Bespravna izgradnja i uzurpacija

Pojava bespravne izgradnje evidentirana je šezdesetih godina 20 veka u većim gradovima

Jugoslavijei. Do sredine osamdesetih godina, bespravna izgradnja je lokalizovana u
periferne gradske zone, van kontinualno izgraĎenog gradskog područja. Objekti su
graĎeni na preparcelisanom poljoprivrednom zemljištu, koje su vlasnici prodavali kao
graĎevinske parcele, jer je to bilo znatno isplativije od korišćenja poljoprivrednog
zemljišta u svrhu poljoprivredne proizvodnje. Zakon nije dozvoljavao takve transakcije,
ali vlasti nisu ni kažnjavale vlasnike zbog protivzakonite konverzije poljoprivrednog
zemljišta u graĎevinsko.

Sedamdesetih godina, lokalne i republičke vlasti finansirale su veći broj socioloških

istraživanja o fenomenu bespravne izgradnje, tražeći način da se zaustavi njeno širenje. U
ovim istraživanjima istraženi su i objašnjeni ključni uzroci bespravne izgradnje: (1)
Nerešeno stambeno pitanje velikog broja porodica u gradskim naseljima, koje nisu mogle
da od radne organizacije dobiju društveni stan na korišćenje – u to vreme jedini način za
legalno rešavanje stambenog pitanjaii; (2) Nepostojanje tržišta stanova, slaba ponuda
stanova za zakup, visoke zakupnine i zakonski neregulisan položaj zakupca; (3) Oskudna
ponuda komunalno opremljenih graĎevinskih parcela za individualnu stambenu
izgradnju, njihova visoka cena, te komplikovana, skupa, spora i dugotrajna procedura
pribavljanja mnogobrojnih saglasnosti potrebnih za dobijanje graĎevinske dozvole za
graĎane koji su bili namerni da reše stambeno pitanje izgradnjom porodične kuće i
svojim sredstvima. Saznanja iz socioloških istraživanja nisu bila dovoljna da lokalne i
republičke vlastiiii preduzmu ozbiljnije promene u urbanističkoj i stambenoj politici, a
naročito da ukinu monopol državnog/paradžavnog sektora u stambenoj izgradnji, da
podstaknu preduzetništvo, promene urbanističku politiku, svojinski status i režim
korišćenja graĎevinskog zemljišta. Primenjivane mere suzbijanja bespravne izgradnje
bile su isključivo restriktivne - zabrana bespravne izgradnje, pretnje zatvorskim i
novčanim kaznamaiv, rušenje – i samim tim nisu mogle dati rezultat, jer je (bespravna)
stambena izgradnja bila motivisana rešavanjem egzistencijalnog pitanja odnosno
obezbeĎenja krova nad glavom. Treba imati u vidu da u jugoslovenskim gradovima u to
vreme nije postojalo regulisano tržište stanova za rentiranje (u privatnom ili javnom
sektoru), te da je jedini modalitet rentalnog stanovanja bila gazdarica koja (neprijavljeno,
ilegalno) izdaje sobu i ucenjuje sa cenom i uslovima njenog korišćenja.

Osamdesetih godina prošlog veka, Ministarstvo (republički sekretarijat) za urbanizam i

stanovanje Srbije, uradilo je anketu u 31 gradu u središnjoj Srbiji, i tada se pokazalo da je
procenjeni broj bespravno izgraĎenih stambenih objekata bio je skoro izjednačen sa
brojem izdatih graĎevinskih dozvola za individualnu izgradnju, kao i sa ukupnim brojem
izgraĎenih stanova u društvenom sektoru (period 1971-76 godine). Drugim rečima, da je
bespravna izgradnja već tada dostigla gotovo trećinu ukupne stambene izgradnje u
središnjoj Srbiji. U Beogradu je, u posmatranom periodu, procenjeno da je broj
bespravnih stambenih objekata (oko 7600 objekata) veći od broja izdatih graĎevinskih
dozvola za individualnu izgradnju (oko 5700 dozvola), i iznosio je preko 10% ukupno
izgraĎenih stanova (Problemi izgradnje,1980; Petovar,1992). Ni rezultati te ankete, koju

1
je finansiralo resorno ministarstvo, nisu bili dovoljni za pokretanje bilo kakvih promena u
urbanističkoj i stambenoj politici.

