelo, a nadređena osoba je pro­ pustila da preduzme nužne i razumne mjere da spri­ ječi učinjenje krivičnog djela, odnosno da učinitelj tog djela bude kažnjen. (...) Odredba st. 1 gotovo je istovjetna kao odredba člana 7 stav 1 Statuta Međunarodnog krivičnog suda za bivšu Jugoslaviju (MKSJ) i sadrži nekoliko oblika radnji saizvršilaštva odnosno saučesništva koje su određene s obzirom na specifičnu prirodu i težinu ovih krivičnih djela koja po pravilu sadrže veliki broj radnji izvršenja, počinjenim veoma često od strane većeg broja osoba, djelima koja imaju planski, sistemski karakter, tako da
19

Vidi: X-KRŽ-05/24-3 Miloš Stupar, Drugostepena pre­ su­ da, 28. 04. 2010; X-KRŽ-07/419 Ratko Bundalo i dr., Dru­ gostepena presuda od 28. 01. 2011; X-KRŽ-06/200 Želj­ ko Mejakić i dr., Drugostepena presuda od 16. 02. 2009.

35

je individualni doprinos pojedinca često teško od­ rediti. Navedeni oblici radnji izvršenja suštinski odgovaraju odredbama Zakona koje regulišu saizvršilaštvo i sa­ učesništvo u izvršenju krivičnih djela, ali znatno pro­ širuje radnje izvršenja, kao radnje učešća u izvršenju krivičnih djela. Svim naznačenim radnjama učinjenja dat je, u načelu, isti značaj, bez obzira na modalitete počinjenih radnji. Zbog toga, u praksi, primjena ove odredbe donosi niz nedoumica, prije svega je sporno pitanje pravne pri­ rode ove odredbe, koja se nalazi u posebnom dijelu krivičnog zakona, a ne predstavlja posebno krivično dje­ lo, nego oblike učešća u izvršenju taksativno nabro­ jenih djela, te izjednačava krivnju/odgovornost bez obzira sa kojim se oblikom učešća postupa. Postoji dilema da li je primjena opštih odredaba o saizvršilaštvu i saučesništvu ovim članom derogirana i da li je član 180 KZ BiH, lex specialis ili je to in­ korporirano međunarodno krivično pravo za samo jedan poseban oblik učinjenja prihvaćen kao udruženi zločinački poduhvat ili zajednički zločinački poduhvat, o čemu sudska praksa još nije dala konačnu riječ. Odredba iz st. 2 je gotovo identična odredbi iz čl. 7 st. 2 Statuta MKSJ. Ona sadrži drugi osnovni oblik komandne ili zapovjedne odgovornosti koji predstavlja odgovornost na osnovu nečinjenja, odnosno pro­ puštanja obaveznog nadzora ili komandnu odgovornost stricto sensu ili indirektnu komandnu odgovornost. Iz njenog opisa proizilazi da je naš zakon prihvatio kako umišljajnu tako i nehatnu komandnu odgovornost, što podrazumijeva i nesvjesni nehat, jer će odgovarati i kada nije bio svjestan, ali je mogao biti svjestan da se njegov podređeni sprema učiniti krivično djelo, od­ nosno da ga je već učinio. Ovaj koncept odgovornosti, kako je već navedeno, poznat je od ranije u među­ narodnom krivičnom pravu, jer ga poznaje još Do­ punski protokol I uz Ženevske konvencije o zaštiti žrtava međunarodnih oružanih sukoba od 12. avgusta 1949. godine, u svojoj odredbi iz st. 2 čl. 86, a predviđa ga i čl. 7 st. 3 Statuta MKSJ, te i čl. 28 Statuta MKS, kao i samo jedan broj zemalja koje su ovaj oblik od­ govornosti prihvatile. 5. Rezime Kada je u pitanju Bosna i Hercegovina, važenje i pri­ mjena krivičnog zakona se može označiti kao prvo­ razredno krivičnopravno pitanje, posebno kada su u pitanju ratni zločini i druga najteža krivična djela pro­ tiv međunarodnog humanitarnog prava za koja se trenutno sudi. Ono je u središtu interesovanja ne samo pravničke javnosti, prvenstveno zbog toga što su na sceni dva posve različita režima ili pristupa u primjeni

krivičnih zakona na takve slučajeve, a što zavisi od toga da li ova krivična djela procesuira entitetsko pravosuđe ili Sud BiH. Polazeći od odredaba čl. 3 i 4 KZ BiH, Odjel za ratne zločine Suda Bosne i Hercegovine, kontinuirano vodi raspravu u pogledu primjenjivosti Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine, kao zakona vremena suđenja, kada su u pitanju predmeti ratnog zločina, u kon­ kurenciji sa Zakonom o primjeni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine i Krivičnog zakona SFRJ (Pre­ uzeti KZ SFRJ), kao zakona vremena izvršenja kri­ vičnih djela. Kada je u pitanju upoređivanje zakona, nekada i više njih, treba imati u vidu dva principa na kojima se ono temelji: princip konkretnosti i princip alternativiteta. I jedan i drugi princip u teoriji se ponekada različito shvataju, a i u sudskoj praksi postoje različiti pristupi, pa i nedosljednosti u njihovoj primjeni. S tim u vezi treba posebno imati u vidu da se navedenim upore­ đivanjem zapravo traži onaj zakon koji je povoljniji za učinioca, tj. za dati slučaj, a to nekada može biti i onaj zakon koji za dato djelo propisuje strožu kaznu. U vrijeme zaključenja Dejtonskog sporazuma BiH ni­ je bila potpisnica Drugog alternativnog protokola uz Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima na međunarodnom nivou kako to propisuju odredbe Drugog dodatnog protokola, te nije imala obavezu iz­ javljivanja rezerve na protokol, pa čl. 2 Drugog do­ datnog protokola nije smetnja za postojanje smrtne kazne u zakonodavstvu BiH u periodu nakon potpi­ sivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma, do donošenja novog krivičnog zakonodavstva. Uostalom, st. 2 člana 1 Drugog dodatnog protokola na­ laže obavezu svakoj državi članici za poduzimanjem potrebnih mjera za ukidanje smrtne kazne u okviru njene jurisdikcije, što je i učinjeno donošenjem Kri­ vičnog zakona Federacije BiH (1998), Krivičnog za­ kona Republike Srpske (2000) i Krivičnog zakona Brč­ ko Distrikta (2001), kada je i ukinuta smrtna kazna, tačnije uklonjena iz krivičnog zakonodavstva u Bosni i Hercegovini. U pogledu Protokola br. 6 EKLJP potrebno je istaći da je Dom za ljudska prava za BiH u predmetima Da­ mjanović i Herak, analizirajući postojanje smrtne kaz­ ne, na području BiH u periodu 1995-1998/2000. za­ ključio da su dva kriterija primjenjiva na djela poči­ njena u vrijeme “rata, oružanih sukoba ili okupacije”. Prima facie, Dom za ljudska prava smatra da ovakvo određenje može pokriti situacije o kojima se govori u čl. 2 Protokola. Međutim, Dom za ljudska prava nalazi da nije ispunjen treći uvjet iz čl. 2 u pogledu preciziranja uvjeta u kojima se smrtna kazna primjenjuje smatrajući da odredbe preuzetog Krivičnog zakona SFRJ u do­ voljnoj mjeri ne preciziraju neophodne uvjete u kojima

36

se smrtna kazna primjenjuje, što se može podvrgnuti ozbiljnoj kritici. Čl. 4a) KZ BiH koji je identičan odredbi čl. 7 stav 2 EKLJP omogućava izuzetno odstupanje od principa iz čl. 3 i 4 istog zakona i omogućava suđenje i kažnjavanje za one postupke koji predstavljaju krivična djela pre­ ma međunarodnom pravu, odnosno koja predstavljaju kršenje normi i pravila tipa zabrana, a koje imaju opštu podršku od svih naroda, koje su opšteg značaja, od­ nosno koje se smatraju ili koje predstavljaju univerzalne civilizacijske tekovine savremenog krivičnog prava, kada te radnje nisu bile propisane kao krivično djelo u unutrašnjem zakonodavstvu. Odredba člana 4a) KZ BiH ne tretira samo suđenje za ova krivična djela, nego i kažnjavanje, jer ako nije bilo propisano djelo, nije ni sankcija, niti je moguće u

pogledu obilježja djela primijeniti jedan, a na krivičnu sankciju drugi zakon, tj. kombinacija zakona, pa se ta­ ko i kažnjavanje učinilaca krivičnih djela ratnog zlo­ čina, primjenom navedene odredbe, ne uslovljava pri­ m­ jenom odredbe člana 3 i 4 Krivičnog zakona BiH. Primjena ove odredbe se ogleda i u suđenju u predmetima krivičnih djela koja su kvalifikovana kao zločini protiv čovječnosti, krivičnog djela koje je navedeno u KZ BiH u čl. 172. Međutim, primjena navedene odredbe omogućava u punoj mjeri i suđenje po osnovu zajedničkog zločinačkog poduhvata i ko­ mandne odgovornosti, koji oblici učešća i odgovornosti nisu eksplicitno sadržani u KZ SFRJ, ali predstavljaju dio međunarodnog običajnog i međunarodnog ugo­ vornog prava, sada u KZ BiH pozicionirani u čl. 180.

Institute of temporal validity of law in war crimes cases before the Court of Bosnia and Herzegovina Summary When it comes to Bosnia and Herzegovina, the applicability of the Criminal Code may be characterized as a first-class legal issue, particularly as regards war crimes and other cases of gravest breaches of international humanitarian law currently being prosecuted. It has been in the focus of interest of not only the legal community, primarily because two quite different regimes or approaches to the application of criminal codes in such cases have been on the scene, depending on whether a criminal case is prosecuted by the Entities’ judiciary or the Court of Bosnia and Herzegovina. As to the comparison between codes, sometimes several codes, two principles on which it is based should be taken into account: the principle of concreteness and the principle of alternativity. Both principles are sometimes differently perceived in theory. At the time when the Dayton Peace Agreement was signed, B&H was not a signatory state to the Second Optional Protocol to the International Covenant on the Civil and Political Rights at the international level as prescribed by the Optional Protocol II, and was not obliged to make reservations to the Protocol. Therefore, Article 2 of the Optional Protocol II constituted no obstacle to the existence of death penalty in the B&H legislation during the period from the signing of the Dayton Peace Agreement until the adoption of new criminal legislation. Article 4a) of the Criminal Code B&H, which is identical to Article 7(2) of the ECHR, provides for an exceptional deviation from the principle set forth in Articles 3 and 4 of the same Code. It also provides for trial and punishment for acts constituting criminal offenses pursuant to international law, or violations of the prohibition-type norms and rules that are generally supported by all nations, that are of general importance, or considered to be or to represent universal civilization achievements of the contemporary criminal law, where such acts are not prescribed as criminal under national legislation. Article 4a) of the Criminal Code of B&H addresses not only trial for these criminal offenses, but their punishment, too, because if an offense has not been prescribed, then the sanction thereof has not been prescribed either. Furthermore, it is impossible to apply one code to the qualification of the offense, and another one to the criminal sanction, that is, a combination of codes. Therefore, punishment of war crimes perpetrators in application of the referenced provision has not been conditioned with the application of Articles 3 and 4 of the Criminal Code of B&H. This provision also applies in trials of cases qualified as Crimes against Humanity, as stipulated under Article 172 of the Criminal Code of B&H. The application of the referenced Article, however, also ensures to the full extent trials based on joint criminal enterprise and command responsibility. The Criminal Code of SFRY did not explicitly stipulate these forms of participation and responsibility. They however, do fall under customary international law and treaty law as now stipulated in Article 180 of the Criminal Code of B&H.

37

Sanja Salčić* Neujednačenost sudske prakse u predmetima ratnih zločina u Bosni i Hercegovini
Sadržaj: 1. Uvod ................................................................. 2. Prenošenje vođenja postupka u predmetima ratnih zločina sa Suda BiH na druge nadležne sudove — hronološki pregled .............................. 3. Razlike u shvatanjima o primjenjivom materijalnom pravu u predmetima ratnih zločina između nadležnih sudova u BiH ........................... 38 39 41 4. Razlike u shvatanjima instituta komandne odgovornosti i individualne odgovornosti u predmetima ratnih zločina između nadležnih sudova u BiH ......................................................... 5. Uticaj odluke Ustavnog suda BiH u predmetu Maktouf ................................................................. 6. Mogući načini prevazilaženja neujednačenosti sudske prakse u predmetima ratnih zločina — bilans stanja ........................................................... 7. Zaključak .........................................................

48 50 51 52

1. Uvod Organizacija sistema pravosudnih institucija koje pro­ cesuiraju predmete ratnih zločina1 u Bosni i Herce­ go­ vini (dalje u tekstu: BiH) se sastoji od: Suda i Tužilaštva BiH na državnom nivou; deset kantonalnih sudova i tužilaštava u Federaciji BiH (dalje u tekstu: FBiH); pet okružnih sudova i tužilaštava u Republici Srpskoj (da­ lje u tekstu: RS); te Osnovnog suda i Tužilaštva Brčko distrikta BiH (dalje u tekstu: BD BiH). Odluke po žalbama u predmetima ratnih zločina donose: Apela­ cio­ no odjeljenje Suda BiH, Vrhovni sud FBiH, Vrhovni sud RS i Apelacioni sud BD BiH.
* Autorica je bachelor prava i pripravnica u Sudu BiH.
1

Samo na osnovu organizacionog sistema pravosudnih institucija u BiH, može se zaključiti da pravosudni si­ stem BiH u ovoj oblasti ima vrlo fragmentirani ka­ rakter. U ovom radu se zastupa mišljenje da je uslijed složene organizacije sistema pravosudnih institucija u BiH koje procesuiraju predmete ratnih zločina, u ok­ viru prostora BiH nastala neujednačena sudska praksa u procesuiranju ratnih zločina, a koja se ogleda u usva­ janju suprotstavljenih stajališta različitih sudova u pogledu primjenjivog materijalnog prava u pred­ me­ tima ratnih zločina, odnosno u nepostojanju harmo­ nizacije pravnih tumačenja određenih krivično-pravnih instituta, čime se u krajnjoj liniji “narušavaju ustavni prin­ cipi pravne sigurnosti”2 i “jednakosti građana pred zakonom”3, a koji predstavljaju “sastavni element prin­ cipa vladavine prava u demokratskom društvu”4. Za potrebe ove analize od posebnog je značaja i odluka Ustavnog suda BiH u predmetu Maktouf5, a u kojoj je
Prema stavu Evropskog suda za ljudska prava, princip pravne sigurnosti znači da se “odredba (se) ne može smatrati ’zakonom’ ukoliko nije dovoljno precizno formulirana kako bi osobi omogućila da uskladi svoje ponašanje: osoba mora biti u stanju predvidjeti, u razumnoj mjeri pod datim okolnostima, posljedice koje može izazvati određeni po­ stupak” (stajalište izraženo u presudi Busuioc v. Molda­ vija, broj aplikacije 61513/00, 21. 12. 2004. godine, p. 52). 3 Kako je to naznačeno u Državnoj strategiji za rad na pred­ metima ratnih zločina (bilj.1), s. 4. 4 Ibid., s. 4. 5 Odluka Ustavnog suda BiH o dopustivosti i meritumu u predmetu Maktouf broj 1785/06 od 30. 03. 2007. godine (objavljena u Sl. gl. BiH, br. 57/07). U apelaciji Ustavnom sudu BiH, apelant je tvrdio da retroaktivna primjena Kri­ vičnog zakona BiH u predmetnom krivičnom postupku predstavlja povredu člana 7 Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, tvrdeći da je, u konkretnom slučaju pred Sudom BiH trebalo primijeniti Krivični zakon SFRJ. Ustavni sud BiH je odbio apelaciju, smatrajući da je
2

Sintagma “ratni zločin” u ovom radu označava povrede zakona i običaja ratovanja, koje se odnose (ne isključivo) na krivična djela definirana Ženevskim konvencijama I-IV (Kon­ vencija za poboljšanje položaja ranjenika i bolesnika u oružanim snagama u ratu, Konvencija za poboljšanje po­ ložaja ranjenika, bolesnika i brodolomnika oružanih snaga na moru, Konvencija o postupanju sa ratnim zarobljenicima i Konvencija o zaštiti građanskih osoba za vrijeme rata) i Prvim i Drugim dodatnim protokolom na Ženevske kon­ vencije I-IV. Za izradu ovog rada korišten je i termin ”ratni zločin” označen u Državnoj strategiji za rad na predmetima ratnih zločina, tj. ratni zločin označava svaki predmetuključujući i oznake predmeta: KRI, KT, KTA, KTN, koji je zaprimljen u okviru bilo kojeg suda ili tužilaštva u BiH od 1992. godine i nadalje, a koji sadrži obilježja krivičnih djela iz članova 171. do 183. Krivičnog zakona BiH, odnosno dje­ la koja su propisana u glavi XVII Krivičnog zakona BiH (“Krivična djela protiv čovječnosti i vrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom”. Naznačeno u Državnoj strategiji za rad na predmetima ratnih zločina, koju je usvojilo Vijeće ministara BiH, 29. 12. 2008. godine, dostupna na http:// www.mpr.gov.ba/userfiles/file/Projekti/­ Drzavna%20stra tegije%20za%20rad%20 na%20predmetima%20RZ.pdf, oči­ tanje 25. 06. 2011. godine, s. 3).

38

iznijet stav da “[…] ’nedostatak’ entitetskih zakona u smislu nepropisivanja ovih djela i garancija nameće dodatnu obavezu entitetskim sudovima da, kada sude za krivična djela ratnih zločina, moraju primijeniti Krivični zakon BiH i druge relevantne zakone i me­ đu­ narodne dokumente primjenjive u BiH. Iz nave­ de­ nog proizlazi i obaveza entitetskih sudova da slijede i sudsku praksu Suda BiH, kao državnog suda. U su­ protnom, drukčijim postupanjem, sudovi u entitetima bi kršili princip pravne sigurnosti i vladavine pra­ va”6. Značaj harmoniziranog tumačenja krivičnih zakona, posebno u odnosu na stavove sudova o primjenjivom krivičnom zakonu u predmetima ratnih zločina, je po­ sebno velik ako uzmemo u obzir da od stavova sudova u pitanju zavisi i ostvarenje garantivne funkcije kri­ vičnog prava7, zaštita ljudskih prava i jednakost gra­ đana, kao i ostvarenje načela pravne sigurnosti8. Usljed bitno različitih tumačenja o primjenjivom pravu od strane entitetskih sudova/ sudova BD BiH i Suda BiH u slučajevima ratnih zločina, opravdano se postavlja pitanje da li entitetski sudovi subjektivno interpretiraju ratio legis zakona, čime dovode do arbitrarnosti u tu­ mačenju, odnosno do nastanka pravne nesigurnosti, a sve s obzirom na njihovo načelno odbijanje9 da pri­ mjenjuju Krivični zakon BiH (dalje u tekstu: KZ BiH10) prilikom ocjene “blažeg” zakona (ili razmotre opravdanost njegove primjene), što će biti elaborirano u daljem radu. U tom pogledu, nameće se važnost analize neu­ jed­ načenosti sudske prakse u pogledu stajališta nadležnih sudova o primjenjivom materijalnom pravu u pred­ metima ratnih zločina, tumačenju instituta komandne i
primjena Krivičnog zakona BiH in concreto u skladu sa članom 7 stav 2 Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, budući da je predmetno krivično djelo (ratni zločin protiv civilnog stanovništva) u vrijeme izvršenja predstavljalo krivično djelo prema općim pravnim načelima priznatim kod civiliziranih naroda. 6 Odluka Ustavnog suda BiH o dopustivosti i meritumu u predmetu Maktouf broj 1785/06 (bilj. 5), p. 89. 7 Garantivna funkcija krivičnog prava podrazumijeva “ga­ rancije države da kažnjavanje za krivična djela neće zavisiti od samovolje sudova i drugih državnih organa, već od zakona u kojima je to propisano uz poštivanje svih standarda i načela na kojima se zasniva savremeno krivično pravo” (Meddžida Kreso, Personalizovanje krivice, tekst dostupan na http://www.pravdautranziciji.com/pages/article.php?id= 1481, očitanje 10. 09. 2011. godine). 8 M. Babić, I. Marković, Krivično pravo: Opšti dio, Banja Lu­ ka 2008, s. 85. 9 Npr. u predmetima Ranko Jakovljević i drugi i predmetu Dragoje Radanović pred Vrhovnim sudom RS (vidi bilj. 93 i 94), u predmetu Mirsad Čupina pred Kantonalnim sudom u Mostaru (vidi bilj. 95). 10 Krivični zakon BiH (Sl. gl. BiH, br. 03/03, 32/03, 37/03, 54/04, 61/04, 30/05, 53/06, 55/06, 32/07, 08/10).

individualne odgovornosti od strane nadležnih sudova, te mogućih mehanizama de lege ferenda za preva­ zilaženje ove situacije. U cilju boljeg razumijevanja problematike ratnih zločina, u daljem radu je izložena procedura prenošenja vođenja postupka u predmetima ratnih zločina sa Suda BiH na druge mjesno nadležne sudove. 2. Prenošenje vođenja postupka u predmetima ratnih zločina sa Suda BiH na druge nadležne sudove — hronološki pregled Kada govorimo o predmetima ratnih zločina, moramo razlikovati dvije kategorije predmeta: predmete za­ primljene u rad nakon stupanja na snagu novih kri­ vičnih zakona (01. 03. 2003. godine), a koji se nalaze u isključivoj nadležnosti Suda i Tužilaštva BiH11 (mogu se prenositi na mjesno nadležne sudove jedino na osnovu procedure prenošenja vođenja postupka) i predmete ratnih zločina zaprimljene u rad kod entitetskih sudova i tužilaštava i onih u BD BiH prije stupanja na snagu novih krivičnih zakona, u kojima do tada optužnica nije bila potvrđena. Procedura prenošenja vođenje postupka sa Suda BiH na mjesno nadležne sudove je od tolikog značaja da je zbog nje došlo do izmjene Zakona o krivičnom postupku BiH12 (dalje u tekstu: ZKP BiH), u smislu da je članom 27a stav 2 ZKP-a BiH normirano da Sud BiH može u fazi istrage donijeti rješenje o prenošenju vođenja postupka za krivična djela iz glave XVII KZ BiH13, na sud na čijem je području pokušano ili iz­ vršeno krivično djelo, ali samo na prijedlog tužioca. Pre­ nošenje vođenja postupka je inače moguće naj­ kasnije do zakazivanja glavnog pretresa. Kao nadležno za donošenje takvog rješenja odredbama ZKP-a BiH označeno je Vijeće Suda BiH14, te protiv rješenja o
Sud BiH je prema članu 7 stav 1 Zakona o Sudu BiH (službena prečišćena verzija objavljena u Sl. gl. BiH br. 49/09, 74/09, 97/09) stvarno nadležan za krivična djela ut­ vrđena KZ BiH i drugim zakonima BiH. Krivično odjeljenje Suda BiH se nadalje sastoji od tri odjela, od kojih je Odjel I za ratne zločine. Tužilaštvo BiH je, prema članu 12 stav 1 Zakona o Tužilaštvu BiH (službena prečišćena verzija ob­ javljena u Sl. gl. BiH br. 49/09, 97/09) nadležno za provo­ đenje istrage za krivična djela za koja je nadležan Sud BiH, te za gonjenje počinilaca pred Sudom BiH. 12 Zakon o krivičnom postupku BiH (Sl. gl. BiH, br. 3/03, 32/03, 36/03, 26/04, 63/04, 13/05, 48/05, 46/06, 76/06, 29/07, 32/07, 53/07, 76/07, 15/08, 58/08, 12/09, 16/09, 93/09). Relevantne izmjene su objavljene u Sl. gl. BiH br. 93/09. 13 Glava XVII KZ BiH (“Krivična djela protiv čovječnosti i vrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom”). U ovom pogledu označavamo krivična djela iz člana 171 do člana 183 KZ BIH. 14 Član 27a stav 3 ZKP-a BiH. S tim u vezi vidjeti član 24 stav 7 ZKP BiH.
11

39

prenošenju vođenja postupka u ovim predmetima nije dozvoljena žalba15. Kako je za podnošenje prijedloga za prenošenje vo­ đenja postupka u predmetima ratnih zločina u fazi is­ trage aktivno legitimisan samo postupajući tužilac, a tek u kasnijoj fazi postupka16 i optuženi(a) i njegov/ njen branilac, to znači da u istražnoj fazi osumnjičeni i njegov branilac ni na koji način ne mogu uticati na odluku Suda BiH o prenošenju vođenja postupka17. Upoređujući odredbu člana 27a ZKP-a BiH sa od­ redbom člana 27 stav 2 ZKP-a BiH, kojom je normirano da se rješenje o prenošenju vođenja postupka može do­ nijeti i na prijedlog stranaka ili branioca za sva krivična djela iz nadležnosti Suda BiH, izuzev za krivična djela protiv integriteta BiH, vidljivo je da su u slučajevima “ostalih” krivičnih djela aktivno legitimisani za podnošenje prijedloga za prenošenje vođenja postupka i osumnjičeni/optuženi i njegov/ njen branilac. Kako članom 27 ZKP-a BiH nije izričito propisana do­ puštenost žalbe na ovakvo rješenje Suda BiH, pri­ mjenom člana 318 stav 1 ZKP-a BiH18 proizlazi da je žalba dopuštena, što dalje izvodi zaključak da žalba na rješenje Suda BiH o prenošenju vođenja postupka nije moguća samo u slučaju ako se radi o predmetima ratnih zločina. Posebno problematično pitanje je ono predmeta ratnih zločina zaprimljenih u rad kod sudova i tužilaštava u BiH prije stupanja na snagu novih krivičnih zakona u martu 2003. godine, a zbog čega su uslijedile i izmjene i dopune ZKP-a BiH19. Naime, odredbom člana 449 stav 1 ZKP-a BiH je normirano da će predmete iz nad­ ležnosti Suda BiH primljene u rad kod drugih sudova do stupanja na snagu ovog zakona, dovršiti ti sudovi ukoliko je u tim predmetima optužnica potvrđena, odnosno stupila na pravnu snagu. Kod predmeta iz nadležnosti Suda BiH primljenih u rad kod drugih sudova/tužilaštava, gdje optužnica nije potvrđena, po­
Ibid. Nakon okončanja istrage, odnosno kada tužilac nađe da postoji dovoljno dokaza iz kojih proizlazi osnovana sumnja da je osumnjičeni učinio krivično djelo, podnosi optužnicu na potvrđivanje sudiji za prethodno saslušanje. Potvrđivanjem optužnice lice dobiva status optuženog (postupak odlučiva­ nja po optužnici normiran odredbom člana 228 ZKP-a BiH). 17 Prilikom donošenja odluke o prenošenju vođenja postupka Sud mora cijeniti prenosi li se postupak na sud na čijem je području pokušano ili izvršeno krivično djelo, te da li je glavni pretres zakazan, kao i težinu krivičnog djela, svojstva po­ činioca i ostale okolnosti važne za ocjenu složenosti pred­ meta. 18 Članom 318 stav 1 ZKP-a BiH je normirano: “Protiv rje­ šenja Suda donesenog u prvom stepenu, stranke, branilac i osobe čija su prava povrijeđena mogu podnijeti žalbu uvijek kad u ovom zakonu nije izričito određeno da žalba nije do­ puštena”. 19 Izmjene objavljene u Sl. gl. BiH br. 58/08, 93/09.
15 16

stoji mogućnost preuzimanja predmeta od strane Suda BiH (ex officio ili na obrazložen prijedlog stranaka ili branioca), u skladu sa članom 449 stav 2 ZKP-a BiH20. Bitno je naznačiti da je dio predmeta ratnih zločina u proteklom periodu bio predmetom ocjene osjetlji­ vosti21 od strane Tužilaštva BiH. Za određeni broj pred­ meta iz grupe II koji su ocijenjeni kao “vrlo os­ jetljivi”, Tužilaštvo BiH je podnijelo Sudu BiH pri­ jedlog za preuzimanje, u skladu sa članom 449 stav 2 ZKP BiH. Predmeti koji su ocijenjeni kao “osjetljivi”, kao i predmeti koji nisu pregledani od strane Tužilaštva BiH, se trenutno nalaze u radu kod kantonalnih i ok­ ružnih tužilaštava i sudova, te onih u BD BiH. Prema podacima iz Državne strategije za rad na predmetima ratnih zločina (daljem u tekstu: Strategije), takvih predmeta je sa danom 01. 10. 2008. bilo 1216, te je od ovog broja Sud BiH u 161 predmetu odlučivao po pri­ jedlogu za preuzimanje, a u 136 predmeta donio od­ luku o preuzimanju predmeta22. U cilju poboljšanja prakse u pogledu prenošenja vo­ đenja postupka i preuzimanja postupak, Radna grupa za izradu Strategije je izradila Kriterije23, kojim se utvrđuju smjernice kojima će se rukovoditi Tužilaštvo
20 Članom 449 stav 2 ZKP-a BiH je normirano: “Predmete iz nadležnosti Suda primljene u rad kod drugih sudova, odnosno tužilaštava, i u kojima optužnica nije stupila na pravnu snagu, odnosno nije potvrđena, dovršit će mjesno nadležni sudovi, osim ako Sud po službenoj dužnosti ili na obrazložen prijedlog stranaka ili branitelja, odluči da pre­ uzme takav predmet, a uzimajući u obzir težinu krivičnog djela, svojstva počinioca i ostale okolnosti važne za ocjenu složenosti predmeta.” 21 Orijentacionim kriterijima za ocjenjivanje osjetljivih predmeta Pravila puta je za “ocjenu osjetljivosti” predmeta bilo nadležno Tužilaštvo BiH. Distinkcija između “vrlo os­ jetljivih” i “osjetljivih” predmeta se sastojala u tome što je prve procesuirao Sud BiH, dok su druge procesuirali kan­ tonalni i okružni sudovi, odnosno sudovi u BD BiH. Ovi kriteriji su uzimali u obzir vrstu i ozbiljnost krivičnog djela, politički značaj i rang optuženog, te druge relevantne fak­ tore. “Osjetljivi” predmeti su, nakon izvršene “ocjene osjet­ ljivosti” od strane Tužilaštva BiH slati mjesnom nadležnim tužilaštvima ili tužilaštvima od kojih su predmeti poslati na razmatranje. 22 Naznačeno u Strategiji (vidi bilj. 1, s. 13). 23 Kriteriji su sadržani u Aneksu “A” Strategije (vidi bilj. 1, ss. 40-42). Prema ocjeni datoj u Izvještaju Misije OSCE u BiH iz 2011. godine kao početna osnova za ocjenu predmeta kao složenijeg služe pravna kvalifikacija krivičnog djela kao krivičnog djela genocida, zločina protiv čovječnosti, ili rat­ nih zločina protiv civilnog stanovništva ili ratnih zarob­ ljenika, iako također moraju biti zadovoljeni i neki drugi kriteriji — kao što su npr. svojstva i uloge učinitelja (Misija OSCE u Bosni i Hercegovini, Postizanje pravde u Bosni i Hercegovini: Procesuiranje predmeta ratnih zločina od 2005. do 2010. godine, Sarajevo 2011, s. 25, izvještaj dostu­ pan na www.oscebih.org/Download.aspx?id=603&lang= BS, očitanje 05. 09. 2011. godine).

40

i Sud BiH prilikom pregleda predmeta ratnih zločina, rukovodeći se neophodnošću usmjeravanje kapaciteta Suda i Tužilaštva BiH na procesuiranje najsloženijih predmeta ratnih zločina, te usmjeravanje procesuiranja manje složenih predmeta ratnih zločina na entitetske i BD BiH sudove i tužilaštva. Monitoring primjene kriterija za raspoređivanje pred­ meta vršen od strane Misije OSCE-a24 je stava da pra­ vosudni sistem BiH nije uspio osigurati efikasan način primjene kriterija za raspoređivanje predmeta ratnih zločina, odnosno da je predmetni sistem primjene kri­ terija previše složen, da se kriteriji nekonzistentno primjenjuju25, kao i da postoji loša komunikacija i sa­ radnja između organa na državnom nivou i u entitetima (čemu je posebno doprinosilo nepostojanje obaveze Tužilaštva BiH26 da obrazlaže razloge kojim se ruko­ vodilo pri donošenju odluke da zadrži predmete s oznakom “vrlo osjetljivi” ili da vrati predmete kanto­ nalnim i okružnim tužilaštvima s oznakom “os­ jet­ ljivi”)27. U jednom izvještaju28 je posebno naznačeno da Pra­ vilnik o pregledu predmeta ratnih zločina Tužilaštva BiH nije riješio pitanje mjesne nadležnosti tužilaštava za predmete ratnih zločina, budući da nije izričito predviđao da, nakon pregleda, predmet treba vratiti mjesno nadležnom Tužilaštvu, što je rezultiralo time da su entitetskim tužilaštvima često vraćani predmeti za koje nisu bila mjesno nadležna. Kao primjeri u predmetnom izvještaju se navode predmeti Spasojević i drugi i Vasiljević i drugi29, koji su vraćeni Kanto­ nalnom sudu u Tuzli, i pored činjenice da su navedena krivična djela počinjena na području Zvornika/Bra­ tunca, za koje je mjesno nadležan Okružni sud u Bi­ jeljini.
24 Monitoring u predmetima ratnih zločina je vršen od raznih posmatračkih misija, te najviše izvještaja u praćenju predmeta ratnih zločina postoji od strane Misije OSCE-a u BiH. 25 Strategijom (bilj. 1, s. 4) je kao jedan od razloga za njenu izradu naznačena nekonzistentna praksa pregleda, preuzima­ nja i ustupanja predmeta ratnih zločina između Suda i Tu­ žilaštva BiH i drugih sudova i tužilaštava, te nedostatak usaglašenih kriterija za ocjenu osjetljivosti i složenosti pred­ meta. 26 Tužilaštvo BiH djeluje na osnovu Pravilnika o pregledu predmeta ratnih zločina, usvojenog od Kolegija Tužilaštva dana 28. 12. 2004. godine, čiji je sastavni dio dokument pod nazivom: Orijentacioni kriteriji za ocjenjivanje osjetljivih predmeta Jedinice pravila puta. Pravilnik predstavlja skup internih smjernica koja definiraju dužnosti i odgovornosti svih tužilaštava u BiH. Kako postupak pregleda prema Pra­ vilniku nije bio utvrđen ZKP-om BiH, njegov pravni učinak u entitetskim sudovima i tužilaštvima ostaje nejasan (Iz­ vještaj Misije OSCE-a u BiH, bilj. 23, s. 37). 27 Misija OSCE-a u BiH (bilj. 23), s. 35. 28 Ibid., s. 38. 29 Ibid., s. 37.

Sud BiH, prema ocjeni navedenoj u predmetnom izvještaju30, nije primio obavijest31 o tome koje je predmete Tužilaštvo BiH vratilo tužilaštvima u entitetima, nakon postupka pregleda, zbog čega nije u punom kapacitetu mogao ostvarivati svoju nadležnost za preuzimanje predmeta ex officio32. U tom smislu Strategijom33 je posebno naznačeno da bi bilo svrsi­ shodno osigurati mehanizam nadzora Suda BiH nad svim predmetima ratnih zločina ustupljenim iz njegove izvorne nadležnosti, te je stoga predviđena obaveza tužilaca u entitetima i Tužilaštva BiH da dostave Sudu BiH izvještaje o predmetima s dovoljno podataka34, kako bi Sud BiH mogao izvršiti procjenu složenosti predmeta i donijeti odluku o preuzimanju složenijih predmeta ex officio, a sve u svrhu postizanja ujednačene sudske prakse po pitanju primjene materijalnog zakona u predmetima ratnih zločina, s obzirom na različitost postojeće sudske prakse, a što ćemo obrazložiti u daljem radu. 3. Razlike u shvatanjima o primjenjivom materijalnom pravu u predmetima ratnih zločina između nadležnih sudova u BiH Prema članu I stavu 2 Ustava BiH, BiH je pravna dr­ žava. U pojam pravne države se inter alia ubraja i to da je takva država dužna svojim građanima garantovati pravnu sigurnost, odnosno pravna sigurnost znači “i to da se svaki pojedinac može pouzdati u značenje i pred­ vidivost pozitivnih pravnih propisa, kao i u prava i obaveze koje proizilaze iz tih propisa”35. U tom smislu se od pravosuđa i sudske prakse traži “da imaju od­ ređenu konstantnost”36, uprkos tome što sudovi for­ malno nisu vezani za ranije odluke (iako viši sudovi mogu djelovati u pravcu ujednačavanja sudske prakse putem davanja obaveznih uputstva i pravnih tumačenja nižim sudovima, odnosno posredstvom “snage argu­ mentacije”).
Ibid., s. 40 Ni Pravilnik Tužilaštva (bilj. 26) ni ZKP BiH ne sadrže izričitu obavezu da Sud BiH bude obaviješten o tome. 32 Kao što je navedeno u Strategiji (bilj. 1, s. 12), zaključno sa 01. 10. 2008. godine. 33 Strategija (bilj. 1), s. 13. 34 Ti podaci odnose se na ime osumnjičenog, kratak opis navodnog krivičnog djela, broj žrtava, svojstvo i ulogu osumnjičenog u vrijeme počinjenja djela i jesu li određene i/ ili potrebne mjere za zaštitu svjedoka. U tom smislu pred­ viđena je i obaveza entitetskih sudova i tužilaštava, kao i onih u BD BiH da redovno izvještavaju Sud BiH o pot­ vrđenim/izmijenjenim optužnicama i donesenim prvo­ stepenim i drugostepenim presudama u predmetima ratnih zločina (naznačeno u Strategiji, bilj. 1, ss. 11 i 14). 35 Steiner/Ademović et al., Ustav BiH: Komentar, Sarajevo 2010, s. 89. 36 Ibid., s. 90.
30 31

41

Razlike između shvatanja o primjenjivom materijal­ nom pravu u predmetima ratnih zločina pred sudovima u BiH se ogledaju u tome što se pred entitetskim su­ dovima u BiH ovi predmeti uglavnom zasnivaju na primjeni odredaba preuzetog Krivičnog zakona Soci­ jalističke Federativne Republike Jugoslavije (dalje u tekstu: KZ SFRJ37), s obzirom na stav tih sudova o vre­ menskom važenju ovog krivičnog zakona u vrijeme počinjenja ratnih zločina, dok Sud BiH postupa po KZ BiH38, s obzirom na svoju stvarnu nadležnost39 da po­ stupa za krivična djela utvrđena KZ BiH i drugim za­ konima BiH. Distinkciju između ovih zakona možemo naglasiti time da KZ SFRJ za predmetna krivična dje­ la40 predviđa kao opći maksimum smrtnu kaznu41, a da KZ BiH predviđa kao opći maksimum kaznu dugo­ trajnog zatvora (od 21 do 45 godina42). Postavlja se pitanje kako primjena različitih propisa od strane različitih sudova dovodi do narušavanja prav­ ne sigurnosti optuženih/osuđenih za ratne zločine. Naime, može li se stvarno optuženo lice za ratne zlo­ čine u BiH pouzdati u predvidivost i značenje pozi­ tivnih pravnih propisa, kao i prava i obaveze koje iz njih proizilaze, ako ne zna koji se propis ima primijeniti u konkretnom slučaju? U tom smislu posebno je in­ dikativan stav Evropskog suda za ljudska prava43 (dalje u tekstu: ESLJP), na koji se poziva i Ustavni sud Republike Hrvatske, a prema kome: “[...] pozitivni smi­ sao zahtje­ va za odre­ đenošću i preciznošću pravne norme, me­ đutim, nije ispunjen ako građani, kao sa­ vjesne i razumne osobe, nagađaju o njezinu smislu i

sadržaju, a njezini se pri­ mjenjivači često razilaze u njezinu tu­ mačenju i pri­ mjeni u konkretnim sluča­ jevima”44. Nadalje, lica osumnjičena optužena za ratne zločine imaju pravo da se prema njima odnosi jednako kao prema ostalima u sličnom položaju, bez pravljenja diskriminacije po bilo kom osnovu. Kako Sali- Terzić45 ističe, “jednako postupanje ne znači identično postupanje, već znači da u slučajevima u kojima su objektivne činjenice slične, pravosudna tijela moraju slično postupati”, odnosno sudovi su obavezni da “primjenjuju iste standarde jednako na sve”. Da bi shvatili dileme oko primjenjivog materijalnog prava u predmetima ratnih zločina, odnosno različitosti primjene standarda propisanim u relevantnim zakonima, moramo notirati i da su prije stupanja na snagu KZ BiH, važili i tzv “međuzakoni”. Naime, KZ BiH je stupanjem na snagu derogirao sve krivičnopravne odredbe iz posebnog dijela tadašnjeg krivičnog zakonodavstva46 koje je preuzeo u svoju isključivu nadležnost, bez obzira što su oni i dalje bili na snazi do 1. jula/avgusta 2003. godine. U daljem tekstu su na tabelarni način izložene relevantne odredbe KZ BiH, KZ SFRJ i KZ FBiH47, kao i posebni minimum i maksimum za krivična djela ratnih zločina (pritom smatram da nije potrebno izložiti i odredbe KZ RS48/ KZ BD BiH49 zbog njihove istovjetnosti), u cilju sticanja kompletnijeg uvida u relevantno materijalno pravo.

KZ SFRJ (Sl. l. SFRJ, br. 44/76, 36/77, 56/77, 34/84, 37/84, 74/87, 57/89, 3/90, 38/90 i 45/90) je preuzet na osnovu Uredbe za zakonskom snagom o preuzimanju Krivičnog zakona Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije (Sl. l. R BiH, br. 2/92) 38 Odstupanje od svog generalnog stava Sud BiH je izrazio u predmetu protiv optuženog Kurtović Zijada, gdje je dru­ gostepenom presudom br. X-KRŽ-06/299 od 25. 03. 2009. godine preinačio prvostepenu presudu u pravnoj ocjeni i kvalifikaciji djela i primijenio KZ SFRJ kao “blaži” zakon (vidi bilj. 75, 76, 78). 39 Normiranu članom 7 stav 1 Zakona o Sudu BiH (vidi bilj. 11). 40 Oznaka predmetna krivična djela se in concreto odnosi na krivična djela protiv čovječnosti i međunarodnog prava, propisana Glavom XV KZ SFRJ, član 141-156. 41 Odredbom člana 38 stav 2 KZ SFRJ je normirano da sud može za krivična djela za koja je propisana smrtna kazna izreći kaznu zatvora u trajanju od 20 godina. Primjenom Protokola 6 člana 1 Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda i Drugog fakultativnog Protokola uz Međunarodni Pakt o građanskim i političkim pravima (a koji predstavljaju sastavni dio Aneksa I Ustava BiH) smrtna kazna je ukinuta u BiH. 42 Član 42b KZ BiH. 43 U predmetu ESLJP Beian protiv Rumunije, aplikacija br. 30658/05, 06. 12. 2007, p. 39.
37

Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I / 722 / 2009 od 06. 04. 2011. godine, p. 5. 2. 45 S. S. Terzić, Vrhovni sud Bosne i Hercegovine: odgovor na problem ili još jedan projekat u kontinuiranim reformama pravosuđa, Sveske za javno pravo br. 4, Sarajevo 2011, s. (45 i dalje) 50.zć 46 Naime, danom stupanja na snagu KZ FBiH (Sl. nov. FBiH, br. 36/03, stupio na snagu 01. 08. 2003. godine), prestao je da važi KZ FBiH (Sl. nov. FBiH br. 43/98, 2/99, 15/99, 29/00 i 59/02). Danom stupanja na snagu KZ RS (Sl. nov. RS br. 49/03, stupio na snagu 01. 07. 2003. godine), prestale su da važe sve krivično-pravne odredbe sadržane u drugim zakonima, a koje su u suprotnosti sa ovim zakonom (čl. 439 KZ RS). Danom stupanja na snagu KZ BD BiH (Sl. gl. BD BiH br. 10/03, stupio na snagu 01. 07. 2003. godine), prestao je da važi KZ BD BiH (Sl. gl. BD BiH, br. 6/2000, 1/2001 i 3/2003). 47 Krivični zakon FBiH (Sl. nov. FBiH, br. 36/03, 37/03, 21/04, 69/04, 18/05, 42/10, 42/11). 48 Krivični zakon RS (Sl. gl. RS, br. 49/03, 108/04, 37/06, 70/06, 73/10). 49 Krivični zakon BD BiH (Sl. gl. BD BiH, br. 10/03, 45/04, 06/05, 21/10).
44

42

Relevantno materijalno pravo (pregled krivičnih djela “ratnih zločina”) Krivično djelo, normativni okvir, posebni minimum i maksimum zaprijećene kazne KZ BiH50 Genocid (čl. 171, kazna zatvora najmanje 10 godina-dugotrajni zatvor). Zločini protiv čovječnosti (čl. 172, kazna zatvora najmanje 10 godina -dugotrajni zatvor). Ratni zločin protiv civilnog stanovništva (čl. 173, kazna zatvora najmanje 10 godina – dugotrajni zatvor). Ratni zločin protiv ranjenika i bolesnika (čl 174, kazna zatvora najmanje 10 godina - dugotrajni zatvor). Ratni zločin protiv ratnih zarobljenika (čl. 175, kazna zatvora najmanje 10 godina dugotrajni zatvor). Organiziranje grupe ljudi i podstrekavanje na učinjenje krivičnih djela genocida, zločina protiv čovječnosti i ratnih zločina (čl. 176, kazna zatvora u rasponu od 1 godine do dugotrajnog zatvora, zavisno od oblika izvršenja). Protupravno ubijanje i ranjavanje neprijatelja (čl. 177, kazne zatvora u rasponu od 1 godine do dugotrajnog zatvora, zavisno od oblika izvršenja). Protupravno oduzimanje stvari od ubijenih i ranjenih na ratištu (čl. 178, kazne zatvora u rasponu od 1 godine do dugotrajnog zatvora, zavisno od oblika izvršenja). KZ SFRJ51 Genocid (čl. 141, kazna zatvora najmanje 5 godina - smrtna kazna). / KZ FBiH52 Genocid (čl. 153, kazna zatvora najmanje 5 godina - dugotrajni zatvor). /

Ratni zločin protiv civilnog stanovništva (čl. 142, kazna zatvora najmanje 5 godina smrtna kazna). Ratni zločin protiv ranjenika i bolesnika (čl. 143, kazna zatvora najmanje 5 godina ili smrtna kazna). Ratni zločin protiv ratnih zarobljenika (čl. 144, kazna zatvora najmanje 5 godina ili smrtna kazna). Organizovanje grupe i podsticanje na izvršenje genocida i ratnih zločina (čl 145, kazna zatvora od 1 -10 godina, zavisno od oblika izvršenja).

Ratni zločin protiv civilnog stanovništva (čl. 154, kazna zatvora najmanje 5 godina dugotrajni zatvor). /

Ratni zločin protiv ranjenika i bolesnika (čl. 155, kazna zatvora najmanje 5 godina - dugotrajni zatvor). Organizovanje grupe i podsticanje na izvršenje genocida i ratnih zločina (čl. 157, kazna zatvora od 1-10 godina).

Protivpravno ubijanje i ranjavanje neprijatelja (čl. 146, kazna zatvora najmanje 1 godina ili smrtna kazna, zavisno od oblika izvršenja). Protivpravno oduzimanje stvari od ubijenih i ranjenih na bojištu (čl. 147, kazna zatvora 1-10 godina).

Protivpravno ubijanje i ranjavanje neprijatelja (čl. 158, kazna zatvora najmanje 1 godinadugotrajni zatvor). Protivpravno oduzimanje stvari od ubijenih i ranjenih na bojištu (čl. 159, kazna zatvora 6 mjeseci -10 godina).

50 Članom 32 KZ-a BiH je, kao opći minumum i maksimum kazne zatvora, propisana kazna zatvora od 30 dana do 20 godina. Kao opći minimum i maksimum kazne dugotrajnog zatvora, članom 42b KZ BiH propisana je kazna zatvora od 21 do 45 godina. 51 Članom 38 stav 1 KZ SFRJ je kao opći minimum i mak­ simum kazne zatvora propisana kazna zatvora od 15 dana do 15 godina. Odredbom stava 2 istog člana je normirano da sud može za krivična djela za koja je propisana smrtna kazna izreći kaznu zatvora u trajanju od 20 godina. Stavom 3 istog

člana je propisano da je u slučaju kada je za krivično djelo počinjeno s umišljajem propisana kazna zatvora u trajanju do 15 godina, moguće i za teške oblike tog djela propisati kaznu zatvora od 20 godina. 52 Članom 43 stav 1 KZ FBiH je kao opći minimum i mak­ simum kazne zatvora propisana kazna zatvora od 30 dana do 20 godina. Odredbom stava 2 istog člana je normirano da se za najteže oblike teških krivičnih djela učinjenih s umišljajem može propisati kazna zatvora u trajanju od 20 do 45 godina (dugotrajni zatvor).