Od bespravne izgradnje ka uzurpaciji

Bespravna izgradnja bila je u prvim fazama karakteristična za periferne zone gradova,

izvan granice urbane regulacije. Problem je rešavan tako što je svaki novi generalni
urbanistički plan širio granicu graĎevinskog zemljišta, obuhvatao zone bespravne
izgradnje i na taj način ih uključivao u gradsko područje. Sedamdesetih godina počinju da
se javljaju nove forme bespravne izgradnje u vidu različitih dogradnji, adaptacija i
rekonstrukcija manjih, po pravilu porodičnih stambenih zgrada, izgraĎenih pre rata.
Takve zgrade nisu mogle dobiti urbanističku i graĎevinsku dozvolu za legalnu
rekonstrukciju, zato što su urbanistički planovi u izgraĎenim gradskim blokovima
predviĎali rekonstrukciju sa većim indeksima izgraĎenosti (četverospratne i veće zgrade),
ili, pak, detaljni planovi, kao pravni osnov izdavanja urbanističke i graĎevinske dozvole
nisu postojali. Državnim/društvenim graĎevinskim preduzećima se finansijski nije
isplatila gradska rekonstrukcija, zbog obaveze raseljavanja i odnosa srušenih i
novoizgraĎenih stanova, a privatnim preduzetnicima nije bila dozvoljena izgradnja
stambenih zgrada sa više stanova. Tako su vlasnici ovih malih porodičnih zgrada bili
prinuĎeni da decenijama žive u svojim podstandardnim objektima, ili pak da ih bespravo
dograĎuju i rekonstruišu. Kada je bespravna dogradnja i rekonstrukcija u centralnim
gradskim blokovima osamdesetih godina poprimila vidljive razmere, beogradska vlast, a
potom i većina drugih gradova, uvode ''novinu'' kojom je otvorena završna faza
dekonstrukcije urbanog prostora. Uvedena je tzv. privremena dozvola, na osnovu koje je
graditelj mogao da gradi manji novi, odnosno dograĎuje i adaptira postojeći objekat. U
slučaju uklapanja u budući regulacioni plan, objekat je mogao da bude legalizovan. U
slučaju neuklapanja u budući regulacioni plan (zbog gabarita, namene površine,
vertikalne i horizontalne regulacije, indeksa izgraĎenosti), objekat nije mogao da bude
legalizovan, a graditelj/vlasnik bi u slučaju eksproprijacije bio obeštećen za vrednost
starog objekta. U isto vreme, usvojen je Zakon o nadziĎivanju stambenih zgrada i
pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove. Vrlo brzo je započeta zloupotreba oba ova
instituta, u čemu su značajnu ulogu odigrale gradske i opštinske službe. Privremene
dozvole, odobrenje za odstupanje od površine date u privremenoj dozvoli, te naknadna
odstupanja od odobrenih odstupanja su ažurno potvrĎivana u nadležnim službama.
Zavladalo je pravo silnijeg, politički i ekonomski moćnijeg, sa dobrim spregama u
opštinskim, gradskim i republičkim službama i partijskim nomeklaturama. Bilo je
izvesno da objekti sa privremenom dozvolom neće biti rušeni, bez obzira koliko je
investitor tokom izgradnje ''probio'' parametre iz privremene dozvole (indeks
izgraĎenosti, površina koja je generalno bila ograničena na 50 do 80 m2, spratnost), ili
urbanističke standarde koji su godinama uvažavani kao civilizacijsko merilo (odnos broja
parking mesta po stambenoj jedinici i/ili površini poslovnog prostora, zelene i javne
površine po stanovniku, meĎusobna udaljenost objekata, poštovanje regulacione i
graĎevinske linije i dr.). Na sličan način su obezbeĎivane i urbanističke i graĎevinske
dozvole i različite saglasnosti za nadziĎivanje višespratnih stambenih objekata i
pretvaranje zajedničkih prostorija u stanove. Ovakve nepotpune i nezakonite dozvole su
ostvarivane uz pomoć korupcije, kako nadležnih opštinskih, gradskih i republičkih