43

Povrede zakona ili običaja rata (čl. 179, kazna zatvora najmanje 10 godina ili dugotrajni zatvor). Individualna i komandna odgovornost (čl. 180). Povreda parlamentara (član 181, kazna zatvora 6 mjeseci-5 godina). Neopravdano odgađanje povratka ratnih zarobljenika (čl. 182, kazna zatvora 6 mjeseci-5 godina). Uništavanje kulturnih, historijskih i religijskih spomenika (čl. 183, kazna zatvora 1-10 - stav 1, kazna zatvora- najmanje 5 godina- stav 2). Zloupotreba međunarodnih znakova (čl. 184, kazna zatvora 6 mjeseci- 5 godina, zavisno od oblika izvršenja). /

/ / Povreda parlamentara (čl. 149, kazna zatvora 6 mjeseci-5 godina). Neopravdano odlaganje repatrijacije ratnih zarobljenika (čl. 150a, kazna zatvora - 6 mjeseci-5 godina). Uništavanje kulturnih i istorijskih spomenika (čl. 151, kazna zatvora najmanje 1 godinu, odnosno najmanje 5 godina, zavisno od oblika izvršenja). Zloupotreba međunarodnih znakova (čl. 153, kazna zatvora do 3 godine - stav 1, kazna zatvora 6 mjeseci-5 godina - stav 2). Upotreba nedozvoljenih sredstava borbe (čl. 148, kazna zatvora najmanje 1 godinu-stav 1, kazna zatvora najmanje 5 godina ili smrtna kazna-stav 2). Surovo postupanje s ranjenicima, bolesnicima i ratnim zarobljenicima (čl. 150, kazna zatvora 6 mjeseci-5 godina). Podsticanje na agresivni rat (čl. 152, kazna zatvora od 1-10 godina).

/ / Povreda parlamentara (čl. 161, kazna zatvora 6 mjeseci-5 godina).

Uništavanje kulturnih i istorijskih spomenika (čl. 164, kazna zatvora od 1-5 godina).

Zloupotreba međunarodnih znakova (čl. 166, kazna zatvora 6 mjeseci- 5 godina). Upotreba nedozvoljenih sredstava borbe (čl. 160, kazna zatvora 1 godina - dugotrajni zatvor). Surovo postupanje s ranjenicima, bolesnicima i ratnim zarobljenicima (čl. 163, kazna zatvora 6 mjeseci-5 godina. Podsticanje na agresivni rat (čl. 165, kazna zatvora od 1-10 godina).

/

/

Uvidom u izloženu tabelu može se uočiti da su posebni minimum i maksimum za pojedina krivična djela vrlo različito određeni u okviru KZ BIH, KZ SFRJ i KZ FBiH (npr. za krivično djelo genocid iz člana 171. KZ BiH je predviđena kazna zatvora od najmanje 10 go­ dina ili kazna dugotrajnog zatvora, dok je za isto kri­ vič­ no djelo u KZ SFRJ normirana kazna zatvora od najmanje 5 godina ili smrtna kazna). Nadalje, moguće je uočiti da KZ SFRJ među krivično-pravnim sankci­ jama za djela ratnih zločina predviđa i smrtnu kaznu, te stoga u odnosu na krivična djela iz ove glave za koja je predviđena smrtna kazna prema KZ SFRJ, taj zakon u tim slučajevima ne može biti blaži zakon koji bi se trebao primjenjivati, odnosno smrtna kazna kao sank­ cija ne može biti izdvojena iz ukupnog krivično-prav­ nog sistema KZ SFRJ kao cjeline. U slučaju konku­ rencije zakona, prilikom odlučivanja koji je zakon blaži in concreto ne može se uzeti samo sankcija pro­

pisana za dato krivično djelo, nego se moraju uzeti svi propisi ranijeg krivičnog zakona i novog, uzeti u cje­ lini53, budući da je apstraktno upoređivanje strogosti pojedinih krivičnih zakona nepravilno. Nadalje, analizom pravosnažnih presuda u predmetima ratnih zločina Suda BiH može se uočiti postojanje ge­ neralnog stava Suda BiH54 da primjena KZ BiH (koji nije bio na snazi u vrijeme oružanog sukoba u BiH) ne krši načelo zabrane retroaktivne primjene zakona55 i
53 N. Srzentić, A. Stajić, Krivično pravo Federativne Na­ rodne Republike Jugoslavije: Opšti deo, Beograd 1973, s. 132. 54 Npr. u presudi Suda BiH br. KRŽ-05/49 od 13. 12. 2006. godine. 55 Prema ovom načelu, nikome ne može biti izrečena kazna ili druga krivičnopravna sankcija za djelo koje, prije nego što je učinjeno, nije bilo propisano zakonom (ili međunarodnim pravom u slučaju ekstenzivnog tumačenja predviđenog EKLJP i Međunarodnim paktom o građanskim

44

načelo primjene blažeg zakona56 na učinitelja krivičnog djela, budući da su se ratni zločini, zločini protiv čov­ ječnosti i genocid smatrali kršenjima običajnog među­ narodnog prava57 prije početka oružanog sukoba u BiH. Argument za odbranu ovog stava predstavljaju odredbe člana 4a. KZ BiH58, kojom je predviđeno da ne može biti sprečeno suđenje ili kažnjavanje bilo kojeg lica za bilo koje činjenje ili nečinjenje koje je u vrijeme kada je počinjeno predstavljalo krivično djelo u skladu s općim načelima međunarodnog prava59 i člana 3 stav 2 KZ-a BiH, kojim je načelo zakonitosti normirano na način da kazna ili druga krivičnopravna sankcija za djelo, mogu da osim zakonom, budu obu­ hvaćene i međunarodnim pravom (čime se donekle pro­ širuje primjena načela nullum crimen, nulla poena sine lege). Stvaralačka uloga ESLJP po pitanju primjene blažeg zakona je u tom smislu iskazana kroz predmet Naletilić protiv Hrvatske60. U ovom predmetu aplikant (proce­ suiran pred Međunarodnim krivičnim sudom za bivšu Jugoslaviju) je ukazivao na potrebu obavezne primjene blažeg zakona, odnosno na to da Krivični zakon Hr­ vatske propisuje blažu krivičnu sankciju nego Statut Međunarodnog krivičnog suda za bivšu Jugoslaviju (dalje u tekstu: MKSJ), te je u tom smislu uputio na primjenu člana 7 Evropske konvencije o ljudskim pra­ vima i osnovnim slobodama (dalje u tekstu: EKLJP). U predmetnoj presudi, ESLJP je istakao: “U pogledu
i političkim pravima) kao krivično djelo i za koje nije bila zakonom propisana kazna. Ovo načelo je normirano članom 3 stav 2 KZ BiH, članom 4 stav 2 KZ FBiH i KZ BD BiH, članom 3 KZ RS. 56 Prema ovom načelu, zabrana retroaktivnog važenja kri­ vičnog zakona ima samo jedan izuzetak-krivični zakon koji je stupio na snagu poslije učinjenja krivičnog djela se ima primijeniti ako je “blaži” za učinioca. Ovo načelo je pro­ pisano članom 4 KZ BiH i KZ RS, članom 5. KZ FBIH i članom 5 KZ BD BiH. 57 Odnosi se prije svega na “Nirnberšku povelju i presudu tribunala”, “Principe međunarodnog prava priznate u Po­ velji Nirnberškog tribunala i u presudi tribunala”, koji su usvojeni 1950. godine od strane Komisija za međunarodno pravo i podnijeti Generalnoj skupštini. Principom I je od­ ređeno da: “Svaka osoba koja počini djelo koje predstavlja krivično djelo po međunarodnom pravu, odgovorna je, pre­ ma tome i podliježe kažnjavanju”. Principom II je određeno da: “Činjenica da domaći zakon ne predviđa kaznu za djelo koje je kažnjivo po međunarodnom pravu, ne oslobađa oso­ bu koja je počinila to djelo odgovornosti prema među­ na­ rodnom pravu” te na Ženevske konvencije od 12. 08. 1949. godine (vidi bilj. 1), kao i Konvenciju o sprečavanju i kaž­ njavanju zločina genocida iz 1948. godine. 58 Ova odredba predstavlja izmjenu i dopunu KZ-a BiH objavljenu u Sl. gl. BiH, br. 61/04. 59 Koja predstavljaju sastavni dio pravnog poretka BiH i entiteta, u skladu sa članom III stav 3 tačka b) Ustava BiH (Aneksa IV Opšteg okvirnog sporazuma za mir u BiH). 60 Predmet ESLJP Naletilić protiv Hrvatske, aplikacija broj 51891/99, odluka od 04. 05. 2000. godine.

aplikantovih navoda da ga može ICTY61 osuditi na težu kaznu nego domaći sudovi ukoliko bi im bilo omogućeno da vrše svoju nadležnost i okončaju po­ stupak protiv njega, Sud primjećuje da čak i pod pret­ postavkom da je član 7 primjenjiv u konkretnom slu­ čaju, specifična odredba koja bi se mogla primijeniti bi bila odredba stava 262 prije nego stava 163 člana 7 Kon­ vencije. To znači da druga rečenica člana 7 stav 1 Kon­ ven­ cije, na koju se pozvao aplikant, ne može biti primijenjena. Slijedi da je aplikacijа očigledno neosno­ vana “[...] i bit će odbačena”64. Dakle, član 7 EKLJP se mora tumačiti dinamički, jer je cilj same odredbe sta­ va 2 EKLJP da “popuni pravne praznine u doma­ ćem krivičnom zakonodavstvu koje bi potpadale pod princip zabrane retroaktivnosti”65, odnosno in concreto da se ratni zločini sankcionišu kao međunarodnoprav­ ni zločini, u skladu sa opštim pravnim načelima priz­ natim od civiliziranih naroda. Smatram da je donošenjem Ustava BiH i ratifikacijom EKLJP, čijim Protokolom 6 je zabranjena primjena smrtne kazna, postojeći pravni sistem (KZ BiH) blaži za učinioca. Ovaj stav potvrđujem i stanovištem zau­ zetim u predmetu Maktouf66, prema kojem in concreto primjena KZ BiH u postupku pred Sudom BiH ne predstavlja kršenje člana 7 stav 1 EKLJP. Nadalje, u više svojih pravosnažnih presuda67 Sud BiH je zauzeo stajalište da je KZ BiH blaži za učinioca, jer predviđa kaznu zatvora u predmetima ratnih zločina od najma­ nje 10 godina ili kaznu dugotrajnog zatvora, polazeći od toga da je kazna dugotrajnog zatvora u svakom slu­ čaju blaža od smrtne kazne68, te od neprihvatanja
ICTY je uobičajeni kolokvijalni termin za MKSJ na engleskom jeziku. 62 Član 7 stav 2 EKLJP glasi: “Ovaj član ne utječe na suđenje ili kažnjavanje bilo koje osobe koja je kriva za činjenje ili nečinjenje, ako je to djelo u vrijeme izvršenja predstavljalo krivično djelo prema općim pravnim načelima priznatim kod civiliziranih naroda”. 63 Član 7 stav 1 ELKJP glasi: “Niko se ne može smatrati krivim za krivično djelo nastalo činjenjem ili nečinjenjem koje nije predstavljalo krivično djelo u vrijeme izvršenja, prema nacionalnom ili međunarodnom pravu. Isto tako, izrečena kazna neće biti teža od one koja se primjenjivala u vrijeme izvršenja krivičnog djela”. 64 Citirano u Odluci Ustavnog suda BiH o dopustivosti i meritumu u predmetu Maktouf broj 1785/06 (bilj.5), s. 76. 65 C. Steiner, N. Ademović et al.(bilj. 35), s. 295. 66 Odluka o dopustivosti i meritumu Ustavnog suda BiH u predmetu Maktouf broj 1785/06 (bilj. 5, vidi p. 60-79). 67 Npr. presuda Suda BiH broj XKRŽ- 05/96-1 od 05. 05. 2009.godine u predmetu protiv optuženih Pekez Mirka i dr. 68 Npr. u presudi broj X-KRŽ-06/294 od 20. 01. 2011. godine u predmetu protiv optuženog Alić Šefika, Sud BiH je izrazio stavove da: “156. Dakle, posmatrano sa aspekta minimuma zaprijećene kazne zatvora, blaži bi bio KZ SFRJ, dok je sa aspekta maksimuma zaprijećene kazne, blaži KZ BiH. 159. Naime, činjenica da bi, u slučaju primjene KZ SFRJ na optuženog u konkretnom slučaju, istom bilo moguće izreći
61

45

tvrdnji branioca optuženih za ratne zločine (kao raz­ loga u prilog primjeni KZ SFRJ) da raniji sudovi go­ tovo nikada nisu izricali smrtnu kaznu. Ovdje je važno notirati da su tvrdnje branioca neutemeljene, obzirom da je za ocjenu blažeg zakona bitna propisana sankcija (posebni minumum i maksimum), a ne to da li je su­ dovi u praksi izriču ili ne. Daljom analizom moguće je uočiti da KZ BiH, za razliku od KZ SFRJ, sadrži i sljedeća krivična djela: Povrede zakona ili običaja rata, Individualna i ko­ mandna odgovornost, Zločini protiv čovječnosti, Zlo­ u­ potreba međunarodnih znakova. U tom smislu, smat­ ram da se na sva djela protivna međunarodnom pravu, koja u vrijeme počinjenja nisu bila propisana kao krivična djela, može primijeniti KZ BiH/odnosno op­ šta pravna načela priznata od civiliziranih naroda, budući da entitetsko krivično zakonodavstvo ne sadrži odredbe o krivičnim djelima zločina protiv čovječnosti i ratnim zločinima. Stav Ustavnog suda BiH u pred­ metu Maktouf69 također potvrđuje tu tezu, a u kojoj je između ostalog naznačeno da “[...] činjenica je da će za ova krivična djela, propisana državnim zakonom, suditi i sudovi u entitetima, što znači da moraju pri­ mijeniti i principe i garancije međunarodnog krivičnog prava koje je inkorporisano u ZKP BiH (dakle i član 7 Evropske konvencije tj. član 4a KZ BiH), a posebno imajući u vidu ustavnu obavezu da direktno primjenjuju Evropsku konvenciju”, odnosno da “[…] ’nedostatak’ entitetskih zakona u smislu nepropisivanja ovih djela i garancija nameće dodatnu obavezu entitetskim sudo­ vima da, kada sude za krivična djela ratnih zločina, moraju primijeniti Krivični zakon Bosne i Hercegovine i druge relevantne zakone i međunarodne dokumente primjenjive u Bosni i Hercegovini”70. U tom smislu, posebno pozitivnim iskoracima u pogledu primjene KZ BiH od strane entitetskih sudova i sudova u BD BiH ocjenjujem potvrđivanje optužnice u predmetu Trifković i drugi71 u martu 2009. godine, kada je po prvi put jedan sud u entitetu potvrdio optužnicu za zlo­ čin protiv čovječnosti, primjenjujući KZ BiH. Smatram da je izuzetno bitno napomenuti da se u ovom radu ne zastupa stav o apsolutnoj primjenjivosti KZ BiH u svakom predmetu ratnih zločina, nego o
smrtnu kaznu za predmetno krivično djelo, dok je u slučaju primjene KZ BiH, maksimalna kazna koja se može izreći za isto, kazna dugotrajnog zatvora, a koja je nesumnjivo blaža, bila je opredjeljujuća za ovo vijeće prilikom donošenja od­ luke da je u konkretnom slučaju, blaži zakon KZ BiH, te se on ima i primijeniti na počinioca”. 69 Odluka o dopustivosti i meritumu Ustavnog suda BiH u predmetu Maktouf broj 1785/06 (bilj. 5, vidi p. 88). 70 Ibid. 71 Predmet pred Kantonalnim sudom u Tuzli, primjer na­ veden u: Misija OSCE-a u BiH (bilj. 23, s. 38).

primjeni standarda jednako na sve osumnjiče­ ne/optu­ že­ ne za ratne zločine (prvenstveno standarda predvi­ đenih EKLJP). Naime, kako u okviru sudskog odmje­ ravanja kazne, odnosno individualizacije, sudovi nisu vezani svojim ranijim presudama, nego trebaju uzeti u obzir okolnosti svakog konkretnog slučaja, nameće se relevantnost navoda Ustavnog suda BiH u predmetu Maktouf72 da: “[…] ipak različita primjena zakona u sličnim pred­ metima se dozvoljava, ako iza nje postoji razuman i opravdan razlog”73. Navodeći predmeti meta Maktouf, Apelaciono vijeće Suda citat74 iz pred­ BiH je u pred­ metu protiv Kurtović Zijada75 u žalbenom postupku zauzelo stav da je in concreto za konkretnog učinioca blaži KZ SFRJ, te preinačilo prvostepenu presudu76 u pravnoj ocjeni i kvalifikaciji djela, tako da se radnje pod tačkama od 1 do 10 izreke prvostepene presude, za koje je optuženi oglašen krivim, pravno kvalifikuju kao krivično djelo — Ratni zločin protiv civilnog sta­ novništva iz člana 142 stav 1 KZ SFRJ, te radnje pod tačkom 11 izreke prvostepene presude, za koje je optu­ ženi oglašen krivim, kao krivično djeloUništavanje kulturnih i istorijskih spomenika iz člana 151 stav 1 istog Zakona. U obrazloženju drugostepene presude77, Apelaciono vijeće Suda BiH je iznijelo stav da je: “130. Kao što je naprijed već rečeno, procjena blažeg zakona se uvijek vrši in concreto, odnosno procjenjujući sve okolnosti konkretnog predmeta. 131. Kada se na­ ve­ deno uzme u obzir prilikom upoređivanja zaprije­ ćenih kazni78 prema Preuzetom KZ i KZ BiH, u
72 Odluka o dopustivosti i meritumu Ustavnog suda BiH u predmetu Maktouf broj 1785/06 (bilj. 5). 73 Ibid., p. 84. 74 Ibid. 75 Presuda br. X-KRŽ-06/299 od 25. 03. 2009. godine, do­ stupno na http://www.sudbih.gov.ba/files/docs/presude/20 09/Drugostepena_presuda_Kurtovic_Zijad.pdf, očitanje 20. 09. 2011. godine. 76 Prvostepenom presudom broj X-KR-06/299 od 30. 04 .2008. godine optuženi Kurtović Zijad je oglašen krivim da je u vrijeme i na način opisan pod tačkama 1,2,3,5,6,7,8,9 i 10 izreke počinio krivično djelo Ratni zločin protiv civilnog stanovništva iz člana 173 stava 1 tačke c), e) i f) KZ BIH, pod tačkama 1,2,3,4,5 i 6 izreke krivično djelo Ratni zločin protiv ratnih zarobljenika iz člana 175 stava 1 tačke a) i b) KZ BIH, i pod tačkom 11 izreke, krivično djelo Povrede za­ kona ili običaja rata iz člana 179 stava 1 i 2 tačka d) KZ BiH, a sve u vezi sa članom 180 stav 1, te članom 29 i 53 stav 1. KZ BiH. 77 Presuda Suda BiH br. X-KRŽ-06/299 od 25 .03. 2009. godine (vidi bilj. 75). 78 U ovoj presudi je iznesen stav da u slučaju kada je krivično djelo predviđeno prema odredbama oba zakona, procjena koji je zakon “blaži” za učinitelja se vrši upore­ đivanjem zaprijećenih kazni, odnosno za krivično djelo ratni zločin protiv civilnog stanovništva iz člana 173 KZ BiH, jednako kao i za krivično djelo ratni zločin protiv ratnih za­ robljenika iz člana 175 KZ BiH, propisana je kazna zatvora najmanje 10 godina ili dugotrajni zatvor. Za krivično djelo iz člana 183 stav 1 KZ BiH propisana je kazna zatvora od 1 do 10

46

pogledu zakonom propisanog minimuma kazne, pro­ izlazi da je Preuzeti KZ i blaži za učinioca, jer za na­ vedena djela propisuje niži minimum kazni (pet godina i jedna godina)”. Dakle, i Sud BiH je u ovoj presudi odstupio od svog generalnog stava o tome da je KZ BiH “blaži” zakon za počinitelje ratnih zločina, ali je primijenilo pravne standarde na jednak način, odnosno in concreto nije došlo do narušavanja pravne sigurnosti konkretnog osuđenog. Apelaciono vijeće je u pred­ metnoj presudi iznijelo stav da se ona ne može smatrati za općeprihvaćen stav Suda BiH, odnosno ne može poslužiti kao sudski precedent u ostalim sudskim po­ stupcima kada je u pitanju procjena koji je zakon blaži za učinioca, niti se drugi mogu pozivati na njega kao na res iudicata, budući da je primjenjiv sa­ mo za kon­ kretnog učinioca i konkretno djelo. Dakle, upoređivanje tekstova krivičnih zakona može dati siguran odgovor koji je zakon “blaži” za učinitelja samo u slučaju ako je novi zakon dekriminisao nešto što je po starom bilo krivično djelo, jer je tada novi zakon očigledno blaži (u tom slučaju bi bili primjenjivi već pomenuti principi opšteg običajnog međunarodnog prava79, kako djelo in concreto ne bi ostalo nekažnjeno). U svim drugim slučajevima, kada je krivično djelo kaž­ njivo po oba zakona, potrebno je utvrditi sve okol­ nosti koje mogu biti relevantne u izboru blažeg za­ kona. Kategorija predmeta u kojima primjena KZ SFRJ nije opravdana jesu slučajevi u kojima se radnje osum­ njičenog/optuženog mogu podvesti pod biće krivičnog djela zločin protiv čovječnosti ili komandna/indivi­ dualna odgovornosti iz KZ BiH, a sve uzimajući u obzir da KZ SFRJ ne poznaje predmetne institute. U ovom pogledu, se nameće poseban značaj sudske prakse Suda BiH, koja statuira određene krivičnoprav­ ne pojmove i institute, a koji su opšteprihvaćeni i u praksi MKSJ, odnosno sudska praksa Suda BiH i MKSJ u ovim slučajevima preuzima ulogu “funkcio­ nalnog izvora krivičnog prava”80, budući da KZ BiH na detaljan način propisuje kršenja međunarodnog humanitarnog prava i prava ljudskih prava, kao i kri­ vičnu odgovornost pojedinaca koji su počinili ta krše­ nja81. U tom smislu je posebno značajan Zakon o
godina. Za krivično djelo ratni zločin protiv civilnog stanovništva iz člana 142 stav 1 KZ SFRJ propisana je kazna zatvora najmanje 5 godina ili smrtna kazna, a za krivično djelo uništavanje kulturnih i historijskih spomenika iz člana 151 stav 1 KZ SFRJ propisana je kazna zatvora najmanje 1 godinu. 79 Vidi bilj. 57 i bilj. 59. 80 Babić/Marković (bilj.8), s. 82. 81 Misija OSCE u BiH, Na putu ka usaglašenoj provedbi važećeg zakona u predmetima ratnih zločina pred sudovima u Bosni i Hercegovini, Sarajevo 2008, s. 24, dostupno na

ustupanju predmeta od strane MKSJ Tužilaštvu BiH i korištenju dokaza pribavljenih od MKSJ u postupcima pred sudovima u BiH82, čijim članom 2. je normirana procedura ustupanja predmeta od strane MKSJ (st.1: “Ako MKSJ ustupi predmet u kojem je optužnica potvrđena u skladu s Pravilom 11. bis Pravilnika o po­ stupku i dokazima MKSJ, tužilac BiH preduzima kri­ vično gonjenje u skladu s tačkama optužnice MKSJ i činjenicama navedenim u optužnici. Nakon što prila­ godi optužnicu MKSJ u skladu sa ZKPBiH, tužilac takvu prilagođenu optužnicu dostavlja Sudu BiH. Pri­ lagođenu optužnicu prihvata Sud BiH ako se utvrdi da je optužnica MKSJ prilagođena na odgovarajući način, te ako prilagođena optužnica zadovoljava formalne uslove ZKPBiH”. Članom 4. predmetnog zakona je normirano da nakon saslušanja stranaka, sud može, na vlastitu inicijativu ili na prijedlog jedne od stranaka, odlučiti da prihvati kao dokazane činjenice koje su utvrđene pravosnažnom odlukom u drugom postupku pred MKSJ-om, ili da prihvati pismeni dokazni ma­ terijal iz postupaka pred MKSJ-om ako se odnosi na pitanja od značaja u tekućem postupku. Na ovaj način, sudska praksa MKSJ ima veliki posredni značaj na sudsku praksu sudova u BiH, a s obzirom na procedure propisanu ovim zakonom (potvrđivanja optužnice i prihvatanja činjenica kao dokazanih). Dakle, iako je nesumnjivo da u okviru sudskog od­ mjeravanja kazne sudovi imaju slobodu u pogledu pri­ mjene materijalnog prava, odnosno supsumpcije činje­ ničnog stanja pod odgovarajući propis, sudska praksa Suda BiH bi u određenoj mjeri mogla imati posredan uticaj na entitetske sudove (posebno za djela koja nisu propisana KZ SFRJ, kako ne bi ostala nekažnjiva). Nadležnost Suda BiH da zauzima konačan i pravno obavezujući stav u vezi s provođenjem zakona BiH i međunarodnih ugovora na zahtjev bilo kojeg suda en­ titeta ili bilo kojeg suda BD BIH kojem je povjereno provođenje zakona BiH83, odnosno nadležnost Suda BiH za donošenje praktičnih uputstava za primjenu kri­ vičnog materijalnog prava BiH u vezi s krivičnim djelima genocida, zločina protiv čovječnosti, ratnih zločina i kršenje zakona i običaja rata, te pojedinačnom krivičnom odgovornošću vezano za ova djela84, ex of­
h t t p : / / w w w. o s c e b i h . o r g / d o c u m e n t s / o s c e _ b i h _ doc_2010122311504393bos.pdf, očitanje 15. 09. 2011. godine. 82 Zakon o ustupanju predmeta od strane Međunarodnog krivičnog suda za bivšu Jugoslaviju Tužilaštvu BiH i kori­ štenju dokaza pribavljenih od Međunarodnog krivičnog su­ da za bivšu Jugoslaviju u postupcima pred sudovima u BiH (Sl. gl. BiH, br. 61/04, 46/06, 53/06, 76/06). 83 Nadležnost predviđena članom 7 stav 3 tačka a) Zakona o Sudu BiH. 84 Nadležnost predviđena članom 7 stav 3 tačka b) Zakona o Sudu BiH.

47

ficio ili na zahtjev bilo kojeg entitetskog suda ili suda BD BiH bi u ovom smislu bila posebno značajna. Za­ uzeti stavovi u pravosnažnim sudskim odlukama bi služili kao smjernice85 entitetskim sudovima kada po­ stupaju u predmetima sa sličnim činjenicama i okol­ nostima, odnosno prije svega bi bili upućujućeg ka­ raktera, iako nije još jasno na koji bi način oni mogli obavezivali niže sudove, s obzirom da Sud BiH nije hijerarhijski viši sud entitetskim sudovima, ali se nesporno bavi sa procesuiranjem najodgovornijih po­ či­ nilaca ratnih zločina. Pregledom dosadašnje prakse Suda BiH, može se uočiti da Sud BiH nije iskoristio svoja ovlaštenja u punom obimu u ovom pravcu. 4. Razlike u shvatanjima instituta komandne odgovornosti i individualne odgovornosti u predmetima ratnih zločina između nadležnih sudova u BiH Doktrina komadne odgovornosti, kao propuštanje nad­ re­ đene osobe da preduzme nužne i razumne mjere da spriječi učinjenje/kažnjavanje počinitelja krivičnog djela, odnosno oblik individualne krivične odgovornosti koji nastaje nečinjenjem, je propisana Dopunskim pro­ tokolom uz Ženevske konvencije od 12. avgusta 1949. godine o zaštiti žrtava međunarodnih oružanih sukoba (daljem u tekstu: Protokol I86), Statutom MK­
Naznačeno u Strategiji (vidi bilj. 1), s. 15. U članovima 86 i 87 Protokola. Članom 86 st. 2 Protokola je normirano: “Činjenica da je povredu Konvencija ili ovog protokola izvršio neki potčinjeni ne oslobađa njegove starješine krivične ili disciplinske odgovornosti, već prema slučaju, ukoliko su oni znali, ili imali informacije koje su im omogućile da zaključe pod okolnostima koje su vladale u to vrijeme, da je on izvršio ili da će izvršiti takvu povredu i ako nisu preduzeli sve moguće mjere u granicama svoje moći da spriječe ili suzbiju povredu”. Članom 87 Protokola je normirano: “1. Visoke strane ugovornice i strane u sukobu treba da nalože vojnim komandantima, u pogledu pripadnika oružanih snaga pod njihovom komandom i ostalih lica pod njihovom kontrolom, da spriječe i tamo gdje je potrebno suzbiju povrede Konvencija i ovog protokola i da o tome izvijeste nadležne vlasti. 2. Da bi se spriječile i suzbile povrede, visoke strane ugovornice i strane u sukobu treba da nalože komandantima da, srazmjerno stepenu njihove odgovornosti, obezbijede da pripadnici oružanih snaga pod njihovom komandom budu upoznati sa svojim obavezama po Konvencijama i ovom protokolu. 3. Visoke strane ugovornice i strane u sukobu treba da nalože svakom komandantu kome je poznato da će njegovi potčinjeni ili druga lica pod njegovom kontrolom izvršiti povredu Konvencija ili ovog protokola da preduzme mjere koje su potrebne da se spriječi takva povreda, a ako je povreda Konvencija ili ovog protokola izvršena, da pokrene disciplinski ili kazneni postupak protiv izvršilaca. Tekst ovog Protokola je dostupan na web stranici Tužilaštva za ratne zločine Republike Srbije http://www.tuzilastvorz.org. rs/html_trz/PROPISI/zen_protokol_1_lat.pdf, očitanje 15. 09. 2011. godine.
85 86

SJ87, Statutom Međunarodnog krivičnog tribunala za Ruandu88, Rimskim statutom Međunarodnog krivičnog suda89 i KZ-om BiH90. U članu 180 st. 2 KZ BiH propisano je: “Činjenica da je neko od krivičnih djela iz člana 171 do 175 i člana 177 do 179 ovog zakona učinjeno od strane podređenog, ne oslobađa njemu nadređenu osobu od krivične od­ govornosti ukoliko je ta određena osoba znala ili mo­ gla znati da se njen podređeni sprema učiniti takvo djelo, odnosno da je već učinio takvo djelo, a nadređena osoba je propustila da preduzme nužne i razumne mjere da spriječi učinjenje krivičnog djela, odnosno da učinitelj tog djela bude kažnjen”. Članom 180 st. 3 KZ BiH je predviđena i doktrina individualne odgo­ vornosti, odnosno da postupanje po naređenju vlade ili neke nadređene osobe, lice odgovorno za kršenje me­ đunarodnog humanitarnog prava ne oslobađa krivice, ali može uticati na ublažavanje kazne, ako sud u pitanju smatra da to interesi pravičnosti zahtijevaju. KZ BiH je slijedom navedenog prihvatio i umišljajnu i nehatnu komandnu odgovornost (pod čime podra­ zumijevamo i nesvjesni nehat, jer će počinilac odgova­ rati i kada nije bio svjestan, a mogao je biti svjestan da se njegov podređeni sprema učiniti krivično djelo, odnosno da ga je već učinio91). Da bi lice moglo biti oglašeno krivim u skladu sa dok­ trinom komandne odgovornosti, moraju biti ispunjeni određeni uslovi92: odnos podređeni-nadređeni, mens rea-postojanje saznanja kod nadređenog ili razloga da se zna da se podređeni sprema učiniti ili da je već uči­ nio takva djela, propust nadređenog da poduzme neop­ hodne ili razumne mjere da spriječi takva djela ili da kazni počinioce.

87 Članom 7 st. 3 Statuta MKSJ propisano je: “Ukoliko je neko od djela navedenih u članovima od 2 do 5 ovog Statuta počinio podređeni, njegov nadređeni ne može biti oslobođen krivične odgovornosti ako je znao ili je bilo razloga da zna da se podređeni sprema počiniti takva djela ili da ih je već počinio, a on nije preduzeo nužne i razumne mjere da spri­ ječi takva djela ili kazni počinioce”. Statut MKSJ dostupan na stranici http://www.icty.org/sections/LegalLibrary/Statu teoftheTribunal, očitanje 15. 09. 2011. godine. 88 Član 6 stav 3 Statuta. Tekst statuta Međunarodnog kri­ vičnog tribunala za Ruandu je dostupan na engleskom jeziku na http://www2.ohchr.org/english/law/itr.htm, očitanje 15. 09. 2011. godine. 89 Članovi 25, 27 i 28 Statuta. Tekst Rimskog statuta Me­ đunarodnog krivičnog suda je dostupan na engleskom jeziku na http://untreaty.un.org/cod/icc/statute/romefra.htm, očita­ nje 15. 09. 2011. godine. 90 Član 180 st. 2 KZ BiH. 91 Đ. Tešnjak, Vidovi učešća u izvršenju KD, OKO Reporter o ratnim zločinima, br. 12/2010, s. (6 i dalje) 8. 92 Ovi uslovi su formulirani u presudi MKSJ od 16. 11. 1998. godine, u slučaju Delalić.

48

Neki od entitetskih sudova dosad nisu shvatili puni značaj primjene instituta komandne i individualne odgovornosti, a što je prije svega da se nadređeni smatra zakonski odgovornim za radnje svojih podređenih, odnosno da se smatra odgovornim zbog nečinjenja. Tako je Vrhovni sud RS-a u dvije oslobađajuće presude93 ustanovio da optuženi, kao vojnik, čija je dužnost bila da izvršava naređenja svojih pretpostavljenih, nije mogao biti svjestan nezakonitosti svojih postupaka, te da se od njega nije moglo očekivati da procjenjuje protivpravnost zatvaranja medicinskog osoblja, kao i da se njegov propust da poduzme korake kako bi omogućio oslobađanje osoblja može opravdati tim što optuženi nije imao naredbodavni kapacitet da mijenja naređenja svojih pretpostavljenih, na taj način postulirajući naređenja pretpostavljenog kao osnov za isključenje krivične odgovornosti za ratne zločine94. Nadalje, Kantonalni sud u Mostaru je 2001. godine optuženog Ćupinu95 nepravosnažnom presudom ogla­ sio krivim za krivično djelo ratni zločin protiv ratnih zarobljenika, propisan odredbom člana 144 KZ SFRJ. Međutim, nakon ponavljanja postupka po nalogu Vrhovnog suda FBiH, Kantonalni sud u Mostaru je u svojoj presudi utvrdio da prema KZ SFRJ nije moguće izreći nikakvu kaznu za propust da se djeluje, time ap­ solutno negirajući mogućnost izricanja kazne u skladu sa KZ BiH, koji normira komandnu odgovornost, kao i mogućnost primjene Protokola I, koji je BiH preuzela sukcesijom i koji predstavlja integralni dio njenog pravnog poretka. Iako KZ RS, KZ FBiH i KZ SFRJ (po kojima ovi sudovi postupaju) nisu propisani insti­ tuti individualne i komandne odgovornosti, to ove su­ dove ne oslobađa od nepoznavanja ovih instituta, a posebno što su ovi instituti propisani međunarodnim pravom, gdje prije svega dolazi u obzir primjena Pro­ tokola I96. Mišljenja sam da je doktrina komandne odgovornosti postojala na početku i tokom oružanih sukoba u bivšoj Jugoslaviji, i to na osnovu: a) obaveze koju je SFRJ
93 U predmetu protiv optuženog Jakovljević Ranka i drugih i predmetu protiv optuženog Radanović. Dragoja. 94 Primjer naveden u Izvještaju Misije OSCE u BiH (bilj. 81), s. 29. 95 Predmet Mirsad Ćupina, presuda br. K-24/99 Kantonal­ nog suda u Mostaru, od 6. jula 2001, navedeno u: Human Rights Watch, U iščekivanju:Ostvarivanje pravde za sluča­ jeve ratnih zločina, zločina protiv čovječnosti i genocida na kantonalnim i okružnim sudovima u BiH, Sjedinjene Ame­ ričke Države 2008, s. 23, dostupno na http://www.media.ba/ mcsonline/files/shared/bosnia0708bcsweb.pdf, očitanje 15. 09. 2011. godine. Činjenični supstrat slučaja: kao direktor zatvora, optuženi je bio upoznat s činjenicom da se zat­ vo­ renici premlaćuju i prisiljavaju na obavljanje opasnih zada­ taka, ali nije ništa učinio da to spriječi. 96 Vidi bilj. 86.

preuzela ratifikacijom Protokola I97 (kako se ratificirani protokol neposredno primjenjivao od domaćih sudova danom stupanja na snagu, ako nije drugačije odre­ đeno98, može se zaključiti da je doktrina komandne odgovornosti bila dio domaćeg prava i prije raspada bivše Jugoslavije); b) obaveze BiH da u trenutku proglašenja nezavisnosti (6. marta 1992. godine) kao međunarodno priznati subjekt sukcesijom preuzme sve konvencije koje je ratifikovala SFRJ99; c) obaveze na osnovu domaćih odredbi koje eksplicitno utvrđuju komandnu odgovornost u vojsci, i to: Smjernica vojnih tužilaca za utvrđivanje kriterijuma za krivično gonjenje od 06.10.1992. godine100 (“Ako starješine saznaju da su jedinice oružanih snaga Vojske Republike Srpske ili njihovi pripadnici počinili ili čine takva djela /krše­ nje međunarodnog humanitarnog prava/ i ne poduzmu korake da sami spriječe posljedice takvih djela i da iz­ lože izvršioce krivičnom gonjenju, i sami postaju od­ go­ vorni za ta krivična djela”), te Uputstvu i naredbi o primjeni pravila međunarodnog ratnog prava u oruža­ nim snagama Republike BiH iz 1992. godine101, gdje je navedeno da su svi komandanti jedinica i svaki pri­ padnik oružanih snaga pojedinačno odgovorni za pri­ mjenu ovih pravila, te da su starješine dužne preduzeti korake propisane pravilima protiv lica koja ih krše. Budući da je KZ-om BiH normirana komandna od­ govornost, uočljivo je da primjenom KZ BiH ne bi došlo do donošenja oslobađajućih presude po gore navedenim osnovama102. Primjenom EKLJP103 također ne i došlo do donošenja oslobađajućih presuda po
Ratifikovan Zakonom o ratifikaciji dopunskog protokola uz Ženevske konvencije od 12. 08. 1949. godine zaštiti žr­ tava međunarodnih oružanih sukoba (Protokol I) i Do­ punskog protokola uz Ženevske konvencije od 12. 08. 1949. godine o zaštiti žrtava nemeđunarodnih oružanih sukoba (Protokol II) (Sl. l. SFRJ-Međunarodni ugovori, br. 16/78). 98 Članom 210. Ustava SFRJ je predviđeno da se međunarodni ugovori primjenjuju danom stupanja na snagu, ako aktom o ratifikaciji ili ugovorom na osnovu ovlašćenja nadležnog organa nije drukčije određeno. Sudovi neposredno pri­ mjenjuju međunarodne ugovore koji su objavljeni. 99 Ustav BiH (Aneks IV Dejtonskog mirovnog sporazuma) je obavezu primjene datog protokola normirao kroz svoj član II stav 4, te pobrojao dati protokol među dodatne spo­ razume o ljudskim pravima koji će se primjenjivati u BiH (u Aneksu I). 100 Predmetne smjernice su navedene u prvostepenoj presudi Suda BiH u predmetu Tužilac protiv Stupara i dr, presuda br. X- KR- 05/24 od 29. 07. 2008. godine, s. 181. 101 Uputstvo Ministra odbrane o primjeni pravila među­ na­ rodnog ratnog prava u Oružanim snagama Republike BiH (Sl. l. R BiH br. 15/ 92). 102 Vidjeti bilj. 93 i 95. 103 Ovdje posebno trebati imati u vidu direktnu primjenjivost EKLJP, normiranu odredbom člana II stav 2. Ustava BiH (“Prava i slobode predviđeni u Evropskoj konvenciji za za­ štitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i u njenim protokolima se direktno primjenjuju u Bosni i Hercegovini. Ovi akti ima­ ju prioritet nad svim ostalim zakonima”).
97

49

ovom osnovu, budući da je članom 7. propisano da se “niko ne može smatrati krivim za krivično djelo nastalo či­ njenjem ili nečinjenjem koje nije predstavljalo krivično djelo u vrijeme izvršenja, prema nacionalnom ili me­ đu­ narodnom pravu” (podcrtala autorica), čime se uka­ zuje na Nirnberška (i Tokijska) načela104, na Ženevske konvencije iz 1949. godine105, kao i Konvenciju o spre­ čavanju i kažnjavanju zločina genocida iz 1948. godine. Dakle, različitost stavova ovih sudova, čime dolazi do neujednačene sudske prakse, se ogleda u tome što pre­ ma stavu Suda BiH izraženog kroz njegovu sudsku praksu, “činjenica da domaći zakon ne predviđa kaznu za djelo koje je kažnjivo po međunarodnom pravu, ne oslobađa osobu koja je počinila to djelo odgovornosti prema međunarodnom pravu”106, a po stavu gore nave­ denih sudova107 to predstavlja osnov za donošenje os­ lo­ bađajuće presude, budući da djela in concreto nisu propisana KZ SFRJ. Uzimajući u obzir da su opća pravna načela sastavni dio pravnog poretka BiH i enti­ teta, kao i da međunarodni ugovori imaju poseban po­ ložaj u Ustavu BiH108 nameće se nužno samo po sebi neispravnost njihovih stajališta. Nadalje KZ-om RS109, KZ-om FBIH110, KZ-om BD BiH111 je u istovjetnom tekstu propisano načelo zako­ nitosti na način da nikome ne može biti izrečena kazna ili druga krivična sankcija za djelo koje, prije nego što je učinjeno, nije zakonom ili međunarodnim pravom bilo određeno kao krivično djelo i opisana njegova obilježja i za koje nije bila zakonom propisana kazna, čime se uvodi mogućnost kažnjavanja za krivično djelo predviđeno međunarodnim pravom, a što znači direktnu primjenjivost Protokola I. Na kraju, iako prema stajalištima nekih entitetskih su­ dova112 komadna odgovornost nije propisana KZ SFRJ, ipak ima i onih sudova koji su zauzeli suprotan stav (npr. kantonalni sudovi u Sarajevu i Zenici, u pred­ metima Berjan, odnosno Operta, a prema kojima je komandna odgovornost kažnjiva po KZ SFRJ113, odnosno Vrhovni sud FBiH ukidajući presude u dva predmeta-Džidić i drugi i Krešić i Matić, u kojima se sudilo pred Kantonalnim sudom u Mostaru zbog po­
Vidjeti bilj. 57. Vidjeti bilj. 1. 106 Presuda Suda BiH br KRŽ-05/49 od 13. 12. 2006. godine. 107 Vidjeti bilj. 93 i 95. 108 Petnaest dodatnih sporazuma o ljudskim pravima koji će se primjenjivati u BiH su navedeni u Aneksu I Ustava BiH. 109 Član 3 KZ RS. 110 Član 4 stav 2 KZ FBiH. 111 Član 4 stav 2 KZ BD BiH. 112 Vidjeti bilj. 93 i 95. 113 Primjeri navedeni u: Misija OSCE u BiH (bilj. 23), s. 74.
104 105

grešne konstatacije prvostepenog suda da KZ SFRJ ne predviđa komandnu odgovornost114). 5. Uticaj odluke Ustavnog suda BiH u predmetu Maktouf115 Bitno je primijetiti da iako Ustavni sud BiH ima ape­ lacionu nadležnost u pitanjima koja su sadržana u ovom Ustavu, kada ona postanu predmet spora zbog presude bilo kojeg suda u BiH116, predmet razmatranja ovog slučaja117 nisu bila zakonska rješenja na nivou entiteta i praksa u primjeni na entitetskom nivou, nego samo primjena prava iz EKLJP in concreto. Pritom treba imati u vidu da nadležnost Ustavnog suda BiH ne obuhvata pitanja vezana za zakonitost tumačenja i primjene krivičnog i krivično-procesnog prava. Ocjene Ustavnog suda BiH o neusklađenosti sudske prakse sudova u BiH u predmetima ratnih zločina su veoma značajne, budući da Ustavni sud BiH ispravno konstatira u predmetu Maktouf118 da “entitetsko kri­ vično zakonodavstvo ne sadrži odredbe o krivičnim djelima zločina protiv čovječnosti i ratnim zločinima ... S druge strane, činjenica je da će za ova krivična djela, propisana državnim zakonom, suditi i sudovi u entitetima, što znači da moraju primijeniti i principe i garancije međunarodnog krivičnog prava koje je inkorporisano u ZKP BiH (dakle i član 7 EKLJP, tj. član 4.a KZ BiH), a posebno imajući u vidu ustavnu obavezu da direktno primjenjuju EKLJP”119. Shvatanja o načelnoj opravdanosti primjene KZ BiH u predmetima ratnih zločina od strane Ustavnog suda BiH proizilaze iz sljedećih navoda: “[…] ’nedostatak’ entitetskih zakona u smislu nepropisivanja ovih djela i garancija nameće dodatnu obavezu entitetskim sudo­ vima da, kada sude za krivična djela ratnih zločina, moraju primijeniti KZ BiH i druge relevantne zakone i međunarodne dokumente primjenjive u BiH. Iz navedenog proizlazi i obaveza entitetskih sudova da slijede i sudsku praksu Suda BiH, kao državnog suda. U suprotnom, drukčijim postupanjem, sudovi u enti­ tetima bi kršili princip pravne sigurnosti i vladavine prava”120. Međutim, samo postojanje različitih sankcija izrečenih na entitetskih sudovima nužno ne vodi u diskriminaciju, jer Ustavni sud ponavlja stav o važnosti
Ibid., s. 72. Odluka o dopustivosti i meritumu u predmetu Maktouf broj 1785/06 (bilj. 5). 116 Član IV stav 3 tačka b) Ustava BiH. 117 Odluka o dopustivosti i meritumu u predmetu Maktouf broj 1785/06 (bilj. 5). 118 Ibid. 119 Ibid., s. 88. 120 Odluka o dopustivosti i meritumu u predmetu Maktouf broj 1785/06 (bilj. 5), s. 89.
114 115

50

individualizacije kazne za svakog konkretnog uči­ nioca121. Kako su odluke Ustavnog suda konačne i obave­ zujuće122, postavlja se pitanje na koji način je odluka Ustavnog suda BiH u predmetu Maktouf123 imala uti­ caj na sudsku praksu u predmetima ratnih zločina. U tom pogledu, prema saznanjima autorice ovog rada, ova odluka je više imala uticaj na “osnaživanje” ge­ neralnih stavova Suda BiH o primjeni KZ BiH kao “blažeg” zakona (budući da ne predviđa smrtnu kaz­ nu), opravdanosti primjene člana 4a) KZ BiH na djela ratnih zločina koja su bila učinjena prije njegovog stu­ panja na snagu (a u skladu sa članom 7 stav 2 EKLJP), te je u tom smislu Sud BiH u svojim presudama124 učestalo citirao odluku Ustavnog suda BiH u predmetu Maktouf125. U praksi entitetskih sudova, prema sazna­ njima autorice ovog rada, ova odluka nije izvršila ve­ liki uticaj, a imajući u vidu stavove ovih sudova da se primjenom KZ BiH krši načelo zabrane retroaktivnosti važenja krivičnih zakona. 6. Mogući načini prevazilaženja neujednačenosti sudske prakse u predmetima ratnih zločina — bilans stanja (1) Održavanje redovnih zajedničkih sjednica Suda BiH, vrhovnih sudova entiteta i Apelacionog suda BD BiH u cilju zauzimanja zajedničkih stavova radi ujed­ načavanja sudske prakse u predmetima ratnih zločina126 bi predstavljalo ogroman iskorak u ovom pravcu. Nor­ mativni okvir za vršenje usaglašavanja predstavlja Pravilnik o unutrašnjem sudskom poslovanju Visokog sudskog i tužilačkog vijeća BiH (dalje u tekstu: Pra­ vilnik VSTV-a127). Članom 18 ovog Pravilnika je pred­ viđeno da će se sjednice sudskih odjeljenja oba­ vezno sazivati kada se utvrdi da u pitanjima pravilne primjene zakona ne postoji saglasnost između poje­ dinih sudija i vijeća radi razmatranja ovih pitanja i pokušaja njihovih usaglašavanja. Aktivna legitimacija za iniciranje sjed­ nice sudskog odjeljenja u vezi s pra­ vilnom primjenom
Ibid., ss. 83 i 84. U skladu sa članom VI, stav 4. Ustava BiH. 123 Odluka o dopustivosti i meritumu u predmetu Maktouf broj 1785/06 (bilj. 5). 124 Npr. u presudama Suda BiH broj: S1 1 K 004837 11 Kro od 11. 03. 2011. godine, u predmetu protiv optuženog Kušić Zorana, s. 7, broj: S1 1 K003429 09 KrI ( X-KR-09/781-1) od 04. 03. 2011. godine, u predmetu protiv optuženog Os­ mić Alije, s. 18. 125 Odluka o dopustivosti i meritumu u predmetu Maktouf broj 1785/06 (bilj. 5). 126 Naznačeno na sastanku nadzornog tijela, Visoko sudsko i tužilačko vijeće BiH, Godišnji izvještaj za 2010. godinu, s. 106. 127 Pravilnik o unutrašnjem sudskom poslovanju VSTV BiH (Sl. gl. BiH br. 57/08).
121 122

zakona i zauzimanjem pravnih shva­ ćanja, pripada sva­ kom sudiji iz tog odjela, kao i pred­ sjedniku suda128. Članom 19 ovog Pravilnika je pro­­ pisano da su pravna shvatanja zauzeta na sjednicama sudskih  odjeljenja upućujućeg karaktera i da se nave­ dena pravna shva­ tanja usvojena na sjednicama od­ jeljenja viših sudskih instanci dostavljaju sudovima nižih nivoa. Pravilnikom je također normirana i oba­ veza saradnje između pred­ sjednika neposrednog višeg suda sa predsjednicima nižestepenih sudova, te oba­ veza održavanja sastanaka najmanje dva puta godišnje sa predsjednicima niže­ stepenih sudova u okviru svoje nadležnosti129. Kao jedna od dužnosti predsjednika sud­ skog odjeljenja, 130 šenosti sudske prakse nor­ mirano je i praćenje usagla­ između pojedinih sudija, odnos­ no sudskih vijeća. Dakle, samim pravilnikom je stvo­ re­ na obaveza sudova, da u mjeri u kojoj je to moguće, usaglašavaju sudsku praksu, uz poštivanje obaveze in­ dividualizacije kaz­ ne131. Kao primjer dobre prakse u radu na primjeni Strategije132, predsjednici Vrhovnih sudova u entitetima i BD BiH su održavali i sastanke sa predstavnicima Suda BiH133. (2) Prema stavovima VSTV-a134, u cilju ujednačavanja sudske prakse u predmetima ratnih zločina, potrebno je u Tužilaštvu BiH formirati odjeljenje ili panel za de­ legaciju nadležnosti, a u Sudu BiH uspostaviti Vi­ jeće za delegaciju nadležnosti nižem nivou suđenja koje bi odlučivalo o prijedlogu tužioca za delegaciju, odnosno unijeti u entitetskim zakonima o sudovima odredbu o “nadležnosti u predmetima koje na nad­ ležnost ustupi Sud BiH”. Također je potrebno jačati resurse entitetskih sudova/tužilaštva/BD BiH, odnosno imenovati dodatni broj tužilaca u najopterećenija tužilaštva, kao i uvesti koncept stručnih saradnika u tužilaštvima, kao i istražitelja. Iako su postojale odre­ đene inicijative za osnivanjem odjeljenja Suda BiH
Član 18. stav 4. Pravilnika VSTV BiH (vidi bilj. 127). Prilikom sastanaka se dostavljaju pregledi  odluka, sa oznakom krivičnog djela i izrečene kazne, te se analizira kaz­ nena politika kako bi se ista mogla usaglasiti, uz pošti­ vanje individualizacije. 130 Članom 17 tačkom j) Pravilnika (vidi bilj. 127) 131 A. Jaganjac, Ujednačavanje sudske prakse, Sarajevo 2010, s. 9, dostupno na www.vsfbih.ba/docManager.php? docid=341, očitanje 01. 07. 2011. godine. 132 Strategija (vidi bilj. 1). 133 Nakon jednog od ovih sastanaka održanog 26. 10. 2009. godine upućen je dopis Ministarstvu pravde BiH, sa zahtjevom da se izvrši dopuna člana 13 Zakona o Sudu BiH, u smislu normiranja saradnje Suda BiH sa vrhovnim su­ dovima entiteta i Apelacionim sudom BD BIH, radi održa­ vanja redovnih zajedničkih sjednica navedenih sudova u cilju usaglašavanja stavova/ sudske prakse, u okviru reali­ zacije Strategije. 134 Izraženim u: VSTV, Zbornik karakterističnih odluka Vi­ sokog sudskog i tužilačkog vijeća BiH 2004-2008., Sarajevo 2009, s. 40 i 41.
128 129

51

van svog sjedišta (pri kantonalnim i okružnim su­ dovima) smatram ispravnim stav VSTV-a da dato rje­ šenje nije optimalno, već bi otvorilo mnoge probleme “finansijske, tehničke i praktične prirode, poput smje­ štaja ovakvih odjeljenja, pitanje rukovođenja i nadzira­ nja njihovog rada”135. (3) Osnivanje Vrhovnog suda BiH- kao najvišeg suda, koje bi osiguravalo jedinstvenu primjenu zakona i ravnopravnost građana, kao i doprinosilo ostvarenju pravne sigurnosti u okviru BiH, kao tijela koje bi raz­ matralo aktuelna pitanja sudske prakse, posebno s obzirom na neujednačenosti u predmetima ratnih zlo­ čina istaknute s obzirom na različita shvatanja sudova o primjenjivom materijalnom pravu i određenim kri­ vično-pravnim institutima. Smatram ispravnu konsta­ taciju prof. Pobrića da bez Vrhovnog suda BiH nije moguće “uspostavljanje jedinstvenog pravnog pro­ stora”136, odnosno da nepostojanje Vrhovnog suda BiH za posljedicu ima nejednako garantovanje pravne sigurnosti građanima BiH. S tim u vezi prof. Pobrić iznosi stav da bi “ispravnim tumačenjem člana VI/3c) Ustava BiH proizlazilo da zakoni entiteta moraju biti usklađeni sa zakonima BiH, što bi posebno bilo zna­ čajno u oblasti krivičnog zakonodavstva”137. Kako je VSTV tijelo koje za zadatak ima osiguranje nezavisnog, nepristrasnog i profesionalnog pravosuđa, smatram da je posebno bitna i deklarativna podrška izražena u stavovima ove institucije138, a koje se zalaže za inici­ ranje diskusije u pravcu svrsishodnosti uspostavljanja Vrhovnog suda BiH, te predvođenje procesom for­ miranja stavova i mišljenja profesionalne zajednice u BiH. (4) Sprovođenje nadležnosti Suda BiH u punom obimu (pritom se misli na nadležnosti Suda BiH u pogledu zauzimanja konačnog i pravno obavezujućeg stava u vezi s provođenjem zakona BiH i međunarodnih ugovora139, odnosno na nadležnost Suda BiH za donošenje praktičnih uputstava140 za primjenu krivičnog materijalnog prava BiH iz nadležnosti Suda u vezi s krivičnim djelima genocida, zločina protiv čovječnosti, ratnih zločina i kršenje zakona i običaja rata, te pojedinačnom krivičnom odgovornošću vezano za ova djela). Zauzeti stavovi u pravosnažnim sudskim odlukama bi služili kao smjernice141 sudovima kada postupaju u predmetima sa sličnim činjenicama i okolnostima, odnosno prije svega bi bili upućujućeg
VSTV (bilj. 134), s. 40. N. Pobrić, Treba li Bosni i Hercegovini vrhovni sud, Sve­ ske za javno pravo br.5, Sarajevo 2011, s. (4 i dalje) 6. 137 Ibid., s. 8. 138 VSTV (bilj. 130), s. 38. 139 Član 7 stav 3 tačka a) Zakona o Sudu BiH (vidi bilj. 83). 140 Član 7. stav 3. tačka b) Zakona o Sudu BiH (vidi bilj. 84).
135 136

karaktera (budući da Sud BiH nije hijerarhijski viši sud u odnosu na entitetske sudove) . (5) Jačanje kapaciteta Centra za sudsku dokumentaciju u okviru VSTV-a, čiji je cilj efikasno funkcionisanje pravosudnog web portala, na kojem se nalaze pravosnažne sudske odluke, a koji bi portal trebao dovesti smanjenju problema neujednačenosti sudske prakse u predmetima ratnih zločina, odnosno većoj uvezanosti pravosudnih institucija, putem pristupa bazi sudskih odluka, po različitim kriterijima, a koji bi pogotovo trebao biti koristan novimenovanim nosiocima pravosudnih funkcija142. 7. Zaključak Ne može se govoriti o ispunjenosti zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme u predmetima ratnih zločina u BiH, s obzirom da se primjenjivači norme (sudovi u BiH nadležni za procesuiranje predmeta ratnih zločina) često razilaze u njezinu tumačenju i primjeni u konkretnim slučajevima, te da nije jasno na koju krivično-pravnu sankciju učinilac krivičnog djela (ratnih zločina) može računati u trenutku izvršenja krivičnog djela, odnosno da nije jasno pod koje se materijalno pravo podvode okolnosti konkretnog djela. U tom smislu, bitno je naznačiti da zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja “jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava”143, odnosno u pozitivnom smislu “građani moraju moći iz njezina izričaja (norme, op.a.) stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi im mogli prilagoditi svoje ponašanje. Ako to ponašanje reguliraju dvije ili više pravnih normi, njihov donositelj mora osigurati njihovu jasnoću i predvidljivost i u pogledu sadržaja svake od njih i u pogledu učinka koji one stvaraju u svojem međuodnosu (zaključak njemačkog Saveznog ustavnog suda 1 BvF 3/92 od 3. marta 2004, paragraf 107). Pozitivni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme, međutim, nije ispunjen ako građani, kao savjesne i razumne osobe, nagađaju o njezinu smislu i sadržaju, a njezini se primjenjivači često razilaze u njezinu tumačenju i primjeni u konkretnim slučajevima”144. Slijedom navedenog, proizilazi da adresati pravne norme (lica osumnjičena/optužena za ratne zločine u BiH) ne mogu znati svoja prava i dužnosti, kao što ne
Naznačeno u Strategiji (bilj. 1, s. 15). Više na zvaničnoj web stranici VSTV BiH: http://www. hjpc.ba/secr/csd/?cid=4284,2,1, očitanje 01. 07. 2011. godine. 143 Presuda ESLJP u predmetu Beian protiv Rumunije (vidi bilj. 43, p. 39) 144 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske (vidi bilj. 44, p. 5.2).
141 142

52

mogu ni predvidjeti posljedice svojeg ponašanja, ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna. Naime, iako u zemljama kontinentalne Evrope, sudska praksa ne predstavlja izvor prava (formalni), te uprkos postojanju široko usvojenog načela nezavisnosti i sa­ mostalnosti sudova, ni u pravnom sistemu BiH se ne može osporiti značaj sudskoj praksi kao supsidijarnom izvoru prava. U ovom pogledu treba razmotriti i sta­ jališta pravne nauke o potrebi ujednačavanja sudske prakse. Tako autori poput Ademovića145 zaključuju da se u kontekstu sudske prakse, od pravosuđa i juris­ prudencije traži da imaju određenu konzistentnost, uprkos činjenici da sudovi formalno nisu vezani za svoje ranije odluke. Ne može se osporiti postojanje faktičke ovlasti viših sudova da prilikom odlučivanja po redovnim i vanrednim pravnim lijekovima daju obavezna uputstva u pravcu usklađivanja i ujedna­ čavanja sudske prakse nižih sudova, odnosno pružanje pravnih tumačenja, posredstvom djelovanja “snage argumentacije”146. Iako Sud BiH nije nadređen entitetskim sudovima u ovom pogledu, nesporno je da se bavi sa procesuiranjem najodgovornijih počinilaca ratnih zločina, te da nje­ gove nadležnosti u ovom pravcu, između ostalog uklju­ čuju i donošenje praktičnih uputstava za primjenu krivičnog materijalnog prava BiH iz nadležnosti Suda u vezi s krivičnim djelima genocida, zločina protiv
145 146

čovječnosti, ratnih zločina i kršenje zakona i običaja rata, te pojedinačnom krivičnom odgovornošću vezano za ova djela, ex officio ili na zahtjev bilo kojeg enti­ tetskog suda ili suda BD BiH. Međutim, kako nije propisano na koji način bi ova uputstva bila obavezujuća za entitetske sudove, ne možemo govoriti o ujedna­ čavanju sudske prakse u tom pogledu. Kako je i Ustavni sud BiH zaključio u odluci u pred­ metu Maktouf147, uočava se potreba za jednim tijelom koje bi vršilo ujednačavanje sudske prakse u ovoj ob­ lasti na nivou BiH (prvenstveno u pogledu pri­ mje­ njivog materijalnog prava u predmetima ratnih zlo­ čina i u tumačenju instituta komandne i individualne od­ govornosti). Teško se može zamisliti da će u budućnosti postojati dovoljno političke volje/konsenzusa za osni­ vanjem148 takvog tijela, budući da se određeni politički krugovi protive osnivanju Vrhovnog suda BiH. Ipak, nesporno je tvrditi da bi osnivanje takvog tijela najbolje osiguralo konzistentnost sudske prakse u predmetima ratnih zločina, odnosno jedinstvenu primjenu zakona i ravnopravnost građana, ostvarenje pravne sigurnosti u okviru BiH, te stalno razmatranje aktuelnih pitanja i instituta u sudskoj praksi.

C. Steiner, N. Ademović et al (bilj. 35), s. 90. Babić/Marković (bilj. 8), s. 86.

147 Odluka o dopustivosti i meritumu u predmetu Maktouf broj 1785/06 (bilj. 5, vidi p. 90). 148 Način osnivanja takvog tijela bi prema prof. Pobriću mogao biti na osnovu posebnog zakona, čiji bi ustavni osnov bio i onaj koji je poslužio pri uspostavljanju Suda BiH. Naznačeno u: N. Pobrić (bilj. 136), s. 8.

Unequal jurisprudence in cases of war crimes in Bosnia and Herzegovina Summary Although in continental European countries case law does not present a formal source of law, it is important as a subsidiary source of law and therefore in this context it needs to have a certain level of consistency. In this regard, this paper analyzes the inconsistency of case law in war crime cases in B&H, which is reflected in various courts adopting opposing standpoints when it comes to applicable substantive law – i.e. in the lack of harmonization of legal interpretations of certain criminal justice institutes. These differences are principally manifested in the fact that B&H war crime cases that come before the competent B&H entity courts are mostly based on the implementation of provisions of the Criminal Code of the Socialist Federal Republic of Yugoslavia, while the Court of B&H mostly acts according to the Criminal Code of B&H, due to its jurisdiction ratione materiae to act according to what has been defined as a criminal act by the Criminal Code of B&H and by other B&H laws. It is necessary to apply the standards equally to all those accused for war crimes, and a harmonized interpretation of criminal codes is very important as well, since realizing a guarantee function of criminal law, protection of human rights and the equality of citizens, and the principle of legal security also depend on the stance of the court in question. This paper also analyzes the impact of the decision of the Constitutional Court of B&H in the Maktouf case on the relevant case law of competent B&H courts, as well as the impact of potential de lege ferenda mechanisms on overcoming the issue of inconsistency of case law. Proposals to overcome this include, among others, a conclusion on the necessity of establishing a judicial body that would harmonize the case law in this area on the state level and would ensure both its consistency and a constant consideration of current issues and institutes of case law.

53

Nina Karađinović* Probacija — put ka efikasnijoj primjeni krivičnog zakonodavstva u BiH
Sadržaj: 1. Nepostojanje probacije — prepreka efikasnoj primjeni krivičnog zakonodavstva u BiH ............ 1.1. Izvršavanje sankcija u zajednici — ključni standardi ............................................................ 1.2. Problem nadzora nad izvršenjem sankcija u zajednici ......................................................... 54 54 55 1.2.1. Rad za opšte dobro na slobodi ............... 1.2.2. Kućni zatvor sa elektronskim nadzorom 1.2.3. Uslovni otpust ........................................ 1.2.4. Uslovna osuda za zaštitnim nadzorom .. 55 56 56 57

1.3. Probacija kao odgovor ............................... 2. Prijedlog modela probacijskog sistema u BiH

58 59

1. Nepostojanje probacije — prepreka efikasnoj primjeni krivičnog zakonodavstva u BiH Krivično zakonodavstvo u Bosni i Hercegovini (BiH), kao i zakonodavstvo o izvršenju krivičnih sankcija ne primjenjuju se u potpunosti radi nepostojanja insti­ tucionalnih rješenja za njihovu punu i efikasnu pro­ vedbu. Ovo rezultira parcijalnom primjenom zakono­ davstva i onemogućava iskorištavanje svih njegovih potencijala, naročito u smislu krivičnih sankcija koje se izvršavaju u zajednici. Ovaj osvrt ima za cilj da identificira rješenja krivičnih zakona i zakona o izvršenju krivičnih sankcija u BiH koja nije moguće provesti zbog nepostojanja insti­ tucionalnog okvira za provođenje pojedinih krivičnih sankcija. U tom smislu, pažnja će biti posvećena isključivo krivičnim sankcijama koje se provode u za­ jednici, odnosno uslovnoj osudi sa zaštitnim nadzorom, radu za opšte dobro na slobodi, te uslovnom otpustu. Iako je i druge mjere i sankcije moguće posmatrati u kontekstu izvršenja u zajednici, naročito odgojne mje­ re i preporuke, kao i pojedine mjere sigurnosti, one neće biti direktnim predmetom ove analize. Ipak, ko­ načne preporuke analize će moći biti primijenjene i na ove posebne mjere. Osnovna je pretpostavka ove analize da bi krivično zakonodavstvo i zakoni o izvršenju krivičnih sankcija u BiH bili efikasnije primjenjivani ukoliko bi u BiH postojao institut probacije i institucionalni okvir za njegovo provođenje. U tom smislu će ovaj osvrt dati
* Nina Karađinović je konsultantica u oblasti pravde i sigurnosti. Sarađuje sa nizom međunarodnih razvojnih agencija i organima uprave u BiH. Magistar je Evropskih studija (Univerzitet u Sarajevu/Univerzitet u Bolonji) i u procesu je sticanja zvanja magistra nauka u oblasti kriminologije i kri­ vične pravde na Univerzitetu u Leicesteru, Velika Britanija.

od­ govore na pitanje kako probacija može doprinijeti efikasnijem provođenju krivičnog zakonodavstva i za­ kona o izvršenju krivičnih sankcija u BiH, te ponuditi moguća rješenja za uspostavljanje sistema probacije u BiH. 1.1. Izvršavanje sankcija u zajednici — ključni standardi Izvršavanje sankcija u zajednici je u velikoj mjeri onemogućeno nepostojanjem zakonskih rješenja kojim bi se propisalo uspostavljanje institucionalnog okvira za provođenje ovih sankcija. Analiza krivičnog zako­ nodavstva i zakona o izvršenju krivičnih sankcija po­ ka­ zuje da su u BiH predviđene kvalitetne krivične sankcije u smislu postizanja svrhe kažnjavanja, ali da je u pojedinim slučajevima njihova primjena nemo­ guća. Ovim se BiH i njeno društvo dovode u nepovoljan položaj i u smislu poštivanja međunarodnih standarda, ali objektivnog unutrašnjeg problema prekobrojnosti u kaznenopopravnim ustanovama. Oduzimanje slobode je, prema evropskim standardi­ ma1, posljednja opcija kažnjavanja za krivična djela, i ova mogućnost se treba primjenjivati samo kada ozbiljnost krivičnog djela čini sve druge sankcije i mjere neadekvatnim. Alternativnim sankcijama, odnosno sankcijama i mjerama koje se izvršavaju u zajednici se u tom smislu daje prednost kod izricanja kazni. Međutim, za izvršavanje ovih sankcija moraju biti ispunjeni određeni uslovi da bi organi pravosuđa, uprave, ali i šira javnost imali povjerenja u njihovu opravdanost i efikasnost. U tom smislu je neophodno osigurati zakonske, institucionalne i organizacione preduslove za provođenje ovih sankcija.
1

Preporuka Komiteta ministara Vijeća Evrope R (99) 22 o pretrpanosti zatvora. I Osnovni principi.

54

Prema preporukama Vijeća Evrope2, koje se mogu smatrati izvorima za definiranje minimuma standarda u oblasti izvršenja krivičnih sankcija, osnovni indi­ katori uspješnog provođenje sankcija i mjera u za­ jednici su: a) odgovarajući spektar zakonom propisanih sankcija i mjera koje se izvršavaju u zajednici, b) zakonom definisani organi za izvršenje i nadzor nad izvršenjem mjera i sankcija, te c) kombinacija mjera kontrole i pomoći u sklopu nadzora nad izvršenjem sankcija i mjera koje se izvršavaju u zajednici. Ovako sumirani standardi će poslužiti za ocjenu zakonskih rješenja u oblasti izvršenja sankcija i mjera u zajednici u BiH. 1.2. Problem nadzora nad izvršenjem sankcija u zajednici Krivično zakonodavstvo na gotovo istovjetan način propisuje kaznu zatvora, rad za opšte dobro na slobodi, uslovni otpust, uslovnu osudu i uslovnu osudu sa za­ štitnim nadzorom, mjere sigurnosti, te odgojne pre­ poruke i mjere u različitim jurisdikcijama u BiH3. Ova analiza će dati poseban osvrt na sankcije koje se iz­ vršavaju u zajednici — rad za opšte dobro na slobodi, kućni zatvor sa elektronskim nadzorom (izuzetno u FBiH), uslovni otpust, te uslovna osuda sa zaštitnim nadzorom, a koje zahtijevaju institucionalizirani nad­ zor u smislu mjera kontrole i pomoći. 1.2.1. Rad za opšte dobro na slobodi Prema Krivičnom zakonu BiH, “kad sud odmjeri i iz­ rekne kaznu zatvora do jedne godine, istovremeno može odrediti da se izrečena kazna, uz pristanak op­ tuženog, zamijeni radom za opšte dobro na slobodi” (čl. 43 st.1 KZ BiH). Prema istom članu, raspoređi­
Preporuka R (92) 16 Komiteta o Evropskim pravilima o sankcijama i mjerama koje se izvršavaju u zajednici; Pre­ poruka Komiteta ministara Vijeća Evrope R (99) 22 o pre­ trpanosti zatvora; Preporuka R (2000) 22 o unapređenju provedbe Evropskih pravila o sankcijama i mjerama koje se izvršavaju u zajednici; Preporuka Komiteta ministara Vijeća Evrope R (2003) 22 o uslovnom otpustu; Preporuka Komi­ teta ministara Vijeća Evrope R (2010) 1 o probacijskim pra­ vilima. 3 U svrhu analize, bit će razmotreni i citirani Krivični zakon BiH, Sl. gl. BiH br. 03/03, 32/03, 37/03, 54/04, 61/04, 30/05, 53/06, 55/06, 32/07 i 8/10, Krivični zakon FBiH, Sl. nov. FBiH br. 36/03, 37/03, 21/04, 69/04, 18/05, 42/10 i 42/11, Krivični zakon RS, Sl. gl. RS br. 49/03, 108/04, 37/06, 70/06 i 73/10, Krivični zakon Distrikta Brčko, Sl. gl. BD, br. 10/03, te Zakon o izvršenju krivičnih sankcija, pritvora i drugih mjera BiH (Prečišćeni tekst), Sl. gl. BiH br. 12/10, Zakon o izvršenju krivičnih sankcija FBIH, Sl. nov. FBiH br. 44/98, 44/98, 42/99, 12/09 i 42/11, Zakon o izvršenju krivičnih sankcija Brčko Distrikta (Prečišćeni tekst), Sl. gl. BD br. 31/11 i Zakon o izvršenju krivičnih sankcija RS, Sl. gl. RS br. 12/10.
2

vanje na rad za opšte dobro na slobodi vrši Ministarstvo pravde BiH (čl. 43 st. 7 KZ BiH), dok prema Zakonu o izvršenju krivičnih sankcija, pritvora i drugih mjera BiH, koji je jedini ovakav zakon u BiH koji bliže re­ guliše provođenje rada za opšte dobro na slobodi, “dr­ žavni organi, organizacije, ustanove i druga pravna lica, kao i fizička lica, dužna su sarađivati s Mini­ starstvom pravde u izvršavanju rada za opće dobro na slobodi na zahtjev Ministarstva” (čl. 207 st.1 ZIKS BiH). Krivični zakon Federacije Bosne i Herzegovine (FBiH) sadrži istovjetne odredbe o zamjeni kazne za­ tvora radom za opšte dobro na slobodi (čl. 44 st. 1 KZ FBiH), ali su za raspoređivanje na rad za opšte dobro na slobodi zadužena kantonalna ministarstva pravde, prema mjestu prebivališta odnosno boravišta osuđenika (čl. 44 st. 7 KZ FBiH). Prema Krivičnom zakonu Re­ publike Srpske (RS), kazna zatvora do godinu dana se također može zamijeniti radom za opšte dobro na slo­ bodi (čl. 34 st. 1 KZ RS), a raspoređivanje na rad za opšte dobro na slobodi vrši Ministarstvo pravde RS (čl. 34 st. 7). Istovjetne su odredbe Krivičnog zakona Distrikta Brčko (čl. 44 st. 1 KZ DB), a raspoređivanje na rad za opšte dobro osuđenika obavlja Pravosudna komisija Distrikta (čl. 44 st. 7 KZ DB). Imajući u vidu ove odredbe, stvorena je mogućnost za zamjenu kazne zatvora za sankciju koja se izvršava u zajednici, a ministarstva pravde u BiH, FBiH i RS, odnosno Pravosudna komisija Distrikta Brčko zadu­ žena su za raspoređivanje na rad za opšte dobro na slobodi. Iako sa velikim zakašnjenjem, tokom kojeg nije bilo moguće provesti rad za opšte na slobodi zbog nepostojanja institucionalnih rješenja i zaduženja, po­ jedina ministarstva u BiH su donijela i pravilnike za izvršavanje rada za opšte dobro na slobodi kao pro­ vedbene akte. Pravilnik o izvršavanju rada za opšte dobro na slobodi Kantona Sarajevo4 poslužit će kao ogledni primjer. Prema ovom aktu, Ministarstvo pravde i uprave Kan­ tona Sarajevo izvršava rad za opšte dobro na slobodi (čl. 1 st. 3. Pravilnika), u saradnji sa “organizacijama od javnog interesa osnovanim na području Kantona, koje obavljaju javnu djelatnost”, odnosno poslo­ davcima (čl. 5 st. 1 Pravilnika). Organizacije, čija dje­ latnost može biti “humanitarna, ekološka, komunalna, uslužna, kao i svaka druga djelatnost za koju Mi­ nistarstvo pravde ocijeni da se sa njom može postići opća svrha izvršavanja krivično-pravnih sankcija, kao i posebna svrha izvršavanja rada za opće dobro” (čl. 5 st. 2 Pravilnika), zadužuju svoje zaposlene, odnosno
4

Pravilnik o izvršavanju rada za opće dobro na slobodi, Sl. nov. KS br. 24/10.

55

povjerenike koje rješenjem imenuje ministar pravde, da obavljaju neposredni nadzor nad izvršavanjem rada za opšte dobro (čl. 11 st. 2 Pravilnika), a prema indi­ vidualnom programu za osuđeno lice (čl. 10 Pravil­ nika). Povjerenici ne moraju imati visoku stručnu spremu (čl. 11 st. 4 Pravilnika), ali moraju imati radno iskustvo u trajanju od najmanje tri godine i “primjerene ljudske osobine koje mogu biti uzor ponašanja osu­ đeniku” (čl. 11 st. 3 Pravilnika). Pravilnikom je pred­ viđeno da povjerenici imaju obuku o vršenju nadzora nad osuđenim licima (čl. 12 Pravilnika). Pravilnik također predviđa izvještavanje o radu i ponašanju osuđenih lica od strane povjerenika (čl. 29 st. 1 Pra­ vilnika), ali i obavještavanje Ministarstva o zane­ marivanju obaveze rada za opšte dobro na slobodi, što može dovesti i do odluke suda da vrati osuđenog na izdržavanje kazne zatvora (čl. 27 Pravilnika). Ipak, i pored uvedenih institucionalnih rješenja, povje­ renici nemaju ulogu u tretmanu osuđenih lica, čime se može dovesti u pitanje puna rehabilitacija i resoci­ jalizacija osuđenika. Naime, povjerenici ne moraju nužno imati penološka znanja niti rehabilitacijske vještine neophodne za preodgoj osuđenika kao sastavni dio izvršenja krivičnih sankcija. Njihova uloga je značajna u vođenju evidencije o izvršenju sankcije, dolasku na posao i obavljanju radnih dužnosti, ali ove osobe nisu u mogućnosti pružiti prateći tretman u svrhu preodgoja i resocijalizacije osuđenika. U tom smislu se može zaključiti da zakonska i institucionalna rješenja predviđena za izvršavanje rada za opšte dobro na slobodi omogućavaju primjenu ove sankcije, uz propisane mjere kontrole, ali ne i pomoći, kao sastavnih dijelova nadzora. 1.2.2 Kućni zatvor sa elektronskim nadzorom U Federaciji BiH je 2011. godine izmjenama krivičnog zakonodavstva uvedena nova sankcija koja se izvršava u zajednici. Naime, članom 43a. KZ FBiH, uvodi se kućni zatvor sa elektronskim nadzorom, te se propisuje da “osobe osuđene na kaznu zatvora do jedne godine, uz svoj pristanak, mogu izdržavati tu kaznu i kao kućni zatvor sa elektronskim nadzorom” (čl. 43a st. 1 KZ FBiH). Prema Zakonu o izvršenju krivičnih sankcija, koji bliže određuje izvršenje ove sankcije, sud donosi odluku o određivanju izvršenja kućnog zatvora sa elektronskim nadzorom nakon konsultacija sa organom socijalne zaštite, odnosno socijalne anamneze, te pro­ vjera tehničke izvodljivosti elektronskog nadzora. Od­ lu­ kom kojom se osuđena osoba upućuje na izdržavanje kućnog zatvora sa elektronskim nadzorom može se odrediti pravo te osobe da u određene dane i sate može napustiti prostorije u kojima stanuje radi: 1) obavljanja redovnih radnih dužnosti; 2) dobivanja neophodne

zdravstvene zaštite za sebe i osobe za koje se prema zakonu dužna starati; 3) pohađanja redovne nastave ili polaganja ispita; 4) posjećivanja određenih savjeto­ vališta (čl. 23 st. 2, 3 i 6 ZIKS FBiH). Do sada sudovi u FBiH nisu izrekli ove sankcije zbog nepostojanja tehničkih pretpostavki. Analizom relevantnih izmjena ZIKS FBiH, može se zaključiti da nadzor nad provođenjem ove sankcije vr­ ši direktor kaznenopopravnog zavoda na teritoriji gdje se izvršava kazna kućnog zatvora sa elektronskim nad­ zorom, te da je kršenje odredbi o elektronskom nadzoru teški disciplinski prekršaj (čl. 93 st. 4 (18) ZIKS FBiH). Kućni zatvor sa elektronskim nadzorom se može pretvoriti u kaznu zatvora, ukoliko se osuđeni propusti javiti ustanovi na izdržavanje kazne (čl. 24 st. 7-10 ZIKS FBiH). I u ovom slučaju se može zaključiti da mjere kontrole preovladavaju u nadzoru, dok su mjere pomoći i tretmana, u velikom dijelu zanemarene. Poseban problem predstavlja i rješenje da je direktor zavoda u zadužen za praćenje izvršenja kućnog zatvora sa elektronskim nadzorom i postupanje u slučaju kršenja, s obzirom na objektivnu distancu između zavoda i realnog mjesta izvršenja sankcije. 1.2.3. Uslovni otpust Krivični zakoni u BiH na gotovo istovjetan način propisuju primjenu instituta uslovnog otpusta. Odredbe krivičnog zakonodavstva su liberalne u ovom smislu te predviđaju da osuđeni koji je izdržao polovinu, te izuzetno jednu trećinu kazne zatvora (ne u KZ RS), može biti oslobođen izdržavanja kazne pod uslovom da ne počini krivično djelo prije isteka trajanja kazne (čl. 44 st. 1 KZ BiH, čl. 45 st. 1 KZ FBiH, čl. 108 st. 1 KZ RS sa napomenutim izuzetkom, te čl. 45 st. 1 KZ DB). U slučajevima dugotrajne kazne zatvora, osuđeni može biti uslovno pušten nakon izdržane tri petine te kazne (čl. 45 st. 4 KZ BiH, čl. 45 st. 4 KZ FBiH, čl. 108 st. 3 KZ RS i čl. 45 st. 4 KZ DB). U praksi, međutim, ovako široko postavljene zakonske mogućnosti nisu ispoštovane. Prethodna analiza je pokazala da osuđene osobe gotovo nikad ne dobiju mogućnost da budu uslovno puštene radi izdržavanja ostatka kazne u zajednici nakon polovine odnosno trećine izdržane kazne zatvora. Analiza primjene in­ stituta uslovnog otpusta je indicirala da je zakonski pred­ viđen institut uvjetnog otpusta u BiH apsolutno neisko­ rišten u praksi, te da većina zahtjeva osuđenika rezultira negativnim rješenjima ili vrlo kratkim uvjet­ nim otpustima5. Naime, statistička analiza predmeta
5

Lucid Linx, Uslovni otpust — nerealizirani potencijal u izvršenju krivičnih sankcija u BiH, Sarajevo 2010, ss. 40-42 (neobjavljena analiza).

56

Komisije za uslovni otpust FBiH u periodu od 1. januara 2009. do 30. marta 2009. je obuhvatila uzorak od 331 predmeta, odnosno molbi za uslovni otpust. Ova analiza je pokazala da je Komisija riješila 98 ili 29.6 % molbi pozitivno, a 233 odnosno 70.4 % molbi negativno. Također je zaključeno da je prosječno tra­ janje datog uslovnog otpusta bilo 50,73 dana, te da je najčešće uslovljena 1/10 kazne zatvora6. Ovo ukazuje na veoma strogu politiku Komisije za uslovni otpust u FBiH, iako ne postoje indikacije da su komisije u dru­ gim jurisdikcijama u BiH liberalnije u odlučivanju7. Jedan od ključnih razloga za ovakvu praksu komisija za uslovni otpust kada odlučuju po molbama osuđenih lica, članovima njihovih porodica, ili po prijedlozima upravnika, je nepostojanje nadzora nad uslovno ot­ puštenim licima koja nastavljaju izdržavati kaznu u zajednici. Naime, da bi se promovirala i proširila pri­ mjena uslovnog otpusta, treba uspostaviti najbolje us­ love za podršku, pomoć i nadzor nad osuđenicima u zajednici, da bi se, između ostalog, ohrabrilo nadležne pravosudne i upravne vlasti da smatraju ovu mjeru vrijednom i odgovornom opcijom postupanja. Među­ tim, zakonska rješenja u BiH nisu predvidjela ade­ kvatne mjere nadzora, koje se sastoje od mjera kontrole i pomoći, za uslovno otpuštena lica. Prema Zakonu o izvršenju krivičnih sankcija BiH, pred­ viđa se “pomoć nakon otpusta” (čl. 124 ZIKS BIH) koja podrazumijeva pružanje pomoći osuđenim licima od strane nadležnih organa, ustanova i drugih pravnih lica lakše i brže uključivanje u redovan život na slobodi (čl. 124 st. 1 ZIKS BiH). Ova pomoć pod­ razumijeva, između ostalog, iznalaženje privremenog smještaja i osiguranje ishrane, neophodno liječenje, iznalaženje nove sredine u kojoj će osuđeno lice ži­ vjeti, pomoć u sređivanju porodičnih prilika, u prona­ laženju zaposlenja i završetak započetog stručnog osposobljavanja i davanje novčane pomoći za podmi­ rivanje najnužnijih potreba (čl. 124 st. 2 ZIKS BiH). Međutim, nije precizirano koje su ustanove zadužene da pružaju ovu vrstu postpenalne pomoći. Zakon o izvršenju krivičnih sankcija RS uvodi obavezu nadzora nad uslovno otpuštenim licima. Prema ovim zakonskim rješenjima, uslovno otpušteno osuđeno lice je obavezno da se za vrijeme trajanja uslovnog otpusta svakih 15 dana javlja policijskoj stanici i organu soci­ jalnog staranja nadležnim po mjestu prebivališta, od­ nosno boravišta osuđenog. Ovi organi su dužni da u slučaju nejavljanja u određeno vrijeme o tome oba­ vi­ jeste kazneno-popravnu ustanovu (čl. 159 st. 1. ZIKS RS), a ustanova u kojoj je osuđeno lice, do dana
6 7

otpuštanja na uslovni otpust, izdržavalo kaznu zatvora obavezna je da u saradnji sa pomenutim organima prati realizaciju i ostvarenje svrhe uslovnog otpusta (čl. 159 st. 3 ZIKS RS). Postoji mogućnost opoziva uslovnog otpust od strane ministra pravde (pored sud­ skog opoziva u slučaju činjenja krivičnog djela) u slu­ čaju kršenja ovih obaveza (čl. 160 st. 4 ZIKS RS). Pored ovoga, mjere postpenalne zaštite spadaju i u kri­ terije Komisije za uslovni otpust RS u donošenju rješenja o uslovnom otpustu (čl. 155 st. 3 /ž/ ZIKS RS), iako nije precizirano koja institucija pruža post­ penalnu zaštitu i šta čini ovu vrstu zaštite. Zakon o izvršenju krivičnih sankcija FBiH, u smislu nadzora nad uslovno otpuštenim osobama, predviđa obavezu osuđene osobe da naznači mjesto boravka za vrijeme trajanja uslovnog otpusta te obavezu javljanja organima unutrašnjih poslova (čl. 116. ZIKS FBiH), a odredbe su istovjetne i u Zakonu o izvršenju krivičnih sankcija Distrikta Brčko (čl. 185 ZIKS DB). Izmjenama i dopunama Zakona FBiH iz 2011. godine, ova odredba se širi i uvodi se koordinacija i komunikacija između kaznenopopravnog zavoda iz kojeg je lice pušteno i organa unutrašnjih poslova kojem se lice javilo (čl. 116 st. 3 ZIKS FBiH), u smislu sprečavanja zloupotreba. Mjere pomoći uslovno otpuštenim osuđenicima, me­ đutim, nisu predviđene. Odredbe ZIKS FBiH su inovirane i uvođenjem elek­ tronskog nadzora, koji se prema Izmjenama i dopunama Zakona o izvršenju krivičnih sankcija FBiH iz 2011. godine uvodi mogućnost elektronskog nadzora uslovno otpuštenih lica te “nastavak mjera propisanih prog­ ramom tretmana” (čl. 108 st. 1 ZIKS FBiH). Komisija donosi odluku o elektronskom nadzoru osuđenika za vrijeme trajanja uslovnog otpusta (čl. 114 st. 2 ZIKS FBiH). Međutim, među kriterijima za odlučivanje Komisije za uslovni otpust FBiH po molbama ili pri­ jedlozima za uslovni otpust nalaze se i “mjere u okviru postpenalne zaštite” (čl. 111 st. 2 (8) ZIKS FBiH) koje nisu dalje precizirane zakonom. Posmatrajući odredbe prethodno navedenih zakona, mo­ že se zaključiti da se mjere nadzora za vrijeme trajanja uslovnog otpusta, ukoliko i postoje, najvećim dijelom sastoje iz mjera kontrole, javljanja organima unutrašnjih poslova i organima socijalne zaštite. Iako se spominju termini “postpenalna zaštita” i “nastavak tretmana”, zakonima nije određeno koje su institucije zadužene za zaštitu, pomoć i tretman, kao ključnih za ostvarivanje rehabilitacije i resocijalizacije osuđenika te sprečavanje recidivizma. 1.2.4. Uslovna osuda za zaštitnim nadzorom Prema krivičnom zakonodavstvu u BiH, sud može od­ re­ diti da se počinitelj krivičnog djela kome je izrečena

Lucid Linx (bilj. 5), s. 41. Lucid Linx (bilj. 5), s. 42.

57

uslovna osuda stavi pod zaštitni nadzor koji obuhvata mjere pomoći, brige, nadzora i zaštite (čl. 65 KZ BiH, čl. 68 KZ FBiH, čl.68 KZ DB, čl. 52 KZ RS). Prema krivičnim zakonima, zaštitni nadzor može obuhvatiti: a) liječenje u odgovarajućoj zdravstvenoj ustanovi; b) uzdržavanje od upotrebe alkoholnih pića ili opojnih droga; c) posjećivanje određenih psihijatrijskih, psi­ holoških i drugih savjetovališta i postupanje po njiho­ vim savjetima; d) osposobljavanje za određeno zanima­ ­ nje; e) prihvaćanje zaposlenja koje odgovara stručnoj spremi i sposobnostima učinioca; f) raspolaganje plaćom i drugim prihodima ili imovinom na primjeren način i u skladu sa bračnim, odnosno porodičnim obavezama (čl. 66 KZ BiH, čl. 69 KZ FBiH, čl. 69 KZ DB, čl. 53 KZ RS). Međutim, ova sankcija nikada nije provedena u BiH zbog nedostatka provedbenih propisa, odnosno nespe­ ci­ ficiranih i nepostojećih institucionalnih mehanizama za njenu primjenu. Naime, “zakonodavac je, u kri­ vičnim zakonima u BiH, propustio da odredi ko je nad­ ležan za izvršenje zaštitnog nadzora pa je ovaj zadatak delegiran propisima o izvršenju krivičnopravnih sank­ cija koji, evidentno, nisu iznašli rješenja koja garantuju provedbu i ostvarenje cilja zaštitnog nadzora”8. Naime, samo Zakon o izvršenju krivičnih sankcija BiH daje poseban osvrt na provođenje uslovne osude sa zaštitnim nadzorom, predviđajući da zaštitni nadzor provode organi socijalne zaštite (čl. 200 ZIKS BiH), a troškove snosi opština prebivališta, odnosno boravišta osuđenog lica (čl. 201 ZIKS BiH). Prema Zakonu, or­ gan socijalne zaštite će, “zavisno od vrste mjere za­ štitnog nadzora, preduzeti potrebne radnje radi ostva­ rivanja saradnje s odgovarajućom zdravstvenom ustanovom, psihološkim savjetovalištem, odnosno zavodom za zapošljavanje, a po potrebi i s drugim ustanovama i organizacijama” (čl. 203 st. 1 ZIKS BiH), odnosno uputiti osuđeno lice u odgovarajuću zdravstvenu ustanovu, psihološko savjetovalište, dru­ gu ustanovu ili organizaciju i upoznati ga da je dužan postupati u skladu s dobivenim savjetima i uputstvima, kao i posjećivati općinski organ socijalne zaštite prema njegovim uputstvima (čl. 204 ZIKS BiH). U drugim zakonima o izvršenju krivičnih sankcija ne postoje odredbe o provođenju sankcije uslovne osude sa zaštitnim nadzorom, čime je onemogućena primjena ove sankcije. Pored toga, ni rješenja iz ZIKS BiH se ne mogu smatrati konačnim, jer nisu poslužila za izricanje niti jedne presude9. Naime, centri za socijalni rad, ko­ jima osuđena lica nisu zakonski definirana kao posebna
Lucid Linx, Uvjetna osuda sa zaštitnim nadzorom - Nalazi i preporuke primjene u jurisdikcijama u Bosne i Hercegovine, Sarajevo 2011, s. 14 (neobjavljena analiza). 9 Lucid Linx (bilj. 8), s. 15.
8

ciljna skupina korisnika10, općenito nemaju kapacitete za prihvatanje izazova njihove resocijalizacije i reha­ bilitacije. Time se osuđenim licima kojima je izrečena uslovna osuda za zaštitnim nadzorom ne omogućuje niti pomoć, niti kontrola. 1.3. Probacija kao odgovor Prethodna analiza krivičnog zakonodavstva i zakona o izvršenju krivičnih sankcija pokazala je da su opšti evropski standardi o izvršenju krivičnih sankcija i mje­ ra u zajednici jednim dijelom dostignuti. Naime, jasno je da krivično zakonodavstvo u BiH predviđa čitav spektar sankcija i mjera koje se izvršavaju u zajednici i koje omogućuju izricanje niza kompletnih, iako nezavodskih krivičnih sankcija i mjera kojima se moguće postići svrhu kažnjavanja bez prevelikog os­ lanjanja na izricanje posljednje opcije — kazne za­ tvora. Ipak, i pored postojanja čitavog niza sankcija i mjera koje se mogu izvršavati u zajednici, one se u praksi nedovoljno koriste. Institut rada za opšte dobro na slobodi je tek nedavno zaživio u smislu uspostavljanja određenih institucionalnih rješenja, a nedavno su do­ nesene i prve pravosnažne presude11. Politika pro­ vođenja odredbi o uslovnom otpustu je konzer­ vativna, a trajanje uslovnog otpusta prekratko. Uslovna osuda za zaštitnim nadzorom nikada nije zaživjela u BiH12. Osnovni i zajednički razlog su nepotpuna zakonska rješenja te institucionalni jaz koji postoji između zakonskih rješenja i njihovog provođenja u praksi. Prethodno je naglašeno da su određene mjere kontrole nad izvršenjem sankcija i mjera u zajednici propisane zakonima i podzakonskim aktima. Evidentno je da javljanje policijskoj stanici ili organu socijalne zaštite, te elektronski nadzor pod nadzorom direktora kazne­ nopopravnih zavoda, mogu donekle osigurati mjere kontrole. Ipak, prema evropskim standardima13, efekti­ van nadzor nad izvršenjem krivičnih sankcija podra­ zumijeva mjere kontrole i pomoći, a pomoć nije pre­ cizno regulirana, ako uopšte, zakonodavstvom u BiH. Može se zaključiti da je nadzor nad izvršenjem reguliran samo parcijalno, te da zakonska rješenja ne pružaju mogućnost za sveobuhvatan i ciljan, već fragmentiran i nepotpun pristup ovoj problematici, koji ne garantira uspješno provođenje sankcija i mjera u zajednici.