2
činovnika, tako i tekućih i budućih partijskih nomenklatura, čime je obezbeĎena
predstojeća legalizacija privremenih ili nepotpunih dozvolav. Manje moćni investitori su
prodavali novoizgraĎene objekte, bez obzira što ovi nisu bili uknjiženi, a kupci nisu
marili za tu ''sitnicu'', s razloga što ogroman broj stambenih jedinica, graĎenih u
državnom/društvenom sektoru, nije uknjiženvi. U takvim okolnostima, već uveliko
korumpirane republičke, gradske i opštinske službe (kriminalizacija države je u punom
jeku) izdaju svakojake privremene dozvole i dozvole za nadziĎivanje, po principu ''koliko
para toliko i kvadrata''. Na osnovu raznoraznih privremenih dozvola vrši se ogromno
zauzeće ravnih krovova, tavana, zajedničkih prostorija u zgradama, dvorišnih prostora,
ulica, trotoara, parkovskih i drugih javnih i zelenih površina. Ukratko, vrši se uzurpacija,
ali sa ''urednom'' dozvolom.

Bez urbanističke i/ili graĎevinske dozvole, odnosno sa raznim kvalilegalnim dozvolama

grade i državne ustanove i preduzeća. Ekskluzivno pravo koje je u doba socijalizma bilo
rezervisano za investitore koji su gradili ''važne'' objekte od posebnog interesa, postalo je
opšte pravilo ponašanjavii. Takva praksa se nastavlja, uprkos izmenama Zakona o
izgradnji (jun 2001. godine) i odredbama novog Zakona o planiraju i graĎenju (juni 2003.
godine), kojim je bespravna izgradnja inkriminisana kao krivično deloviii.

Promašeni ciljevi legalizacije

Legalizacija bespravno izgraĎenih objekata, započeta 2003. godine, nakon usvajanja

Zakona o planiranju i graĎenju, imala je dobru nameru da uvede red u oblast izgradnje i
ureĎenja naselja. Već na početku primene novog Zakona, potvrdilo se da nisu
pripremljene niti koordinirane ključne pretpostavke procesa legalizacije: kriterijumi
legalizacije, tipologija bespravne izgradnje, status graĎevinskog zemljišta, parcelacija sa
evidencijom graĎevinskih parcela, svojinski status stambenih zgrada sa više stanova, koje
su (bile) u državnoj/društvenoj svojini a stanovi/stambene jedinice su nakon
otkupa/privatizacije u privatnom vlasništvu, svojinski status zajedničkih prostorija u
zgradi, granice graĎevinske parcele kolektivnih stambenih zgrada (blokovi, i sl.) i dr.
Nije, takoĎe, rešen problem kompenzacije onim bespravnim graditeljima koji su
godinama izdvajali sredstva za stambenu izgradnju iz svog ličnog dohodka, ali nisu dobili
društveni stan na korišćenje i otkupili ga po bagatelnoj ceniix. Najteži promašaj ovog
zakona, po našem sudu, je što nisu uspostavljeni kriterijumi za razlikovanje bespravne
izgradnje koja poštuje urbanističku normu i ne ugrožava tuĎu svojinu i javno dobro, od
uzurpacije koja krši urbanističku normu i standarde, ugrožava i/ili zauzima tuĎu svojinu i
javna dobra i smanjuje kvalitet življenja i ambijentalne vrednosti okruženja. TakoĎe,
ozbiljno ograničenje ponuĎenog koncepta legalizacije vidimo u tome što sredstva
prikupljena legalizacijom neće biti dovoljna za izgradnju i uvoĎenje osnovne komunalne
opreme (vodovod, kanalizacija, ulična mreža i sl.), odnosno što će zone bespravne
izgradnje i dalje ostati komunalno podstandardne, a time higijenski, zdravstveno i
ekološki nebezbedne.