Lucid Linx (bilj. 5), s. 66. Do sada je pet presuda Općinskog suda Sarajevo postalo pravosnažno (izvor: Općinski sud Sarajevo). 12 Lucid Linx (bilj. 8), s. 3. 13 Vidi bilj. 2.
10 11

58

Postojeći institucionalni jaz moguće je ispuniti us­ postavljanjem sistema probacije u BiH. Iako postoje različite definicije probacije14, kao individualne sank­ cije ili šireg koncepta, probacija se može smatrati nadziranom slobodom počinitelja krivičnog djela ko­ jem je izrečena sankcija ili mjera koja se izvršava u zajednici pod određenim uslovima i sa nametnutim obavezama sa ciljem smanjenja rizika ponovnog po­ činjenja krivičnog djela te resocijalizacije osuđenog lica. U tom smislu, probacija predstavlja skup stručnih mjera za osiguranje kombinacije kažnjavanja, pro­ mjene, kontrole i pomoći osuđenim licima. Naime, suština sankcija koje se izvršavaju u zajednici je kombinacija kažnjavanja i rehabilitacije, a ovo se može postići samo uz institucionalizirane i organizirane mjere kontrole i pomoći, odnosno nadzora, a sve u cilju osiguranja njihove vjerodostojnosti. Konkretnije, sankcije i mjere koje se izvršavaju u za­ jednici nije moguće provoditi uspješno bez određenog oblika sistema probacije koji bi garantirao stručan pristup kontroli i pomoći osuđenim licima. Iako pro­ bacijski sistemi mogu imati različite oblike u različitim jurisdikcijama, njihove osnovne aktivnosti su u suštini slične. Od svakog probacijskog sistema se očekuje da pruži usluge anamneze, dijagnoze, izvrši planiranje tretmana, da socijalnu prognozu, te kriminogenu prog­ nozu, odnosno procjenu rizika od ponovnog či­ njenja krivičnih djela i faktora rizika koji utiču na recidivizam. Ove aktivnosti su osnov za dalje postupanje sa osu­ đenim licima, odnosno tretmana, radi njihove re­ so­ cijalizacije i rehabilitacije. U kontekstu izvršenja krivičnih sankcija i mjera u zajednici u BiH, probacijski sistem bi ispunio postojeći jaz između domaćih propisa i međunarodnih standarda, s jedne strane, i njihove primjene, sa druge. Iako se u pojedinim zemljama probacijski sistem smatra neizo­ stavnim dijelom nadzora nad izvršenjem različitih mje­ ra u fazama prije suđenja, tokom suđenja licima, te u izvršenju krivičnih sankcija, zavodskih i alternativnih, ali i u pružanju postpenalne skrbi15, za BiH se u početnim razmišljanjima o uspostavljanju probacijskog sistema može staviti naglasak na izvršenje do sada neprovodivih sankcija rada za opšte dobro na slobodi, uslovne osude sa zaštitnim nadzorom, te uslovnog otpusta. Ipak, evidentno je da probacijski sistem može imati ulogu i u nadzoru nad provođenjem mjera sigurnosti u BiH, npr. obavezno liječenje od ovisnosti,
14 I. Kovčo Vukadin, S. Rajić i M. Balenović, “Uspostava pro­­ bacijskog sustava — novi izazov za Hrvatsku?”, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu, vol. 16, broj 2, Zagreb 2009, ss. (711-751) 718-20. 15 Van Kalmthout, Anton M. and Durnescu, Ioan (eds.), Pro­ bation in Europe, Nijmegen 2008.

te odgojnih preporuka (osobno izvinjenje oštećenom, naknada štete oštećenom, redovno pohađanje škole, rad u korist humanitarne organizacije ili lokalne za­ jednice, prihvaćanje odgovarajućeg zaposlenja, smje­ štaj u drugu obitelj, dom ili ustanovu, liječenje u odgo­ varajućoj zdravstvenoj ustanovi, te posjećivanje odgojnih, obrazovnih, psiholoških i drugih savjeto­ vališta) i mjera, naročito mjera pojačanog nadzora. 2. Prijedlog modela probacijskog sistema u BiH Neophodno je uspostaviti zakonski okvir za probaciju. Izmjene postojećeg zakonodavstva, konkretnije kri­ vičnih zakona i zakona o izvršenju krivičnih sankcija u smislu dopune odredbama o nadzoru nad izvrša­ vanjem sankcija i mjera u zajednici i pojedinih sigur­ nosnih mjera i odgojnih preporuka i mjera, i/ili usva­ janje posebnog zakona o probaciji, trebali bi garantirati da probacija bude djelatnost javne uprave koja pruža usluge nadzora, odnosno kontrole i pomoći tokom izvršenja sankcija i mjera u zajednici (iako ne treba isključiti potencijalnu ulogu probacije u pružanju socijalne anamneze i procjene rizika prilikom određi­ vanja sankcija i mjera) putem stručnih mehanizama anamneze, dijagnoze, procjene rizika i tretmana, kao i mjera kontrole, kao što je navedeno gore. Zakonske odredbe bi trebale propisati konkretne dje­ latnosti i procedure probacije. Jedna od djelatnosti probacije se može odnositi na probacijske izvještaje sudu radi individualiziranja kazne. Ovakvi izvještaji, kao svojevrsne anamneze, pomogli bi sudu da odredi kaznu zatvora i jednu od mogućih alternativnih sank­ cija, gdje bi procjena rizika i prijedloga za upravljanje rizicima od strane probacije imala presudnu ulogu u odluci suda o kazni zatvora, ili eventualno zamjeni rada za opšte dobro na slobodi, kućni zatvor sa elek­ tronskim nadzorom, izricanje uslovne osude za zaštit­ nim nadzorom, ili neke sankcije za čije izvršenje nije potreban direktan nadzor. Probacija bi također trebala imala ključnu ulogu u provođenju nadzora nad izvršenjem uslovne osude sa zaštitnim nadzorom, rada za opšte dobro na slobodi, te elektronskog nadzora. Naime, upravo bi probacija, u saradnji sa relevantnim institucijama, osigurala insti­ tucionalni okvir za provođenje gore pomenutih mjera zaštitnog nadzora, koje do sada nije bilo moguće pro­ voditi. Pored toga, probacija bi mogla imati ključnu ulogu u rehabilitaciji, odnosno tretmanu osuđenih lica koja izvršavaju rad za opšte dobro na slobodi, jer im ovaj vid pomoći nije osiguran sadašnjim institu­ cionalnim rješenjima. Pored toga, već je ukazano na manjkavosti rješenja da upravnik kaznenopopravnog zavoda upravlja elektronskim nadzorom nad licem u

59

kućnom zatvoru. Probacija bi osigurala kvalitetnija i sveobuhvatnija rješenja specijalizirana za tretman u nezavodskim uslovima za provođenje ove mjere jer bi osuđenici imali i mogućnost učestvovanja u posebnim programima rehabilitacije i značajne koristi od sa­ vjetodavnih usluga probacije. Nije potrebno posebno napominjati da probacija može imati veliku ulogu u nadzoru nad provođenjem odgojnih preporuka i mjere pojačanog nadzora jer do sad nije zakonski riješen nadzor nad provođenjem ovih mjera koje primjenjuju tužilac odnosno sudija za maloljetnike. Mjera si­ gurnosti obaveznog liječenja od ovisnosti također mo­ že biti pod nadzorom probacije u sklopu holističkog pristupa osuđenom licu. Probacijsko mišljenje pri donošenju odluke o uslovnom otpustu i postavljanju uslova za nastavak služenja kazne na slobodi u sklopu komisija za uslovni otpust ili za potrebe komisije bi moglo biti od presudne važnosti za stručnu i specijaliziranu procjenu rizika od recidivizma i prijetnje za sigurnost zajednice. Kao je to indicirano prethodnom analizom, komisije za us­ lovni otpust trenutno ne raspolažu sofisticiranim me­ hanizmima za procjenu rizika16, te bi stručna pomoć ove vrste značajno uticala na kvalitet rada komisija. Pored toga, pretpostavlja se da bi komisije za uslovni otpust bile liberalnije i sigurnije u svom odlučivanju kada bi postojao probacijski nadzor nad izvršenjem uslova i obaveza osuđenika na uslovnom otpustu, odnosno mehanizmi za kontrolu i stručnu pomoć pri izvršenju ove sankcije u zajednici, umjesto sadašnjeg vakuma u nadzoru nad uslovno puštenim osuđe­ nicima. Neke od posebnih aktivnosti probacijskog sistema u odnosu na osuđenike mogu biti: psihosocijalni savjet, pomoć pri pronalaženju zaposlenja, pomoć pri na­ stavku školovanja, obrazovanja obuke, pomoć pri pronalaženju smještaja i upravljanju finansijama; po­ sebni programi unapređenja personalnih vještina i ko­ munikacija, pronalaženja identiteta, prihvatanja za­ kon­ skih normi, promjena devijantnog ponašanja; pro­ g­ rami vezani za agresiju, nasilje u porodici, seksualne delikte, ovisnosti, itd. Pored ovoga, probacija može imati i namjene koje se tiču mjera kontrole, odnosno
16

praćenja poštivanja obaveza i zabrana, kao npr. ja­ vljanje sudu ili organu koji imenuje sud u zakazano vrijeme u određenim vremenskim intervalima, obavje­ štavanje o promjeni mjesta prebivališta ili putovanju, obavještenje o promjeni radnog mjesta, zabrana napuštanja mjesta prebivališta ili određene teritorije, zabrana posjećivanja određenih mjesta, zabrana kon­ takta sa određenim osobama, zabrana vožnje svih ili pojedinih vozila, poštivanje pravila liječničkog i dru­ gog tretmana, vaspitnih mjera, itd. U inicijalnoj fazi, preporučljivo bi bilo da se pod­ zakonskim aktima regulišu procedure i instrumenti probacije — inicijalni razgovor sa osuđenikom, iden­ tificiranje faktora rizika, planiranje tretmana na osnovu identificiranih faktora rizika i već nametnutih uslova i obaveza, te izvršenje tretmana i kontrole kroz programe tretmana, planiranje komunikacije sa osuđenikom te drugim osobama ili ustanovama koje su u najbližem kontaktu sa njim. Za provođenje probacijskih ak­ tivnosti, neophodna je saradnja sa svim ustanovama, agencijama i organizacijama u zajednici, vladinim ili nevladinim, a posebno zavodima za zapošljavanje, centrima za socijalni rad, zdravstvenih, obrazovnoodgojnim ustanovama, nevladinim organizacijama, vjerskim organizacijama, humanitarnim organi­ za­ cijama, policijom i pravosudnim institucijama, te kroz relevantne akte definirati formalnu saradnju u postup­ cima probacije. Uspostavljanje službe probacije osiguralo bi insti­ tucionalni okvir za provođenje probacijskih aktivnosti. Postoji niz modela za uspostavljanje službe probacije17, ali bi u kontekstu BiH preporučljivo bilo uspostavljanje posebne uprave/a u Ministarstvu/ima pravde u BiH, te regionalnih probacijskih ureda i povjerenika. Juris­ dikcije regionalnih ureda mogu biti podudarne sa jurisdikcijama okružnih i kantonalnih sudova u BiH, ali bi se očekivalo da mogu pružati usluge svim osuđenicima prema mjestu prebivališta odnosno bo­ ravišta. Ovim bi se osigurala adekvatna geografska po­ krivenost probacije, a uvođenjem sistema probacije općenito, jedan nadasve specijaliziran nadzor nad osuđenicima koji izvršavaju sankcije i mjere u za­ jednici.
17

Lucid Linx (bilj. 5), s. 57.

Van Kalmthout and Durnescu (bilj. 15).

CJP
60

Fondacija Centar za javno pravo Stiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht Foundation Public Law Centre

Meddžida Kreso* Institucionalna reforma apelacionog sistema na Sudu BiH i prijedlog za osnivanje nove sudske instance u BiH

Sadržaj: 1. Uvod ................................................................ 2. Inicijativa za osnivanje apelacionog suda Bosne i Hercegovine ....................................... 3. Sažetak prijedloga za osnivanje nove sudske instance na nivou BiH ..................................... 4. Obrazloženje prijedloga 4.1. Načelni stavovi relevantnih organa koji govore u prilog neophodnosti korigovanja postojećeg sistema pravosuđa u BiH ................. 61 61 62

64

4.2. Aktuelni stav stručne zajednice BiH o potrebi osnivanja vrhovnog suda BiH ............... 4.3. Ključni argumenti za 4.3.1. Pravna sigurnost i jednakost građana pred zakonom – argument sudske prakse ........ 4.3.2. Uporište u Ustavu BiH ili Ustavna potreba ............................................................. 4.3.3. Argumenti koji proizlaze iz budućih obaveza u vezi sa članstvom u Evropskoj uniji 5. Zaključak ..........................................................

65 66 67 68 69

1. Uvod Ideja za osnivanjem nove sudske instance u BiH po­ javila se i polako sazrijevala kako kroz kritiku posto­ jećeg apelacionog sistema u okviru Suda BiH, tako i kroz probleme u vezi sa strukturom pravosudnog sis­ tema u BiH čija organizacija je u nadležnosti entiteta, i na čijem vrhu ne postoji jedan vrhovni sud Bosne i Hercegovine. U ovom radu predstavljena je prven­ stveno inicijativa Ministarstva pravde za uspostavu Apelacionog suda BiH, a zatim i argumenti u prilog osnivanja jedne nove sudske instance koja bi mogla odogovoriti kako na kritike o nezavisnosti Apelacionog odjeljenja Suda BiH tako i popuniti neke druge praznine u postojećem pravosudnom sistemu u BiH. 2. Inicijativa za osnivanje apelacionog suda Bosne i Hercegovine Gotovo od samog početka rada Suda BiH počele su se čuti kritike na račun potencijalno nedovoljne neza­ visnosti Apelacionog odjeljenja Sud BiH. Kritike su vremenom prerasle u inicijativu za uspostavu odvo­ jenog Apelacionog suda BiH koji bi odlučivao po žalbama na odluke Suda BiH. U tom smislu, prije če­ tiri godine, 31. oktobra 2007. godine, Ministarstvo prav­ de BiH je osnovalo Radnu grupu za ispitivanje op­ ravdanosti inicijative za osnivanje Apelacionog su­ da Bosne i Hercegovine. To je urađeno u okviru provo­ đenja jedne od mjera Strategije za reformu sektora pravde1. Zaključak radne grupe od 28. februara 2008. godine bio je:
* Autorica je predsjednica Suda Bosne i Hercegovine.

— da ne postoje ustavne zapreke za osnivanje po­ sebnog Apelacionog suda BiH; — da je uobičajena praksa da viši sud, koji odlučuje o žalbama na odluke donesene u prvom stepenu, bu­ de poseban sudski organ/ tijelo, ali da to nije nuž­ no, te je ukazano na primjere Državnog suda Špa­ nije, te međunarodnih sudova MKSJ, MKS itd; — da okolnost što je Sud BiH nadležan i za prvo­ stepeni i za drugostepeni postupak ne predstavlja kr­ šenje standarda prava na pravično suđenje iz čla­ na II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6 Evropske konvencije2; — da postojanje apelacionog odjeljenja u okviru istog sudskog tijela u kojem se nalazi i prvostepeno odjeljenje, na čije odluke se izjavljuju žalbe o ko­ jima odlučuje apelaciono odjeljenje, samo za sebe, nije u suprotnosti sa članom 2 Protokola 7 EKLJP od­ nosno članom 14 stav 5 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima; — da postojeći način imenovanja sudija Suda BiH od strane VSTV BiH pruža garancije za njihovu vanj­ sku nezavisnost, te da, prema tome, pruža do­ voljne garancije i u pogledu vanjske nezavisnosti sudija Apelacionog odjeljenja tog suda;
Strategija za reformu sektora pravde u BiH za razdoblje 2008-2012. godine, Ministarstvo pravde BiH, Sarajevo, juni 2006. Dostupno na http://www.mpr.gov.ba/userfiles/file/Pro jekti/SRSP_u_BiH_-_HJ.pdf. 2 Ustavni sud BiH, Odluka o dopustivosti i meritumu po žalbi u predmetu Abdulahhim Maktouf, broj: AP-1785/06, tačka 50, s. 22.
1

61

— način raspoređivanja sudija u Apelaciono odje­ ljenje Suda BiH ne pruža dovoljno garancija u po­ gle­ du njihove unutarnje nezavisnosti, tj. nezavisnosti svakog sudije u procesu donošenja odluka u odnosu na ostale sudije i na predsjednika suda, te može ug­ ro­ ziti percepciju javnosti o stvarnoj unutrašnjoj ne­ zavisnosti sudija tog odjeljenja. Složivši se o navedenom, članovi Radne grupe, ipak, nisu imali potpuno jedinstveno gledište o tome na koji način otkloniti istaknute osnove mogućih prigovora u pogledu unutarnje nezavisnosti sudija Apelacionog odjeljenja Suda BiH. Većina je dala prednost osnivanju posebnog Apelacionog suda BiH. On bi bio orga­ ni­ zaciono i funkcionalno odvojen od Suda BiH kao prvo­ stepenog suda i odlučivao bi o žalbama protiv svih odluka donesenih u prvom stepenu od strane Kri­ vičnog i Upravnog odjeljenje Suda BiH. Ostali članovi radne grupe su mišljenja da bi se uočeni nedostaci u pogledu unutrašnje nezavisnosti Apelacionog odje­ ljenja Suda BiH mogli otkloniti i izmjenama Zakona o VSTV BiH3 i Zakona o Sudu BiH4. Predstavnici Suda BiH u Radnoj grupi dijele takvo mišljenje — da osni­ vanje novog suda nije neophodno. Kako se manjkavosti uglavnom odnose na način imenovanja i raspoređivanja sudija u Apelaciono odjeljenje to se može jednostavno riješiti izmjenama Zakona o VSTV-u i Zakona o Sudu BiH. Ispred Suda BiH ova inicijativa pokrenuta je čim su upućeni prvi prigovori na nezavisnost Apelacionog odjeljenja Suda. Ta inicijativa međutim ni do danas nije urodila plodom. Jedna od preporuka Evropske komisije u okviru Struk­ tuiranog dijaloga o pravosuđu u BiH, pokrenutog u junu ove godine, bila je da se sa mrtve tačke pomaknu razgovori koji su vođeni u okviru Radne grupe za ape­ lacioni sud, odnosno da se poduzmu koraci na njihovoj implementaciji. Međutim, i danas, kao i 2008. godine, mišljenja sam da nije opravdano u zemlji poput BiH osnivati odvo­ jenu novu državnu pravosudnu instituciju koja bi slu­ žila isključivo kao sud druge ili treće instance za odlu­ ke jednog suda — Suda BiH. Teško je ekonomski opravdati potrebu za formiranjem posebnog (višeg) su­ da za potrebe samo jednog nižeg suda u čitavom sud­ skom sistemu, naročito u zemljama sa stupnjem eko­ nomskog razvoja poput BiH. Formiranje ovakvog suda na državnom nivou zahtijevalo bi novi budžet sa velikim novčanim sredstvima, infrastrukturu, admini­
Zakon o visokom sudskom i tužilačkom vijeću Bosne i Hercegovine, Sl.l. BiH, br. 25/04. 4 Zakon o Sudu Bosne i Hercegovine – prečišćen tekst, Sl. l. BiH br. 49/09. Dostupno na službenoj stranici Suda BiH http://www.sudbih.gov.ba/files/docs/zakoni/ba/Zakon_o_ Sudu_BiH_-_precisceni_tekst.pdf.
3

straciju, sudsko osoblje i sve one službe podrške koje ima Sud BiH. Sve to bi bilo veliko opterećenje za dr­ žavni budžet, i svojevrsni “luksuz” kakav ova zemlja sebi trenutno ne može priuštiti. Također, komparativno gledano, na primjerima ze­ malja kako u regiji tako i šire, u Evropi, teško je naći apelacioni sud, u nacionalnoj hijerarhiji pravosuđa ko­ ji bi se bavio isključivo odlučivanjem po žalbama na odluke jednog suda u sistemu. U svim zemljama Ev­ rope postoji piramidalna struktura pravosuđa na čijem vrhu je Vrhovni sud5. S druge strane, projekat osnivanja novog suda odvo­ jenog od Suda BiH bio bi i te kako opravdan kada bi se uređenjem nadležnosti takvog novog suda popunila područja koja su u sistemu pravosuđa BiH, nepokrivena u jurisdikcijskom smislu. Tu prije svega mislim na područje jedinstvene primjene državnih zakona. Zbog toga predlažem osnivanje jednog apelacionog su­ da BiH s elementima kasacionog suda. Ovaj sud bi mogao biti žalbeni sud u odnosu na odluke Suda BiH, ali preuzeti i neke važne funkcije harmonizacije pri­ mjene prava u našoj zemlji — koje sada nisu zaga­ rantovane. Pri tome smatram da postojeći sistem re­ dovnih sudova u BiH ne treba dovoditi u pitanje, niti bi eventualni apelacioni sud BiH na bilo koji način trebao ugroziti postojanje i nadležnosti postojećih Vr­ hovnih sudova entiteta6. Naime danas ne možemo reći da jedinstven pravni prostor postoji na nivou cijele BiH, već isključivo na nivou entiteta i Brčko Distrikta koji unutar svojih granica imaju zaokružen sistem pra­ vosuđa. Međutim, princip jednakosti građana pred za­ konom garancija je koju pruža Ustav BiH, i samim tim mora je ispoštovati država BiH. Drugim riječima, građani moraju biti jednaki na teritoriji BiH, a ne jed­ naki u svom entitetu, kantonu ili distriktu. 3. Sažetak prijedloga za osnivanje nove sudske instance na nivou BiH S obzirom na političko uređenje Bosne i Hercegovine i njegove trenutne ustavne postavke, u traženju ade­ kvatnog modela novog/apelacionog suda BiH koji ne bi zahtijevao ustavne promjene, mislim da mogu biti korisna neka rješenja bivše Socijalističke federativne Republike Jugoslavije. Naime zakonima iz 1965. go­
Usp. M. Dauster, “Vrhovni sud za Bosnu i Hercegovinu: razmišljanja o njegovoj neophodnosti”, u: Jedan vrhovni sud za BiH?, uredio E. Šarčević, Sarajevo 2011, s. (20 i dalje), 22 i dalje. 6 Sličan sistem postojao je u bivšoj Jugoslaviji prema Os­ novnom zakonu o sudovima opšte nadležnosti iz 1965. go­ dine, što bi moglo biti korišteno kao model za rješenje u BiH.
5

62

dine bio je uređen sistem pravosuđa koji bi prema mom mišljenju mogao biti uzor za neki realan sistem u postojećoj BiH. Taj sistem podrazumijevao je posto­ janje jednog vrhovnog/saveznog suda koji se brinuo za jedinstvenu primjenu saveznih zakona, dok su republički vrhovni sudovi bili najviši sudovi redovne nadležnosti u republikama. Prema mom mišljenju ovakvo rješenje moglo bi se primijeniti i naravno pri­ lagoditi sadašnjoj BiH. Mislim da se njime uvažava i mišljenje7 Venecijanske komisije iz 1998. godine o os­ ni­ vanju novih sudova od strane države BiH8, saglasno je s Ustavom BiH, te iako i dalje možda nije idealno rješenje za potpunu harmonizaciju primjene zakona, predstavlja značajan korak naprijed. Novi sud na nivou države BiH, bio bi garant jedinstvene primjene državnih zakona od strane sudova opšte nad­ ležnosti i specijalizovanih sudova. Sistem sudova op­ šte nadležnosti ne bi bio promijenjen te bi tako u entitetima i Brčko Distriktu to i dalje ostali opštinski tj. osnovni sudovi, okružni tj. kantonalni, sud Brčko Distrikta, kao i entitetski Vrhovni sudovi i Apelacioni sud Brčko Distrikta. Međutim, osnovna uloga novog državnog suda trebala bi da bude osiguravanje pravnog jedinstva na cijelom teriroriju BiH putem razrješavanja načelnih pitanja u primjeni državnog prava. Tzv. apelacioni sud BiH imao bi nadležnost da kako u su­ đenju tako i van suđenja da: — odlučuje o redovnim pravnim lijekovima protiv odluka Suda BiH (proizlazi iz inicijative za osni­ vanje Apelacionog suda BiH); — odlučuje o redovnim pravnim lijekovima protiv odluka entitetskih sudova u slučajevima u kojima im je preneseno vođenje postupka iz nadležnosti Su­ da BiH, i kada primjenjuju državne zakone, od­ nosno uvijek kad je to (državnim) zakonom odre­ đeno; — odlučuje o vanrednim pravnim lijekovima protiv pravosnažnih odluka sudova opšte nadležnosti i spe­ ci­ jalizovanih sudova, kojima je povrijeđen državni zakon, a u slučajevima predviđenim zakonom; — utvrđuje načelne stavove i načelna pravna shva­ tanja o pitanjima od značaja za jedinstvo u primjeni državnih zakona od strane sudova opšte nadležnosti; ¨— rješava sukobe nadležnosti između Suda BiH i bilo kojeg drugog suda; — predlaže Ustavnom sudu BiH pokretanje pos­ tupka za ocjenjivanje ustavnosti ili zakonitosti.
Opinion of the Venice Commission on the need for a ju­ dicial institution at the level of the state of Bosnia and Her­ ze­ govina CDL-INF(1998)017. Mišljenje na engleskom je­ zi­ ku dostupno na službenoj stranici Venecijanske komisije http://www.venice.coe.int/docs/1998/CDL-INF% 281998%29017-e.asp. 8 Usp. bilj. 7.
7

Naime, u sadašnjoj konstelaciji pravosuđa BiH ne­ postojanje sudskog organa hijerarhijski nadređenog sudovima u entitetima — barem u oblasti zakona iz nad­ ležnosti države čini da primjena tih zakona ne mo­ že biti ujednačena. Potrebno je da postoji neko obave­ zujuće sredstvo koje će imati pravnu snagu sudske odluke — ili stava suda koji je u hijerarhiji pravosuđa nadređen sudovima entiteta — barem u određenim pi­ ta­ njima za čije je garantovanje nadležna država. Sud BiH trenutno nema takvu ulogu čak ni u oblasti iz njegove isključive nadležnosti (primjerice teška krše­ nja međunarodnog humanitarnog prava). Zbog toga ni obavezujuće uputstvo koje predviđa sadašnji član 7 Za­ kona o Sudu9 nije moglo biti korišteno na adekvatan način jer je viđeno kao uplitanje u nezavisno odluči­ vanje sudija entitetskih sudova. Mislim da je predloženi model minimum koji se mora što prije ostvariti u Bosni i Hercegovini, dok eventualne ostale nadležnosti mogu biti predmetom daljnje struč­ ne rasprave. U najmanju ruku mora postojati državni sud koji ima nadležnost da usvaja jedinstveno tuma­ čenje državnih zakona. Ovim bi smo vrlo brzo preva­ zišli postojeći problem u primjeni Krivičnog zakona BiH10 u predmetima ratnih zločina zbog kojeg se tre­ nutno protiv BiH vode dva predmeta pred Evropskim sudom za ljudska prava u Strazburu. Također, u tako postavljenom sistemu, biće osigurano da se svi zakoni doneseni na nivou države, kojih će biti sve više u pro­ cesu evropskih integracija, a što će u svakom slučaju biti rezultat političkih odluka, budu na jednak način primijenjeni u oba entiteta i Brčko Distriktu BiH. Time bi država zadovoljila svoje postojeće ustavne obaveze, ali i buduće obaveze prema Evropskoj uniji. Jasno je da Sud BiH trenutno ne može ostvariti ulogu harmonizatora primjene prava jer nema hijerarhijski nadređenu ulogu spram drugih sudova. To je specija­ lizirani sud prve i druge instance koji nema nadležnost da ispituje odluke nižih sudova niti da usaglašava sudsku praksu sudova u enitetima. Sud BiH ima kri­ vičnu nadležnost na temelju Ustavom propisanih is­ klju­ čivih nadležnosti institucija BiH u pogledu provo­ đenja međunarodnih i međuentitetskih krivično-prav­ nih propisa. Tu spadaju vrijednosti zaštićene među­ narodnim pravom kao što su ratni zločini ili organizo­ vani transnacionalni kriminal koji ugrožava državne, ali i globalne interese i sigurnost. Nadalje nadležnosti Suda se odnose i na: krivična djela koja ugrožavaju
9 10

Vidi bilj. 4. Krivični zakon Bosne i Hercegovine, prečišćeni i nezva­ nični tekst, Sl. gl. BiH br. 3/03, 32/03, 37/03, 54/04, 61/04, 30/05, 53/06, 55/06, 32/07, 8/10. Dostupno na službenoj stra­ nici Suda BiH http://www.sudbih.gov.ba/files/docs/zako ni/ba/Krivicni_zakon_BiH_-_precisceni,_nezvanicni_tekst. pdf.

63

teritorijalni integritet, političku nezavisnost, suverenitet BiH ili nanose veliku štetu po privredu BiH ili na­ cionalnu sigurnost BiH kako to definiše član 7 Zakona o Sudu BiH11. Rješavanje krivičnih djela koja počine zvaničnici BiH u obavljanju svojih dužnosti također je u nadležnosti Suda BiH, kao i druga krivična djela pro­ pisana bilo kojim državnim zakonima, zatim iz­ borna pitanja i upravni sporovi u vezi s odlukama i nad­ ležnostima svih državnih organa. Problem u sadašnjem odnosu Suda BiH i drugih sudova ogleda se u tome što ne postoji niti mehanizam nadzora nad predmetima u kojima se vođenje postupka iz nadležnosti ovog suda prenese na neki drugi sud, a pogotovo ne i mehanizam praćenja primjene zakona nakon prenošenja. Rezultat toga je da se u manje slo­ ženim predmetima ratnih zločina, koji zbog velike brojnosti moraju biti ustupljeni entitetskom pravosuđu, vrše prekvalifikacije krivičnih djela odnosno ne pri­ mjenjuje se Krivični zakon Bosne i Hercegovine. Tako se npr. pred državnim pravosuđem vodi istraga ili po­ digne optužnica za djelo kvalifikovano kao zločin pro­ tiv čovječnosti propisan državnim krivičnim zakonom, a nakon prenošenja vođenja postupka entitetski tužilac ili sud prekvalifikuje djelo u ubistvo, ili ratni zločin po Krivičnom zakonu SFRJ12 — što ima posljedice na različitu kvalifikaciju istovrsnih krivičnih djela i raz­ ličit sistem kažnjavanja – u odnosu na ono što propisuje važeći Državni krivični zakon odnosno međunarodno pravo13. O ovakvim pojavama Sud biva samo indi­ rektno obaviješten. Trenutno ne postoji nikakva mo­ guć­ nost da Sud BiH zaustavi ovakvu praksu recimo vraćanjem predmeta u svoju nadležnost ili na drugi način korigovanjem neadekvatne primjene državnog prava od strane entiteta. Takav mehanizam recimo poz­ naje Haški tribunal koji je svojevremeno manje slo­ žene predmete iz svoje nadležnosti prenosio na sudove u regionu. U slučaju nepravilnog suđenja koje ne zadovoljava standarde pravičnosti Haški tribunal imao je mogućnost ponovnog uzimanja predmeta u svoju nadležnost. Nadalje, vrhovni sudovi entiteta kada odlučuju po žal­ bama na odluke kantonalnih i okružnih sudova u pred­ metima u kojima je preneseno vođenje postupka od strane Suda BiH, također sude za djela koja nisu u nji­ hovoj nadležnosti, tj. djela iz isključive nadležnosti Suda BiH. I ovo je još jedan oblik izvedene nadležnosti sudova u entitetima koja je zasnovana indirektnim pu­

tem i zbog koje je nužno da budući apelacioni sud BiH vrši određeni nadzor nad primjenom državnog prava. Nadalje, svi državni zakoni ne moraju se nužno pri­ mjenjivati od strane državnog suda u prvoj instanci, već da se neki mogu primjenjivati, i već primijenjuju, pred entitetskim sudovima. Međutim za njihovu jed­ naku primjenu mora se starati jedan državni sud koji je za to nadležan. 4. Obrazloženje prijedloga 4.1. Načelni stavovi relevantnih organa koji govore u pri­ log neophodnosti korigovanja postojećeg sistema pra­ vo­ suđa u BiH Više važnih državnih i međunarodnih tijela tokom go­ dina poslije rata u BiH isticali su manjkavost postojećeg uređenja pravosuđa Bosne i Hercegovine zbog nedo­ statka koherentnosti sistema na nivou cijele države. Venecijanska komisija Vijeća Evrope je još 1998. go­ dine u svom mišljenju14 koje je uradila na zahtjev ta­ dašnjeg Visokog predstavnika, Carlosa Westendorpa, o tome da li je država BiH ovlaštena prema Ustavu da osniva državne pravosudne institucije, ustvrdila da BiH kao država koju premu Dejtonskom Ustavu karakteriše slabo federalno uređenje, ne može garan­ tovati konzistentnu primjenu i tumačenje zakona na cijeloj svojoj teritoriji. Nadalje, Komisija je zaključila da država mora biti u mogućnosti da osniva pravosudne institucije na nivou države ukoliko je: njihovo osni­ vanje realna “ustavna potreba, na način da bi nepo­ stojanje takve institucije slabilo Ustavni sistem Bosne i Hercegovine”. Ja smatram da se danas može reći da se garantovanje jednakosti svih građana na cijeloj teritoriji BiH u ostvarenju njihovih prava javlja kao Ustavna potreba, te da njeno neostvarivanje slabi us­ tav­ ni sistem BiH, kako je on definisan u Daytonu. Venecijanska komisija također smatra da bi takav sud trebao imati specijalnu, a ne generalnu nadležnost, od­ nosno da njegovo formiranje ne bi trebalo da znači for­ miranje sistema redovnih sudova na nivou BiH jer to ne bi bilo u duhu Ustava BiH. S tim sam mišljenjem saglasna i zbog toga smatram da postojeći sistem re­ dovnih sudova u BiH ne treba dovoditi u pitanje, niti bi eventualni Vrhovni sud BiH na bilo koji način tre­ bao ugroziti postojanje i nadležnosti postojećih Vrhov­ nih sudova entiteta. Nadalje, Ustavni sud Bosne i Hercegovine je u svojoj odluci15 iz septembra 2001, koja se bavila ocjenom
Usp. bilj. 7. Odluka Ustavnog suda BiH u predmetu U-26/01 od 28. 09. 2001. Dostupno na http://www.ccbh.ba/­ bos/odluke/.
14 15

Vidi bilj. 4. KZ SFRJ nije poznavao krivično djelo zločin protiv čov­ ječnosti. 13 Materija ratnih zločina od 2003. godine nije uređena enti­ tetskim krivičnim zakonima.
11 12

64

ustavnosti Zakona o Sudu Bosne i Hercegovine, tako­ đer ocijenio saglasnim s Ustavom osnivanje ovog dr­ žav­ nog suda. Isti argumenti koji opravdavaju ustavnost osnivanja Suda BiH primjenljivi su i kada je u pitanju osnivanje novog “apelacionog” suda BiH. Ponoviću za­ ključak Ustavnog suda: “Bosna i Hercegovina, funk­ cionišući kao demokratska država, ovlaštena je da u oblastima iz svoje nadležnosti, osim Ustavom predvi­ đenih, uspostavi i druge mehanizme i dodatne insti­ tucije, koje su joj potrebne za izvršenje njenih nadlež­ nosti, uključujući i uspostavljanje suda za jačanje prav­ ne zaštite njenih građana i osiguranje poštovanja principa Evropske konvencije o ljudskim pravima”16. Jedna od nadležnosti države BiH prema Ustavu, koju ona dijeli s entitetima, je osiguranje najvišeg nivoa po­ štivanja ljudskih prava. Mislim da se ova nadležnost u trenutnoj konstrukciji pravosudnog sistema ne može garantovati građanima Bosne i Hercegovine na jednak način te da je stoga potreba, ali i obaveza države da se ozbiljno pozabavi tim problemom. Zatim je Parlamentarna skupština Vijeća Evrope 2007. godine donijela rezlouciju 1564 o krivičnom gonjenju za djela iz nadležnosti Međunarodnog krivičnog suda za bivšu Jugoslaviju17 i pozvala vlasti u BiH da “obez­ bijede harmonizaciju sudske prakse, razmotre uspo­ stav­ ljanje vrhovnog suda na državnom nivou ili daju ovlaštenja vrhovnog suda postojećem sudu tako da obez­ bjede pravnu sigurnost”. Time je još jednom ne­ dvos­ misleno pokazano da eventualno osnivanje vrhov­ nog suda jeste mehanizam za ujednačavanje proble­ matične i različite sudske prakse u BiH. Nadalje, Državna strategija za razvoj sektora pravde18 koju je 2007. godine usvojilo Vijeće ministara prvi je državni dokument izvršne vlasti u kojem se razmatra ideja osnivanja Vrhovnog suda BiH, a zasnovano iz­ među ostalog i na pomenutoj preporuci Vijeća Evrope. Iako u ovoj Strategiji nije postignut konsenzus o po­ trebi osnivanja Vrhovnog suda, velikim uspjehom oci­ je­ njena je i sama činjenica da se o ovom prijedlogu ot­ vo­ reno raspravljalo. Strategija razvoja sektora prav­ de je dokument koji ima za cilj da okvirno definiše prioritete za budući razvoj sektora pravde u BiH. Kao jedan takav prioritet definisan je problem harmonizacije zakona i sudske prakse na teritoriji BiH, te rečeno: “U BiH ne postoji niti jedna od prednosti koju obezbjeđuje Vrhovni sud. Od Vrhovnog suda se očekuje da is­ punjava dinamičnu ulogu tumačenja zakona, kao i da se pobrine da svi sudovi u BiH jednako primjenjuju
Ibid., s. 5, tačka 26. Tekst rezolucije na engleskom jeziku dostupan na http:// assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/­ AdoptedText/ ta07/ERES1564.htm. 18 Vidi bilj. 1.
16 17

zakon, obezbjeđujući na taj način homogenost u sud­ skoj praksi u cijeloj BiH. Kao zaštitnik zakona Vrhovni sud bi doprinio održavanju materijalne pravne sigur­ nosti i zaštiti sloboda i osnovnih prava“19. Konačno, OSCE je u svom izvještaju o petogodišnjem procesuiranju predmeta ratnih zločina u BiH Postizanje pravde u BiH20, u maju 2011. godine donijelo prepo­ ruku kojom “poziva predstavnike izvršne i zakonodavne vlasti da ozbiljno razmotre uspostavu vrhovnog suda BiH, kao suda zadnje instance, s ciljem osiguranja us­ klađenog tumačenja i primjene zakona, i jednakosti građana pred zakonom”21. Zbog svega toga mislim da se ne treba vraćati na ras­ pravu o tome da li je u BiH zaista potrebna harmo­ nizacija sudske prakse kako bi se građanima na cijeloj njenoj teritoriji omogućio jednak pristup pravdi, već se fokusirati na mehanizme za postizanje tog cilja. 4.2. Aktuelni stav stručne zajednice BiH o potrebi osnivanja vrhovnog suda BiH Na nedavnom savjetovanju stručnjaka koje je okupila Fondacija Centar za javno pravo u Sarajevu, 29. sep­ tembra 2011, imali smo priliku čuti dosta jakih argu­ menata za osnivanje sudske instance koja će popuniti praznine u postojećem sistemu pravosuđa u BiH. Tu je postalo jasno da postoji slaganje u stručnoj zajednici o postojanju pravne praznine u pogledu jedinstvene pri­ mjene državnih zakona, te da nije osiguran sudski me­ hanizam koji će to garantovati. U tom smislu, sa struč­ nog stanovišta gotovo je neozbiljno negirati potrebu za harmonizacijom u tom pogledu, odnosno negirati po­ trebu za uspostavljanjem odgovarajućeg mehanizma ujednačene primjene državnih zakona. Na ovom mje­ stu je važno sumirati ključne zaključke22 sa pomenutog stručnog savjetovanja: — U ustavnom sistemu BiH postoji jedan ju­ risdikcijom nepokriveni pravni prostor zbog kojeg je neophodno uspostavljanje sudskog tijela koje će po svojoj prirodi odgovarati vrhovnom sudu. Naj­ manje što obuhvata ovaj pravni prostor jesu regu­ lativna područja državnih zakona; — Ustavno načelo o slobodi kretanja lica, roba, usluga i kapitala iz čl. I/4 Ustava BiH podrazumijeva
Ibid., s. 48. Postizanje pravde u Bosni i Hercegovini — Procesuiranje predmeta ratnih zločina od 2005 do 2010. godine, OSCE, maj 2011. Dostupno na http://www.oscebih.org/documents/ osce_bih_doc_2011051909500706cro.pdf. 21 Ibid., s. 94. 22 Zaključci sa jednodnevnog stručnog savjetovanja Treba li BiH jedan vrhovni sud održanog 29. 09. 2011. godine u organizaciji Fondacije Centar za javno pravo. Dostupno na http://www.fcjp.ba/content/view/108/2/.
19 20

65

postojanje jednog vrhovnog suda. Ono propisuje jedinstvenu primjenu državnih zakona koji su do­ nešeni u svrhu uspostavljanja jedinstvenog eko­ nomskog prostora23. Jedinstvenu primjenu može osigurati samo jedan vrhovni sud; — Obaveza na usklađivanje bosanskohercegovač­ kog pravnog sistema i ustrojstva sudova s pravom EU, također, nalaže uspostavljanje sudske instance koja će kontrolirati i osigurati jedinstvenu primjenu državnih zakona; — Ustavni sud i Sud BiH ne mogu izaći u susret na­ vedenim obavezama jer niti organizaciono, a niti jurisdikcijski nisu nadomjestak za jedan vrhovni sud; — Neophodno je u daljnjim raspravama o jednom vrhovnom sudu razlikovati apelacionu nadležnost ustavnog suda i kontrolnu, odnosno kasacionu nad­ ležnost vrhovnog suda. Na taj način bi se jasno od­ vojila specifična uloga ustavnog suda (u području zaštite od povreda ustavnog prava koje uključuje i zaštitu ljudskih prava) od specifične uloge vrhovnog suda (u području kontrole zakonitosti, primjene pra­ va i zauzimanja opštih pravnih stavova); — Za osnivanje jednog vrhovnog suda ne postoji izričit ustavni osnov, ali ni izričita ustavna zabrana za donošenja zakona o osnivanju, organizaciji i nad­ ležnostima jednog vrhovnog suda; — Postojeći model ustrojstva sudova nosi visoki rizik razvijanja neujednačene sudske prakse. 4.3. Ključni argumenti za 4.3.1. Pravna sigurnost i jednakost građana pred zakonom — argument sudske prakse Kako u krivičnoj tako i u građanskoj oblasti evidentna su značajna odstupanja u sudskoj praksi na nivou dva entiteta i Brčko Distrikta. Problem je dvoslojan. Prije svega postoji nejednakost u primjeni istih propisa — kojima se regulišu ista prava. Drugi problem je dono­ šenje različitih propisa kako bi se regulisala ista prava. I jedan i drugi problem rezultiraju nejednakim postu­ panjem prema licima u istim pravnim situacijama, u zavisnosti od toga na kojem dijelu teritorije BiH se vrši primjena propisa odnosno ostvarivanje prava. Iako član II/1 i II/2 Ustava BiH jamče najviši nivo za­ štite ljudskih prava što se svakako ogleda i u jamčenju jednake primjene tih prava — kao odvojenog i samo­ stalnog prava, ta garancija ne može se ostvariti u svim oblastima. Na državnom nivou takav ravnopravan
23 Tu spadaju zakoni o autorskim i srodnim pravima, o ko­ lektivnom ostvarivanju autorskih i srodnih prava, o žigu, pa­ tentu, o industrijskom dizajnu, o zaštiti potrošača, o kon­ kurenciji itd.

tretman svih subjekata obezbijeđen je samo u oblasti ljudskih prava i to kroz ulogu Ustavnog suda (US) BiH koji u tom segmentu ima apelacionu nadležnost24. Međutim moramo imati u vidu da Ustavni sud nije instanca koja odlučuje da li su redovni sudovi ispravno tumačili i primijenili pravo, već odlučuje o poje­ di­ načnim aplikacijama i utvrđuje da li je došlo do po­ vrede konkretnog ustavnog prava pojedinca. Odluke Ustavnog suda obavezujuće su za sudove u konkretnom predmetu. Također, tendencija rasta broja pojedinačnih aplikacija evidentna je i, ukoliko se ne obezbijedi je­ dinstven pravni prostor u BiH, Ustavni sud teško će se moći nositi s brojem pojedinačnih aplikacija. Činjenica je da entitetski sudovi kao i upravni organi sve češće primjenjuju državne propise kojima je oza­ konjeno neko pravo. Prilikom takvog odlučivanja koje se može razlikovati u dva entiteta, ne mora uvijek biti povrijeđeno neko individualno zagarantovano ljudsko pravo — što bi dozvoljavalo postupanje Ustavnog su­ da BiH. Može se raditi o proceduralnim pitanjima, koja ne utiču u bitnoj mjeri na kršenje konkretnog pra­ va, ali dovode u nejednak položaj učesnike u postupku pred sudovima u dva entiteta. Posljedice na poslovne subjekte i rizici u poslovanju mogu biti veliki zbog toga. Na ovom mjestu možemo navesti samo nekoliko pri­ mjera koji ukazuju na gore navedenu nejednakost u sudskoj praksi. Iako je u periodu od 2000. godine bila vršena harmonizacija procesnih propisa, u među­ vre­ menu se donose novi propisi koji narušavaju ranije ostvarenu ujednačenost. Primjer za to je uvođenje van­ rednog pravnog lijeka: zahtjev za zaštitu zakonitosti u Republici Srpskoj, dok takav pravni lijek ne poznaju procesni zakoni Federacije BiH i BiH! Također u pogledu procesnog prava u građanskoj ob­ lasti za primjer možemo uzeti različito tumačenje nor­ mi koje propisuju prekluzivni rok za podnošenje tužbe u radnom sporu. Dok se jednim tumačenjem, u Fede­ raciji BiH dozvoljava raspravljanje o tužbi u roku od 3 godine od dana saznanja za povredu prava, Vrhovnih sud RS je drugačijeg stanovišta, te se u RS primijenjuje rok od 1 godine. Nadalje, odredba Zakona o obligacionim odnosima ko­ ja se odnosi na potraživanja naknade neimovinske ne­ materijalne štete različito se tumači, te se u Federaciji BiH zatezna kamata na neimovinsku štetu dosuđuje od dana podnošenja tužbe, dok VS RS i Sud BiH u takvim slučajevima obračunavaju kamatu od dana pre­ su­ đenja.
24 Ukoliko odluka bilo kojeg suda u BiH dovodi u pitanje poštovanje nekog od ljudskih prava zagarantovanih Usta­ vom, Ustavni sud nadležan je da postupa po pojedinačnim aplikacijama.

66

U krivičnoj oblasti, ponovno bih istakla problem raz­ ličite interpretacije identičnih zakonskih odredbi o vremenskom važenju krivičnog zakona odnosno pri­ mjeni blažeg zakona za počinioca krivičnog djela. Dok Sud BiH u predmetima ratnih zločina tumači od­ redbe o vremenskom važenju zakona na način da u najvećem broju slučajeva Krivični zakon BiH iz 2003. godine smatra blažim po učinioce od Krivičnog zakona bivše SFRJ25, oba vrhovna suda u entitetima, drugačijeg su mišljenja. Ovi sudovi u predmetima ratnog zločina primijenjuju bivši KZ SFRJ. To za posljedicu ima pot­ puno različit režim sankcija koji se primijenjuje na počinioce iste vrste krivičnih djela. Također, uprkos tome što i jedan i drugi zakon pro­ pisuju komandnu odgovornost kao oblik krivične od­ govornosti, ogromne su razlike u definisanju ovog pojma pred sudovima entiteta u odnosu na Sud BiH. Dok Sud BiH prihvata mnogo širu definiciju komandne odgovornosti koja uključuje i odgovornost zbog pro­ puštanja sprječavanja činjenja krivičnog djela, ovakav vid odgovornosti nije prihvaćen u enititetima. Ovo za posljedicu ima da optužbe po tom osnovu rezultiraju oslobađajućim presudama. Različitu praksu entiteti i Sud BiH imaju u pogledu da li je neophodno ustvrditi međunarodni karakter oružanog sukoba u BiH kako bi se ustanovila povreda međunarodnog humanitarnog prava. 4.3.2. Uporište u Ustavu BiH ili Ustavna potreba U Ustavu BiH propisane su oblasti isključive nad­ ležnosti države. Među njima nije organizacija pra­ vosuđa, pa se postavlja se pitanje da li je država ovla­ štena da formira pravosudne organe. Podsjetimo još jednom, ranije pomenuto mišljenje26 Venecijanske ko­ misije iz 1998. godine, koje je bilo podloga za uspo­ stavu Suda BiH, jeste da država mora biti u mogućnosti da osniva pravosudne institucije na nivou države ukoliko je njihovo osnivanje realna Ustavna potreba, na način da bi nepostojanje takve institucije slabilo Ustavni sistem Bosne i Hercegovine. Zbog svega što je ranije rečeno, može se reći da je garantovanje jedna­ kosti svih građana na cijeloj teritoriji BiH u ostvarenju njihovih prava Ustavna potreba, te da njeno neostva­ rivanje slabi ustavni sistem BiH, definisan u Daytonu, a sve u smislu navedenog mišljenja Venecijanske ko­ misije. Kada je u pitanju opseg nadležnosti države, logično je da BiH ima i mora imati sve one nadležnosti koje su
Krivični zakon Socijalističke Federativne Republike Ju­ go­ slavije, Sl. list SFRJ br. 44/76, 36/77, 56/77, 34/84, 37/84, 74/87, 57/89, 3/90, 38/90 i 45/90. 26 Vidi bilj. 6.
25

joj neophodne za ostvarenje obaveza koje joj nalaže Ustav BiH. Tako npr. država mora donijeti okvirne državne zakone u onoj mjeri u kojoj se sprečava na­ rušavanje tržišnih sloboda, jer su one garantovane Ustavom BiH. Prateći praksu Suda Evropske unije — na koju upućuje i Ustavni sud BiH, vidjećemo ana­ logiju sa tzv “impliciranim ovlastima” koje ima EU u odnosu na države članice27. Naime stav je Suda EU da interpretacija “impliciranih ovlasti” koje ima EU u od­ nosu na svoje ugovorne obaveze (čitaj ustavne obaveze u slučaju BiH) znači da “kada Ugovor o EEK [...] Komisiji dodijeli određenu nadležnost, mora se pri­ hvatiti da joj je nužno dodijelio i sve ovlasti neophodne za ispunjenje te nadležnosti. U suprotnom bi toj od­ redbi bio oduzet svaki praktični značaj”28. Sada se postavlja još jedino pitanje, da li postoji realna Ustavna potreba za uspostavom nove sudske instance ili redefinisanje nadležnosti postojećih instanci, te u kojim oblastima? Nekoliko je osnova koji ukazuju na takvu potrebu sadržano u samom Ustavu BiH. Prije svega član I/2 Ustava nalaže postojanje države koja funkcioniše u skladu sa zakonom dakle pravne države. To je prvi ustavni osnov koji dozvoljava us­ postavu mehanizama koji će obezbijediti postojanje pravne države. Nadalje, država je dužna obezbijediti pravni okvir i nje­ govu adekvatnu primjenu za funkcionisanje svih oblasti koje spadaju u isključive nadleženosti navedene u članu III Ustava. Pored toga, Ustav propisuje: Sve vladine funkcije i ovlaštenja koja nisu ovim Ustavom izričito povjerena institucijama Bosne i Hercegovine pripadaju entitetima. Tako državi, pored isključivih nadleženosti navedenih u članu III Ustava (među ko­ jima je naročito važno Provođenje međunarodnih i me­ đuentitetskih krivičnopravnih propisa, uključujući i odnose sa Interpolom29) pripada i nadležnost za osigu­ ranje:
Vidi: Z. Meškić, “Osnivanje Vrhovnog suda Bosne i Her­ ce­ govine kao uslov za članstvo u Evropskoj uniji”, Sveske za javno pravo br. 4, Sarajevo 2011, s. 54. Dostupno na http: //www.fcjp.ba/templates/ja_avian_ii_d/images/green/ Sveske_za_javno_pravo_4.pdf. 28 Sud EU, 09. 07. 1987, povezani predmeti 281, 283, 285 i 287/85, Sl. list EU 1987, s. 3203, citirano prema Z. Meškić, “Osnivanje Vrhovnog suda Bosne i Hercegovine kao uslov za članstvo u Evropskoj uniji”, Sveske za javno pravo br. 4, Sarajevo 2011, s. 54, kao i u Jedan vrhovni sud za BiH? (bilj. 4), s. 109 i dalje. 29 Ustavom BiH je propisano da je među isključivim nad­ ležnostima institucija BiH i provođenje međunarodnih i me­ đu­ entitetskih krivično-pravnih propisa, dakle to su i vrijed­ nosti zaštićene međunarodnim pravom kao što su ratni zločini ili organizovani transnacionalni kriminal koji ug­ rožava državne, ali i globalne interese i sigurnost. Ta djela trenutno su u nadležnosti Suda BiH. Nadalje nadležnosti
27

67

— Kretanje roba, usluga, kapitala i lica (čl. I/4. Ustava: Postoji sloboda kretanja širom Bosne i Hercegovine. Bosna i Hercegovina i entiteti neće ometati punu slo­ bodu kretanja, lica, roba, usluga i kapitala širom Bosne i Hercegovine. Nijedan entitet neće provoditi bilo ka­ kvu kontrolu na granici između entiteta.) — Ljudska prava i osnovne slobode (član II/1 Ustava: Bosna i Hercegovina i oba entiteta će osigurati najviši nivo međunarodno priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda.) — Dodatne nadležnosti (III/5.a: Bosna i Hercegovina će preuzeti nadležnost u onim stvarima u kojima se o tome postigne saglasnost entiteta.) — Konačno važno je još jednom reći da se u samom članu I/2 Ustava govori o BiH kao pravnoj državi i vla­ davini zakona: “Bosna i Hercegovina je demokrat­ ska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom”. Iz toga proizlazi obaveza BiH da garantuje pravnu sigur­ nost na cijeloj svojoj teritoriji. — U svim navedenim oblastima država BiH je oba­ vezna ostvariti mehanizam za ostvarenje prava iz tih oblasti na jednak način na čitavoj svojoj teritoriji kao i donositi provedbene propise kako bi se ostvarile date nadležnosti. Entiteti jesu nadležni za uspostavu sudskog sistema, ali to ne može značiti i za uspostavu institucija koje služe da garantuju primjenu nadležnosti koje su izričito Ustavom date državi. To je obaveza države. Ona mora da osigura Ustavom propisanu pravnu državu, ravno­ pravnost građana u ostvarenju svojih prava i ustavnih sloboda. 4.3.3 Argumenti koji proizlaze iz budućih obaveza u vezi sa članstvom u Evropskoj uniji U procesu evropskih integracija, neophodne će biti neke Ustavne promjene kojima će se dio suverenih ovlasti BiH prenijeti na EU. Tri su grupe kriterija za ulazak u članstvo EU: ekonomski, politički i pravni. U procesu ispunjenja navedenih kriterija, EU može od svake zemlje zahtijevati uspostavu državnih organa koji ranije nisu postojali, a koji doprinose jedinstvenoj primjeni prava EU. Tako je u Izvještaju o napretku BiH iz 2010. godine30 Evropska komisija ocijenila:

“(...)komplikacije do kojih dolazi usljed četiri od­ vojena pravosudna sistema (na nivou države, Re­ publike Srpske, Federacije i Brčko distrikta) stvara­ ju ozbiljne poteškoće u funkcionisanju pravo­ sudnog sistema. Ne postoji nijedno tijelo koje bi se moglo porediti sa Vrhovnim sudom, a koje bi moglo garan­ tovati jedinstvenu primjenu zakona”31. Iz ovog je jasno da država BiH mora biti sposobna da na jedinstven način primijeni pravo EU, bilo to uspostavom vrhovnog suda, proširenjem nadležnosti postojećeg državnog suda ili pak uspostavom novog apelacionog suda BiH. Nadalje, pravna stečevina EU (acquis communautaire) moraće biti preuzeta u periodu od narednih nekoliko godina, što bi trebalo biti učinjeno putem državnih propisa. BiH je već potpisivanjem privremenog Spo­ razuma o stabilizaciji i pridruživanju32 preuzela oba­ vezu da će postepeno osiguravati usklađenost s pravom EU. Međutim, ispunjenje obaveze preuzimanja acquis-a ne znači samo usvajanje zakonodavstva us­ klađenog s propisima EU već i usklađenu sudsku zaštitu takvog zakonodavstva. To naime prema tuma­ čenju Suda EU nalaže načelo efektivnosti (načelo “korisnog učinka” ili “praktičnog dejstva”) koje pred­ stavlja jedno od temeljnih načela u pravu EU33. U trenutnom poretku stvari u BiH jedinstveno pravo EU se može različito tumačiti u entitetima, a ne postoji me­ hanizam koji će osigurati da to toga ne dođe. Autor dr. Zlatan Meškić u svom radu “Osnivanje Vrhovnog suda Bosne i Hercegovine kao uslov za članstvo u Ev­ ropskoj uniji” navodi: “Postavlja se pitanje da li bi se iz načela efektivnosti zajedno s obavezom preuzimanja acquis-a na cjelokup­ noj teritoriji BiH mogla proizvesti obaveza za uspo­ stavom Vrhovnog suda na nivou BiH, koji će osigurati da se pravo koje je jedinstveno preuzeto zaista na isti način primjenjuje na cijeloj teritoriji. Bez uspostave državnog organa koji bi imao nadležnosti Vrhovnog suda neće postojati institucija u BiH koja će nakon što zakonodavna vlast izvrši svoj dio zadatka preuzimanjem acquis-a, osigurati efikasnu i jedinstvenu primjenu tih propisa na cjelokupnoj teritoriji BiH”34. Članstvo u EU neminovno za sobom povlači obaveze BiH, koja je kao članica odgovorna prema EU. Država je ta koja je dužna regulisati one oblasti koje spadaju u njenu nadležnost. Tačnije oblasti koje doprinose ostva­ renju slobode kretanja roba, usluga, kapitala i lica
Ibid., s. 13. Glavni tekst Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa EU dostupan na http://www.dei.gov.ba/bih_i_eu/ssp/?id= 1172. 33 Meškić (bilj. 25), s. 59. 34 Ibid.
31 32

Suda se odnose i na: krivična djela koja ugrožavaju teri­ torijalni integritet, političku nezavisnost, suverenitet BiH ili nanose veliku štetu po privredu BiH, zatim rješavanje kri­ vičnih djela koja počine zvaničnici BiH u obavljanju svojih dužnosti, te druga krivična djela propisana bilo kojim dr­ žavnim zakonima, zatim izborna pitanja i upravni sporovi u vezi s odlukama i nadležnostima svih državnih organa. 30 Izvještaj o napretku Bosne i Hercegovine u 2010. godini, Bri­ sel, 09. 11. 2010. godine SEC (2010) 1331.