Procene obima bespravne izgradnje su različite. M. Janić računa da je u Beogradu tokom

40 godina bespravno izgraĎeno oko 150 000 stanova i kuća (Janić, 1998). Realan broj
bespravno izgraĎenih stambenih jedinica u Srbiji je oko 700 000 (Petovar, 1998), mada

3
nije neosnovana ni procena od oko milion stanova i kuća izgraĎenih bez urbanističke i
graĎevinske dozvole, ili sa nepotpunim i nezakonitim dozvolama.

Prema podacima iz resornog Ministarstva za urbanizam i graĎenje Republike Srbije, do

postavljenog roka (13. novembar 2003. godine), podneto je ukupno 377 506 zahteva za
legalizaciju bespravno izgraĎenih i/ili dograĎenih stambenih i drugih objekata (poslovne
zgrade, javni objekti, pomoćne zgrade i dr.). Od toga, u Vojvodini je podneto 80 091
zahtev, u Centralnoj Srbiji (bez Beograda) 149 509 zahteva, a na Administrativnom
području Beograda (16 opština) 146 792 zahteva. Оvo nije konačan broj bespravno
izgraĎenih objekata, budući da je jednom prijavom za legalizaciju izvršena prijava svih
objekata na jednoj katastarskoj parceli, tako da će se konačan broj utvrditi tek nakon
obrade svih predmeta. Na primer, jedna prijava može da sadrži i po nekoliko stambenih
jedinica koje su izgraĎene u jednom višestambenom objektu na jednoj parceli. Pored
toga, javna preduzeća su jednom prijavom obuhvatila sve objekte koji se nalaze na
teritoriji jedne opštine, dakle na većem broju katastarskih parcela. TakoĎe, za veliki broj
podstandardnih objekata, od improvizovanih graĎevinskih materijala, izgraĎenih na
javnom zemljištu, u industrijskim zonama i sl. zahtevi za legalizaciju neće ni biti
podnošeni. Tokom dve godine nakon usvajanja novog Zakona o planiranju i izgradnji,
legalizovano je manje od 3% podnetih prijava, što potvrĎuje neutemeljenost, nepotpunost
i manjkavost zakonskih rešenja. Posebno sporna su podzakonska akta i uputstva o
implementaciji zakona, kojima se omogućava legalizacija objekata koji krše urbanističke
norme i civilizacijske standarde. Kršenje urbanističkog reda se nastavlja, a inkriminisanje
bespravne gradnje kao krivičnog dela je prazno slovo na papiru, kako zbog korumpiranih
inspekcijskih službi (opštinskih, gradskih i republičkih), koje retko podnose prijave protiv
investitora i graditelja koji krše propise, tako i zbog sudova koji te prijave ne procesuiraju
ili odlažu u nedogled.

Legalizacija kao poništavanje urbanističke norme

Postoji nekoliko suštinskih razlika izmeĎu klasične i uzurpatorske bespravne izgradnje.

Klasična bespravna izgradnja odvija se na sopstvenoj parceli, poštuje regulacionu liniju i
javne površine, poštuje urbanističku normu (rastojanje prema susedu, okruženje...).
Klasična bespravna izgradnja, po pravilu, se preduzima radi zadovoljavanje stambene
potrebe sopstvenog domaćinstva i nije namenjena prodaji. Uzurpatorska bespravna
izgradnja zauzima tuĎe zemljište i objekte, ometa njihovo fukcionisanje i kvalitet
stanovanja (nadziĎivanje van dozvoljenih granica, probijanje graĎevinske i regulacione
linije, narušavanje vertikalne regulacije, ugrožavanje temelja i stabilnosti objekta koji se
nadziĎuje i/ili temelja susednog objekta, nezakonito priključivanje na infrastrukturu,
promena mikroklime, zauzimanje zajedničkih prostora koji su neretko od vitalnog
značaja za funkcionisanje zgrade i sl.). Uzurpacija je, po pravilu ''pokrivena'' nepotpunim,
nezakonitim i protivpravno izdatim saglasnostima opštinskih i gradskih službenika, a
neretko i nenadležnih službi. Uzurpatorska izgradnja, po definiciji, krši urbanističku
normu.

Uzurpacija javnih prostora i dobara i tuĎeg privatnog vlasništva poprima masovne

razmere početkom devedesetih godina, naročito zahvaljujući institutu privremene

4
urbanističke i graĎevinske dozvole i Zakonu o nadziĎivanju stambenih zgrada i
pretvaranju zajedničkih prostorija u stanovex. Novi bogataši i tzv. moćni investitori
neograničeno zloupotrebljavaju i izigravaju oba ova propisa bez imalo rizika, uz podršku
i saradnju političara, opštinskih, gradskih i republičkih činovnika i sudova. Tako
izgradjene objekte prodaju graĎanima koji kao savesna treća lica kad tad nailaze na
problem legalizacije i uknjižbe. Da nevolja bude veća jedan deo savesnih kupaca su
izbeglice na koje je bačen odijum uzurpatorske izgradnje. To je, naravno, još jedna od
ovdašnjih hipokrizija gde počinioci optužuju žrtvu.

Sredstva prikupljena legalizacijom, medjutim, nisu dovoljna za uvoĎenje i rehabilitaciju

osnovne komunalne opreme (vodovod, kanalizacija, ulična mreža i sl.), tako da zone
bespravne izgradnje i dalje ostaju bez odgovarajuće komunalne infrastrukture, pa su
higijenski, zdravstveno i ekološki neuslovne i riskantne za stanovanje. Istovremeno,
ostaje obaveza javne uprave da obezbedi izgradnju pomenute infrastukture koja za to
nema sredstava. Profit od ove nelegalne izgradnje pokupili su ''vešti'' investitori koji su
obezbedili ''dozvole'' za izgradnju, a stanove prodali savesnim kupcima, koji putem
legalizacije treba da obezbede sredstva za komunalno i infrastrukturno opremanje.
Dodatne troškove iziskuju opravke kolovoza, trotoara i drugih javnih površina koje
zaštićeni uzurpatori uništavaju tokom izgradnje svojih objekata, uz pravovremeno
obezbeĎenje čutnje inspekcijskih službi. Ti troškovi se namiruju iz budžeta, odnosno od
poreskih obveznika i savesnih graĎana. Blokovi u centralnim gradskim zonama, graĎeni
u prvoj polovini 20 veka, kao i novi blokovi graĎeni u periodu socijalističke moderne,
postepeno se pretvaraju u haotične i neuredne krajeve, nalik mahalama i kasabama iz
starih romana.