68

odnosno stvaranju jedinstvenog i slobodnog unu­ trašnjeg tržišta, koje će onda postati dijelom evropskog tržišta. Usvajanje istovrsnih propisa u oba entiteta iz navedenih oblasti, kao što je ranije pomenuto, nije dovoljno dobar mehanizam zbog same činjenice da se zakoni entiteta mogu naknadno mijenjati u različitim pravcima, bez obaveze harmonizacije, udaljavajući se time od prvobitno ujednačenih propisa. Dakle, u kontekstu evropskih inegracija BiH postojaće mnoštvo novih propisa na nivou države, a njihovo us­ vajanje značiće i da mora postojati mehanizam za obezbjeđenje njihove jednake primjene. Očito je da ta garancija neće biti u nadležnosti entiteta već BiH kao države članice. 5. Zaključak Očito je da je u BiH potrebno obezbijediti ravnoprav­ nost subjekata prava na cijeloj teritoriji, u pogledu ostvarenja njihovih građanskih prava, ali garancija u krivičnom postupku, te stvoriti jedinstven ekonomski prostor, što je izričita ustavna obaveza BiH. Za tu i brojne druge oblasti za koje je prema Ustavu nadležna država BiH, ne postoji sudski mehanizam jednake primjene državnih zakona. Često čujemo argumente da zbog male količine nadležnosti BiH odnosno za­ kona BiH ne postoji dovoljno razloga za poduzimanje

mjera. Međutim ne možemo negirati činjenicu da je državnih zakona kojima se uređuje privatno pravo sve više. Tu spadaju: Zakon o zaštiti potrošača, Zakon o au­ torskim i srodnim pravima, Zakon o kolektivnom os­ tvarivanju autorskih i srodnih prava, Zakon o žigu, Zakon o patentu, Zakon o industrijskom dizajnu i mno­ gi drugi, Pored toga, ma koliko bilo “malo” to područje državnih zakona — činjenica ostaje da ne postoji me­ hanizam njegove jedinstvene primjene. Stoga je vrlo važno na pravilan način definisati nad­ ležnosti novog sudskog organa. To je bitno radi ispu­ njenja obaveza za harmonizacijom propisa u mjeri u kojoj to zahtijeva državni Ustav, ali i obaveze prema EU. Također treba ostaviti dovoljno prostora da sve što postane predmetom državnog prava zbog preuzi­ manja acquis-a, pravne stečevine EU ili na osnovu sa­ glasnosti entiteta, ima i adekvatan mehanizam sudske zaštite. Pokazali smo da bez tog mehanizma nema potpunog ostvarenja prava, a samim tim ni ispunjenja obaveza za članstvo u EU. S druge strane, mišljenja sam da ukoliko bi prijedlog osnivanja Apelacionog suda ostao na nivou isključivo uspostave žalbenog suda po odlukama Suda BiH, bez predložene proširene nadležnosti, to bi značilo slab­ ljenje postojećeg Suda BiH i umanjenje njegove uloge kao garanta sudske zaštite u odnosu na vrijednosti i principe garantovane Ustavom BiH.

Institutional reform of the appel system before Court of Bosna and Herzegovina and proposal for establishing a new court instance in Bosnia and Herzegovina Summary There is a clear need in Bosnia and Herzegovina to ensure equal opportunity to all subjects of law throughout its territory to enforce their civil rights, but also guarantees provided in the criminal procedure, and create a single economic space, which is an express obligation arising from the B&H Constitution. However, although the B&H Constitution awards an express authority to the State of B&H over this and many other areas, the courts do not have a mechanism that would secure a uniform application of the state level legislation. Very often we hear arguments that the few areas that fall within the state authority, and/or state level legislation, do not give sufficient grounds to take measures. On the other hand, it is impossible to deny the fact that the number of state level laws that define private rights is on the rise. Such laws include: Consumer Protection Act, Copyrights and Related Rights Act, Law on Collective Enforcement of Copyrights and Related Rights, Seal Act, Patent Act, Industrial Design Act and many others. Furthermore, regardless of how “small” this area of state-level laws is, the fact remains that there is no mechanism in place to secure their uniform application. Therefore, it is very important to properly define the jurisdiction of the new court in order to fulfill the obligations of harmonizing the legislation to the extent required by the state Constitution and the obligations towards the EU. Also, an adequate mechanism of judicial protection should be secured for everything that is incorporated in the state legislation, either after taking over the EU acquis communitaire or resulting from an agreement of the entities. We have demonstrated that in the absence of such a mechanism no complete enforcement of rights is possible, therefore the EU accession requirements cannot be satisfied.

CJP

Fondacija Centar za javno pravo Stiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht Foundation Public Law Centre

69

Amra Ohranović* Zaštita kulturno-historijskog nasljeđa u Bosni i Hercegovini

Sadržaj: 1. Uvod ............................................................... 2. Početak razvoja zaštite spomenika kulture .... 3. Historijski razvoj zaštite kulturnohistorijskog nasljeđa u BiH ........................... 4. Sistem zaštite kulturno-historijskog nasljeđa u BiH ............................................... 4.1. Službe zaštite kulturnih dobara u BiH ...... 70 71 71 72 72

4.2. Odnos između službi zaštite kulturnih dobara u BiH ..................................................... 4.3. Postupak stavljanja kulturnog dobra pod zaštitu ................................................................ 4.4. Finansiranje zaštite kulturnih dobara u BiH .................................................................... 5. Dodatne poteškoće primjene Zakona o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnog nasljeđa iz 1985. godine ........................................................ 6. Zaključak .........................................................

74 75 76 77 78

1. Uvod Pod pojmom “kulturna baština” podrazumijevaju se spo­ menici (djela arhitekture, monumentalna vajarska i slikarska djela, elementi ili struktura arheološkog ka­ raktera, natpisi, većine i grupe elemenata koje imaju izu­ zetnu univerzalnu vrijednost sa historijskog, umjet­ ničkog ili naučnog gledišta); grupna zdanja (grupe izolovanih ili povezanih građevina koje po svojoj arhi­ tekturi, jedinstvu i uklopljenosti u pejsaž predstavljaju izuzetnu univerzalnu vrijednost s historijske, umjet­ ničke ili naučne tačke gledišta); te znamenita mjesta (djela ljudskih ruku ili kombinovana djela ljudskih ruku i prirode kao i zone, uključujući tu arheološka na­ lazišta koja su od izuzetnog univerzalnog značaja s historijske, estetske i etnološke ili antropološke tačke gledišta)1. S obzirom da kulturna baština predstavlja svjedočanstvo određene civilizacije, nekog značajnog doba razvoja, te da je njen inventar značajan za izradu regulacionih, urbanističkih i prostornih planova, nesumnjiv je značaj njene pravne regulacije. Bitna karika u zaštiti kulturne baštine svakako su i stručne službe za zaštitu spomenika kulture. Sa aspekta kulturno-historijskog nasljeđa, južnosla­ venske države predstavljaju jedinstvenu teritoriju na
* Autorica je diplomirana pravnica, stručna savjetnica za normativno-pravne poslove u Federalnom ministarstvu kulture i sporta.
1

kojoj se nalaze svjedočanstva civilizacija Mediterana, Istoka i Zapada, Osmanske imperije koja osvaja Za­ pad, Habsburške koja zatim osvaja Istok kao i auten­ tična baština slavenskih zemalja. Četiri religije pri­ sutne na ovim prostorima također su ostavile vrijedne spomenike kulture. Kulturna baština na ovim područjima, a posebno u Bo­ sni i Hercegovini pretrpjela je teška razaranja i ošte­ će­ nja tokom rata 1992-1995. godine2. Pored toga, veliki broj objekata kulturnog nasljeđa izložen je rapidnom nestajanju i zbog njihovog neodržavanja, nebrige te nedostatka sredstava za njihovu obnovu. U Bosni i Hercegovini ne postoji plan za sveobuhvatnu obnovu kulturnih dobara. Brigu o kulturno-historijskom nasljeđu na području BiH vode mnoge institucije i organi vlasti kako na državnom tako i na entitetskim i kantonalnim nivoima. Pri tome, sistem zaštite u oblasti kulturnog nasljeđa u BiH karakteriše dosta rascjepkano i nekonzistentno djelovanje službi zaštite među kojima ne postoji jasna hijerarhija. Dodatni problem predstavlja i samovoljno djelovanje vlasnika objekata kulturnog nasljeđa, posebno vjerskih zajednica koje često nisu sklone sarađivati sa insti­ tucijama koje se bave nasljeđem i ne postupaju prema
2

Generalna konferencija Organizacije Ujedinjenih nacija za prosvjetu, nauku i kulturu (UNESCO) na svom XVII za­ sjedanju održanom u Parizu od 17. 10. do 21. 11. 1972. go­ dine usvojila je (16. 11. 1972.) Konvenciju o zaštiti svjetske kulturne i prirodne baštine. Članom 1 ove Konvencije definisan je pojam “kulturne baštine”.

Prema podacima koje je prikupio Zavod za zaštitu kul­ turnog, historijskog i prirodnog nasljeđa Bosne i Hercegovine iz novembra 1995. godine, 2771 dobro graditeljskog na­ slje­ đa djelimično je oštećeno ili uništeno, 713 dobara je potpuno uništeno, a 554 je zapaljeno i neupotrebljivo. Ovaj podatak dijelom se zasniva na pregledima na licu mjesta, a dijelom na izvještajima pojedinačnih organizacija, vjerskih zajed­ nica itd. Navedeni podaci, iako nisu potpuni, ukazuju na znatan stepen devastiranosti nasljeđa Bosne i Hercegovine. Spo­ menici iz perioda od XV do XIX stoljeća, zajedno sa spomenicima iz austrougarskog perioda, pretrpjeli su najteža razaranja.

70

stručnim savjetima koje im one daju i tako obnavljanjem porušenih sakralnih objekata dovode do uništavanja vrijednih objekata nasljeđa, narušavaju ambijent i pre­ kidaju prostorni historijski kontinuitet i duhovnost ovih mjesta. Dakle, i pored velikog broja institucija i službi za za­ štitu kulturno-historijskog nasljeđa koje djeluju na pod­ ručju BiH, ali i zakonskih propisa koji regulišu ovu oblast, svjedoci smo svakodnevnog propadanja kul­ turno-historijskog nasljeđa i zatvaranja najznačaj­ nijih institucija kulture. 2. Početak razvoja zaštite spomenika kulture Smatra se da je zaštita kulturno-historijskog nasljeđa tekovina druge polovine XIX i početka XX stoljeća, iako njeni korijeni sežu i u rimsko doba. Kao primjer se spominje Edikt iz 458. godine, kojim se u Rimu zabranjuje rušenje starinskih javnih građevina3. Najveći uticaj na razvoj pravne zaštite spomenika kul­ ture imao je Vatikanski edikt donesen 7. aprila 1820. godine, poznat pod nazivom Lex Pacca. Ovaj akt pred­ stavlja prvi zakon iz ove oblasti kojim se detaljno uređuje i organizuje zaštita starina u Vatikanskoj dr­ žavi. Međutim, sve do druge polovine XIX stoljeća ne može se govoriti o sistemskom i sveobuhvatnom reguliranju ove oblasti. Propisi o zaštiti nasljeđa u Evropi uglav­ nom se donose u periodu od 1881. godine kada zakon o ovoj oblasti donosi Mađarska, pa do 1928. godine, kada ga donosi Poljska4. Ovi zakoni označili su početak nove faze u odnosu država prema građevinama. Već u prvim zakonima postavljena su četiri osnovna načela na kojima će se temeljiti i svi budući zakoni o zaštiti spomenika kulture: utvrđivanje starih građevina koje se kao spomenici kulture štite zakonom, us­ postavljanje službi putem kojih se država stara o njiho­ voj zaštiti, uvodi se obnova spomenika kulture po službenoj dužnosti kao mjera za njihovo trajno oču­ vanje, te mogućnost eksproprijacije spomenika u slu­ čaju kada je to neophodno za njegovu zaštitu. 3. Historijski razvoj zaštite kulturno-historijskog nasljeđa u BiH Do uspostavljanja austrougarske vlasti, na području Bosne i Hercegovine praktično nema pravnih akata
M. Serdarević, Pravna zaštita kulturno-historijskog na­ sljeđa BiH, Sarajevo 1997, s. 25. 4 U Velikoj Britaniji je zakon iz oblasti zaštite kulturnohistorijskog nasljeđa donesen 1882, Finskoj 1883, Turskoj 1884, Norveškoj 1886, Francuskoj i Španiji 1887, Bugarskoj 1889, Rumuniji 1892, Švajcarskoj 1898, Austro-Ugarskoj 1911, Belgiji 1912, Sovjetskom Savezu 1918, Čehoslovačkoj 1919, Austriji 1923, te Poljskoj 1928.
3

koji govore o potrebi i načinu zaštite nasljeđa. Mu­ zejsko društvo osnovano je 1884. godine. Ono je omogućilo formiranje osnovne evidencije o dobrima kulturno-historijskog nasljeđa Bosne i Hercegovine, koja predstavlja bazu svim daljim aktivnostima u ovoj oblasti. Zemaljski muzej otvoren je 1888. godine, na njega su, kao državnu ustanovu, prešli svi poslovi koje je do tada obavljalo Muzejsko društvo. Prvi akt na području Bosne i Hercegovine koji se od­ nosi na zaštitu kulturno-historijskog nasljeđa je Na­ redba Zemaljske vlade za Bosnu i Hercegovinu o čuvanju historičkih spomenika broj: 50.243/1 od 27. juna 1892. godine, zatim o postupku sa starinama i drugim u historičkom i kulturno-historičkom pogledu znamenitim objektima5. Naredba definiše šta se smatra pokretnim i nepokretnim dobrima kulturno-historijskog nasljeđa te utvrđuje obavezu pribavljanja dozvole za arheološka istraživanja, dozvole za izvoz i pravo preče kupnje u slučaju prodaje određenog dobra. Posebno treba napomenuti i Rezoluciju o zaštiti spomenika kulture6 u kojoj su istaknuta četiri zahtjeva: 1) da se kulturno-historijski spomenici popišu i stave pod zakonsku zaštitu, 2) da se osnuje stručni organ koji će voditi brigu o zaštiti tih spomenika, 3) da se izrade tehnički snimci važnijih spomenika i 4) da se us­ tanovi obaveza pribavljanja saglasnosti za radove na ovakvim objektima. Na temelju te Rezolucije izra­ đen je 1914. godine Nacrt Zakona o zaštiti spomenika, ali je zbog izbijanja rata na tome i ostalo. Dakle, na području Bosne i Hercegovine se za vrijeme austrougarske uprave, ali i u vrijeme stare Jugoslavije, zaštita spomenika kulture vršila na osnovu Naredbe iz 1892. godine i svodila se uglavnom na preduzimanje administrativnih mjera u cilju te zaštite. U BiH je 1947. godine donesen Opšti zakon o zaštiti spomenika kulture i prirodnih rijetkosti7, a kasnije i Za­ kon o zaštiti spomenika kulture8. Donošenjem nave­ denih zakona po prvi put se na području BiH osnivaju posebne službe koje imaju osnovni zadatak da vrše evidenciju, valorizaciju i pravnu zaštitu nepokretnog nasljeđa, te njegovo saniranje, restauriranje i revita­ liziranje. Tako je 1945. godine osnovan Zavod za za­ štitu i naučno proučavanje spomenika kulture i pri­ rodnih rijetkosti u BiH.
D. Tafro, “Iz istorije zaštite spomenika kulture u BiH do os­­ lo­­ bođenja 1945. godine”, Naše starine br. III, Sarajevo 1956. 6 Rezoluciju je na prijedlog narodnog zastupnika Josipa Van­ caša, 1911. godine na svojoj 84. sjednici usvojio Bo­ sansko-hercegovački sabor. 7 Sl. l. NRBiH, 19/47. 8 Sl. l. NRBiH, 16/60, Sl. l. SRBiH, 16/65 i 31/65.
5

71

Poslove zaštite spomenika kulture na osnovu Zakona o zaštiti spomenika kulture obavljali su Republički, sreski i općinski zavodi. Pri tome je Republički zavod vršio nadzor nad radom sreskog, a ovaj nad radom općinskog zavoda. Sve do 1976. godine na području Bosne i Hercegovine djelovala su tri zavoda i to: Zavod u Mostaru (sreski), Zavod u Sarajevu (gradski) i Republički zavod sa sjedištem u Sarajevu. Nakon ova tri zavoda osnovani su i zavodi u Banjaluci i Tuzli, kao gradski zavodi. Zakon o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnog na­ sljeđa9 u BiH donesen je 1978. godine, kojim je stav­ ljen van snage Zakon iz 1960. godine. Shodno ovom Zakonu kulturno-historijsko nasljeđe obuhvata ne sa­ mo spomenike kulture, već i spomeničke cjeline, ar­ heo­ loške lokalitete i spomen-obilježja. Pored nave­ denih nepokretnosti, nasljeđem se shodno ovom zakonu smatraju i pokretnosti. Zakonom iz 1978. go­ dine regulisana je po prvi put i kategorizacija dobara. Tako su prvu kategoriju činili objekti od univerzalnog ili izuzetnog značaja, drugu objekti od naročitog značaja za historiju i kulturu naroda i narodnosti SFRJ, odnosno SRBiH i treću ostali objekti nasljeđa. Slična rješenja predviđa i Zakon o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnog nasljeđa iz 1985. godine10 koji je i danas na snazi i primjenjuje se na području Federacije BiH. 4. Sistem zaštite kulturno-historijskog nasljeđa u BiH Iako je historijski razvoj zaštite kulturno-historijskog nasljeđa u BiH pratio razvoj ove oblasti u Evropi, u Bosni i Hercegovini danas ne možemo govoriti o sve­ obuhvatnom i sistemskom uređenju zaštite kulturnohistorijskog nasljeđa. Na području Bosne i Hercegovine odnosno Federacije BiH se u oblasti zaštite kulturno-historijskog nasljeđa primjenjuje Zakon iz 1985. godine koji, s obzirom da je donesen u vrijeme drugačijeg društveno-političkog sistema, uopće nije prilagođen novonastalim društvenim i političkim prilikama. Isti se primjenjuje na osnovu tačke 2 Dodatka II na Aneks IV Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini koji propisuje da će svi zakoni, propisi i sudski poslovnici, koji su bili na snazi na teritoriji Bosne i Hercegovine u trenutku kada je Ustav stupio na snagu, ostati na snazi u onoj mjeri u kojoj nisu u suprotnosti sa Ustavom dok drugačije ne odredi nadležni organ vlasti Bosne i Hercegovine.
Sl. l. SRBiH, 03/78. Čl. 14 Zakona o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnog na­ sljeđa, Sl. l. SRBiH, 20/85, 12/87; Sl. l. RBiH, 3/93, 13/94.
9 10

Zakon o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnog na­ sljeđa je donesen 1985. godine i provodio se na nivou Bosne i Hercegovine sve do početka rata 1992. godine. Njime je pored kulturno-historijskog, regulisano je prirodno nasljeđe. U to vrijeme je, pored Bosne i Her­ cegovine, jedino Slovenija imala zakon koji je regu­ lisao ove dvije vrste nasljeđa jednim pravnim aktom. Ovim Zakonom nasljeđe je utvrđeno kao javno dobro i bez obzira na vlasništvo (javno ili privatno) Zakon je zahtijevao javna ulaganja u zaštitu i radove restauracije. Njime su predviđene tri kategorije dobara11: 1) dobra od izuzetnog značaja za historiju i kulturu naroda i na­ rodnosti Jugoslavije kao i dobra iz spiska svjetske baštine, 2) dobra od velikog značaja za historiju i kul­ turu naroda i narodnosti Jugoslavije odnosno Bosne i Hercegovine i 3) ostala značajna dobra. 4.1. Službe zaštite kulturnih dobara u BiH U Bosni i Hercegovini trenutno djeluje niz institucija koje imaju nadležnosti u oblasti zaštite kulturnog na­ sljeđa. Navedeno je posljedica ustavne podjele nad­ ležnosti gdje su kultura i kulturno-historijsko nasljeđe stavljeni u nadležnost entiteta u Republici Srpskoj12 i kantona u Federaciji BiH13. Ukoliko neki kanton u Federaciji BiH nije zakonski regulirao oblast kulturnohistorijskog nasljeđa, na osnovu odredbe IX 5. 1 Usta­ va Federacije Bosne i Hercegovine moguća je primjena preuzetih zakona bivše države i Republike Bosne i Hercegovine. Kao institucija zaštite kulturnog nasljeđa na nivou dr­ žave Bosne i Hercegovine djeluje Komisija za očuvanje nacionalnih spomenika koja je osnovana u skladu s Aneksom VIII Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini (Sporazum o Komisiji za očuvanje nacionalnih spomenika). Komisija je nadležna za donošenje odluka o proglašenju pokretnih i nepokretnih dobara nacionalnim spomenikom Bosne i Herce­ go­ vine14 u zavisnosti od njegove kulturne, historijske i etničke važnosti. Ona također utvrđuje mjere zaštite u smislu njihovog očuvanja, sanacije i obnove. Odgovornost za provođenje odluka Komisije leži na entitetskim vladama i ministarstvima nadležnim za
Čl. 14 i 15 Zakona. Amandman XXXII tačka 12 na član 68 Ustava Republike Srpske propisuje da Republika Srpska uređuje i osigurava brigu o djeci, omladini, obrazovanju, kulturi i zaštiti kulturnih dobara. Time su u Republici Srpskoj oblasti kulture stavljene u nadležnost entiteta. 13 Član III 4 Ustava Federacije BiH propisuje da kantoni imaju sve nadležnosti koje nisu izričito povjerene federalnoj vlasti, te da su posebno nadležni za utvrđivanje i provođenje kulturne politike. 14 Odluka o Komisiji za očuvanje nacionalnih spomenika (Sl. gl. BiH, 1/02 i 10/02).
11 12

72

pro­ storno uređenje i kulturu. Vlada Federacije Bosne i Hercegovine, Vlada Republike Srpske i Vlada Brčko Distrikta dužne su osigurati finansijske, administrativ­ ne, tehničke, naučne i pravne uslove neophodne za zaštitu, očuvanje, prezentaciju i restauraciju nacio­ nal­ nog spomenika. S ciljem zaštite svjetskog nasljeđa u Bosni i Herce­ govini ustanovljene su i dvije agencije za historijske gradove u Mostaru15 i Jajcu16, te Komisija za Most u Višegradu17. Na području Republike Srpske djeluje Republički za­ vod za zaštitu kulturno-historijskog i prirodnog na­ sljeđa18 kao upravna organizacija u sastavu Ministarstva prosvjete i kulture i jedina služba za zaštitu kulturnohistorijskog nasljeđa u Republici Srpskoj. Na području Federacije BiH, zbog ustavne podjele nadležnosti, djeluje ukupno šest zavoda i to jedan fe­ deralni, te pet kantonalnih zavoda. Brigu o zaštiti na području ostalih pet kantona uglavnom vode kanto­ nalna ministarstva kulture. Tako u Federaciji Bosne i Hercegovine djeluje Zavod za zaštitu spomenika pri Federalnom ministarstvu kul­ ture i sporta19. Zavod je nadležan za zaštitu kulturno15 Agencija “Stari grad” u Mostaru osnovana je odlukom Gradskog vijeće Grada Mostara, na 13. sjednici održanoj 23. 11. 2005. godine sa zadatkom da, između ostalog, obav­ lja stručne i druge poslove u oblasti zaštite kulturno-his­ torijskog i prirodnog nasljeđa Mostara te da provodi oču­ vanje i zaštitu imovine u “Zoni Starog mosta u starom gradu u Mostaru”, koja je 2005. godine upisana na Listu svjetskog nasljeđa. 16 Javna ustanova Agencija za kulturno-historijsku i prirodnu baštinu i razvoj turističkih potencijala grada Jajca, osnovana je Odlukom Općinskog vijeća Jajce 12. 03. 2007. godine, radi obavljanja stručnih poslova koji se odnose na zaštitu, obnovu, rekonstrukciju i prezentaciju kulturno-historijske i prirodne baštine i razvoj turističkih potencijala Jajca. 17 Komisija za Most Mehmed paše Sokolovića, sa sjedištem u Višegradu, osnovana je Odlukom Opštinskog vijeća Više­ grada 2007. godine, a na osnovu preporuka Plana upravljanja za Most kao Svjetskim nasljeđem. Most Mehmed paše Sokolovića u Višegradu upisan je na Listu svjetskog nasljeđa 2007. godine. 18 Shodno članu 57 Zakona o republičkoj upravi (Sl. gl. RS, 118/08 i 11/09) Zavod obavlja stručne i druge poslove koji se odnose na evidentiranje, istraživanje i vrednovanje ne­ kretnina, pokretnih stvari i dijelova prirode koji uživaju pret­ hodnu zaštitu; utvrđivanje svojstva dobara kulturno-his­ torijskog ili prirodnog nasljeđa; proglašavanje dobara zašti­ ćenim; vođenje centralnog registra zaštićenih dobara, te vrši druge poslove u oblasti zaštite i korištenja kulturno-histo­ rijskog i prirodnog nasljeđa. 19 Prije rata 1992. godine, Zavod je imao status centralne bo­ san­ skohercegovačke institucije zaštite nasljeđa sa nazivom Republički zavod za zaštitu kulturno-istorijskog i prirodnog nasljeđa, kao pravni nasljednik Zemaljskog za­ voda za zaštitu spomenika kulture BiH osnovanog 1946. U ratu je Zavod oslabljen, a nakon rata je ušao u sastav Fede­ ralnog ministarstva kulture i sporta.

historijskog i prirodnog nasljeđa20 i obavlja stručne i druge poslove koji pretežno zahtijevaju primjenu stru­ č­ nih, naučnih i kreativnih metoda rada i s njima pove­ zanih upravnih poslova u oblasti zaštite i koriš­ tenja kulturno-historijskog nasljeđa. U Federaciji Bosne i Hercegovine od deset kantona, ustanovljeni su kantonalni zavodi u Sarajevu, Bugojnu, Tuzli, Bihaću i Mostaru. Kantonalni zavod za zaštitu kulturno-historijskog i pri­ rodnog nasljeđa Sarajevo preuzeo je u nadležnost kulturno-historijsko i prirodno nasljeđe na prostoru Kan­­ tona Sarajevo. Osnovan je Odlukom Skupštine Kan­­ tona Sarajevo 1997. godine i pravni je sljedbenik Gradskog zavoda za zaštitu i uređenje spomenika kul­ ture osnovanog 1965. godine Odlukom Gradskog vi­ jeća grada Sarajeva. Osnovni zadatak Zavoda jeste zaštita i čuvanje spomenika, evidentiranje pokretnog i nepokretnog nasljeđa, prikupljanje dokumentacije o spomenicima, valorizacija baštine, izrada separata za­ štite nasljeđa u oblasti prostornog planiranja, izrada projekata, elaborata i studija te radova na spomenicima, popularizacija kulturno-historijskog i prirodnog na­ sljeđa. Kantonalni zavod za urbanizam, prostorno planira­ nje i zaštitu kulturno-historijskog nasljeđa Srednjobo­ san­ skog kantona sa sjedištem u Bugojnu, obavlja upravne, stručne i druge poslove koji se odnose na: planiranje, programiranje, projektiranje, korištenje, valorizaciju i zaštitu prostora te mjere za njihovo ostvarivanje; izra­ du prostorno-planske i urbanističko-tehničke doku­ men­ tacije, osim poslova koji su zakonom stavljeni u nadležnosti Federacije i općina; izradu prostornog pla­ na kantona, poslove zaštite kulturno-historijskog na­ slje­ đa, obavljanje i drugih poslova iz ove oblasti, u skladu sa zakonom. Zavod za zaštitu i korištenje kulturno-historijskog i prirodnog nasljeđa Tuzlanskog kantona je ustanova
20

Shodno članu 15 Zakona o federalnim ministarstvima i drugim tijelima federalne uprave (Sl. n. FBiH, 19/03, 38/05, 02/06, 08/06, 61/06, 52/09 i 48/11) Zavod za zaštitu spo­ menika obavlja stručne i druge poslove u oblasti zaštite i korištenja kulturno-historijskog nasljeđa, istražuje, pro­ učava, dokumentira i obrađuje prikupljene podatke, valori­ zira i štiti evidentirane objekte kulturno-historijskog na­ sljeđa, izrađuje sve propisane i standardizirane programe zaštite i korištenja objekata kulturno-historijskog nasljeđa, arhivira i čuva dokumentaciju o objektima kulturno-his­ torijskog nasljeđa, utvrđuje mjere i uvjete za buduću na­ mjenu, korištenje i upravljanje objektima kulturno-histo­ rijskog nasljeđa, priprema programe sanacije, konzervacije, restauracije, rekonstrukcije i rehabilitacije objekata kulturnohistorijskog nasljeđa, vrši nadzor nad realizacijom programa i projekata zaštite i korištenja objekata kulturno-historijskog nasljeđa, obavlja i druge poslove iz oblasti zaštite i korištenja kulturno-historijskog nasljeđa utvrđene zakonom i drugim propisima.

73

kulture koja je osnovana 1984. godine. Do 2002. godine djelovao je kao regionalni Zavod za sjeve­ roistočnu Bosnu. Primarna djelatnost Zavoda su admi­ nistrativni, tehnički, medijski, propagandni, projektni, istraživački poslovi kao i sve druge radnje i aktivnosti koje se odnose na bilo koju vrstu tretmana kulturnohistorijskog i prirodnog nasljeđa i njihovih lokaliteta. Javna ustanova Zavod za zaštitu kulturnog nasljeđa sa sjedištem u Bihaću obavlja djelatnost zaštite kulturnog nasljeđa na području Unsko-sanskog kantona. Prema ovlaštenjima iz člana 7. Zakona o zaštiti kulturnog na­ sljeđa21 Zavod obavlja poslove evidentiranja i valo­ rizacije lokaliteta, nekretnina i pokretnih stvari te održavanja i revalorizacije; vodi registar spomenika; vrši stručna i naučna proučavanja i istraživanja; pre­ duzima mjere administrativne i finansijske prirode potrebne za pronalaženje, zaštitu, održavanje, popu­ larizaciju i obnavljanje kulturnog nasljeđa od značaja za kanton. Zavod za zaštitu kulturno-povijesne baštine Herce­ govačko-neretvanskog kantona sa sjedištem u Mostaru, je institucija koja svoj rad obavlja shodno Zakonu o zaštiti kulturnog nasljeđa22. Zavod obavlja poslove zaštite kulturnog nasljeđa, kao što su: razmatranje, proučavanje, istraživanje i znanstvena obrada pojedinih pitanja zaštite; vođenje centralne i zbirne evidencije podataka o stanju spomenika kulture, te predlaganje prioriteta u provedbi mjera zaštite u kantonu. U sistemu zaštite kulturno-historijskog nasljeđa, nje­ govog očuvanja i dokumentiranja značajnu ulogu ima­ ju muzeji i arhive. Muzeji su u većini slučajeva nadležni da provode i arheološka istraživanja. U toku rata 1992-1995. godine muzeji i arhive su oslabljene uništavanjem dokumentacije i predmeta iz svojih ko­ lekcija te oštećenjem objekata. U poslijeratnom periodu, nije riješen pravni status onim institucijama čiji je osnivač bila država BiH. Na­ ime, prelaznim odredbama Zakona o ustanovama23 pro­ pisana je obaveza preuzimanja osnivačkih prava
Zakon o zaštiti kulturnog nasljeđa, Sl. gl. USK, 3/04. Zakon o zaštiti kulturnog nasljeđa, Sl. n. HNK, 2/06. 23 Sl. l. RBiH, 06/92, 08/92 i 13/94. 24 Podatak sa zvanične web stranice Republičkog zavoda za zaštitu kulturno-historijskog i prirodnog nasljeđa RS (www. naslijedje.org) govori u prilog tome. Naime navedeno je da “Zavod ima stalnu saradnju sa odgovarajućim institucijama u oblasti zaštite nasleđa, kao što su Zavod za zaštitu spomenika Republike Srbije, Zavod za zaštitu prirode Republike Srbije, Muzej Republike Srpske, Muzej savremene umjetnosti Republike Srpske, Univerzitet u Banjaluci, UNESCO, IUCN (Međunarodna unija za zaštitu prirode), Univerzitet u Kembridžu i mnoge druge”. Evidentno je da nijedna od navedenih institucija nije sa područja Federacije BiH, odnosno kantona niti sa državnog nivoa.
21 22

nad javnim ustanovama od strane države. Međutim, do danas niko nije preuzeo osnivačka prava nad in­ stitucijama kulture od značaja za Bosnu i Hercegovinu. Tu se prije svega misli na Biblioteku za slijepa i slabovidna lica BiH, Historijski muzej BiH, Kinoteku BiH, Muzej književnosti i pozorišne umjetnosti BiH, Nacionalnu i univerzitetsku biblioteku BiH, Umjet­ ničku galeriju BiH i Zemaljski muzej BiH. Većina institucija kulture suočena je sa nedostatkom finan­ sijskih sredstava, kvalifikovanog kadra i savremene opreme i nalaze se pred zatvaranjem. 4.2. Odnos između službi zaštite kulturnih dobara u BiH Članom 19 Zakona o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnog nasljeđa iz 1985. godine regulisano je da su u vršenju djelatnosti zaštite i korišćenja dobara kul­ turno-historijskog i prirodnog nasljeđa zavodi, Zavod BiH i organizacije za zaštitu dužne da međusobno sa­ rađuju, a naročito na usklađivanju planova rada, koriš­ tenju tehničke opreme, stručnih kadrova i infor­ macija. Međutim, službe zaštite u cijeloj Bosni i Hercegovini djeluju nepovezano i nekonzistentno uz veoma nizak stepen međusobne saradnje24. Pri tome nije jasno utvrđen hijerarhijski odnos između službi zaštite koje djeluju na različitim nivoima vlasti u BiH. Upravo nedovoljni mehanizmi koordinacije između institucija nadležnih za zaštitu nasljeđa utiču na slabosti u upravljanju nasljeđem. Osnovni razlog neuređenog i neusklađenog sistema zaštite kulturno-historijskog nasljeđa na prostoru Bos­ ne i Hercegovine jeste nepostojanje zakona o zaštiti nasljeđa na državnom nivou. Njime bi se, poštujući po­ stojeći ustavni poredak, trebalo okvirno urediti oblast zaštite kulturno-historijskog nasljeđa i utvrditi jasna podjela nadležnosti između pojedinih institucija koje djeluju u ovoj oblasti. Kao primjer takve prakse može poslužiti Zakon o za­ štiti i očuvanju kulturnih dobara25 Republike Hrvatske. Naime, njegovim usvajanjem Hrvatska je uvela mnoge promjene u pogledu obavljanja poslova na zaštiti i očuvanju kulturnih dobara. Članom 77 Zakona utvrđena je podjela poslova na na­ čin da Ministarstvo kulture obavlja upravne i stručne poslove na zaštiti i očuvanju kulturnih dobara, kao i inspekcijske poslove. Gradski zavod za zaštitu spome­ nika kulture i prirode Grada Zagreba obavlja prvoste­ pene upravne poslove, kao i stručne poslove na zaštiti i očuvanju kulturnih dobara na području Grada
25

Nar. n. RH, 69/99, 151/03, 157/03, 87/09, 88/10 i 61/11.

74

Zagreba. Muzeji i galerije, restauratorske ustanove, arhivi i biblioteke obavljaju poslove na zaštiti i oču­ vanju kulturnih dobara u okviru svoje djelatnosti, a na način propisan Zakonom. Specijalizirane pravne i fi­ zičke osobe koje imaju dopuštenje Ministarstva kulture mogu obavljati poslove istraživanja, proučavanja, ču­ vanja, restauriranja, konzerviranja, odr­ žavanja, obnove, korištenja i prometa kulturnim dob­ rima. Jednim pravnim propisom je dakle okvirno uređen cje­ lokupan sistem službi koje u svojoj nadležnosti imaju poslove zaštite kulturnih dobara. Zakon pri tome vrlo jasno propisuje ko i pod kojim uslovima može obavljati određene vrste poslova na zaštiti i očuvanju hrvatske kulturne baštine. Tako se upravni i stručni po­ slovi koje obavlja Ministarstvo kulture se mogu po­ dijeliti u tri grupe i to uspostavljanje zaštite nad kul­ turnim dobrima, utvrđivanje i provedbe mjera zaštite i očuvanja kulturnih dobara te nadzor nad provedbom mjera zaštite i očuvanja. Većinu navedenih poslova obavlja 19 konzervatorskih odjela Ministarstva kulture26. U procesu obavljanja upravnih i stručnih poslova donose se i odgovarajući akti i Zakon vrlo jasno utvrđuje ko je nadležan za donošenje svakog pojedinačnog akta27. Dakle, da bi postojao efikasan sistem zaštite kulturnih dobara propisima se mora utvrditi kako se zaštita pro­ vodi i ovlastiti upravno tijelo koje je dužno osigurati provedbu propisanog sistema zaštite kulturnih dobara. 4.3. Postupak stavljanja kulturnog dobra pod zaštitu Shodno članu 33 Zakona iz 1985. godine stručnim služ­ bama se ostavlja pravo da vrše evidenciju, valo­
26 Uredba o unutarnjem ustroju Ministarstva kulture od 05. 05. 2006. godine. 27 Tako ministar kulture donosi rješenje o utvrđivanju kul­ turnog dobra od nacionalnog značenja za Republiku Hr­ vatsku te imenuje posebno stručno povjerenstvo za ta dobra (član 13 Zakona), zatim daje odobrenje za korištenje izvorne dokumentacije o kulturnim dobrima (član 52 Zakona) te naredbu za poduzimanje posebnih mjera zaštite (član 76 Za­ kona). Direktor Uprave za zaštitu kulturne baštine po ovla­ štenju ministra kulture donosi rješenje o utvrđivanju i pre­ stanku svojstva kulturnoga dobra (član 12 i 15 Zakona), o visini vanrednih troškova održavanja (član 22 Zakona). Nad­ ležno tijelo odnosno Konzervatorski odjel Ministarstva i Gradski zavod donosi, između ostalog, rješenje o pri­ vremenoj zaštiti (član 10), prethodnu saglasnost o načinu zaštite dobra od lokalnog značenja (član 17), rješenje o pro­ vedbi mjere zaštite kulturnog dobra i visini troškova (član 21), rješenje o prethodnom odobrenju istraživanja na kul­ turnom dobru (član 44), rješenje o odobravanju i obustavi arheoloških istraživanja i iskopavanja (član 47 i 48), rješenje o odobrenju izrade replike kulturnog dobra (član 66), rje­ šenje o odobrenju privremenog iznošenja kulturnog dobra iz RH (član 68) i dr.

riziranje i predlaganje zaštite i kategorija dobara dok će odluku o zaštiti odnosno o sticanju svojstva zašti­ ćenog dobra kulturno-historijskog nasljeđa donijeti nad­ ležna društveno-politička zajednica. Kada je riječ o dobrima “od izuzetnog značaja” odluku o zaštiti donosi Skupština SRBiH, a u ostalim slučajevima nadležna skupština opštine na čijoj se teritoriji dobro nalazi. Kada je riječ o pokretnostima postupak je isti, s tim da akt o zaštiti donosi izvršni organ skupštine opštine28. Akt o proglašenju dobra kulturno-historij­ skog i prirodnog nasljeđa zaštićenim sadrži: naziv do­ bra; opis i granice dobra sa površinom neposredne okoline i pravom svojine; popis katastarskih čestica, odnosno odgovarajuće katastarske i zemljišno-knjižne podatke; kategoriju; mjere za zaštitu; korišćenje, odr­ žavanje; ime i prezime odnosno naziv imaoca dobra i kome se ono povjerava na čuvanje; izvore sredstava potrebnih za zaštitu, održavanje i uređenje dobra29. S obzirom da je u Federaciji BiH zaštita kulturnohistorijskog nasljeđa u nadležnosti kantona, odluku o stavljanju dobra baštine pod zaštitu u onim kantonima u kojima je osnovan zavod za zaštitu spomenika donosi skupština kantona na prijedloga kantonalnog zavoda30. Postavlja se pitanje koja je procedura za stavljanje dobra baštine pod zaštitu u onim kantonima koja, iako imaju ustavnu nadležnost u ovoj oblasti, nisu osnovali zavod za zaštitu spomenika niti donijeli odgovarajući zakon iz ove oblasti. U ovom slučaju, s obzirom na no­ vu društveno-političku i teritorijalnu organizaciju države, Zakon iz 1985. godine je praktično ne­ pri­ mjenjiv. U Republici Srpskoj shodno članu 38 Zakona o kul­ turnim dobrima31 Narodna skupština RS utvrđuje ne­ pokretna i pokretna dobra od izuzetnog značaja, dok Vlada RS utvrđuje nepokretna kulturna dobra od veli­ kog značaja. Pokretna kulturna dobra od velikog zna­ čaja utvrđuju Arhiv RS, Muzej RS, Galerija likovnih umjetnosti RS, Javno filmsko preduzeće RS Srna film i Narodna biblioteka RS u zavisnosti od vrste kulturnog dobra. Komisija za očuvanje nacionalnih spomenika nadležna je za donošenje odluka o proglašenju pokretnih i ne­ pokretnih dobara nacionalnim spomenikom Bosne i Hercegovine, primjenom Kriterija za proglašenje do­
Čl. 36 st. 2 Zakona o zaštiti kulturno-historijskog i pri­ rodnog nasljeđa iz 1985. 29 Čl. 39 Zakona o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnog na­ sljeđa iz 1985. 30 U Kantonu Sarajevo stavljanje dobra pod zaštitu je re­ gulisano čl. 16 i 18 Zakona o zaštiti kulturnog nasljeđa, Sl. n. KS, 02/00 i 37/08. 31 Sl. gl. RS, 11/95 i 103/08.
28

75

bara nacionalnim spomenikom32. Postupak za progla­ šenje dobra nacionalnim spomenikom pokreće se na osnovu peticije-prijedloga za utvrđivanje dobra kao nacionalnog spomenika, koju može podnijeti bilo koje pravno ili fizičko lice u Bosni i Hercegovini. Pored toga, Komisija bez posebnog zahtjeva, može donijeti odluku o proglašenju nacionalnim spomenikom za svako dobro upisano na Privremenu listu nacionalnih spomenika BiH33. Na osnovu akta o proglašenju dobra kulturno-histo­ rijskog i prirodnog nasljeđa zaštićenim ova dobra upi­ suju se u registar zaštićenih dobara kulturno-histo­ rijskog nasljeđa, odnosno u registar zaštićenih dobara prirodnog nasljeđa34. Shodno Zakonu iz 1985. godine, registre zaštićenih do­ bara, u okviru svoje nadležnosti, vode zavodi i orga­ nizacije za zaštitu i oni su dužni da dostave potrebne podatke o tim dobrima Zavodu BiH (sada Federalnom zavodu za zaštitu spomenika) radi upisa u Centralni registar. Shodno članu 42 stav 3 Zakona propisano je da Centralni registar svih zaštićenih dobara za teritoriju Republike vodi Zavod BiH. S obzirom na navedeno, registre u Bosni i Hercegovini vode kantonalni zavodi u kantonima gdje su osnovani, Federalni zavod za zaštitu spomenika, Republički za­ vod za zaštitu kulturno-historijskog i prirodnog naslje­ đa RS kao i Komisija za očuvanje nacionalnih spome­ nika. Pri tome ne postoji jedinstven registar zaštićenih kulturno-historijskih dobara za područje cijele Bosne i Hercegovine. U Bosni i Hercegovini bi jedinstveni registar kulturnih dobara, po uzoru na Republiku Hrvatsku, moglo voditi Ministarstvo civilnih poslova BiH čija bi se obaveza za njegovim vođenjem mogla propisati okvirnim zakonom o kulturno-historijskom nasljeđu na držav­ nom nivou. Naime, za razliku od BiH gdje registre vo­ de službe zaštite i gdje ne postoji jedinstven registar za cijelu državu, Registar kulturnih dobara Republike Hr­ vatske35 javna je knjiga koju vodi Ministarstvo kulture. ­
Sl. gl. BiH, 33/02, 15/03, Sl. gl. RS, 79/02 i Sl. n. FBiH, 59/02. 33 Privremena lista nacionalnih spomenika Bosne i Her­ cegovine objavljena je u Sl. gl. BiH, 33/02. Za svako poje­ dinačno dobro sa Privremene liste Komisija će, u skladu sa odredbama čl. V i VI Aneksa 8 Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH, donijeti konačnu odluku o proglašenju na­ cionalnim spomenikom. Kada za sva dobra sa Privremene liste budu donesene konačne odluke, Privremena lista nacio­ nalnih spomenika BiH će biti stavljena van snage. 34 Čl. 40 Zakona o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnog nasljeđa iz 1985. 35 Poglavlje III 4 Zakona, Registar kulturnih dobara Repu­ blike Hrvatske. Način vođenja Registra propisan je Pravil­ nikom o Registru kulturnih dobara RH, Nar. n. RH, 37/01.
32

Registar se sastoji od tri liste: 1) Liste zaštićenih kul­ turnih dobara, 2) Liste kulturnih dobara nacionalnog značenja i 3) Liste preventivno zaštićenih dobara. On predstavlja osnovnu i cjelovitu evidenciju o ukupnom fondu zaštićenih kulturnih dobara u Hrvatskoj. 4.4. Finansiranje zaštite kulturnih dobara u BiH Ne postoji aktivnost koja bi se sistemski mogla pro­ voditi bez jasno utvrđenog sistema osiguranja finan­ sijskih sredstava za takvu aktivnost. Zaštita kulturnohistorijskog nasljeđa nije izuzetak. Zakon iz 1985. godine apsolutno ne tretira sistem fi­ nansiranja zaštite i očuvanja kulturnih dobara. Članom 103 propisano je da se ukupan prihod za ostvarivanje zadataka zavoda i Zavoda BiH obezbjeđuje slobodnom razmjenom rada neposredno ili preko, odnosno u okviru samoupravne interesne zajednice kulture, iz budžeta društveno-političke zajednice za određene poslove i zadatke te iz drugih izvora. Slična rješenja predviđena su i u Republici Srpskoj36. Upravo ovakav sistem finansiranja zaštite u velikoj mjeri doprinosi trenutnom stanju u kojem se nalazi kulturna baština u BiH. Najveći procenat finansijskih sredstava za obnovu i zaštitu kulturnog nasljeđa iz­ dvaja se iz entitetskih i kantonalnih budžeta. Pri tome su budžetska sredstva koja se na godišnjem nivou iz­ dvajaju za navedene svrhe više nego nedostatna. Kao dodatni vid finansiranja kulturnih dobara moguće je uvesti i rentu kao prihod od korištenja zaštićenog dobra u obavljanju neke djelatnosti. Pri tome bi se državnim zakonom regulisalo ko je dužan plaćati od­ nosno ko ima pravo ubirati rentu i za koje privredne djelatnosti, dok bi niži nivoi vlasti svojim aktima re­ gulisali njenu visinu. Jedan od vidova prevazilaženja finansijskih poteškoća u Federaciji BiH, ali i u Bosni i Hercegovini, mogao bi biti i osnivanje fondacije za obnovu i zaštitu kulturnohistorijskog nasljeđa. Na području Federacije BiH djeluju četiri fondacija iz oblasti kulture37. Pri tome nijedna od tih fondacija svojom djelatnošću ne pokriva zaštitu kulturno-historijskog nasljeđa. Kao što je to slučaj i sa postojećim fondacijama, i unutar fondacije za zaštitu kulturno-historijskog nasljeđa bi se s ciljem planskog finansiranja obnove objekata kulturnog na­ slje­ đa, uspostavio sistem izbora korisnika sredstava na osnovu javnog konkursa i stručno izrađenih kriterija.
Član 10 i poglavlje X Zakona o kulturnim dobrima RS, Sl. gl. RS, 11/95 i 103/08. 37 To su Fondacija za kinematografiju, Fondacija za muzičku, scensku i likovnu umjetnost, Fondacija za izdavaštvo i Fondacija za bibliotečku djelatnost.
36

76

Posebno treba naglasiti značaj uključivanja kulturnih dobara u privredni sistem u kojem bi kulturno nasljeđe bilo dio turističke ponude i time povezala zaštita i prezentacija kulturnog nasljeđa sa turizmom, a prihodi iz turizma dijelom usmjeravali na očuvanje kulturnog nasljeđa. Dobar primjer uspješnog sistema finansiranja obnove i zaštite kulturno-historijskog nasljeđa jeste sistem koji je Republika Hrvatska uvela donošenjem Zakona o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara38. Za provedbu za­ štite kulturnih dobara potrebna sredstva osiguravaju se u državnom budžetu, dok za provedbu mjera očuvanja sredstva osigurava prvenstveno vlasnik kulturnog do­ bra koji pod određenim uslovima može ostvariti potporu iz budžetskih sredstava, donacija ili drugih izvora. U osiguravanju sredstava za očuvanje kulturnih dobara učestvuje vlasnik kulturnog dobra odnosno lice koje ga koristi kada to dobro ne koristi sam vlasnik, te pravna ili fizička osoba koja upotrebljava kulturno dobro za obavljanje privredne djelatnosti39. Pri tome se kao potpuna novost u zaštiti u očuvanju kulturnih dobara, Zakonom predviđaju prihodi od tzv. spome­ ničke rente, tj. posebne pogodnosti korištenja kulturnog dobra odnosno obavljanja djelatnosti u kulturnom do­ bru. Sredstva ostvarena na osnovu ovih prihoda nami­ jenjena su za ulaganje u zaštitu i očuvanje kulturnih dobara. Spomenička renta je dakle ekonomski oblik naplate korištenja kulturnog dobra i predstavlja novčani ekvi­ valent kojim se plaća direktna ili indirektna potrošnja kulturnog dobra, regulator je potrošnje kulturnog dobra, ali i faktor koji potiče vlasnika na privređivanje kulturnim dobrom u cilju njegovog očuvanja. Osnovna namjena ubrane spomeničke rente jeste očuvanje spo­ menika koji je polučio rentu kao i očuvanje kulturne baštine općenito. Nedvojbeno je dakle vlasnik taj koji podnosi najveći teret u osiguranju očuvanja kulturnog dobra koje je u njegovom vlasništvu. U Hrvatskoj u osiguravanju sredstava za očuvanje mo­ gu učestvovati i sredstva iz državnog budžeta, budžeta županija, gradova ili općina, donacija, zapisa, naknada za koncesije i zaklada te drugih izvora utvrđenih u propisima. Sredstva iz državnog budžeta namijenjena zaštiti i oču­ vanju kulturnih dobara u pravilu čine dio razdjela budžeta namijenjenog Ministarstvu kulture RH s ob­ zirom da su poslovi zaštite i očuvanja u nadležnosti tog Ministarstva. Ta sredstva se raspoređuju na osnovu
38 39

Nacionalnog programa zaštite i očuvanja kulturnih do­ bara, kao dijela Programa javnih potreba u kulturi Republike Hrvatske. Županije, gradovi ili općine u svojim budžetima osi­ guravaju sredstva za finansiranje zaštite i očuvanja kulturnih dobara koja su u njihovom vlasništvu, zaštite kulturnih dobara u vanrednim uslovima i učestvuju u finansiranju nacionalnog programa zaštite i očuvanja kulturnih dobara koja se nalaze na njihovom pod­ ručju. Ovakav sistem finansiranja zaštite i očuvanja kulturnih dobara može poslužiti kao primjer inoviranja sistema finansiranja zaštite kulturno-historijskog nasljeđa u Bosni i Hercegovini. 5. Dodatne poteškoće primjene Zakona o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnog nasljeđa iz 1985. godine Poglavlje VI Zakona o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnog nasljeđa iz 1985. godine sadrži prekršajne odredbe gdje su novčane kazne izražene u dinarima zbog čega su one u praksi neprimjenjive. Dodatna otežavajuća okolnost za zaštitu dobara kul­ turno-historijskog nasljeđa je i činjenica da zavodi za zaštitu nemaju vlastitu inspekcijsku službu, tako da su intervencije moguće jedino putem nadležne urba­ nističko-građevinske inspekcije. Zakon iz 1985. godi­ ne propisuje jedino da je, ukoliko se izvođač radova ne pridržava utvrđenih mjera za zaštitu, nadležni zavod odnosno Zavod BiH dužan odmah pokrenuti postupak kod nadležnog inspekcijskog organa za obustavljanje daljih radova dok ne budu obezbijeđeni uslovi za njihovo pravilno izvođenje40. U Republici Hrvatskoj se Zakonom o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara iz 1999. godine prvi put daje ovla­ štenje Ministarstvu kulture za obavljanje inspekcije u području zaštite i očuvanja kulturnih dobara, kojom se nadzire stanje kulturnih dobara i provođenje mjera njihove zaštite i očuvanja, upotreba i promet kulturnim dobrima te izvršavanje i provedba odredbi Zakona. Iz svega navedenog proizlazi da Zakon o zaštiti kul­ turno-historijskog nasljeđa ne može adekvatno i cjelo­ vito riješiti problematiku zaštite kulturnog nasljeđa, po­ gotovo ne u uvjetima organiziranja države na bazi postojećeg ustavnog uređenja odnosno ustavom predviđene kantonalne nadležnosti u oblasti kulture i kulturne politike i u uvjetima potpuno novog društvenopolitičkog uređenja.
40

Nar. n. RH, 69/99, 151/03, 157/03, 87/09, 88/10 i 61/11. Čl. 108. Zakona.

Čl. 52 Zakona o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnog nasljeđa iz 1985.

77

Stoga bi prioritet predstavljalo donošenje okvirnog zakona o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara, kojim bi se, poštujući ustavima utvrđene nadležnosti, utvrdile osnove i glavni principi u sistemu zaštite i obnove kulturnih dobara. U kreiranju takvog državnog zakona, kao dobar primjer mogao bi poslužiti i Zakon o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara Republike Hrvatske. 6. Zaključak Sistemi zaštite kulturno-historijskog nasljeđa u Hrvatskoj i Bosni i Hercegovini do 1990. godine imaju dosta dodirnih tačaka što je i logično s obzirom na činjenicu da su obje države bile u sastavu jedne države — bivše Jugoslavije. Zakonodavstva u oblasti zaštite kulturno-historijskog nasljeđa su se, dakle, u obje ove države razvijala u dosta sličnim uslovima. Također, obje države, dakako Bosna i Hercegovine u znatno većem obimu, su u periodu od 1991. do 1995. godine bile suočene sa uništenjem i velikim štetama na kulturnoj baštini. Pa ipak, i pored sličnih uslova za njihov razvoj, pravni sistemi zaštite kulturno-historijskog nasljeđa u Hrvatskoj i Bosni i Hercegovini se danas razlikuju. U Republici Hrvatskoj postoji jedan državni zakon koji reguliše ovu oblast. Sistem upravljanja kulturnim dobrima zasniva se na razmjerno razgranatoj mreži službi i ustanova koje su nadležne za pojedine vrste kulturnih dobara. Zaštita kulturno-historijskog nasljeđa u Bosni i Hercegovini je u zaostatku za većinom zemalja regije, pa tako i u odnosu na Hrvatsku. S obzirom da je oblast kulture i kulturno-historijskog nasljeđa u nadležnosti

entiteta odnosno kantona u Federaciji BiH, Bosna i Hercegovina do danas nije donijela zakon o zaštiti i očuvanju kulturnog i historijskog nasljeđa na državnom nivou. Postoji veliki broj zakona kojima se reguliše zaštita nasljeđa na različitim nivoima: kantonalnim, entitetskim i državnom. Tako je u Federaciji BiH i dalje na snazi Zakon o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnog nasljeđa iz 1985. godine, koji se primjenjuje u kantonima koji nisu donijeli zakone iz ove oblasti. Evidentne su međutim slabosti Zakona koji je, s obzirom na društveno politički sistem države u kojoj je donesen, u većoj mjeri neprimjenjiv. Pri tome u Bosni i Hercegovini djeluje veliki broj službi za zaštitu kulturno-historijskog nasljeđa. Uz postojeće pravne akte iz ove oblasti, teško je utvrditi i razgraničiti njihove nadležnosti. Dodatna otežavajuća okolnost je i činjenica da institucije nadležne za zaštitu kulturno-historijskog nasljeđa nemaju inspekcijsku nadležnost što dodatno otežava primjenu zakona iz ove oblasti. Stoga bi bilo neophodno donijeti novi zakon kojim bi se na državnom nivou, ili barem na nivou Federacije BiH okvirno regulisala oblast zaštite kulturnohistorijskog nasljeđa, kojim bi se izvršilo jasno razgraničenje nadležnosti pojedinih institucija i uveli mehanizmi za poboljšanje primjene zakona iz ove oblasti. Zakonom bi se predvidjelo da se, s obzirom na složenost i opsežnost materije, dio pitanja uredi i podzakonskim aktima kojima bi se pobliže razradila provedba pojedinih pitanja zaštite i očuvanja kulturnih dobara. Zajedno sa podzakonskim aktima, okvirni zakon o zaštiti kultuno-historijskog nasljeđa bi činio osnovu za uspješnu provedbu zaštite kulturnih dobara.

CJP
78

Fondacija Centar za javno pravo Stiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht Foundation Public Law Centre

Aida Hunček-Pita* Migracija i azil u Bosni i Hercegovini

Sadržaj: 1. Uvod .............................................................. 2. Pregled razvoja u oblasti migracija u Bosni i Hercegovini ........................................ 3. Ocjena aktualnog stanja, institucionalnog okvira, zakona i prakse 3.1. Institucionalni okvir ................................. 3.2. Pravni okvir .............................................. 3.3. Praksa ....................................................... 4. Međunarodna suradnja 4.1. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju ................................................ 79 80 80 81 81 82

4.2. Europsko partnerstvo .............................. 5. Ciljevi koje Bosna i Hercegovina ima u oblasti imigracije i plan razvoja ....................... 5.1. Strategija u oblasti imigracije i azila i akcioni plan za 2008-2011.............................. 6. Slabosti ......................................................... 6.1. Podaci i statistički izvori ......................... 6.2. Popis stanovništva .................................. 6.3. Mobilnost radne snage ............................ 6.4. Statistički podaci ..................................... 7. Zaključci i preporuke ................................... 8. Aneks .................................................

82 83 83 84 85 86 86 86 86 88

1. Uvod Ilegalna migracija koja posljednjih desetljeća pred­ stavlja značajan i prepoznatljiv fenomen u Europi, svoja uporišta, puteve i tragove ostavlja i u Bosni i Hercegovini.1 Kretanje državljana drugih zemalja sa Istoka na Zapad preko teritorije Bosne i Herce­ govine prepoznato je kao jedan od značajnih pro­ blema kako za Bosnu i Hercegovinu tako i Europsku zajednicu u cjelini. Znatan broj stranih državljana je proteklih godina, na legalan ili ilegalan način, ušao u Bosnu i Hercegovinu sa ciljem da ode u neku od zemalja Zapadne Europe. Prethodnih godina Bosna i Hercegovina je bila okarakterisana gotovo isklju­ čivo kao tranzitna zemlja2, kako za legalne tako i za ilegalne migracije. Međutim uočava se, prema po­ dacima, da je Bosna i Hercegovina postala i zemlja krajnjeg odredišta migranata. Važno je, prema tome, naglasiti da nije evidentirano povećanje ilegalnih migracija, nego da podaci ukazuju na činjenicu da je došlo do značajnog
* Autorica je diplomirani pravnik i saradnica FCJP.
1 Danas je bespredmetno na tradicionalan način klasi­ ficirati države pogođene migracijom na zemlje po­ rijekla, tranzita i odredišta. Takva podjela je s obzirom na tokove migracija neprihvatljiva. Naime, mnoge zemlje šalju mi­ grante, primaju migrante ili imaju migrante u pro­ lazu, kao što je slučaj i sa Bosnom i Hercegovinom. Ne tako davno, mali broj zemalja je smatran “zemljama odredišta”, danas je gotovo svaka zemlja “zemlja od­ redišta”. Postoji više vrsta migracija uključujući migracije radne snage, kvalificirane i nekvalificirane, spajanje porodica, migra­ cije čiji je cilj poslovne prirode, istra­ živačke prirode i dr. 2 Izvor: Strategija BiH za borbu protiv organiziranog kri­ mi­ nala (period 2009-2012).

smanjenja nezakonitih mi­ gracija preko Bosne i Her­ 3 cegovine i u nju. Početna tačka međunarodnog prava migracije je, tra­ dicionalno uzev, državni suverenitet. Kako država ima suverenitet nad svojim teritorijem i sta­ novništvom, ona odlučuje ko može, a ko ne može ući na njenu teri­ toriju, odlučuje o uvjetima boravka kao i razlozima za udaljavanje sa svoje teritorije. S obzirom na razvoj me­ đu­ narodnog prava (koje uk­ ljučuje ugovore na bila­ teralnom, regionalnom ili međunarodnom nivou) su­ žava se nadležnosti dr­ žave, tako da države više nemaju neograničenu ili nesmetanu nadležnost po pitanjima migracija. Me­ đu­ narodnim ugovorima država je ogra­ ničena u svojoj nadležnosti kada su u pitanju ulazak, boravak i udaljavanje sa njene teritorije. Međunarodno mi­ graciono pravo predstavlja mrežu pravnih odnosa između država, države i pojedinca, te države i među­ narodnih organizacija. Danas ne postoji ni jedno me­ đunarodno zakonodavno tijelo koje je izgradilo propise o međunarodnoj migraciji, jer se ta grana prava razvija sa vremenom, i to onako kako se raz­ vija potreba za međunarodnom suradnjom. Ljudsko pravo, generalno, a i prava koja se posebno odnose na nediskriminaciju, slobodu kretanja, azil, zabranu vraćanja, spajanje po­ ro­ dice, zaštitu djece i drugo, dio su međunarodnog prava i domaći propisi moraju biti usklađeni sa tim međunarodnim standardima.

3 Izvor: Izvještaj o stanju trgovine ljudima i ilegalnoj mi­ gra­ ciji u Bosni i Hercegovini, Državni koordinator za bor­ bu protiv trgovine ljudima i ilegalne migracije u BiH.

79

2. Pregled razvoja u oblasti migracija u Bosni i Hercegovini Što se tiče Bosne i Hercegovine, politika useljavanja se, u skladu sa čl. III st. 1 tačka f4 Ustava Bosne i Her­ cegovine, nalazi u nadležnosti državnih insti­ tucija. 5 Prvi propis u formi zakona kojim su na nivou Bosne i Hercegovine regulirana pitanja imigracije i azila bio je Zakon o imigraciji i azilu BiH6. Odredbe ovog zakona bile su nejasne, nepotpune, postojao je sukob nad­ ležnosti između institucija, a neka ključna pitanja kao što su prijava boravka, stavljanje stranca pod nadzor, specijalizirane ustanove za prihvat, stran­ ci žrtve trgo­ vine ljudima, te sankcije zbog ne­ poštovanja Zakona o imigraciji i azilu nisu bila re­ gulirana. I pred toga što ovaj zakon, zbog brojnih praznina i nedorečenosti, ni­ je mogao u potpunosti zadovoljiti međunarodne stan­ darde iz ove oblasti, u suštini je ispunio svoj zadatak jer je oblast imigracije i azila usaglasio sa ustavnim postavkama i stvorio preduvjete za daljnji pravni i institucionalni razvoj u ovoj oblasti. Značajan napre­ dak, u smislu pobolj­ šanja pravnog okvira kojim se reguliraju pitanja kretanja i boravka stranaca u Bosni i Hercegovini, postignut je usvajanjem Zakona o kre­ tanju i boravku stranaca i azilu7. Tekst ovog zakona, u vrijeme do­ nošenja, bio je u značajnoj mjeri usklađen sa prav­ nom stečevinom Europske zajednice (acquis com­ mu­ nautaire) u oblasti imigracije, te međunarodnim izbjegličkim pravom u oblasti azila. Ukupno devet podzakonskih akata8 je usvojeno i njima su definisani postupci ulaska i boravka stranaca, vize, putni list, za­ štita stranaca žrtava trgovine ljudima, nadzor i uda­ lja­ vanje, evidencije i azil. Međutim ovaj zakon nije rije­ šio bitne pravne elemente:
“f) Politika i regulisanje pitanja migracija i azila”. Prvi propis na državnom nivou koji je donesen u oblasti azila je bilo Uputstvo o prihvatu izbjeglica iz SR Ju­ goslavije sa područja Kosova i Metohije, koje je donijelo Vijeće ministara BiH 24. 09. 1998, a stupilo na snagu 11. 11. 1999. kada je i objavljeno u Sl. gl. BiH 19/98. 6 Sl. gl. BiH 23/99, stupio na snagu 30. 12. 1999. 7 Sl. gl. BiH 29/03, 4/04; 53/07. 8 1) Pravilnik o uvjetima i procedurama ulaska i boravka stranaca (Sl. gl. BiH 04/05; 61/07). 2) Pravilnik o putnom listu za strance (Sl. gl. BiH 25/04). 3) Pravilnik o zaštiti stranaca žrtava trgovine ljudima (Sl .gl. BiH 33/04). 4) Pra­ vilnik o standardima funkcioniranja i drugim pitanjima značajnim za rad imigracijskog centra (Sl. gl. BiH 41/07). 5) Pravilnik o centralnoj bazi podataka o strancima (Sl. gl. BiH 61/07). 6) Pravilnik o uvjetima i proceduri izdavanja viza strancima, produženju viza, poništenju viza, tipovima viza i evidencijama izdatih viza (Sl. gl. BiH 56/04). 7) Instrukcija o pravilima vođenja i korištenja službene evidencije, Registar odriješenih stanaca, stupila na snagu 29. 04. 2008. 8) Pravilnik o udaljenju stranaca iz BiH (Sl. gl. BiH 41/08). 9) Odluka o izmjeni i dopuni tarife administrativnih taksi (Sl. gl. BiH 3/08, 42/08).
4 5

— Dvostepenost u pojedinim upravnim postupcima o kojima u prvom stepenu odlučuje ministarstvo u sje­ dištu. — Nije osigurana mogućnost kontrole imigracijske po­ litike na državnom nivou u dijelu odobravanja po­ vremenih boravaka po osnovu radne dozvole. — Problem kod odobravanja privremenih boravaka stran­ cima sportskim profesionalcima, konsultantima, ključnom osoblju unutar pravnih lica, strancima ko­ ji borave u BiH na osnovu međunarodnih sporazuma u kojima je BiH jedna od ugovornih strana, kao i strancima koji učestvuju u realizaciji projekta zna­ čajnih za BiH. — Oblast viza nije usklađena sa standardima kojima se uređuju ta pitanja u zemljama članicama Eu­ ropske unije i potpisnicama Šengenskog spora­ zu­ ma. — Razvojem Acquisa Europske unije pojavila se i po­ treba da se promijeni ili dopuni značajan broj od­ re­­ daba važećeg zakona, kako bi se on uskladio sa za­ jedničkom pravnom stečevinom Europske unije. 3. Ocjena aktualnog stanja: institucionalnog okvira, zakonodavstva i prakse 3.1 Institucionalni okvir Kako bi se uskladilo bosanskohercegovačko zako­ no­ davstvo u oblasti imigracije sa zakonodavstvom Eu­ ropske unije i Šengenskim sporazumom, kao i da se riješe nedostaci koji su se pojavili u primjeni do tada važećeg zakona, donesen je Zakon o kretanju i boravku stanaca i azilu9. Stvaranje zakonske osnove kojom bi se regulisala ob­ last migracije podrazumijeva i stvaranje insti­ tu­ cio­ nalnog okvira kojim se regulira aktivnosti države, tako da one budu usmjerene ka zajedničkoj utvrđenoj po­ litici. Institucije države, zakonodavna vlast, iz­ vršna vlast i pravosuđe su institucije koje primjenjuju pravnu legislativu. Da bi izvršavale svoju zadaću, ove insti­ tucije moraju imati odgovarajuće nadležnosti i duž­ nosti, isto kao i indirektni učesnici poput prevoznika, ustanova za smještaj, obrazovnih ustanova, poslo­ davaca, međunarodnih institucija i nevladinih organi­ zacija. Samo ovakva kombinacija svih navedenih subjekata stvara institucionalni ok­ vir za upravljanje mig­ racijama. Treba napomenuti da ne postoji idealna, a ni univerzalna organizacijska struktura za upravljanje migracijama, jer svaka dr­ žava ima različite migracijske ciljeve i prioritet. No, neophodno je da ta institucio­ nalno-administrativna struktura/okvir mora biti tako uspostavljena da riješi pitanja migracijske kontrole i
9

Sl. gl. BiH, br. 36/08.

80

njegova provođenja, ograničenja kretanja preko­ gra­ ničnih prelaza, ulaska i boravka na teritoriji države kao i udaljenja ilegalnih migranata. U Bosni i Herce­ govini taj institucionalni okvir za provođenje propisa iz oblasti imigracija či­ ne Ministarstvo sigurnosti (i to Sektor za imigraciju i Sektor za azil), Granična policija BiH, Služba za poslove sa strancima, Ministarstvo inostranih po­ slova, te Obavještajno-sigurnosna agen­ cija, Državna agencija za istrage i zaštitu, Ministarstvo civilnih poslova (CIPS projekat), Ministarstvo za ljud­ ska prava i izbjeglice, entitetska i kantonalna mini­ starstva unutarnjih poslova i Policija Brčko Distrikta BiH. Indirektno se involviraju ministarstva za socijalnu politiku, obrazovanje, rad, finansije, zdravlje, kul­ turu i druga tijela, sve do lokalnog nivoa. Ministarstvo sigurnosti, kao jedno od devet mini­ star­ stava u Bosni i Hercegovini koja djeluju na dr­ žav­ nom nivou, u skladu sa Zakonom o ministarstvima i drugim talog, i za tijelima uprave10 nadležno je, između os­ zaštitu međunarodnih granica, graničnih prelaza i reguliranje prometa na graničnim prelazima BiH, za sprečavanje i otkrivanje počinitelja krivičnih djela terorizma, trgovine drogom, krivotvorenja domaće i strane valute i trgovanja ljudima, te drugih krivičnih dje­ la sa međunarodnim ili međuentitetskim elemen­ tom, za prikupljanje i korištenje podataka od značaja za sigurnost BiH, za kreiranje, staranje i pro­ vođenje politike useljavanja i azila u BiH kao i za uređivanje procedure u vezi sa kretanjem i bo­ ravkom stranaca u Bosni i Hercegovini. U sklopu Ministarstva sigurnosti djeluje Sektor za imigraciju koji vrši upravne i druge stručne poslove u vezi sa provođenjem politike u oblasti imigracija u BiH, sudjeluje u kreiranju politike imigracija kroz iz­ radu zakona i podzakonskih akata iz ove oblasti, prati stanje u vezi sa postizanjem EU i međunarodnih stan­ darda, te obavlja druge poslove koji po svojoj prirodi spadaju u nadležnost ovog sektora. U sklopu ovog Sektora djeluju dva odsjeka: Odsjek za admi­ nistra­ tivno-upravne poslove i Odsjek za propise, nadzor i obuku. Služba za poslove sa strancima je upravna orga­ nizacija u sastavu Ministarstva sigurnosti Bosne i Hercegovine s operativnom samostalnošću za vo­ đenje poslova i rješavanje pitanja iz nadležnosti, osnovana zbog obav­ ljanja administrativno-upravnih i inspekcijskih poslova koji su propisani Zakonom o kretanju i boravku stra­ jem 2006. otpočela sa naca i azilu11. Služba je kra­
10 11

svojim operativnim radom i kontinuirano obavlja ak­ tiv­ nosti iz svoje nadležnosti u skladu sa Za­ konom o službi za poslove sa stran­ cima12, Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o Službi za poslove sa strancima, Zakonom o kreta­ nju i boravku stranaca i azi­ lu13 kao i drugim zakon­ skim i podzakonskim pro­ pisima. 3.2 Pravni okvir Zakon o ministarstvima i drugim tijelima uprave14, Zakon o kretanju i boravku stranaca i azilu15, te Zakon o službi za poslove sa strancima16 sadrži pravni okvir kojim se uređuju pitanja imigracije u Bosni i Her­ cegovini. Zakon o kretanju i boravku stranaca i azilu je u dovoljnoj mjeri usklađen sa ac­ quis communautaire EU, a u oblasti imigracije u potpunosti sa Šengenskim sporazumom u oblasti viza. Danom stupanja na snagu Zakona o kretanju i boravku stranaca i azilu17, svi podzakonski akti koji su doneseni na osnovu pret­ hodnog Zakona o kre­ tanju i boravku stranaca i azilu18 primjenjivali su se u prelaznom periodu do donošenja novih pod­ zakonskih akata, dok nisu u suprotnosti sa novim zakonom. Tokom 2008. doneseni su Pravilnik o ulasku i boravku stranaca19 i Pravilnik o nadzoru i udaljavanju stranaca iz Bosne i Hercegovine20. 3.3 Praksa Uspostavljena je i Centralna baza podataka o stran­ cima21, kojoj je svrha omogućiti efikasno vođenje
putnih isprava, ovjera pozivnih pisama; poni­ štavanje viza strancima, izdavanje potvrda o boravku stra­ naca, poslovi u vezi sa podnošenjem zahtjeva za azil; odobrenje i produženje privremenog boravka, odnosno odobrenje stalnog boravka, otkaz privremenog ili stalnog boravka i stavljanje stranca pod nadzor, protjerivanje stra­ naca iz zemlje, vođenje predmeta i evidencija pro­ pisanih Zakonom o kretanju i boravku stranaca i azilu i evidencija iz nadležnosti Službe. Inspekcijski poslovi nad povođenjem Zakona o kretanju i boravku stranaca i azilu su: kontrola boravka, nadzor nad pravnim i fizičkim licima u vezi sa boravkom i zapošljavanjem stranaca, podnošenje prijava i zahtjeva za postupanje protiv prav­ nih ili fizičkih lica zbog nepridržavanja propisa kojima se reguliraju pitanja kretanja, boravka i zapošljavanja stranaca, podnošenje zahtjeva za raspisivanje pretresa lica, stvari, vozila i objekata, te za stavljanje stranaca pod nadzor, redovni inspekcijski nadzor, te nadzor po nalogu ili zahtjevu, odnosno po dostavljenoj prijavi, praćenje, prikupljanje, provjere i obrada podataka i saznanja iz nadležnosti službe, preduzimanje potrebnih mjera i radnji iz nadležnosti Službe, te predlaganje mjera radi una­ pređenja ukupne situacije u oblasti kretanja, boravka; zapošljavanje stranaca; izvršavanje mjera za udaljavanje stranaca iz zemlje. 12 Sl. gl. BiH br. 57/05. 13 Sl. gl. BiH br. 36/08. 14 Sl. gl. BiH br. 05/03, 42/03, 26/04 i 42/02. 15 Sl. gl. BiH br. 36/08. 16 Sl. gl. BiH br. 54/05 i 36/08. 17 Sl. gl. BiH br. 36/08. 18 Sl. gl. BiH br. 29/03, 04/04 i 53/07. 19 20 Sl. gl. BiH br. 81/08. Sl. gl. BiH br. 81/08.

Sl. gl. BiH, br. 05/03, 42/03, 26/04 i 42/04. Pod upravnim poslovima vezanim za kretanje i boravak stranaca u BiH podrazumijevaju se: prijave boravka ili promjene boravka stranih državljana, izdavanje ličnih i put­ nih isprava strancima, odnosno oduzimanje izdatih lič­ nih i

81

centralne evidencije o stranim državljanima koji po raznim osnovama borave u Bosni i Hercegovini. Ko­ risnici ove centralne baze su: Ministarstvo si­ gurnosti, odnosno Sektor za imigraciju i Sektor za azil (kada vrše poslove iz nadležnosti u vezi sa migracijama i rješavanjem zahtjeva za azil), Služba za poslove sa strancima kada vrši poslove prijave boravka, odo­ bra­ vanja privremenog ili stalnog bo­ ravka stranim držav­ ljanima, protjerivanja iz BiH, te sve ostale poslove koji proizlaze iz Zakona o kre­ tanju i boravku stranaca i azilu i Zakona o službi za poslove sa strancima, Granična policija BiH kada vrši poslove u vezi sa ulaskom i izlaskom stranih državljana u Bosnu i Her­ cegovinu i iz nje te Mi­ ni­ starstvo vanjskih poslova i diplomatsko-kon­ zu­ larna predstavništva u svijetu kada vrše poslove u vezi sa izdavanjem viza strancima koji dolaze u BiH. Regionalni program o statistici — CARDS22 dao je jed­ nu od osnovnih preporuka, a to je da Informacioni sistem migracija treba pažljivo kontrolirati kako bi prikupljanje podataka bilo u skladu sa Uredbom EU o prikupljanju statističkih podataka u oblasti mig­ racija i međunarodne zaštite. Svrha ove uredbe je usklađivanje statističkih podataka koje zemlje čla­ nice dostavljaju 23 EUROSTAT-u te zajedničke defi­ nicije koje se zasni­ vaju na propisima EU a odnose se na pitanja uselja­ vanja, kontrole granice i azila. Što se tiče suradnje sa agencijama, može se reći da imigracijsku i azilantsku politiku i zakonodavstvo realiziraju: Granična policija BiH, Služba za poslove sa strancima, Sektor za imigraciju i Sektor za azil, Ministarstva sigurnosti i Ministarstvo vanjskih po­ slova — Odsjek za konzularne poslove u domenu viza. Suradnja između ovih agencija odvija se u vi­ du sa­ stanaka po pozivu na najvišem nivou rukovo­ đenja, gdje se nastoji osigurati prisustvo svih ruko­ vodilaca, ali je, zavisno od potreba, razvijena direktna suradnju između rukovodilaca kao i između nižih nivoa državnih službenika.

4. Međunarodna suradnja 4.1 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju Kako je Bosna i Hercegovina potencijalna kandi­ dat­ kinja za članstvo u Europsku uniju i sudionica je pro­ cesa stabilizacije i pridruživanja,24 potpuna im­ plemen­ tacija odredbi sporazuma o stabilizaciji i pri­ druživanju za Bosnu i Hercegovinu predstavlja ključni korak pre­ ma daljnjoj integraciji i puno­ pravnom članstvu u Eu­ rop­ skoj uniji. U poglavlju VII Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP)25 – Prava, sloboda i sigurnost – regulirana su i pitanja iz oblasti imigracija i azila. Član 80 SSP-a regulira pitanja koja se odnose na vize, upravljanje granicom, azil i migracije, dok čl. 81 SSP-a govori o sprečavanju i kontroli ilegalne imi­ gracije i ponovnom prihvatu (readmisiji). Ovim spora­ zumom se, između ostalog, Bosni i Hercegovini stvara obaveza suradnje o pi­ tanju viza, granične kontrole, azila i migracija, kako sa Europskom unijom, tako i sa zemljama regije. 4.2 Europsko partnerstvo Dokument Europsko partnerstvo26 pruža smjernice vlastima Bosne i Hercegovine o reformskim prio­ ri­ tetima. Napredak na planu tih reformskih prioriteta prati se na sastancima Monitoringa reformskog procesa (RPM), koji ostaju centralni kanal za po­ litički, ekonomski i tehnički dijalog između EU i Bosne i Hercegovine. Prioriteti navedeni u Eu­ ropskom part­ nerstvu, a odnose se na oblasti imi­ gracije i predstavljaju obavezu Sektora za imigraciju, jesu kratkoročni prio­ riteti (Europski standardi): osigurati adekvatnu kadrov­ sku popunjenost Sektora za imigracije u Ministarstvu sigurnosti, kao i ade­ kvatne prostorije, opremu, osoblje i obuku za Službu za poslove sa strancima, Usvajanje Strategije o migracijama na državnom nivou, kao i novi Zakon o kretanju i boravku stranaca, provesti sporazum između Bosne i Hercegovine i EZ o readmisiji, te započeti pregovore o sporazumima o readmisiji sa zemljama porijekla migranata u tranzitu. Srednjo­ ročni prioriteti: provesti politike u oblasti migracija kroz kontinuirano usklađivanje legislative u
24 Pregovori o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) između BiH i EU službeno su otvoreni u novembru 2005, dok su tehnički pregovori okončani u decembru 2006. Sporazum je parafiran 05. 12. 2007, a potpisan 16. 06. 2008. 25 Vidi pod http://www.dei.gov.ba/bih_i_eu/ssp/doc/Default. aspx?id=743&template_id=14&pageIndex=1. 26 Odluka Vijeća o principima, prioritetima i uvjetima sadržanim u Europskom partnerstvu sa BiH i opoziv Odluke 2006/55/EZ-(2008/211/EC).

Regulisano Pravilnikom o centraloj bazi podataka o stran­ cima donešen od strane Ministarstva sigurnosti BiH. Dostupno na http://sps.gov.ba/bdokumenti/pravilnik_ba za_ ba.pdf. 22 Community Assistance For Reconstruction, Develop­ ment and Stabilisation je jedinstveni instrument finan­ sijske i tehničke pomoći koji zamjenjuje sve prijašnje mehanizme pomoći EU državama regije tzv. Zapadnog Balkana. 23 Generalna direkcija Europske komisije čija je glavna obaveza da obezbjeđuje EU sa statističkim podacima na Europskom nivou i da promovira harmonizaciju stati­ stičkih metoda u zemljama članicama EU, zemljama kandidatima za EU kao i EFTA zemljama.
21

82

oblasti imigracija sa dostignutim standardima EU koji su primjenjivi u Bosni i Hercegovini, razvijati insti­ tucionalne kapacitete sposobne da realiziraju usvo­ jenu legislativu i kontinuirano educirati kadrove u oblasti imigracija. Prilikom izrade Zakona o kretanju i boravku stranaca i azilu korištene su sve direktive koje su primjenjive na teritoriji Bosne i Hercegovine27. 5. Ciljevi koje je Bosna i Hercegovina ima u oblasti imigracije i plan razvoja Realizacija postavljenog osnovnog cilja koji definira razvoj kvalitetnog imigracijskog sistema na nacio­ nalnom nivou, u skladu sa standardima Europske uni­ je, osnovna je pretpostavka za realizaciju dugo­ ročnog cilja uključivanja imigracijskog sistema Bos­ ne i Hercegovine u imigracijski sistem Europske unije. 5.1 Strategija u oblasti imigracije i azila i akcioni plan za 2008-2011. S obzirom na ciljeve koji su bili navedeni u Spo­ razumu o stabilizaciji i pridruživanju (SSP)28, kao i Mapi puta za liberalizaciju viznog režima za Bosnu i Her­ ce­ govinu29, Bosna i Hercegovina je trebala da formulira
27 Direktiva Vijeća 2004/81/EZ od 29. 04. 2004. o odobrenju boravka koji je izdat državljanima trećih država koji su žrtve trgovine ljudima ili im je pružena pomoć za ilegalnu imi­ graciju, a sudjeluju s nadležnim tijelima; Direktiva Vijeća 2003/86/EZ od 22. 09. 2003. o pravu na spajanje porodice; Direktiva Vijeća 2003/109/EZ od 25. 12. 2003. o statusu državljana trećih država koji imaju stalni boravak; Direktiva Vijeća 2005/71/EZ od 12. 10. 2005. o posebnom postupku za ulazak državljana trećih zemalja u svrhu naučnog is­ traživanja; Direktiva Vijeća 2002/90/EZ od 28. 11. 2002. kojom se definira pomaganje neovlaštenog ulaska, tranzita i boravka; Direktiva Vijeća 2004/114/EZ od 13. 12. 2004. o uvjetima prihvata državljana trećih država u svrhe studija, razmjene učenika, neplaćenog obrazovanja ili dobrovoljnog rada; Direktiva Vijeća 2001/40/EZ od 28. 05. 2001. o uzajamnom priznavanju odluka o izgonu državljana trećih država; Okvirna odluka Vijeća od 28. 11. 2002. o jačanju okvira krivičnog prava s ciljem da se spriječi olakšavanje neovlaštenog ulaska, tranzita i bo­ ravka; Direktiva Vijeća 2003/110/EZ od 25. 11. 2003. o pomoći u slučajevima tran­ zita u svrhe udaljavanja zrač­ nim putem; Uredba Vijeća (EZ-a) br. 377/2004 od 19. 02. 2004. o uspostavi mreže imi­ gracijskih službenika za vezu; Direktiva Vijeća 2003/9/EZ o minimumu standarda za prijem tražitelja azila u državama članicama; Direktiva Vijeća 2004/83/ EZ o minimumu standarda za kvali­ fi­ kaciju i status državljana trećih zemalja i lica bez držav­ ljanstva za status izbjeglica i međunarodnu zaštitu; Di­ rek­ tiva Vijeća 2005/85/EZ o minimumu standarda o pro­ ceduri u državama članicama za davanje i povlačenje izbjegličkog statusa. 28 Vidi bilj. 23. 29 05. 06. 2008. Bosni i Hercegovini uručena Mapa puta za liberalizaciju viznog režima od strane Generalne di­ rek­ cije Europske komisije za proširenje.

koordiniranu politiku u oblasti migracije i azila, kao i akcioni plan za strane državljane, s ob­ zirom da po­ sjeduje relevantnu legislativu i aktivne državne organe na svim nivoima kontrole kao i mo­ gućnost da provede donesene odluke. Bitna stvar koja je trebala još da se uradi, a što je nedostajalo, bila je koordinirana državna politika i strategija u oblasti migracije koja bi jasno razgraničila odgo­ vornosti različitih organa i uspostavila mehanizme suradnje i koordinacije, te pružala smjer­ nice za sve­ obuhvatan i koordiniran odgovor na ciljeve koje je pred sebe postavila država Bosna i Herce­ govina. Državna Strategija u oblasti migracija i azila i Ak­ cioni plan za period 2008-2011. usvojena je u no­ vem­ bru 200830. Dokument sadrži tri glavna dijela: — Dio A: Interna evaluacija, koju su proveli organi BiH koji su sudjelovali u radu Komisije (Procjena upravljanja migracijama BiH: Administrativni i ope­­ rativni pregled); — Dio B: Vanjska evaluacija koju je proveo IOM (Dio B sadrži Pregled migracijskih trendova u BiH, pro­ šlih i sadašnjih, Pregled pravnog okvira: Izvještaj monitoringa o implementaciji EU Acquisa) te Ope­ rativni i provedbeni pregled; — Dio C: Akcioni plan 2008-2011. je kombinacija i zajednička analiza internih i vanjskih preporuka uz pobrojane pravne, administrativne i operativne ci­ ljeve za sljedeće tri godine. Usvojena Strategija i Akcioni plan pružaju neop­ hodni temelj sveobuhvatnog sistema migracija. Me­ đutim, kako ćemo vidjeti kasnije, najveći izazov predstavlja provedba Akcionog plana. Glavni cilj Strategija je razvoj kvalitetnog sistema upravljanja granicom, viznog režima, imigracije, azi­ la i borbe protiv trgovine ljudima, koji trebaju da budu u skladu sa standardima Europske unije, ali i u skladu sa migracionim trendovima i stvarnom situ­ acijom kroz koju Bosna i Hercegovina prolazi. Bosna i Hercegovina je svoj pravni, regulativni i in­ stitucionalni okvir uskladila sa zahtjevima Europske unije na polju azila, migracija i viza,31 a to je rezul­ tiralo kreiranjem Mape puta za integrirano uprav­ ljanje azilom, migracijama i vizama kao i konkretnim stra­ tegijama za usaglašavanje bosanskoher­ ce­ go­ vačkih pro­ pisa sa propisima Europske unije, i to u sva tri sektora. Ovdje valja napomenuti da je u procesu eu­ ropskih integracija Bosna i Hercegovina također prih­ vatila principe integriranog upravljanja granicom. Oni promoviraju ideju kontrolirane gra­ nice koja je otvorena
Strategija usvojena na redovnoj sjednici Vijeća mi­ nistara BiH, 13. 11. 2008. 31 Podržano kroz EC CARDS Regionalni projekt.
30

83

za trgovinu i turizam. Također, pravni i kapaciteti za upravljanje i kreiranje politika bosanskohercegovačkih vlasti rezultirali su uspos­ tavljanjem Imigracijskog centra32, Centralnom ba­ zom podataka u koju se regi­ striraju ulazak, boravak i odlazak stranaca, kao i ojačavanjem formirane Službe za poslove sa stran­ cima33. Dosljedna implementacija Strategije i Akcionog plana u oblasti imigracije i azila treba da dovede do po­ stavljenog osnovnog cilja. Ovaj dokument, kroz ana­ lizu faktora stanja u oblasti imigracije, definira zadatke čija kumulativna realizacija omogućava us­ postavu kvalitetnog imigracijskog sistema u Bosni i Herce­ govini usklađenog sa standardima Europske unije, što je osnovna pretpostavka integracije imi­ gracijskog sistema Bosne i Hercegovine u imigra­ cijski sistem Europske unije. Tako Strategija definiše sljedeće: Stalni zadatak u oblasti pravne legislativne, koja de­ finira oblast imigracija, je praćenje implementacije utvrđene pravne regulative i praćenje razvoja stan­ darda Europske unije u ovoj oblasti, te usklađivanje pravne legislative na nacionalnom nivou sa na­ ve­ denim standardima. Nadalje, tu je razvoj institucionalnih kapaciteta. S ciljem da se osiguraju uvjeti za razvoj efikasnog imi­ gracijskog sistema u Bosni i Hercegovini, imple­ mentaciju već preuzetih obaveza i obaveza koji proizilaze iz sporazuma o readmisiji u dijelu prihvata državljana BiH, praćenje i donošenje pravne legi­ slative, osiguranje uvjeta za aktivno sudjelovanje u kreiranju i predlaganju imigracijske politike, te rea­ lizaciji obaveza u dijelu imigracija koje slijede iz Mape puta, čije ispunjavanje je preduvjet za libe­ ralizaciju viznog režima, neophodno je jačanje Sek­ tora za imigraciju. Također, sa ciljem da se stvore uvjeti za proaktivan pristup kreiranju imigracijske politike neophodno je osigurati pravne, kadrovske i tehničke preduvjete za prikupljanje, obradu i analizu statističkih podataka iz svih segmenata migracijskih tokova. Razvoj informacionog sistema baza podataka pod­ razumijeva izradu centralne baze podataka koja treba da bude mreža za razmjenu i uspostavljanje ba­ ze podataka u koju će se unositi svi podaci o stran­ cima, od momenta podnošenja zahtjeva za vi­ zu, u nekom od DKP-ova, do ulaska, prijave bo­ ravka, statusnih pitanja i izlaska stranaca iz zemlje. Ministarstvo sigurnosti je
32 Imigracioni centar zvanično otvoren 23. 11. 2009. u Lu­ kavici (Istočno Sarajevo). 33 Podržano kroz EC Nacionalne CARDS 2003 i 2005 pro­ grame.