Pored navedenih problema, meĎutim, suštinski promašaj ovog poslednjeg projekta

legalizacije je poništavanje urbanističke norme, koje se formalizuje u podzakonskim
aktima. Za primer navodim odredbe ''Odluke o privremenim pravilima i uslovima za
izdavanje odobrenja za izgradnju i upotrebnu dozvolu za objekte izgraĎene odnosno
rekonstruisane bez graĎevinske dozvole do 13. maja 2003. godine'' (Službeni list grada
Beograda, 30/2003), na osnovu koje se vrši legalizacija bespravno izgraĎenih objekata (u
daljem tekstu Odluka). Primena ove Odluke vraća Beograd u predurbano stanje.
Pomenuta Odluka sadrži, izmeĎu ostalog, nekoliko odredbi kojima se legalizuju
najdrastičnije uzurpacije u gradskom prostoru. Gradske podceline u kojima se Odluka
primenjuje su definisane nepotpuno, a kriterijumi klasifikacije nisu jasni. Odluka dopušta
legalizaciju aktivnosti koje su nezamislive u gradskom prostoru. Tako, na primer,
''Odobrenje će se izdati pod sledećim uslovima: (…) za objekat u kome se obavlja
delatnost štetna po zdravlje i okolinu ili ako se u njemu odvijaju tehnološki procesi koji
bi mogli da ugroze okolne objekte požarom, eksplozijom ili ispuštanjem opasnih materija
ako se pribavi odobrenje od nadležnog organa za obavljanje odreĎene delatnosti koja nije
štetna po zdravlje i ne ugrožava okolinu'' (član 11, stav.2), kao i ''za objekat za
proizvodnju, preradu i uskladištenje zapaljivih tečnosti, zapaljivih gasova i eksploziva
ako se pribavi saglasnost od organa unutrašnjih poslova nadležnih za zaštitu od požara''
(član 11, stav 3). Drugim rečima, ako graĎanin pribavi ekspertsko mišljenje od nadležnog
organa, može da legalizuje proizvodnju eksploziva, otrovnih gasova i sličnih proizvoda u
sred stambene zone. Ako znamo šta sve slovi za ekspertsko mišljenje nije teško zamisliti

5
šta će sve dobiti dozvolu za rad u stambenim zonama glavnog grada xi. Odredbama ove
Odluke, poništavaju se osobenosti gradskih područja i njihovih ambijentalnih i prostorno-
fizičkih odlika. U blokovima individualnog stanovanja izdavaće se odobrenja za objekte
do četiri etaže. Tako se zone individualnog, porodičnog stanovanja pretvaraju u zone
srednje spratnosti do četiri etaže. I to na osnovu Odluke o privremenim pravilima i
uslovima za izdavanje odobrenja za izgradnju i upotrebnu dozvolu, koja treba da služi za
legalizaciju objekata koji će trajati desetinama godina, ali i za oblikovanje ambijentalnih i
urbanih obeležja grada.

Ova Odluka izlaže savesne graĎana potencijalnom nasilju i ucenama od strane bespravnih
graditelja – uzurpatora. Ako vlasnik nepropisno izidanog objekta ''pribavi saglasnost
suseda'', može legalizovati doslovno sve: i to što je svojim objektom ''prešao granicu
parcele prema susedu'', i to što se ''atmosferske vode prelivaju na susednu parcelu ili
objekat'', i to što objekat ''izgraĎen na ivici parcele ima otvore koji gledaju na susednu
parcelu'', što je ''na manjem rastojanju od propisanih ovom odlukom'', itd. (član 17).
Kakvim pritiscima može da bude izložen graĎanin, kome je komšija-uzurpator uradio sve
što je u pomenutom članu nabrojano, ako odbije da ovom moćniku i/ili nasilniku da
saglasnost. Takvo odbijanje se naročito preporučuje u državi u kojoj počinioci najtežih
krivičnih dela slobodno šetaju i bivaju promovisani u medijske zvezde. Da cinizam
kreatora ove Odluke bude veći, ovaj član je stavljen u poglavlje naslovljeno: ''Pravila i
uslovi za zaštitu interesa suseda'' (sic!). Ne manje važne od pomenutih i sličnih odredbi
su i vrednosne i političke posledice. Ovakva legalizacija daje za pravo graĎanima koji su
kršili urbanističke i druge norme i zakonske propise, a kažnjava i smanjuje vrednost
imovine savesnih graĎana koji su se pridržavali propisa i koji su, u situacijama kada su
morali da grade i adaptiraju svoje objekte bez dozvole (pre svega zbog neodgovornog i
koruptivnog ponašanja nadležnih gradskih i opštinskih službi), nastojali da ne ugroze
svoje susede i da poštuju urbanistički red i normu. Ukratko, ovakvim i sličnim odlukama,
zakonskim i podzakonskim aktima legalizuje se uzurpacija javne i tuĎe imovine i
poništava urbanistička norma kao bazični princip ureĎenja i izgradnje grada.