po zakonu obavezno da uspostavi i vodi centralu bazu podataka o stran­ cima. Zakonska obaveza Ministarstva sigurnosti je da pri­ hvati, smjesti i zbrine žrtve trgovine do repa­ trijacije, a određeno je odredbama Zakona o kretanju i boravku stranaca i azilu34. Glavni element u saradnji zemalja na području spre­ ča­ vanja i kontrole ilegalne imigracije je zaključivanje i implementacija Sporazuma o readmisiji35. Ovaj spora­ zum uključuje odredbe o readmisiji vlastitih dr­ žav­ ljana, državljana trećih zemalja i osoba bez držav­ ljan­ stva. Nadalje, jedan od ciljeva je i razvoj međunarodne su­ radnje. Neophodno je nastaviti i dalje razvijati već uspostavljenu suradnju sa MARRI centrom36 i GDISCom37, te razvijati regionalnu suradnju s ci­ ljem da se implementira jedinstven pristup u oblasti migracija i sudjelovanja u njegovom kreiranju. I na kraju, cilj koji je postavljen u oblasti imigracije i planu razvoja je i edukacija državnih službenika u Sektoru za imigraciju i Službi za poslove sa stran­ cima Ministarstva sigurnosti, za efikasniju imple­ mentaciju odredabai zakona, kao i poštovanje ljud­ skih prava i osnovnih sloboda. Pored ovih edukacija neophodne su edukacije kao što su formiranje i ko­ rištenje baza po­ dataka, prepoznavanje i postupanje sa žrtvama trgovi­ ne, postupanje sa ilegalnim imi­ grantima sa speci­ fičnim potrebama, prihvat i zbri­ njavanje ilegalnih imigranata, prihvat i zbrinjavanje žrtava trgovine, strani jezici, princip zabrane vra­ ćanja (Non-refoulement) i druge specijalističke edu­ kacije s ciljem da se realizira pravna legislativa u oblasti imigracija. 6. Slabosti — Težak zadatak za Bosnu i Hercegovinu je pre­ cizno utvrđivanje kretanja migranata. Izvršenje ovog za­ datka je otežano zbog sljedećih faktora: Osnovni podaci i statistike nisu uvijek raspoloživi i nisu uvijek pouzdani. Kao primjer se može navesti da nisu bilježeni podaci o odbijenim zahtjevima, iako je Ministarstvo vanjskih poslova bilježilo po­ datke o izdatim vizama. Neki podaci nisu sakupljani u proteklim godinama, ili zato što nisu postojale relevantne institucije, ili zato što nisu postojale
Čl. 54 i 56 Zakona o kretanju i boravku stranaca i azilu. Sporazum između Europske zajednice i Bosne i Her­ cegovine o readmisiji lica koja borave bez dozvole stupio je na snagu 01. 01. 2008. Implementacija ovog Sporazuma u dijelu prihvata državljana BiH realizira se preko Mini­ starstva sigurnosti – Sektora za imigraciju. 36 Regionalna inicijativa za migracije, azil i izbjeglice. 37 Konferencija generalnih direktora imigracijskih službi.
34 35

84

stan­ dardne procedure za njihovo prikupljanje. Služ­ be koje se bave migracijama redovno prikupljaju samo one podatke koji se direktno odnose na njihov rad i ciljeve. Ove podatke je asembliralo Ministarstvo sigurnosti za svoje periodično izvještavanje, ali bilo kakvi standardizirani zahtjevi o vrsti, formatu ili detaljima o podacima koji će biti obuhvaćeni nisu načinjeni, niti Ministarstvo dalje analizira do­ stav­ ljene podatke. — Postoje varijacije između graničnih prelaza pre­ ma mogućnosti pristupu podacima i kreiranju sta­ tističkih podataka. — Nepostojanje učinkovite kontrole u BiH, nakon ulaska u zemlju, ozbiljno narušava sposobnosti pro­ cjene stvarne migracijske prijetnje za BiH. Prijetnja nastala ilegalnim migracijama je konačno određena brojem i aktivnostima stranih državljana koji su uspjeli izbjeći kontrole pri ulasku, a i u unutrašnjosti države, oni koji se nalaze unutar države. Bez isko­ ristivih podataka koji se odnose na boravak nakon ulaska u zemlju, statistike koje se odnose na ulazak u zemlju su djelimično nejasne, identificirajući pri­ jetnju za određenu granicu, a da pri tome ne moraju obavezno da ukazuju na prijetnju koja je nastala državi. Kao rezultat ovoga, prethodne procjene su se u velikoj mjeri oslanjale na nejasne i dvosmislene podatke. Kreiranje Službe za poslove sa strancima je unaprijedilo situaciju, iako podaci koje su oni obezbijedili i stepen njihove učinkovitosti još uvijek nisu dostigli visok standard. — Kada je podatak raspoloživ, on se više ne nalazi u svojoj osnovnoj formi, nego ga je već analizirala odgovarajuća agencija ili služba. Nažalost, učin­ kovita analiza nije dostigla potrebne standarde (i generalno je ograničena na Graničnu policiju i SI­ PA-u). Ovo uzrokuje nepouzdanost i tokom pro­ cjenjivanja specifičnih podataka u izolaciji, ali ta­ ko­ đer i prilikom njihovog poređenja sa podacima sa drugih strana ili iz drugih perioda. — Veliki broj građana u regionu posjeduje dvojno dr­ žavljanstvo, što ima za posljedicu situaciju da se zapravo građani BiH smatraju stranim državljanima pri prelasku granica. — Postoji značajan broj redovnih i ponavljajućih put­ nika koji često prelaze granice, što ima za po­ sljedicu vještačko povećanje statističkih poka­ zatelja. — Značajan broj (u poređenju sa veličinom popu­ lacije) stranih državljana koji borave u BiH u diplomatskim ili međunarodnim misijama također vještački pove­ ćava statističke pokazatelje koji se odnosi na kre­ tanje stranaca. — Povećanje kapaciteta agencija koje se bave migra­ cijama traje i u periodima izvještavanja. Kao

rezultat toga ne postoji konzistentni mjerni standard funkcio­ nalnosti agencija koje se bave migracijama za raz­ ličite godine. Varijacije su uzrokovane relativnom učinkovitošću organa koji se bave migracijama po­ jednačno i grupno (postotak otkrivanja, geografska pokrivenost, prikupljene informacije, provedeni za­ koni itd.). — Najveći uticaj na migracione trendove u bliskoj prošlosti za BiH ima ratni konflikt koji je trajao od marta 1992. do novembra 1995, čije posljedice se osjećaju u regionu i danas. Od prijeratne populacije od 4,4 miliona stanovnika procjenjuje se da je do kraja konflikta oko 1,3 miliona Bošnjaka interno ra­ seljeno, i još milion ostalih je napustilo zemlju38. Od ovog broja oko milion osoba, interno raseljenih lica, još uvijek ostaje jedno od ključnih migracijskih pitanja za BiH. Nasljeđe konflikta, kroz prizmu mi­ gracija, osjeća se i danas39. 6.1 Podaci i statistički izvori Tokom dugog niza godina u BiH se nisu radile pri­ preme za prikupljanje statističkih podataka za stanov­ ništvo i upravljanje informacijama. Posljednji popis je proveden prije 21 godinu (1991). Prvi sistem za prikupljanje pouzdanih podataka o stra­ nim državljanima u BiH je uspostavljen krajem 2001. nakon uvođenja mašinskog očitavanja zapisa na doz­ volama za boravak. No, ovaj sistem se odnosi samo na prikupljanje podataka o legalnim mi­ grantima koji su ispunili uvjete za privremeni i trajni boravak u BiH. Nakon toga, 2004. godine, Mini­ starstvo sigurnosti je u suradnji sa Ministarstvom vanj­ skih poslova, Gra­ ničnom policijom i Direk­ toratom za implementaciju projekta CIPS, koji je podržao OHR, uspostavilo prvi pouzdan informatički sistem izdavanja viza za strane državljane koji se mogu mašinski očitavati. Kao do­ datak ovome, u septembru 2007. Delegacija Europske komisije u BiH donirala je u potpunosti razvijen sistem za kon­ trolu migracija u BiH40 sastavljen od odgo­ varajućih modula za praćenje legalnih migracija, od­ nosno vi­ za, dozvola za boravak, kontrolu graničnih prelaza i azil. Iako je ISM funkcionalan, od jula 2008. nije postao ope­ rativan u svom punom kapacitetu. Uprkos činje­ nici što su odgovarajuća ministarstva i admi­ nistrativne jedinice/korisnici sistema priključeni na sistem, nisu ga svi učinili operativnim unutar svojih sopstvenih
Usp. Aneks, Tabela VII i VIII. Korišteni su komparativni statistički pokazatelji enti­ tetskih ministarstava raseljenih lica i izbjeglica od 2003. do zaključno sa 2008. 40 Informacioni sistem za migracije - ISM.
38 39

85

sistema. Korisnici sistema su uočili po­ jedine nedostatke sistem. To je dovelo do toga da je Europska komisija uradila evaluaciju sistema i planira da pomogne institucije BiH da ga una­ prijede41. Agencija za statistiku BiH nije u mogućnosti da osigura pouzdane podatke o populaciji stranaca i to­ kovima migracija, jer nijedno od ranije spomenutih tijela ne osigurava svoje podatke ovom statističkom birou. 6.2 Popis stanovništva Što se tiče stanovništva BiH, podaci o sveukupnom broju građana BiH nisu dostupni zbog toga što ne postoje baze podataka i što nije proveden popis sta­ novništva u posljednjih 21 godinu. Jedina baza po­ da­ taka koja može da pruži pouzdan uvid u populaciju punoljetnih lica u BiH je civilni registar uspostavljen u toku projekta uvođenja novih identifikacijskih dokumenta, poznat po imenu CIPS. No, ova baza po­ dataka, zbog svoje prirode, ne može pružiti ni­ kakve podatke o migracijskim tokovima državljana BiH jer ne prikazuje kretanja većine građana BiH koji su u posjedu dvojnih državljanstava ili su na­ stanjeni u trećim zemljama na stalnoj osnovi, a u mno­ go slučajeva uporedo posjeduju identifikacijske dokumente BiH sa “stalnim” rezidencijalnim sta­ tusom i adresom u BiH. 6.3 Mobilnost radne snage Agencija za zapošljavanje u BiH (entitetske i na nivou države) ne posjeduju precizne podatke o broju bo­ sanskohercegovačkih državljana koji su zaposleni u trećim zemljama. Agencija za zapošljavanje u BiH ima veoma ograničene podatke o svojim gra­ đanima zaposlenim u trećim zemljama. Ovo se uglav­ nom od­ nosi na Crnu Goru i Sloveniju. Glavni razlog za ovakvo stanje je činjenica da u BiH ne postoji jedin­ stveno tržište rada tako da BiH nema ratificirane bi­ lateralne sporazume sa trećim zem­ ljama o razmjeni podataka o zaposlenim građanima BiH u inostranstvu. To znači da bosanskohercegovački radnici samostalno traže posao u inostranstvu i ne registriraju se u sistem BiH onda kada se zaposle. 6.4 Statistički podaci Tokom procesa migracije u BiH jedini izvori po­ dataka i vrsta podataka koji se odnose na migracije u zemlji i van zemlje su obezbijeđeni od sljedećih državnih institucija: statistika Granične policije koja prikazuje i
41 Vidi: Strategija u oblasti migracije i azila BiH 20082011.

legalne i ilegalne prelaske granica ljudi i robe, Državna agencija za zapošljavanje je obez­ bijedila podatke o zaposlenju stranaca u BiH42, kao i ograničene podatke o zaposlenosti državljana BiH u inostranstvu, Centralna izborna komisija BiH je obezbijedila podatke o broju registriranih birača u inostranstvu43, Služba za poslove sa strancima je obezbijedila podatke o broju stalnih boravaka44, pri­ v­ remenih boravaka45 i deportacijama. Statistika koja je obezbijeđena za kretanja preko gra­ ničnih prijelaza ne pokazuje tačan broj prelazaka putnika preko granica BiH, ali osigurava indikatore o međunarodnoj mobilnosti. Bosna i Hercegovina ima siromašnu infrastrukturu na graničnim pre­ la­ zima, tako da je onemogućena efikasna kontrola tokova, kako građana BiH, tako i stranaca. Potrebno je imati na umu da od 89 međunarodnih graničnih prelaza nemaju svi uspostavljenu komunikacijsku vezu sa centralnom bazom podataka. 7. Zaključci i preporuke Bosna i Hercegovina je napravila značajna pobolj­ šanja u oblasti kapaciteta za upravljanje migracijama za relativno kratko vrijeme46. Iako je Ugovor o sta­ bilizaciji i pridruživanju uspješno parafiran u de­ cembru 2007, a zatim i potpisan u junu 2008, svi komentari EU su jasno isticali da još uvijek postoji velika potreba za dodatnim poboljšanjima na polju azila, migracije i viza. Bosna i Hercegovina trenutno posjeduje sve osnovne strukture za upravljanje migracijama, kao i odgo­ varajuće zakone. Sva četiri predviđena nivoa u modulu upravljanja migracijama osiguravaju organizacije koje su zadužene za kontrolu prije ulaska, na ulasku i poslije ulaska, kao i međunarodna suradnja o ovim pitanjima. Glavni propisi sada na prihvatljivom nivou uključuju mnoge standarde i procedure neophodne za funkcioniranje sistem za praćenje migracija, što uklju­ čuje definiran ulazak, boravak, udaljavanje i procedure vezane za azil. Op­ ćenito svi su elementi sada u skladu sa EU stan­ dardima. Što je još bitnije, BiH je preuzela i korake koji joj omogućavaju siguran nadzor ilegalnih mi­ granata, kao i udaljavanje/protjerivanje47. Kvalitetno uspostavljena tijela sa policijskim ovlastima (Gra­
43 Usp. Aneks, Tabela V. Broj birača je 37.714. Usp. Aneksa, Tabela IV. 45 Usp. Aneks, Tabela III. 46 Prema iskustvu autorice,većina tijela u BiH koja rade na migracijama postoje manje od osam godina i imala su minimalno znanje o pitanjima migracija, a i njihova is­ kustva su bila minimalna prije osnivanja ovih tijela. 47 Izgradnja prvog centra za nadzor posebno namijenjenog za ilegalne migrante, kao i uvođenje postupka nasilnog udaljavanja. 42 44

86

nična policija i SIPA) su agresivno krenule sa radom na svim poljima djelovanja48. Kapaciteti vezani za kontrolu prije i poslije ulaska su ipak još uvijek na niskom nivou. Ključni elementi slabosti su: ad­ ministracija, legislativa i operativa. Što se administracije tiče, ne postoji vodeće tijelo za pitanja migracija koje može djelotvorno raditi na ovom području. Jasno je da ova odgovornost pripada Mi­ nistarstvu sigurnosti, međutim zbog slabo defi­ niranih odgovornosti to i nije uvijek slučaj. Postoji naglašena potreba da se osnaži uloga Ministarstva sigurnosti u pogledu drugih ministarstva, tijela za migracije i njihove organizacione jedinice. Gene­ ralno, među­ agencijska suradnja se razvija. Međutim, dosta toga je rezultat neformalnih dogovora i praksi nasuprot uspo­ stavljenim strukturama za koor­ dinaciju. Bosna i Her­ cegovina ne posjeduje formalnu migracijsku politiku niti je definirala trenutnu situ­ aciju sa kojom se suočava, svoje stvarne kapacitete, niti ciljeve svoje politike. Što se postojećih propisa problem je u njihovom provođenju budući da je tempo kapaciteti institucija koje je provode. Od migracijskih agencija BiH se očekuje da funkcioniraju na standardima koji za njih ponekad predstavljaju potpuno nove koncepte i koji zahtijevaju dodatne vještine i resurse. Nedostaje odgovarajući nivo podrške i progresa u razvoju ovih vještina i iznalaženju resursa. Kada se govori o operativi zapaža se da su slabi ka­ paciteti za djelotvorno prikupljanje, analizu i raspodjelu relevantnih podataka među pojedinim migracijskim tijelima (posebno u Ministarstvu si­ gurnosti, Mini­ starstvu vanjskih poslova i Službi za poslove sa stran­ cima). Ovo kao posljedica utiče na sva migracijska tijela. Na ovaj način dolazi i do gubitka podataka koji bi mogli biti od koristi za operativni rad i donošenje novih politika. Što se tiče nasilnog udaljavanja, ono je moguće, ali nije funkcionalno do mjere koja bi bila u prihvatljivim standardima. Iako zakon omogućava nasilno uda­ ljenje ilegalnih migranata, postoji ozbiljan nedo­ statak prak­ tičnih vještina onih koji rade na tome zbog nedostatka prethodnog iskustva. Pored toga, BiH još nije uvela neophodne mehanizme i strukture koje bi olakšale po­ stupak zavođenja nedoku­ men­ tiranih slučajeva uda­ ljenja.

Strateško planiranje je nepovezano i općenito ogra­ ničeno na određena tijela ili specifične predmete, čime se ograničava potencijalni napredak. Ovo ima za rezultat nedostatak adekvatne politike i koor­ dinacije. Iako se traži da se izvještaji dostavljaju, njihov sadržaj, forma i kvaliteta veoma variraju me­ đu migracijskim agencijama. Cjelokupna granica Bosne i Hercegovine dugačka je 1551 km, sa 89 graničnih prelaza, od čega 55 međunarodnih (uklju­ čujući i četiri međunarodna aerodroma), te 34 gra­ nična prelaza za pogranični promet. Označavanje granica BiH nije u potpunosti završeno. Za većinu migracijskih tijela razvoj i ljudski resursi prilično su niski na listi prioriteta, što omo­ gućava situaciju u kojoj nedjelotvorne procedure zapošljavanja, selek­ cije i nedostatak poboljšanja osob­ lja smanjuje ukupne kapacitete. Ukoliko dođe do razvoja u kvali­ tetu zaposlenog osoblja i njihovog funkcioniranja, oni će dodatno biti ojačani, a samim time će se poboljšati i njihova ukupna efikasnost. Budući da je upravljanje migracijama, odnosno sposobnosti dr­ žavnih institucija da na organiziran i siguran način upravljaju ulaskom i boravkom stranaca na teritoriji zemlje od izuzetnog značaja za opći nap­ redak Bosne i Hercegovine, kadrovsko jačanje Sektora za imi­ graciju navodi se i kao jedan od uvjeta iz europskog partnerstva. To znači da je neophodno da se u budu­ ćem periodu osiguraju kako materijalnotehnički uvjeti tako i stalna obuka za sve uposlenike. Izgrad­ nja centara je završena, osoblje je tu kao i primarna, sekundarna i tercijarna legislativa. Ali pi­ tanja bu­ džeta ograničavaju mogućnost potpunog korištenja tih centara. Kapaciteti i osoblje, kao i do­ datne pro­ cedure i metode koordinacije slučajeva pod nad­ zorom, morali bi što prije biti poboljšane. Kontrola nakon ulaska treba biti poboljšana: trajni nedostatak osoblja, problemi sa budžetom, neadekvatni meha­ nizmi za obuku, nedovoljna/neodgovarajuća opre­ ma, neuspjeh u uvođenju specijalističkih jedinica i osoblja, umanjuje napredak koji je ostvaren. Ukratko, opće strukture, legislativa i mehanizmi za efikasno upravljanje migracijama postoje u BiH, međutim slabosti u implementaciji do koje dolazi zbog slabog rukovođenja, nedostatka djelotvornih resursa (uključujući osoblje) i neangažiranosti zna­ čajno uma­ njuju ono što se do sada uspjelo u ovoj oblasti.

48

Usp. Aneks, Tabela I.

87

Aneks
Tabela I Otkriveni ilegalni prelasci granice u 2009. i 2010. Država porijekla BiH Srbija Albanija Palestina Hrvatska Afganistan Crna Gora Turska Pakistan Bjelorusija Makedonije Irak Italija Kazahstan Kolumbija Ostale zemlje 2009 169 87 49 40 6 15 7 8 2010 134 63 38 15 14 12 8 7 3 2 2 1 1 1 1 20

Tabela II Dobrovoljni povratak u BiH u periodu 2002-2009. 2001. 1.566 2002. 1.355 2003. 844 2004. 295 2005. 101 2006. 54 2007. 28 2008. 16 2009. 73 4.332

Ukupno Tabela III Odobreni privremeni boravak stranim državljanima u BiH u periodu 2001-2009. 2001. 3.758 Ukupno 2002. 3.305 2003. 4.646 2004. 4.897 2005. 5.143 2006. 5.274 2007. 5.513 2008. 5.971

2009. 7.512

42.267

Tabela IV Odobreni stalni boravak stranim državljanima u BiH u periodu 2001-2009. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 336 309 439 178 196 153 136 Ukupno 2008. 2009. 215 359 2321

88

Tabela V Izdate radne dozvole stranim državljanima razvrstane po zemljama porijekla. Država Srbija Kina Turska Hrvatska Ruska Federacija Crna Gora Austrija Slovenija Njemačka Makedonija Italija Ostale zemlje Tabela VI Broj odobrenih državljanstava BiH razvrstanih prema zemljama porijekla. Zemlja porijekla Srbija Hrvatska Crna Gora Moldavija Makedonija Turska Ukrajina Armenija Pakistan Sudan Irak Palestina Slovenija Jordan Sirija Belgija Maroko 2009. 766 150 15 5 4 1 0 0 0 0 0 0 0 0 2 1 1 2010. 757 43 7 4 4 3 2 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 2009. 906 380 264 179 198 108 53 80 56 67 49 252 2010. 806 341 250 207 78 77 73 71 64 59 43 256

89

Tabela VII Broj osoba bh. porijekla u vodećim zemljama prijema prema procjeni Ministarstva za ljudska pravi i izbjeglice. Zemlja prijema SAD Njemačka Hrvatska Srbija Austrija Slovenija Švedska Švajcarska Australija Kanada Italija Danska Norveška Ukupan broj Tabela VIII Broj bh. emigranata u vodećim zemljama prijema prema zvaničnim podacima ureda za statistiku zemalja prijema. Zemlja Hrvatska Njemačka Srbija Austrija SAD Slovenija Švajcarska Švedska Australija Kanada Italija Danska Norveška Ukupno: Broj bh. građana 262.620 240.000 131.108 133.585 120.655 97.142 59.222 56.127 37.898 28.735 29.066 22.338 15.918 1.234.414 Broj bh. građana 350.000 240.000 300.000 150.000 150.000 150.000 80.000 60.000 60.000 50.000. 40.000 23.000 16.000 1.669.000

CJP
90

Fondacija Centar za javno pravo Stiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht Foundation Public Law Centre

Rifat Zlomužica* Izbjegavanje primjene Zakona o javnim nabavkama BiH: Projekt “Andrićgrad”

Sadržaj: 1. Uvod ................................................................. 2. Odluka o izuzeću projekta “Andrićgrad” od odredbi ZJN-a ....................................................... 2.1. Nadležnost Vlade ......................................... 2.2. Obaveza na primjenu ZJN ........................... 3. Obaveznici primjene Zakona o javnim nabavkama BiH 3.1. Kategorije ugovornih organa ....................... 3.2. Ostali pojmovi ............................................. 3.3. Status preduzeća “Andrićgrad” — obaveza primjene ZJN BiH .............................................. 4. Ugovori na koje se ne primjenjuju odredbe zakona o javnim nabavkama ................................. 91 91 92 92 92 93 81 93 94

4.1. Kategorije ugovora ....................................... 4.2. Izuzetak za Andrićgrad? ............................... 5. Ekskurs: Svrha i predmet ZJN BiH 5.1. Preuzimanje evropskih načela ...................... 5.2. Zbog čega takav značaj principima javnih nabavki? ............................................................... 6. Inkurs: Pravna zaštita 6.1. Institucije ...................................................... 6.2. Aktivna legitimacija ..................................... 6.3. Pravni lijekovi .............................................. 7. Sankcija ............................................................. 8. Zaključak 8.1. Izigravanje zakona ........................................ 8.2. Ovlaštenja Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi ................................

94 95 95 96 98 98 100 101 102 103

1. Uvod Zakon o javnim nabavkama BiH (u daljnjem tekstu: ZJN BiH) usvojila je Parlamentarna Skupština BiH u septembru 2004. godine. ZJN BiH je nastao kao proces usklađivanja nacionalnog prava sa acquis commu­ nautaire (pravna stečevina) Evropske unije, na što se država BiH obavezala potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Zakonom su, između os­ talog, propisani “Svrha i predmet Zakona”1, kao i “Ugo­ vori na koje se ne primjenjuju odredbe ovog za­ kona”2 (u daljnjem tekstu: izuzeća od primjene ZJN-a). Cilj ZJN-a jeste osiguranje pravične konkurencije, transparentnosti i efikasne potrošnje novca, a u članu 5 ovog zakona navedene su kategorije ugovora koji su izuzeti od primjene ZJNa. U nastavku će biti provjerena izuzeća od primjene pre­ ma navedenom članu ZJN-a BiH, i to s obzirom na Odluke Vlade Republike Srpske. Naime, Odlukama od 26. maja 2011. godine i 29. juna 2011. godine Vlada
* Autor je diplomirani pravnik i saradnik FCJP. Čl. 1 Zakona o javnim nabavkama BiH, Sl. gl. BiH br. 49/04, 19/05, 52/05, 8/06, 24/06, 70/06, 12/09, 60/10. De­ taljnije o Zakonu R. Zlomužica, ”Javne nabavke u BiH: Slabosti i nedorečenosti zakonskih rješenja”, Sveske za jav­ no pravo br. 1-2/2010, s. 65 i dalje. 2 Čl. 5 (bilj. 1).
1

RS je iz Budžeta RS izdvojila oko šest miliona kon­ vertibilnih maraka za izgradnju Andrićgrada u Više­ gradu. Prema odluci, firma “D. o. o. Andrićgrad”, koja je osnovana ovim povodom, nije dužna primjenjivati odredbe ZJN-a BiH, odnosno propisano je da se od­ redbe ZJN-a BiH ne primjenjuju na projekat izgradnje “Andrićgrada” u Višegradu. Analizom odredbe o izuzeću od primjene zakona će se odgovoriti na pitanje, da li je Odluka Vlade RS uskla­ đena sa članom 5 ZJNa BiH, te sa osnovnim principima javnih nabavki u BiH, iz člana 1 ZJNa BiH, kao i, u slučaju povredbe Zakona, može li se sporna Odluka Vlade poništiti, odnosno koja se sankcija može izreći prekršiocima. 2. Odluka o izuzeću projekta “Andrićgrad” od odredbi ZJN-a U aprilu 2011. godine Vlada Republike Srpske, Op­ šti­ na Višegrad i privredno društvo “Lotika”, čiji je vlas­ nik fizičko lice Emir Kusturica, formirali su zajedničko preduzeće za izgradnju “Andrićgrada” u Višegradu, pri čemu je “Lotika” postala vlasnik 51 % zajedničke fir­­ me, a Vlada RS i opština Višegrad preostalih 49 % 3.
http://www.e-novine.com/region/region-bosna/49264-An drigrad-dobija-status-dravne-tajne.html, očitanje 21. 09. 2011. godine.
3

91

Odlukom o davanju saglasnosti na plan utroška sred­ stava4 Vlade Republike Srpske, sredstva u iznosu od 1.500.000,00 KM doznačena su društvu sa ograniče­ nom odgovornošću “Andrićgrad” Višegrad u cilju rea­ lizacije projekta “Andrićgrad”. Nakon donošenja na­ ve­ dene odluke, Odlukom o dopunama Odluke na plan utroška sredstava5, Vlada Republike Srpske je propi­ sala da će “putem resornih ministarstava, javnih predu­ zeća i jedinica lokalne samouprave, a u okviru svojih prava preduzeti aktivnosti i dati doprinos na osigu­ ravanju ukupnih sredstava u iznosu od 4.425.730,00 KM, prema programu za prvu fazu realizacije projekta ‘Andrićgrad’ u 2011. godini”. Tačkom IV Odluke o dopunama Odluke na plan utroška sredstava, definirano je da “u cilju realizacije projekta ‘Andrićgrad’, koji je od republičkog značaja, za nabavku robe i usluga ko­ risnik sredstava nije dužan da primjenjuje pravila i pos­ tupke definirane odredbama Zakona o javnim nabavkama BiH”. 2.1 Nadležnosti vlade O pitanjima iz svoje nadležnosti Vlada donosi: uredbe, odluke, smjernice, instrukcije, rješenja, zaključke i druga akta, u skladu sa Zakonom o Vladi RS6. Uredbom se bliže uređuju odnosi od značaja za izvršavanje za­ kona, utvrđuju načela unutrašnje organizacije ministar­ stava i drugih republičkih organa uprave i formiraju stručne službe Vlade. Odlukom se propisuju mjere Vla­ de, osnivaju javne službe i druge organizacije, daje saglasnost ili potvrđuju opšti akti organa ili orga­ nizacija, ako je takva saglasnost ili potvrda predviđena zakonom, obustavljaju od izvršenja akti ministarstava, organa jedinica lokalne samouprave, preduzeća i drugih organa i organizacija, koje vrše javna ovlašćenja i uređuju druga pitanja od značaja za obavljanje po­ slova Vlade. Smjernicama Vlade usmjerava se i uskla­ đuje rad republičkih organa uprave, javnih službi i drugih organa i organizacija. Instrukcijama se nalaže republičkim organima uprave obavezno preduzimanje određenih mjera i radnji iz njihove nadležnosti. Rje­ šenjem se odlučuje o imenovanjima, postavljenjima i razrješenjima, daje suglasnost ili potvrđuju pojedinačni akti organa i organizacija, ako je takva saglasnost ili potvrda predviđena zakonom, u upravnom postupku, poništavaju ili ukidaju propisi ministarstava i drugih republičkih organa uprave i odlučuje o drugim pojedinačnim pitanjima iz nadležnosti Vlade. Za­ ključkom se utvrđuju stavovi Vlade prema pitanjima unutrašnje organizacije, metoda rada i odnosa u Vladi,
Broj: 04/1-012-2-1047/11 od 26. 05. 2011. godine. 5 Broj: 04/1-012-2.1402/11 od 29. 06. 2011. godine. 6 Čl. 43 Zakona o Vladi RS, Sl. gl. RS br. 118/08.
4

i o drugim pitanjima iz nadležnosti Vlade o kojima se ne odlučuje drugim aktima. Ovdje se neće ulaziti u pitanje da li su budžetom Re­ publike Srpske za 2011. godinu (jasno) definisana po­ trebna sredstva za prvu fazu realizacije projekta “Andrićgrad” u Višegradu, kao i u pitanje da li je pred­ metni projekat usklađen sa prostornim i regulacionim planovima Opštine Višegrad. Iz odredbi Zakona o Vla­ di RS može se zaključiti da je Vlada ovlaštena da donosi odluke kojima “daje saglasnost”, pa u kon­ kretnom slučaju i Odluku o davanju saglasnosti na plan utroška sredstava. Međutim, uzimajući u obzir opće principe javnih nabavki, ne samo u BiH, već i principe javnih nabavki EU (i šire), kao što su princip efikasnosti korištenja javnih sredstava, princip pra­ vičnosti i konkurencije, uz ostvarivanje jednakog tret­ mana, nediskriminacije i transparentnosti, sporna je tačka 4 Odluke o dopunama Odluke na plan utroška sredstava, od 29. juna 2011. godine. 2.2. Obaveza na primjenu ZJN Da li je Vlada RS, odnosno novoformirano društvo za izgradnju “Andrićgrada”, obavezno da primjenjuje Zakon? Odgovor je jednoznačno definisan ZJN-om BiH i to pod naslovom “Ugovorni organi”7. Ovdje je propisana obaveza ugovornih organa da ugovore o na­ bavci roba, usluga i radova dodjeljuju u skladu sa odredbama ZJN-a i podzakonskim aktima8. Ovaj za­ kon se također primjenjuje na dodjeljivanje ugovora o javnoj nabavci radova, roba i usluga koje ugovorni organi direktno ili indirektno subvencioniraju. Ugo­ vorni organ koji daje takve subvencije dužan je osi­ gurati poštivanje odredbi ovog zakona u svim sluča­ jevima u kojima subvencionirani ugovor dodjeljuje neko drugo fizičko ili pravno lice. Također, ugovorni organi dužni su i sami poštivati odredbe ovog zakona u slučajevima u kojima dodjeljuju subvencionirani ugo­ vor za ili u ime tih fizičkih ili pravnih lica9. 3. Obaveznici primjene Zakona o javnim nabavkama BiH 3.1. Kategorije ugovornih organa Javna nabavka odnosi se na nabavku roba, usluga i radova, a provode je ugovorni organi u skladu s Pra­ vilima utvrđenim u ZJN i u pratećim podzakonskim aktima usvojenim u skladu s odredbama ovog zakona10.
Čl. 3 (bilj. 1). Čl. 4 st. 1 (bilj. 1). 9 Čl. 4 st. 2 (bilj. 1). 10 Čl. 1 st. 2 (bilj. 1).
7 8

92

Ovaj zakonski propis navodi početnu definiciju pojma javne nabavke i potrebno ga je tumačiti zajedno sa čla­ novima 3 (definiranje ratione personæ), 4 i 5 (defini­ ranje ratione materiæ) ZJN BiH i pratećim podza­ konskim aktima. Dakle, ugovorni organi su obveznici primjene Zakona, a ZJN BiH propisuje tri kategorije ugovornih organa11, i to: a) Kategorija klasični ugovorni organi obuhvata sve organe uprave na nivou Bosne i Hercegovine, en­ titeta Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, od­ nosno organe na kantonalnom, gradskom ili općin­ skom nivou. b) Druga kategorija obuhvata javne subjekte, tj. ugo­ vorne organe “kojima upravlja javno pravo”, odnosno organe kojima upravljaju klasični organi javnog sektora12. c) Treća kategorija obuhvata ugovorne organe u ko­ munalnom sektoru (voda, električna energija, te­ leko­ munikacije, komunalni otpad, gas, transport); nad njima javni organi, kao ugovorni organi, vrše dominantan uticaj kao vlasnici javnog društva (jav­ nog preduzeća). Misli se na svako javno društvo/ pre­ duzeće koje obavlja neku od djelatnosti defini­ ranih ZJN-om13 i nad kojim ugovorni organ može vršiti dominantan uticaj po osnovu vlasništva, fi­ nan­ sijskog učešća u društvu ili po osnovu Pravila o upravljanju konkretnim društvom. 3.2. Ostali pojmovi Pojam javnog subjekta, tj. organa podrazumijeva svaki subjekt, koji je: a) osnovan u posebnu svrhu zadovoljavanja potreba od općeg interesa, a nema industrijski ili komercijalni karakter, b) koji ima svojstvo pravnog lica i c) koji većinskim dijelom finansiraju organi na dr­ žavnom ili lokalnom nivou uprave ili drugi javni
Čl. 3 st. 1 (bilj. 1). Čl. 3 st. 2 (bilj. 1): “Javni subjekt, tj. organ, u skladu sa stavom (1) tačka b) ovog člana, podrazumijeva svaki sub­ jekt: a) osnovan u posebnu svrhu zadovoljavanja potreba od općeg interesa, a nema industrijski ili komercijalni karakter, b) koji ima svojstvo pravnog lica i c) koji većinskim dijelom finansiraju organi na državnom ili lokalnom nivou uprave ili drugi javni subjekti definirani u ovom stavu; ili u kome nadzor nad upravljanjem vrše organi ili subjekti definirani u ovom stavu; ili koji ima upravni, upravljački ili nadzorni odbor u kojem su više od polovine članova imenovali organi na državnom ili lokalnom nivou uprave ili drugi javni subjekti definirani u ovom stavu”. 13 Čl. 3 st. 3 (bilj. 1).
11 12

subjekti definirani u ovom stavu; ili u kome nadzor nad upravljanjem vrše organi ili subjekti definirani u ovom stavu; ili koji ima upravni, upravljački ili nadzorni odbor u kojem su više od polovine članova imenovali organi na državnom ili lokalnom nivou uprave ili drugi javni subjekti definirani u ovom stavu. Iz citiranog slijedi da se moraju kumulativno ispuniti tri uslova kako bi se jedan organ smatrao obaveznikom primjene Zakona, odnosno “javnim subjektom”: mora obavljati potrebe od općeg interesa, mora biti pravno lice i mora biti finansiran preko “klasičnih organa jav­ nog sektora”, odnosno u njemu javni organi moraju vr­ šiti nadzornu ili upravljačku funkciju. Potrebe od op­ ćeg interesa mogu se tumačiti veoma široko, a op­ ćim interesom se smatra sve “što vlada smatra po­ trebnim za javno dobro”14. Finansiranje iz tačke c) podrazumijeva plaćanje koje će stvoriti ili ojačati zavisni odnos između finansiranog organa i ugovornog organa koji vrši plaćanje, a pojam “većinskim dijelom” podrazumijeva finansiranje jed­ nako ili veće od 50 %15. Nadzor nad upravljanjem, u smislu ovog zakona, obuhvata određeni nivo nadzora ko­ ji omogućava ugovornom organu uticaj na odluke o javnim nabavkama organa koji je pod nadzorom. Nad­ zor nad donošenjem odluka o dodjeli javnih ugovora, istovremeno, ne obuhvata nadzor nad upravljanjem za­ visnog finansiranog organa. Isto objašnjenje se od­ nosi i na imenovanje više od polovine članova uprav­ nog, upravljačkog ili nadzornog odbora tog organa. Zakonskom formulacijom da su organi uprave na svim nivoima vlasti dužni primjenjivati ZJN BiH se utvrđuje obaveza i za entitetske organe vlasti. Da je Vlada RS jedan od najznačajnijih organa uprave (organ izvršne vlasti) na entitetskom nivou, ne treba posebno objašnjavati. Ona je zbog toga dužna pri­ mjenjivati važeće zakonske odredbe, u konkretnom slu­ čaju jedinog Zakona koji egzistira na cijeloj teritoriji BiH. Za njegovu primjenu nije potrebno donijeti en­ titetske zakone o javnim nabavkama, on se dakle pri­ mje­ njuje neposredno. 3.3. Status preduzeća “Andrićgrad” — obaveza primjene ZJN BiH Novoformirano zajedničko preduzeće za izgradnju “An­ drićgrada” osnovano u posebnu svrhu (zadovo­ ljavanje potreba od općeg interesa), te ima svojstvo
Komentar Zakona o javnim nabavkama BiH, Program podrške EU sistemu javnih nabavki u BiH — II faza, Sarajevo 2007, s. 11. 15 S. 12 (bilj. 8).
14

93

pravnog lica kojeg većinskim dijelom finansiraju organi na državnom ili lokalnom nivou uprave. Prema tome, preduzeće je dužno da primjenjuje odredbe važećeg ZJN BiH. Sama odluka o proglašenju opšteg interesa za izgradnju “Andrićgrada” u Višegradu, u trenutku pisanja ovog teksta, nije dostupna. No, može se Odluci o dopunama Odluke na plan utroška sred­ stava16 pronaći da je navedeni projekat od opšteg in­ teresa za Republiku Srpsku. To se vidi iz formulacije: “u cilju realizacije projekta ‘Andrićgrad’, koji je od republičkog značaja, za nabavku robe i usluga korisnik sredstava nije dužan da primjenjuje pravila i postupke definirane odredbama Zakona o javnim nabavkama BiH”. Sam čin osnivanja preduzeća od strane Vlade RS, Opštine Višegrad i privrednog društva “Lotika” podrazumijeva da je firma “osnovana u posebnu svrhu zadovoljavanja potreba od općeg interesa”. Odlukama o davanju saglasnosti na plan utroška sredstava, kojima je za projekat izgradnje “Andrićgrada” iz Budžeta RS izdvojeno oko šest miliona konvertibilnih maraka zadovoljen je i treći kumulativni uslov u pogledu obaveznika primjene ZJN-a BiH. Obavezu primjene ZJN-a BiH, na projekat izgradnje “Andrićgrada” možemo pronaći i u odredbi, da ZJN BiH obuhvata i ugovore o javnoj nabavci roba, usluga ili radova koje ugovorni organi “direktno ili indirektno subvencioniraju”. Iz već spominjanih Odluka o da­ vanju saglasnosti na plan utroška sredstava vidi se da postoji subvencioniranje (direktno ili indirektno) pro­ jekta izgradnje “Andrićgrada” u Višegradu od strane Vlade RS, odnosno da je propisana obaveza ostalim ugovornim organima, obaveznicima primjene ZJN-a, (resorna ministarstava, javna preduzeća i jedinice lokalne samouprave). 4. Ugovori na koje se ne primjenjuju odredbe Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine Član 5 ZJN-a BiH statuira izuzetke navodeći kategorije ugovora na koje ZJN BiH ne mora primijeniti. Pitanje je da li obaveza primjene ZJN BiH na projekt “An­ drićgrad” ulazi u nabrojane izuzetke. 4.1. Kategorije ugovora Prva kategorija ugovora koji su izuzeti od primjene ZJN-a su “ugovori koji se odnose na državne tajne, kao što je definirano relevantnim zakonima, drugim propisima i upravnim odredbama važećim u Bosni i Hercegovini”17. Pod zakonima, drugim propisima i
16 17

upravnim odredbama podrazumijevaju se zakoni, pro­ pisi i drugi upravni akti na državnom ili entitetskom nivou. Dakle, pozivanje na državnu tajnu mora biti opravdano i usklađeno sa pozitivnim pravom u BiH, i ne smije služiti kao sredstvo za izbjegavanje odredbi ZJN BiH. Drugu kategoriju predstavljaju ugovori koji mogu biti izuzeti od primjene ZJN BiH. To su “ugovori čije iz­ vršenje mora biti popraćeno posebnim mjerama si­ gurnosti, u skladu s relevantnim zakonima, drugim propisima i upravnim odredbama važećim u Bosni i Hercegovini”18. To bi na primjer mogao biti ugovor o uslugama za nadgledanje državne granice fotogra­ firanjem iz zraka19 ili ugovor o prevozu materija opas­ nih po ljudske živote ili okoliš. U treću kategoriju ugovora koji mogu biti izuzeti od odredbi ZJN BiH svrstavamo ugovore “koji se dodje­ ljuju u skladu sa sporazumom prema kojem se prim­ jenjuje posebna procedura međunarodnih, kreditnih ili donatorskih subjekata”20. Ovaj propis izlazi u susret međunarodnoj praksi da se ugovori o javnoj nabavci mogu dodijeliti po procedurama koje je propisala me­ đunarodna organizacija koja dodjeljuje donatorska sred­ stva ili međunarodni kredit. Četvrta kategorija ugovora koji mogu biti izuzeti od odredbi ZJN BiH su “ugovori iz oblasti odbrane koji se odnose na proizvodnju ili trgovinu oružjem, vojnom opremom i namjenskim materijalom”21. Ova odredba isključuje iz primjene ZJN BiH samo kupovinu oružja, municije, kao i usluga vezanih za njih. Dakle, ugovori iz oblasti odbrane ne smiju se tumačiti kao opći izu­ zetak za sve ugovore koji se dodjeljuju iz oblasti od­ brane. Na primjer nabavka kompjutera, kancelarijskog materijala, motori, vozila i slično su obuhvaćeni odredbama ZJN BiH. I posljednji, peta, kategorija izuzeća od odredbi ZJN-a su i “kupovina ili iznajmljivanje, bilo kojim finansij­ skim sredstvima, zemljišta, postojećih objekata ili dru­ ge nepokretne, imovine ili prava koja iz njih pro­ ističu”22. Ova zakonska odredba izuzima ugovore koji za predmet imaju kupovinu ili iznajmljivanje nepo­ kretne imovine (zemlja, zgrade ili prava koja iz njih proizilaze). ZJN BiH propisuje da se “koncesioni ugovori dodje­ ljuju u skladu sa zakonima o koncesijama u Bosni i Hercegovini”23.
Čl. 5 st. 1b) (bilj. 1). S. 16 (bilj. 3). 20 Čl. 5 st. 1c) (bilj. 1). 21 Čl. 5 st. 1d) (bilj. 1). 22 Čl. 5 st. 1e) (bilj. 1). 23 Čl. 5 st. 2 (bilj. 1).
18 19

Tačka IV (bilj. 5). Čl. 5 st. 1a) (bilj. 1).

94

4.2. Izuzetak za Andrićgrad? Na osnovu Odluke o dopunama Odluke na plan utroška sredstava, od 29. juna 2011. godine, posebno tačke IV, te njenim upoređivanjem sa ZJN BiH, može se za­ ključiti da Vlada RS nije “iskoristila” nijedan od doz­ voljenih izuzetaka iz člana 5 ZJN BiH. To je jasno, s obzirom da se zakonom propisani slučajevi izuzeća ugovora o javnim nabavkama ne mogu primijeniti na projekt “Andrićgrad”. Vlada RS de facto nije imala zakonskog prostora da ih izuzme kao ni da takvo izu­ zeće obrazloži u svojoj Odluci. Naime, u prvom slu­ čaju je predviđeno da se od odredbi ZJN BiH mogu izuzeti “ugovori koji se odnose na državne tajne”. Kako se u konkretnom slučaju radi o projektu turis­ tičkog značaja ili, kako je to izjavio jedan poslanik u Skupštini RS24, “o sjajnom projektu za lokalnu zajed­ nicu, koja je imala sreće da ima ćupriju, te spoji dva mega brenda Ivu Andrića i Emira Kusturicu, da os­ misle projekat koji će biti budućnost Višegrada i malo šire”, projekat izgradnje “Andrićgrada” ne može ni pod kojim uslovima predstavljati državnu tajnu. Projekat izgradnje “Andrićgrada” se ne može podvesti ni pod drugu kategoriju izuzeća od primjene ZJN BiH, odnosno, ne može se smatrati ugovorom čije izvršenje mora biti popraćeno posebnim mjerama sigurnosti. S obzirom da se u konkretnom slučaju radi o budžet­ skim sredstvima RS, tj. o sredstvima poreskih obvez­ nika RS, predmetni projekat ne bi se mogao svrstati ni u treću kategoriju izuzeća od primjene ZJN-a, zbog toga što treća kategorija izuzeća obuhvata ugovore koji se dodjeljuju, u skladu sa sporazumom, po proce­ durama međunarodnih kreditnih ili donatorskih subje­ kata. Ovdje o tome ne može biti ni govora. Kao što je već rečeno, projekat izgradnje “Andrićgra­ da” je projekat koji bi se mogao svrstati u oblast tu­ rizma, pa se kao takav ne bi mogao podvesti ni pod četvrtu kategoriju izuzeća od primjene ZJN-a, odnosno pod ugovore iz oblasti odbrane koji se odnose na proizvodnju ili trgovinu oružjem, vojnom opremom i na­ mjenskim materijalom. I na kraju, kupovina ili iznajmljivanje nepokretne imo­ vine (zemlja, zgrade ili prava koja iz njih proizlaze) nije predmet navedenih odluka, pa se kao takav pred­ metni projekat ne bi mogao svrstati ni u petu kategoriju izuzeća od primjene ZJN BiH.
24 Nenad Kisić, poslanik u Vladi RS iz stranke SNSD, prema: Fena, Zakon se mijenja samo zbog izgradnje An­ drićgrada, http://plima.info/index.php?option=com_content &task=view&id=8840&Itemid=60, tekst objavljen 14. 07. 2011, očitanje 31. 10. 2011. godine.

Prema tome, ni jedan od zakonom predviđenih izu­ zetaka od primjene ZJN BiH ne pogađa ni direktno ni indirektno projekt “Andrićgrad” tako da se na njega ne mogu primijeniti propisi o izuzećima od primjene ZJN BiH. 5. Ekskurs: Svrha i predmet Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine 5.1. Preuzimanje evropskih načela Usvajajući Zakon o javnim nabavkama, Bosna i Her­ cegovina je ispunila svoju obavezu, tj. implementirala je dio acquis communautaire iz oblasti javnih nabavki. “Zakonom je osiguran princip efikasnosti korištenja jav­ nih sredstava, na transparentan način, potičući kon­ kurenciju među dobavljačima, te integritet javnih na­ bavki, gdje podmićivanje, pristrasnost ili neetičko po­ na­ šanje nemaju mjesta u uspješnom sistemu javnih nabavki”25. Ciljevi jedinstvenog sistema javne nabavke su ko­ ordinirano provođenje postupaka i transparentna do­ djela ugovora o javnoj nabavci, jednaki tretman svih učesnika sistema javne nabavke, poticanje tržišnog nadmetanja i održivog privrednog rasta, unapređenje primjene modela javno-privatnog partnerstva, te isto­ vremeno pružanje jedinstvene pravne zaštite. Osnovni cilj i svrha Zakona o javnim nabavkama BiH je da se obezbijedi poštivanje načela preuzetih iz Direktiva EU kao i pravilna primjena postupaka javnih nabavki u skladu s Direktivama EU26. Dakle, zakonodavni okvir javnih nabavki u BiH počiva na direktivama EU. Za države članice EU, 2004 go­ dine, stupile su na snagu dvije direktive iz oblasti jav­ nih nabavki, i to Direktiva 2004/17/EC i Direktiva 2004/18/EC. Direktivama su dati osnovni principi27 na kojima počiva sistem javnih nabavki u EU, i u kojima je propisano da “dodjela ugovora koji su zaključeni u državama članicama podliježu poštovanju principa Spo­­ razuma (...) i principa koji iz njega proizlaze, kao što je princip jednakog tretmana, princip o nediskri­ minaciji, uzajamnog priznanja, princip proporcio­ nal­ nosti i transparentnosti”. Kao rezultat rečenog Direktive izričito navode28 da će naručioci (u ZJN-u BiH – ugovorni organi) tretirati privredne subjekte jednako, i na nediskriminatoran i transparentan način.

Zlomužica (bilj. 1) Zlomužica (bilj. 1). 27 Čl. 2 Direktive 2004/18/EC i čl. 9 Direktive 2004/17/EC. 28 Čl. 2 Direktive 2004/18/EC i čl. 10 Direktive 2004/17/ EC.
25 26

95

Kao rezultat usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa direktivama EU, ZJN BiH, propisuje principe javnih nabavki u Bosni i Hercegovini29, pa navodi načelo/ princip efikasnosti načina korištenja javnih sredstava. Princip efikasnosti u suštini znači da odabir između dvije ili više ponuda mora biti zasnovan na usporedbi troška u odnosu na dobiveni rezultat. “Efikasnost pred­ stavlja jedan od ciljeva ZJN-a i sama činjenica da je spomenut na samom početku predstavlja stalnu napo­ menu za zvaničnike javne uprave (kao i za ostale stra­ ne u postupku) da upravo efikasnost mora biti krajnji cilj odluka koje se donose”30. Ugovorni organi uvijek moraju poći od činjenice da troše novac poreskih obveznika, te da novac koji troše u postupku javnih nabavki je i njihov novac. Zakon o obligacionim odnosima, koristi termin “dobar doma­ ćin” koji na adekvatan način predstavlja ovaj princip. Dakle, svi učesnici u postupku javnih nabavki moraju se ponašati sa pažnjom dobrog domaćina i provoditi javne nabavke tako što će za što manje novca nabaviti robu, uslugu ili radove31. Sljedeći princip na kojem počiva Zakon o javnim na­ bavkama BiH je poštivanje i pravilna primjena odredbi ZJN-a BiH. Naručioci, koji su ovim zakonom defini­ sani kao ugovorni organi dužni su da primjenjuju pos­ tupke javne nabavke na način i pod uslovima defini­ sanim ZJN-om BiH32. Izvršenja nabavke i dodjeljivanja ugovora o javnoj nabavci, koji vrše ugovorni organi, dodjeljuje se u skladu s postupcima utvrđenim ovim zakonom. Primjena ovih propisa osigurava transpa­ rentnost (princip transparentnosti33) cijelog postupka javne nabavke. Na koga se odnosi princip transparentnosti, odgovoreno je u izjavi vlasnika internet web stranice “Wikileaks” Julian Assange, u telefonskom intervjuu brazilskom li­ stu “Estado de Sao Paulo”, “princip transparentnosti tre­ ba da važi za vlade, a ne za pojedince”34. Citirano, u sistemu javnih nabavki BiH, znači da principi javnih nabavki, pa i princip transparentnosti važi za ugovorne organe definirane ZJN-om BiH. Transparentnost se uobičajeno shvata kao obaveza jav­ nih organa da zainteresovanim privrednim sub­ jek­ tima pruže informacije o javnim nabavkama (obavezu objavljivanja javnih nabavki, mogućnosti javnih na­ bavki, odluke donesene u toku postupka, dodijeljeni
Čl. 1 (bilj. 1). S. 2 (bilj. 8). 31 http://www.javnenabavke.ba/index.php?id=16odg&odg= 1&jezik=bs, očitanje 02. 11. 2011. godine. 32 Čl. 1 st.1b) (bilj. 1). 33 Čl. 1 st.1c) (bilj. 1). 34 http://www.sarajevo-x.com/svijet/clanak/101223138, oči­ tanje 03. 11. 2011. godine.
29 30

ugovori, itd.). U skladu sa principom javnosti, ugovorni organi su dužni da informiraju dobavljače i širu javnost o sljedećem: — o planovima koji se tiču dodjele ugovora odre­ đene vrijednosti u određenom periodu-intervalu, — o započetim postupcima nabavke roba, usluga, radova (obavještenje o nabavci), — o odlukama donesenim u toku postupka javne nabavke, — o rezultatima postupka javne nabavke (dodjela ugovora ili poništenje postupka). Princip nediskriminacije i jednakog tretmana su pri­ kaz osnovnog principa jednakosti. Princip jednakog tretmana zahtijeva da se slučajevi, koji se mogu po­ rediti, moraju tretirati jednako, a da se različite situacije ne smiju tretirati jednako, osim ako je takav tretman objektivno opravdan. U oblasti javnih nabavki ovaj prin­ cip zahtijeva jednak tretman za sve učesnike u po­ stupku (kandidati i ponuđači) u svim fazama postupka. Ugovorni organ mora ostati objektivan, pravedan i nepristrasan. Svi potencijalni ponuđači se moraju tretirati isto, svi moraju dobiti iste šanse za učešće u postupku javne nabavke kao i za potpisivanje ugovora. Svi oblici pristrasnosti i diskriminatornog ponašanja su strogo zabranjeni. Druga formulacija principa jed­ nakog tretmana je princip nediskriminacije (“niko ne bi trebao biti diskriminiran na osnovu državljanstva”35). “Kako proizilazi direktno iz Sporazuma EZ, princip jednakog tretmana (nediskriminacije) primjenjuje se na sve ugovore o javnim nabavkama (kao i na ugovore čija vrijednost ne prelazi vrijednosne razrede, koje ne pokrivaju direktive javnih nabavki EU)”36. Principe jednakog tretmana i nediskriminacije ugo­ vorni organ treba poštovati tokom cijelog procesa na­ bavke počinjući sa pripremom tenderske dokumentacije i uspostavljanjem zahtijeva koje trebaju ispuniti dobavljači zainteresirani za javnu nabavku, pa sve do odabira dobavljača i dodjele ugovora. Osim u članu 1 Zakona principi jednakog tretmana i nediskriminacije se navode i u drugim odredbama Zakona, posebno za određene pojedinačne faze postupka javne nabavke. 5.2. Zbog čega takav značaj principima javnih nabavki? Poštujući principe javnih nabavki, ugovorni organi su dužni da sprovođenjem javne nabavke obezbijede iz­ bor najpovoljnije ponude kako bi javna sredstva bila upotrijebljena na ekonomičan i efikasan način, u
35 Evropski sud pravde o javnim nabavkama, EUPPP — program podrške sistemu javnih nabavki u BiH, s. 27. 36 Bilj. 19.

96

skladu sa, opštim principima posticanja konkurencije među ponuđačima. Ukoliko se poštuju osnovni prin­ cipi javnih nabavki postiže se jednakost ponuđača, una­ pređuje konkurentnost, dolazi se do boljeg kvaliteta robe i usluga, skraćuje se rok isporuke. Zahvaljujući Odluci Vlade Republike Srpske da predu­ zeće zaduženo za izgradnju nije dužno primjenjivati odredbe ZJN-a BiH vjerovatno nikada nećemo saznati da li se izgradnja “Andrićgrada” odvija na ekonomičan i efikasan način. Ovakvom Odlukom Vlada RS nije is­ poštovala niti jedan princip iz sistema javnih nabavki BiH i direktiva o javnim nabavkama EU. Odlukom Vlade Republike Srpske da preduzeće zaduženo za iz­ gradnju “Andrićgrada” nije dužno primjenjivati odred­ be ZJNa BiH isključena je konkurencija među ponu­ đačima, a time su privredni subjekti u BiH dovedeni u diskriminiran položaj, u odnosu na favorizovanog po­ nuđača/izvođača radova. U konkretnom slučaju, dis­ kri­ minacija nije prouzrokovana kriterijima za učešće u javnoj nabavci koji su trebali biti postavljeni u ten­ derskoj dokumentaciji, ili kriterijima po osnovu etni­ čke ili vjerske pripadnosti, odnosno diskriminacija po osnovu državljanstva, već je prouzrokovana na način što se privrednim subjektima nisu pružile jednake šan­ se za dodjelu ugovora za izgradnju predmetne građe­ vine. S obzirom da se, u konkretnom slučaju, radi o projektu čija će izgradnja, kako to izvještavaju pojedini mediji37, iznositi više desetina miliona konvertibilnih maraka, navedena Odluka ima i međunarodni značaj, jer je ugrožena i međunarodna konkurencija. To proizilazi iz odredaba ZJN-a BiH38, koji propisuje da će postupak biti otvoren za međunarodnu konkurenciju kada je vrijednost ugovora u slučaju roba ili usluga jednaka ili veća od 500.000,00 KM za državne organe, ili 700.000,00 KM za lokalne organe ili javne subjekte, ili u slučaju da je vrijednost radova jednaka ili veća od 2.000.000,00 KM. Kako se projekat izgradnje “An­ drićgrada” ne odnosi na usluge iz aneksa II, dio B, odnosno, kako se ovim projektom ne pružaju “hotelske usluge”, “usluge željezničkog transporta”, niti “usluge transporta vodama”, odredbe ZJN BiH su morale biti primijenjene na projekt. Prije svih, one odredbe koje omogućavaju međunarodnu konkurenciju.

O principima jednakog tretmana i transparentnosti u kontekstu sporne Odluke Vlade RS, sa pravnog aspekta, ne može biti ni govora. Transparentnost se može jedino ogledati u tome da je sporna Odluka, zbog njenog stupanja na snagu, “transparentno”39 objavljena u Službenom glasilu Republike Srpske. 6. Inkurs: Pravna zaštita Pravna zaštita ponuđača u sistemu javnih nabavki u EU regulisana je Direktivama 89/665/EEZ40, 92/12/ EEZ41 i Direktivom 2007/66/EZ kojom se izmjenjuju i dopunjuju naprijed navedene Direktive. Sadržaj prav­ ne zaštite u postupcima javne nabavke na na­ cionalnoj razini određuje svaka država samostalno. Pri tom je ovakva samostalnost ograničena evropskim pravom42. ZJN BiH ispunjen je zahtjev43 iz Direktive 89/665 EEZ44, na taj način što je svakom zainteresovanom po­ nuđaču za dodjelu konkretnog ugovora o javnoj na­ bavci omogućeno da koristi pravne lijekove predviđene zakonom. Ukoliko smatra je ugovorni organ prekršio odredbe ovog zakona ili podzakonskih akata, ponuđač, ima pravo uložiti prigovor ugovornom organu. Takvom Zakonskom formulacijom da “svaki dobavljač” (…) ima pravo uložiti prigovor, ispunjen je kriterij iz direk­ tive da su države članice dužne osigurati dostupnost postupaka revizije (…) “barem svakoj osobi” koja jest ili je bila zainteresirana za dobivanje ugovora45. Formulacijom da “svaki dobavljač” (…) ima pravo ulo­ žiti prigovor, ZJN BiH sužava broj osoba sa aktivnom
Odluka broj:04/1-012-2.1402/11 od 29. 06. 2011, kojom je privredni subjekt zadužen za izgradnju “Andićgrada” tač­ kom 4 oslobođen od primjene odredbi ZJN-a BiH, nosi naziv Odluka dopunama odluke na plan utroška sredstava. S obzirom na značaj Odluke, sam njen naziv, pa u skladu s tim i njena objava, trebala bi biti transparentnija, kako bi privredni subjekti i građani, “na transparentan način”, bili upoznati sa odlukama koje donosi Vlada, kao organ koji zastupa interese građana tog entiteta. 40 Direktiva o koordinaciji zakona, uredbi i upravnih propisa koji se odnose na primjenu postupaka kontrole dodjele ugovora o javnim nabavkama i javnim radovima (klasični sektor). 41 Direktiva o koordinaciji zakona, uredbi i upravnih propisa koji se odnose na primjenu pravila EEZ-a o postupcima nabavke entiteta koji djeluju na područjima vodoopskrbe, energetike, prevoza i telekomunikacija (komunalni sektor). 42 Zlomužica, Uporedna analiza pravne zaštite u području javnih nabavki, Sveske za javno pravo br. 3/2011, s. 54. 43 Čl. 50 (bilj. 1), “svaki dobavljač koji ima legitiman in­ teres za konkretan ugovor o javnoj nabavci i koji smatra da je ugovorni organ u toku konkretnog postupka dodjele ugo­ vora prekršio jednu ili više odredbi ovog zakona i/ili pratećih podzakonskih akata ima pravo uložiti prigovor na postupak, na način i u rokovima utvrđenim u čl. 51 ovog zakona”. 44 Čl. 1. st. 3. 45 Zlomužica (bilj. 42).
39

37 Vidi http://www.e-novine.com/region/region-bosna/492 64-Andrigrad-dobija-status-dravne-tajne.html; http://­ www. port.ba/index.php?option=com_content&view=article&id= 32948:vlada-rs-kusturici-nezakonito-dodijelila-6-milionamaraka&catid=51:na-dlanu&Itemid=220; http://www.slo bodnaevropa.org/­ c ontent/vise­ g rad_andric­ g rad_emir_ku sturica/24249375.html. 38 Čl. 6 st. 3 (bilj. 1).

97

legitimacijom za pokretanje postupka pravne zaštite u javnim nabavkama. Zaštita prava u postupcima javnih nabavki se ne bi smjela shvatiti samo kao zaštita pri­ vatnog ekonomskog interesa onog ko podnosi ponudu, već mora biti i djelotvorna za svaku državu koja nastoji da na ekonomičan način troši sredstva iz javnih prihoda u svrhu nabavki roba, usluga ili radova. Direktive EU postavljaju minimalne uslove koje moraju ispuniti dr­ žave članice. Kako direktive nisu namijenjene nepo­ srednoj upotrebi već samo usmjeravaju države članice kako urediti pojedina pitanja na nacionalnoj razini, te određuju ciljeve koji moraju biti ispunjeni, to znači da određivanje minimalnih uslova koje mora ispuniti od­ ređena država, ne ograničava da se u nacionalnom za­ konodavstvu predvide i strože mjere. U konkretnom slučaju, zakonodavac nije bio ograničen da pravo na pokretanje pravne zaštite (aktivnu legitimaciju) dodjeli samo zainteresovanom ponuđaču46. Primjenjujući propise o pravnoj zaštiti iz ZJN BiH na Odluku o dopunama Odluke na plan utroška sred­ stava Vlade RS postavlja se pitanje ko ima pravo na pokretanje postupka pravne zaštite. Prije odgovora je potrebno raščistiti koji su državni organi odgovorni za pravilnu primjenu ZJN BiH. 6.1. Institucije ZJNa BiH osnovane su Agencija za javne nabavke47 i Ured za razmatranje žalbi48, kao institucije koje garan­ tuju svim ponuđačima, bez obzira da li su domaći ili iz drugih zemalja, pravedne i transparentne postupke na­ bavke i efektivne mehanizme pravnih lijekova. Agen­ cija za javne nabavke je zakonom osnovana, samostalna upravna organizacija i u vršenju svojih nadležnosti djeluje u skladu sa zakonima i drugim propisima Bos­ ne i Hercegovine i za svoj rad, odgovara Vijeću mini­ stara BiH. Agencija je odgovorna za adekvatnu pri­ mjenu ZJN BiH. Zadaci Agencije su, između ostalog: predlaganje izmjena i dopuna Zakona i podzakonskih akata, praćenje primjene Zakona, osmišljavanje pri­ ručnika i smjernica za javne nabavke, objavljivanje standardne tenderske dokumentacije i standardnih ob­ ra­ zaca, pružanje tehničke i savjetodavne pomoći ugo­ vornim organima i dobavljačima, objavljivanje, pri­ kup­ ljanje i analiziranje informacija o nabavkama dodijeljenim ugovorima o javnoj nabavci, objavljivanje priručnika i informacija o programima obuke, podno­ šenje godišnjeg izvještaja Vijeću ministara BiH. Dakle, Agencija za javne nabavke, u okviru svojih nadležnosti odgovorna je za prikupljanje, analizu i objavljivanje
Zlomužica (bilj. 42). Čl. 48 (bilj. 1). 48 Čl. 49 (bilj. 1).
46 47

informacija u vezi sa postupcima javnih nabavki i dodijeljenim ugovorima o javnim nabavkama. Nadlež­ nost Agencije se završava sa dodjelom ugovora. Ured za razmatranje žalbi (dalje u tekstu URŽ) je sa­ mostalna upravna organizacija, osnovana Zakonom. Ona za svoj rad odgovara Parlamentu BiH. URŽ rje­ šava po žalbama u drugom stepenu koje ulože dobav­ ljači koji imaju legitimni interes za konkretan ugovor o javnoj nabavci i koji smatraju da je u toku konkretnog postupka dodjele ugovora prekršena jedna ili više odredbi ovog Zakona i/ili pratećih podzakonskih aka­ ta. U slučaju kada URŽ odluči da je Zakon o javnim nabavkama prekršen u pogledu postupka javne na­ bavke, može: a) poništiti odluku ugovornog organa, u cijelosti ili djelimično, b) naložiti ugovornom organu da ispravi povredu, c) naložiti okončanje postupka jav­ ne nabavke, i d) dodijeliti naknadu štete žalbeniku. 6.2. Aktivna legitimacija Kao što je već navedeno, URŽ rješava po žalbama u drugom stepenu kada ih ulože nezadovoljni dobav­ ljači. Analizirajući odredbe zakona o pravnoj zaštiti, možemo zaključiti da URŽ BiH nema ovlaštenje da pokrene postupak pravne zaštite po službenoj dužnosti zbog bilo kojeg razloga kršenja odredbi ZJNa BiH, pa i zbog neprimjenjivanja tih odredbi. Prema tome, bez poteškoća možemo konstatovati da URŽ nema ovlaštenja za pokretanje postupka pravne zaštite po službenoj dužnosti. Međutim, jednoznačan zaključak nije moguć u pogledu Agencije za javne na­ bavke. Vidjeli smo da Agencija osigurava pravilno provođenje ovog zakona49, a podzakonskim aktima se propisuju detaljne nadležnosti Agencije.
49 Čl. 48 st. 4 (bilj. 1): “Uloga Agencije je da osigura pra­ vilno provođenje ovog zakona. Detaljne nadležnosti Agen­ cije bit će definirane u podzakonskim aktima. Nadležnosti Agencije će obavezno uključivati: a) predlaganje izmjena i dopuna ovog zakona i pratećih podzakonskih akata, u cilju osiguranja njihove djelotvornosti i svrsishodnosti; b) una­ pređenje informiranosti ugovornih organa i dobavljača o propisima o javnim nabavkama i njihovim ciljevima, po­ stupcima i metodama; c) objavljivanje priručnika i uputstava, kao i izrada i ažuriranje standardnih obrazaca i modela, u skladu s odredbama ovog zakona i pratećih podzakonskih akata, namijenjenih ugovornim organima; d) pružanje teh­ ničke i savjetodavne pomoći i ugovornim organima i dobav­ ljačima u vezi s primjenom i tumačenjem odredbi ovog zakona i pratećih podzakonskih akata; e) uspostava sistema za praćenje ugovornih organa u vezi s primjenom ovog za­ kona;podzakonskih akata; e) uspostava sistema za praćenje ugovornih organa u vezi s primjenom ovog zakona; f) pri­ kupljanje, analiza i objavljivanje informacija u vezi s po­ stup­ cima javnih nabavki i dodijeljenim ugovorima o javnim nabavkama; g) razvijanje elektronskog informacionog sis­ tema dostupnog na cijeloj teritoriji Bosne i Hercegovine, koji bi dodatno, pored “Službenog glasnika”, objavljivao

98

Podzakonskim aktima, koji slijede ZJNama BiH, nije jasno i na nedvosmislen način definisano da Agencija ima pravo i obavezu da, u slučaju kršenja zakonskih odredbi, pokrene postupak pravne zaštite. Međutim, da li odgovornost Agencije za praćenje primjene Za­ kona, odnosno, ulogu institucije odgovorne za pravilno provođenje zakona, možemo shvatiti i kao pravo i obavezu da po službenoj dužnosti, u slučaju kršenja zakonskih propisa, odnosno neprimjenjivanja ZJN-a BiH, pokrene postupak pravne zaštite, pred URŽ-om BiH, ili da pokrene upravni spor tužbom kod nadležnog suda, putem nadležnog tužilaštva ili javnog pravo­ branioca. Ne bi smjelo biti sporno da “praćenje pri­ mjene Zakona” ne podrazumijeva Agenciju samo kao nijemog posmatrača primjene ZJN-a BiH od strane ugovornih organa. Zbog toga se mora zaključiti da Agen­ cija ima pravo i obavezu da pokrene postupak pravne zaštite, sa pozivom na ovlaštenje iz ZJN BiH. Pored toga, URŽ BiH ima ovlaštenje50, ukoliko smatra da je službeno lice ugovornog organa izvršilo namjernu i promišljenu povredu ZJN BiH, da podnese prekršajnu ili krivičnu prijavu nadležnom sudu. Međutim, pod­ nošenje prekršajne ili krivične prijave protiv službenog lica ugovornog organa, slijedilo bi nakon provedenog postupka po žalbi, što opet zavisi od zahtjeva ovlaš­ tenika za pokretanje postupka pravne zaštite. Uz navedeno, aktivnu legitimaciju u sistemu javnih nabavki u BiH imaju i privredni subjekti: preduzeća koja su zainteresovana za dodjelu konkretnog ugovora o javnoj nabavci. U skladu sa članom 50 Zakona “sva­ ki dobavljač koji ima legitiman interes za konkretan ugovor o javnoj nabavci i koji smatra da je ugovorni organ u toku konkretnog postupka dodjele ugovora prekršio jednu ili više odredbi ovog zakona i/ili pratećih podzakonskih akata ima pravo uložiti prigovor na postupak, na način i u rokovima utvrđenim u čl. 51 ovog zakona”. Ovakva zakonska formulacija, samo na prvi pogled, izgleda sasvim jasna i kao da ne ostavlja prostora za manipulaciju. Kandidat/privredni subjekt koji je ot­ kupio/preuzeo tendersku dokumentaciju bi se smatrao
tendersku dokumentaciju; h) pokretanje i podrška razvoju prakse elektronskih nabavki i komunikacija u oblasti javnih nabavki; i) objavljivanje informacija u vezi s obukom, ob­ javljivanje priručnika i druge vrste pomoći na planu pro­ fesionalnog razvoja u području javnih nabavki; j) vođenje evidencije akreditiranih predavača iz oblasti javnih nabavki; i k) podnošenje godišnjih izvještaja Vijeću ministara Bosne i Hercegovine”. 50 Čl. 52 st. 7a) (bilj. 1): “U slučaju da URŽ smatra da je službeno lice ugovornog organa izvršilo promišljenu i na­ mjernu povredu ovog zakona, ugrožavajući time njegovu svrhu navedenu u članu 1 ovog zakona, URŽ, pored ovlaš­ tenja navedenih u stavovima od 1 do 5 ovog člana, može da podnese prekršajnu ili krivičnu prijavu nadležnom sudu”.

svakim dobavljačem koji ima legitiman interes za kon­ kretan ugovor o javnoj nabavci. On time izražava interes za dodjelu konkretnog ugovora. Otkupom/pre­ uzimanjem tenderske dokumentacije privredni subjekt stiče pravo na korištenje pravnih lijekova iz ZJNa BiH, na bilo koji dokument iz tenderske dokumentacije ili na odluku ugovornog organa. Međutim, pitanje je, kao što je to slučaj sa Odlukom Vlade RS51, koji to dobavljač ima legitiman interes za dodjelu konkretnog ugovora, u slučaju dodjele ugovora bez primjene ZJNa BiH. Iz navedenog bi mogli za­ ključiti da svaki privredni subjekt u BiH, koji je zain­ teresovan za dodjelu konkretnog ugovora, ima pravo na pokretanje žalbenog postupka kada je ugovor za nabavku, usluga, roba ili radova dodijeljen bez pri­ mjene odredbi ZJNa BiH (osim u slučajevima iz člana 5). U kontekstu sporne Odluke Vlade RS aktivnu legi­ timaciju posjeduju i međunarodni privredni subjekti, s obzirom da vrijednost predmetnih radova zahtijeva postupak koji će osigurati međunarodnu konku­ renciju. Nacrtom novog ZJNa BiH predviđeno je da žalbu može podnijeti svaki privredni subjekt koji ima ili je imao interes za dodjelu ugovora o javnoj nabavci i koji učini vjerovatnim da je bila ili je mogla biti u konkretnom postupku javne nabavke prouzrokovana šteta zbog postupanja ugovornog organa52. U odnosu na važeći ZJNa BiH, novim nacrtom zakona propisano je da je u cilju zaštite javnog interesa, Agencija za javne nabavke ovlaštena na pokretanje postupka prav­ ne zaštite pred Uredom za razmatranje žalbi53, dok je URŽ ovlašten da u postupku pravne zaštite postupa u granicama zahtjeva iz žalbe, a po službenoj dužnosti, u odnosu na bitne povrede ovog Zakona54. Iz navedenog se vidi da se nacrtom novog ZJN-a BiH mijenjaju uočeni propusti u važećem Zakonu, i da se na nedvosmislen način Agenciji za javne nabavke daje ovlaštenje za pokretanje postupka pravne zaštite. S obzirom da se u postupku javne nabavke, kao sup­ sidijarni propis, koristi Zakon o upravnom postupku, ovlaštenje za pokretanje pravne zaštite organa koji su odgovorni za pravilnu primjenu ZJN-a BiH potrebno je potražiti i u relevantnom Zakonu o upravnom po­ stupku (državnom ili entitetskom). To proizlazi iz Pos­ lovnika o radu URŽ-a BiH55, gdje je propisano da “URŽ, kao drugostepeni organ, žalbeni postupak pro­
Bilj. 5. Nacrt novog ZJN-a, čl. 99 (aktivna legitimacija), www. javnenabavke.ba, legislativa u pripremi. 53 Čl. 93 st. 2 (bilj. 31). 54 Čl. 103 st. 1 (bilj. 31). 55 Čl. 19 Poslovnika o radu URŽ-a BiH, www.javnenabavke. ba, legislativa.
51 52

99

vodi u skladu s odredbama Zakona i Poslovnikom o radu URŽ-a, dok se odredbe Zakona o upravnom po­ stupku primjenjuju samo ako određena pitanja nisu re­ gulisana Zakonom i Poslovnikom o radu URŽ-a”. Prema tome, ovlaštenje za pokretanje postupka pravne zaštite ili korištenje nekog drugog redovnog ili van­ rednog pravnog lijeka možemo tražiti i u Zakonu o opštem upravnom postupku RS56 i Zakonu o upravnom postupku BiH57. Tako je Zakonom o opštem upravnom postupku RS58 propisano da “rešenje može poništiti ili ukinuti po pravu nadzora drugostepeni organ. Ako nema drugostepenog organa, rešenje može poništiti ili ukinuti organ koji je zakonom ovlašćen da vrši nadzor nad radom organa koji je donio rešenje”. Ukoliko od­ luka Vlade RS predstavlja upravni akt, što ona barem jednim svojim dijelom jeste, u sistemu javnih nabavki u BiH taj organ bi bio Agencija za javne nabavke, jer je jedina ovlaštena da osigura pravilnu primjenu Za­ kona. 6.3. Pravni lijekovi Poglavlje IV, odjeljak II ZJNa BiH — postupak revizi­ je — propisuje redovne pravne lijekove, i to: prigovor ugovornom organu (prvostepeni organ) i žalbu URŽ-u BiH (drugostepeni organ), te “tužba kod nadležnog su­ da BiH”59. Dakle, postupak revizije (žalbeni postupak) pokreće se ulaganjem prigovora60 ugovornom organu, kao pr­ vo­ stepenoj instanci u žalbenom postupku. Nakon pri­ jema prigovora prvostepeni organ ispituje da li je prigovor dopušten, blagovremeno izjavljen, te da li je izjavila osoba sa aktivnom legitimacijom i sl. Dakle prvostepeni organ u sistemu javnih nabavki po ula­ ganju prigovora provodi radnje slične onima koje su propisane Zakonom o upravnom postupku. Nakon što se uvjeri da je prigovor dopušten, izjavljen u zakon­ skom roku, te da je izjavljen od ovlaštene osobe, ugo­ vorni organ ima obavezu da razmotri prigovor i da donese obrazloženu odluku61 o prigovoru. Prvostepeni organ dužan je odluku donijeti u roku od pet dana od prijema prigovora i najkasnije narednog radnog dana obavijestiti podnosioca prigovora o donesenoj odluci. Ako ugovorni organ propusti da razmotri prigovor u roku od pet dana od dana prijema prigovora podnosilac prigovora može uložiti pismenu žalbu URŽ-u, također u roku od pet dana od dana kada je trebao biti oba­ viješten o odluci po prigovoru. U slučaju da je ugovorni
Sl. gl. RS br. 13/02. Sl. gl. BiH br. 29/02. 58 Čl. 249 (bilj. 50). 59 Čl. 52 st. 6 (bilj. 1). 60 Čl. 50 (bilj. 1). 61 Čl. 51 st. 4 (bilj. 1).
56 57

organ odbio prigovor u prvostepenom postupku, pod­ nosilac prigovora može uložiti žalbu drugostepenom organu, u roku od pet dana od datuma kada je ugovorni organ o tome obavijestio podnosioca prigovora. Ko­ pija pismene žalbe istovremeno će biti dostavljena ugo­ vornom organu”62. Dakle, ZJNa BiH propisana su dva redovna pravna lijeka u žalbenom postupku. Žalba se izjavljuje URŽu, kao drugostepenoj instanci u žal­ benom postupku, tek nakon okončanja postupka po ulo­ ženom prigovoru ugovornom organu. U žalbenom postupku osporava se zakonitost postu­ panja ugovornog organa, te URŽ ima pravo i dužnost prosuditi da li je ugovorni organ pravilno postupio u formalnopravnom i materijalnopravnom smislu, tj. je li u svemu postupio u skladu sa ZJNma BiH, pod­ zakonskim aktima i supsidijarnim pravom koji regulišu oblast javnih nabavki u BiH. Kod donošenja odluke o žalbi, URŽ ima ovlasti: a) odbaciti žalbu ako prethodno nije podnesen prigovor nadležnom ugovornom organu, b) odbaciti žalbu kao neblagovremenu, ako je žalba podnesena poslije isteka zakonskih rokova, c) odbaciti žalbu kao neurednu, ako podnosilac žalbe ne dopuni žalbu u roku propisanom Poslovnikom o radu URŽa, d) odbaciti žalbu kao ne­ dozvoljenu ako žalbu nije podnio dobavljač/ponuđač, kako je to definirano ZJNa BiH, e) odbiti žalbu kao neosnovanu, ukoliko utvrdi da nije došlo do povrede ZJNa, f) donijeti jednu ili više odluka navedenih u čl. 52 st. 3 ili čl. 52 st. 4 ZJNa, ako je žalba osnovana. Uko­ liko žalilac povuče žalbu postupak se obustavlja zaključkom. Pri donošenju odluke po žalbi URŽ se, u načelu, ogra­ ničava na povrede navedene u žalbi. Poštujući granice žalbenog zahtjeva, URŽ može raspravljati i o povre­ dama za koje žalilac nije znao i nije imao načina da sazna, a koje su uticale ili su mogle uticati na odluku ugovornog organa. URŽ je ovlašten da prije zaključenja ugovora o javnoj nabavci63, ukoliko smatra da je odluka ili radnja ugo­ vornog organa narušila bilo koju obavezu iz ovog zakona: a) sačini izjavu u vezi s pravnim pravilima ili principima koji se odnose na predmet žalbe; b) u cje­ lini ili djelimično poništi bilo koji akt ili odluku ugo­ vornog organa koji nisu u skladu s ovim zakonom, što podrazumijeva i ovlaštenje za otklanjanje bilo koje tehničke ili druge specifikacije koja nije u skladu s ovim zakonom; c) izda nalog ugovornom organu da otkloni svaku povredu i da nastavi postupak dodjele ugovora u skladu s tim; d) izda nalog za prekid po­ stupka dodjele ugovora; e) donese odluku o naknadi
62 63

Čl. 51 st. 5 (bilj. 1). Čl. 52 st. 3 (bilj. 1).

100

štete žalbeniku, koji je, kao ponuđač, a zbog počinjene povrede ovog zakona, pretrpio gubitak ili štetu. Kako ZJNa BiH nisu propisani vanredni pravni lijekovi, njihovu primjenu određuju supsidijarni propisi, odnosno, u slučaju sporne Odluke Vlade RS, Zakon o opštem upravnom postupku Republike Srpske. Tako je Zakonom o opštem upravnom postupku RS propisano: “rešenje koje je konačno u upravnom postupku može se ukinuti po pravu nadzora ako je njime očigledno povređen materijalni zakon”64. Međutim, može se postaviti pitanje da li navedena Odluka Vlade RS ima karakter rješenja u smislu Zakona o upravnom postupku. Upravni akt kojim se rješava o pravima i obavezama pojedinca ili pravne osobe ne mora uvijek sadržavati sve elemente propisane zakonom. Kao primjer može se navesti nalog, naredba i slično. Takvim aktima se rješava o pravu ili obavezi pojedinca, odnosno pravne osobe. Javna nabavka za dodjelu ugovora, koju provode ugovorni organi, je zapravo upravni postupak kojim se odlučuje o pravu na učešće u postupku, o obavezama/ kriterijima koje mora ispuniti potencijalni dobavljač, te o pravu na dodjelu ugovora u skladu sa kriterijima koji su ranije bili poznati. Prema navedenom, i odluka o izuzimanju od odredbi ZJNa je upravni postupak, jer se takvom odlukom odlučuje o pravu privrednog subjekta da učestvuje u postupku javne nabavke. Odluka o davanju saglasnosti na plan utroška sredstava Vlade RS, po svom nazivu-formi, ne može se smatrati rješenjem u smislu Zakona o opštem upravnom postupku, ali zbog predmeta rješavanja u tački IV Odluke, koja se u tom dijelu mora smatrati upravim aktom. Pored navedenog, pitanje je da li je Vlada RS dužna primjenjivati propise Zakona o opštem upravnom postupku, odgovor daje odredba da su po ZUP-u dužni postupati državni organi kad rješavaju o pravima i obavezama ili pravnim interesima građana i pravih subjekata65. Kod postupaka javnih nabavki pojavljuje se dilema koji se Zakon o upravnom postupku primjenjuje kao supsidijarni propis, da li je to entitetski ili državni, s obzirom da je ZJNa državni zakon. ZJNa
Čl. 248 st. 2 (bilj. 50). Čl. 1 (bilj. 51), “Po ovom zakonu dužni su da postupaju državni organi, kad u upravnim stvarima, neposredno pri­ menjujući propise, rešavaju o pravima, obavezama ili prav­ nim interesima pojedinaca, pravnog lica ili druge stranke, kao i kad obavljaju druge poslove utvrđene ovim zako­ nom”. “Po ovom zakonu dužni su da postupaju i organi grada i op­ štine kad na osnovu zakona obavljaju poslove državne upra­ ve, kao i preduzeća, ustanove i druge organizacije, kad u vršenju javnih ovlašćenja, koja su im poverena zakonom rešavaju, odnosno kad obavljaju druge poslove iz stava 1. ovog člana”.
64 65

BiH eksplicitno ne propisuje da se kod provođenja postupka javne nabavke, kao supsidijarni propis primjenjuje državni ili entitetski ZUPu. Međutim, kao što je prije navedeno, poslovnikom o radu URŽa propisano je da isti postupa po odredbama ZJNa BiH i poslovnikom o radu. Po odredbama ZUPa ovaj organ će postupati samo kada određena pitanja nisu re­ gulisana ZJNa BiH i poslovnikom. Dakle, ni po­ slovnikom o radu URŽa nije navedeno koji je zakon supsidijarno primjenjiv na postupak javne nabavke, odnosno na postupak po žalbi na javnu nabavku. Također, ni praksa URŽa nije, decidno, utvrdila supsidijarno primjenjiv propis. Kada rješava po uloženoj žalbi, URŽ, ispitujući da li je žalba izjavljena od ovlaštene osobe, da li je dopuštena i blagovremena, postupa u skladu sa članom 227 Zakona o upravnom postupku. Analizom navedenog zakonskog propisa može se zaključiti da URŽ postupa po ZUP-u BiH, što je i prihvatljivo, jer po ovom zakonu postupaju organi uprave BiH kad rješavaju o pitanjima iz nadležnosti institucija BiH66. Iz navedenih zakonskih propisa može se zaključiti da entitetski organi uprave postupaju po odredbama entitetskih zakona, a državni organi postupaju po odredbama državnih zakona. S obzirom da sporna Odluka Vlade RS o dopunama odluke na plan utroška sredstava, nema utemeljenje u ZJN BiH, institucije zadužene za pravilno provođenje zakona imaju pravo i dužnost da ponište ili ukinu spornu Odluku. Poništenjem Odluke poništile bi se i pravne posljedice koje je proizvela. Ukidanjem rje­ šenja ne poništavaju se pravne posljedice koje je pro­ izvelo, ali se onemogućava daljnje proizvođenje tih posljedica67. 7. Sankcija Izricanje sankcije prekršiocima odredbi ZJN BiH zavisi od faze postupka javne nabavke, odnosno zavisi da li je ugovor o javnoj nabavci zaključen ili nije. Prije zaključenja ugovora o javnoj nabavci, URŽ je, ukoliko smatra da je odluka ili radnja ugovornog or­ gana narušila bilo koju obavezu iz ovog zakona, ov­
Čl. 1 st. 1 (bilj. 52) “Ovim zakonom utvrđuju se pravila upravnog postupka po kojima postupaju organi uprave Bosne i Hercegovine kad u upravnim stvarima, neposredno primjenjujući propise, rješavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima građana, pravnih osoba ili drugih stra­ naka u upravnim stvarima koje su u nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine.” 67 Čl. 254 st. 3 (bilj. 34). “Organ koji sazna za rešenje kojim je povređen zakon a povreda može biti razlog za ponavljanje postupka, odnosno za poništavanje, ukidanje ili menjanje re­ šenja, dužan je bez odlaganja o tome obavestiti organ nad­ ležan za pokretanje postupka i donošenje rešenja”.
66

101

lašten da: a) sačini izjavu u vezi s pravnim pravilima ili principima koji se odnose na predmet žalbe; b) u cjelini ili djelimično poništi bilo koji akt ili odluku ugovornog organa koji nisu u skladu s ovim zakonom, što podrazumijeva i ovlaštenje za otklanjanje bilo koje tehničke ili druge specifikacije koja nije u skladu s ovim zakonom; c) izda nalog ugovornom organu da otkloni svaku povredu i da nastavi postupak dodjele ugovora u skladu s tim; d) izda nalog za prekid po­ stupka dodjele ugovora; e) donese odluku o naknadi štete žalbeniku, koji je, kao ponuđač, a zbog počinjene povrede ovog zakona, pretrpio gubitak ili štetu68. Nakon zaključenja ugovora o javnoj nabavci69 ukoliko smatra da je odluka ili radnja ugovornog organa narušila bilo koju obavezu iz ovoga zakona, URŽ je ovlašten da: sačini izjavu u vezi s pravnim pravilima ili principima koji se odnose na predmet žalbe i, ukoliko je to opravdano, dodijeli naknadu štete žal­ beniku, koji je, kao ponuđač, a zbog počinjene povrede ovoga zakona, pretrpio gubitak ili štetu. Visina odštete koja se dodjeljuje u skladu s ovim stavom ograničena je do iznosa troškova pripreme ponude ili do 10 % po­ nuđačeve ponuđene cijene, zavisno od toga koji je od ova dva iznosa veći. URŽ može, ukoliko smatra da je odluka ili radnja ugovornog organa narušila bilo koju obavezu iz ovog zakona, ugovornom organu naložiti da žalbeniku nadoknadi troškove žalbenog postupka. Vlada Republike Srpske je organ izvršne vlasti u Republici Srpskoj, jednog od dva entiteta u BiH. Ona djeluje u skladu sa Ustavom Republike Srpske, Za­ konom o vladi RS i podzakonskim aktima. Za svoj rad odgovara Narodnoj skupštini Republike Srpske. Vlada kolektivno radi i odlučuje i kolektivno snosi odgo­ vornost za svoj rad70, a predsjednik Vlade predstavlja Vladu71. “Članovi Vlade uživaju imunitet kao i narodni poslanici. O imunitetu članova Vlade odlučuje Vla­ da”72. S obzirom na Ustavne i zakonske odredbe Republike Srpske otvara se pitanje da li je moguće izreći sankciju Vladi, odnosno predsjedniku Vlade Republike Srpske, zbog predmetne Odluke, kojom se izbjegava primjena ZJN-a BiH. Zakon je propisao ovlaštenja URŽ-a, i podijelio ih na ovlaštenja prije i nakon zaključenja ugovora o javnoj nabavci. Kako se u konkretnom slučaju ne radi o dodjeli ugo­ vora o javnoj nabavci, već o aktu entitetske Vlade ko­ jim se zaobilaze odredbe državnog zakona, direktno
Bilj. 40. Čl. 52. st. 4 i 5 (bilj. 1). 70 Čl. 2. Poslovnika Vlade RS. 71 Čl. 17. st. 1 (bilj. 44). 72 Čl. 95. Ustava Republike Srpske.
68 69

primjenjivog i u entitetima, to su ZJNa BiH propisana ovlaštenja neprimjenjiva na spornu Odluku. Prvi korak koji bi se trebao uraditi jeste poništenje Odluke, ko­ rištenjem, ako ne redovnih, onda vanrednih pravnih lijekova iz pozitivnih državnih ili entitetskih propisa. Poslije poništenja Odluke, URŽu stoji na raspolaganju zakonska odredba73 da može podnijeti krivičnu ili pre­ kršajnu prijavu nadležnom sudu, protiv službenog lica ugovornog organa i ukoliko smatra da je to službeno lice izvršilo namjernu i promišljenu povredu ZJNa BiH. Dakle, ZJNa BiH dato je ovlaštenje drugostepenom organu za podnošenje prekršajne ili krivične prijave nadležnom sudu, protiv službene osobe ugovornog organa. Da se radi o promišljenoj i namjernoj povredi zakona, čime je ugrožena svrha ZJNa BiH, odnosno osnovni principi javnih nabavki, ne bi smjelo biti spor­ no. Međutim, s obzirom da članovi Vlade RSa uživaju imunitet, oni se pozivom na Ustav Republike Srpske, uz saglasnost Vlade, mogu zaštititi od krivičnog kaž­ njavanja. 8. Zaključak 8.1. Izigravanje zakona Nesumnjivo je da je tačkom IV Odluke o dopunama Odluke na plan utroška sredstava Vlade RS, broj 04/1012-2.1402/11 od 29. juna 2011. godine, zaobiđena pri­ mjena odredbi ZJN BiH. Odlukom je zbog reali­ zacije projekta “Andrićgrad”, koji je od republičkog značaja, za nabavku robe i usluga uređeno da korisnik sredstava nije dužan da primjenjuje pravila i postupke definirane odredbama ZJN BiH. Članom 5 ZJN-a BiH navedene su kategorije ugovora koji se mogu izuzeti od odredbi ZJN-a. Kao što je vidljivo iz prethodnih prikaza, tačka IV sporne Odluke se ne može podvesti ni pod jedan od zakonom dozvoljenih slučajeva, tako da ona nije pokrivena zakonom. Ovim je počinjena smišljena i namjerna povredna odredbi ZJN-a BiH. Zakon o javnim nabavkama određuje obaveznike pri­ mjene Zakona, koje definira kao ugovorne organe. U skladu sa navedenim, ugovorni organi su svaki organ uprave na bilo kojem nivou vlasti; svaki javni subjekt i/ili privredno društvo kojima upravlja javno pravo; svako javno društvo nad kojim ugovorni organ može
73 Čl. 52 st. 7 (bilj. 1), U slučaju da URŽ smatra da je službeno lice ugovornog organa izvršilo promišljenu i na­ mjernu povredu ovog zakona, ugrožavajući time njegovu svrhu navedenu u članu 1. ovog zakona, URŽ, pored ovlaš­ tenja navedenih u stavovima od 1 do 5 ovog člana, može: a) da podnese prekršajnu ili krivičnu prijavu nadležnom sudu ili b) izreći novčane kazne u iznosu do 4.000,00 KM.

102

vršiti dominantan uticaj po osnovu vlasništva nad tim društvom, finansijskog učešća u tom društvu ili po osnovu Pravila o upravljanju tim društvom. Dakle, Vlada Republike Srpske je organ uprave na nivou jednog od dva entiteta u BiH. Ona je u ovoj ulozi dužna da primjenjuje pravila i postupke iz ZJN-a BiH. Odlukom se preduzeće zaduženo za izgradnju “An­ drićgrada” oslobađa primjene odredbi ZJN. Međutim, članom 3 ZJN-a propisano je da su i takva preduzeća dužna da primjenjuju odredbe Zakona, po osnovu udjela u upravljanju društvom, udjela u vlasništvu i po osnovu subvencioniranja izgradnje. Spornom Odlukom Vlade Republike Srpske zaobiđene su odredbe Zakona o javnim nabavkama BiH. Ovim je ugrožena svrha i predmet Zakona, odnosno osnovni principi javnih nabavki u BiH. Takvim potezom Vlade RS ugrožen je (bolje rečeno zanemaren) princip efikasnosti korištenja javnih sredstava. To proizilazi iz činjenice da je samo jednom privrednom subjektu povjerena izgradnja, odnosno da nije proveden po­ stu­ pak javne nabavke koji bi pokazao stvarnu vrijednost izgradnje “Andrićgrada”. Kršenjem principa efikas­ nosti prekršeni su i ostali principi javnih nabavki, kao što su princip transparentnosti, princip jednakog tret­ mana i nediskriminacije, te princip osiguranja konku­ rencije među dobavljačima. S obzirom da se u kon­ kretnom slučaju radi o projektu čija će izgradnja na kraju koštati više desetina miliona konvertibilnih maraka ugrožena je i međunarodna konkurencija. 8.2. Ovlaštenja Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi Nedostatak izričitih zakonskih odredbi, o ovakvim i slič­ nim situacijama, ostavlja prostora za debatu, u po­ gledu ovlaštenika za pokretanje postupka pravne za­ štite, kao i u pogledu korištenje pravih lijekova. Dakle, ZJNa BiH nisu jasno data ovlaštenja Agenciji za javne

nabavke i Uredu za razmatranje žalbi BiH da postupe po službenoj dužnosti u slučaju da neki obaveznik ne postupi u skladu sa odredbama ZJNa BiH. Međutim, članom 48 stav 4 ZJNa, propisano je da je uloga Agencije da osigura pravilno provođenje ovog zakona. Time se Agenciji daje ovlaštenje za otvaranje postupka u ovakvim i sličnim slučajevima. Ovdje svakako ostaje otvoreno pitanje da li privredni subjekti koji su za­ interesovani za dodjelu konkretnog ugovora o javnoj nabavci, pozivom na ovlaštenje iz člana 50 ZJNa mogu da pokrenu žalbeni postupak pred drugostepenim organom ili tužbu pred nadležnim sudom u BiH, u slučajevima izbjegavanja primjena odredbi ZJNa koji nemaju svoj osnov u članu 5 Zakona. Također, URŽ BiH ima ovlaštenje, u slučaju da smatra da je službeno lice ugovornog organa izvršilo pro­ mišljenu i namjernu povredu ZJN-a BiH, ugrožavajući time njegovu svrhu navedenu u članu 1 Zakona, da podnese prekršajnu ili krivičnu prijavu nadležnom sudu. Ovaj propis je u praznom hodu, s obzirom da članovi entitetskih vlada, kao i članovi Vijeća ministara BiH, uživaju imunitet. Tako ostaje otvoreno pitanje primjenjivosti ove zakonske odredbe na članove naj­ viših instanci izvršne vlasti u entitetima, odnosno državi BiH. Istovremeno bi se moralo očekivati od državnih insti­ tucija koje osnovane radi osiguraja pravilne primjene ZJN BiH, kao i od ostalih entitetske i države institucije (upravnih i sudskih), da iskoristiti sva zakonom doz­ voljena sredstva kako bi spornu Odluku Vlade RS po­ ništili. U suprotnom možemo očekivati da ovakvi i slični slučajevi postanu praksa za netransparentno tro­ šenje javnih sredstava. Sve navedeno moralo bi da upozori zakonodavca da nacrtom novog Zakona o javnim nabavkama predvidi mjere koje će spriječiti ugovorne ograne da se ponašaju samovoljno.

CJP

Fondacija Centar za javno pravo Stiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht Foundation Public Law Centre

103

Poziv za angažman u Fondaciji
CJP je fondacija čiji je osnovni zadatak analiza javnopravnih problema u regiji i obrada izabranih pitanja koja se u formi pravnih ekspertiza provode na zahtjev zainteresiranih stranaka. Za 2012. godinu raspolažemo sa više slobodna mjesta za SARADNIKE iz BiH i regiona (Hrvatska, Srbija i Crna Gora) Angažiramo diplomirane pravnike u svim akademskim zvanjima. Tražimo saradnike za obradu izabranih tema u okviru tekućih analiza. Angažman je predviđen za period od 2 do 12 mjeseci. Zainteresirani smo za osobe sa završenim pravnim fakultetom koje odlično govore jedan ili više stranih jezika (obavezno njemački ili engleski). Prednost dajemo osobama sa položenim pravosudnim ispitom i iskustvom iz prakse, očekujemo odgovarajući afinitet ili iskustvo u pisanju pravnih analiza. Elokventan nastup, samostalan radni stil i samoinicijativa se podrazumijevaju. Ako se raspoznajete u opisanom profilu i želite se uključiti već u u fazi pokretanja jednog široko postavljenog projekta koji se odnosi na pravnički rad visoke stručnosti, molimo da se javite kratkom biografijom na bosanskom, hrvatskom ili srpskom jeziku iz koje će se vidjeti Vaš obrazovni put, uspjesi u studiju, stečena akademska zvanja i skupljena iskustva u klasičnim područjima angažmana pravnika. Informacije o FCJP možete pronaći na našoj web-stranici www.fcjp.ba; aplikacije na ruke prof. dr. Edina Šarčevića, putem e-maila: edin@uni-leipzig.de

CJP
104

Fondacija Centar za javno pravo Stiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht Foundation Public Law Centre

You're Reading a Free Preview

Download
scribd
/*********** DO NOT ALTER ANYTHING BELOW THIS LINE ! ************/ var s_code=s.t();if(s_code)document.write(s_code)//-->