Dr Vladimir A.Milić, dipl.inž.arh.,

Prof. dr Ksenija Petovar, dipl.sociolog,
Ratka Čolić, dipl.inž.arh.,

Bespravna izgradnja u Srbiji: geneza i perspektive rešavanja problema1

1.0. Stanje i uzroci

Dominantni trend i poseban fenomen urbanizacije u Srbiji predstavlja bespravna, neplanska
gradnja. Bespravna izgadnja nije samo sinonim za izgradnju u slamovima, nehigijenskim
naseljima i na urbanistički neregulisanim područjima. Objekti izgraĎeni bez urbanističke i
graĎevinske dozvole nalaze se i u centralnim gradskim zonama, u rezidencijalnim četvrtima, u

1
Rad je proizašao iz Nacionalnog izveštaja o problemima neformalnih naselja u Srbiji, podnetog na
Ministarskoj konferenciji o nacionalnim i regionalnim politikama i programima koji se odnose na
neformalna naselja u Jugoistočnoj Evropi, a koja je održana u Beču od 28.09.-01.10.2004.god. u
organizaciji Pakta za stabilnost Jugoistočne Evrope.

6
perifernim gradskim zonama, u zonama zaštićenih prirodnih i kulturnih dobara, nacionalnim
parkovima, zonama sanitarne zaštite vodoizvorišta, planiranim koridorima infrastrukture, u
seoskim naseljima i u slamovima. Otuda se i u zonama koje su u potpunosti bespravno izgraĎene
nalaze izmešani graĎevinski kvalitetni i nesolidni objekti, objekti ogromnih površina sa tri do
četiri sprata i mali, skromni objekti, objekti sa nekoliko kupatila i objekti sa poljskim klozetom.

Pojava bespravne izgradnje u gradovima Jugoslavije2 evidentirana je šezdesetih godina 20 veka u

većim gradovima Jugoslavije. Do sredine osamdesetih godina, bespravna izgradnja je
lokalizovana u periferne gradske zone, van kontinualno izgraĎenog gradskog područja3.

Sociološka istraživanja o bespravnoj izgradnji, raĎena sedamdesetih godina 20 veka, ukazivala

su da su bespravni graditelji mahom porodični ljudi sa decom, radnici zaposleni u industriji, sa
radnim stažom dužim od deset godina u gradovima u kojima su izgradili svoje kuće. Već tada je
nedvosmisleno utvrĎeno da su osnovni uzroci bespravne izgradnje: (1) Nerešeno stambeno
pitanje velikog broja porodica u gradskim naseljima, koje u sistemu socijalističke stambene
produkcije nisu mogle da dobiju od preduzeća društveni stan na korišćenje – u to vreme gotovo
jedini način za legalno rešavanje stambenog pitanja4; i (2) Oskudna ponuda komunalno
opremljenih graĎevinskih parcela za individualnu stambenu izgradnju, njihova visoka cena, te
komplikovana, skupa, spora i dugotrajna procedura pribavljanja mnogobrojnih saglasnosti
potrebnih za dobijanje graĎevinske dozvole za graĎane koji su bili namerni da stambeno pitanje
reše na legalan način, izgradnjom porodične kuće i svojim sredstvima.

Drugi oblik izgradnje bez dozvole bile su raznovrsne adaptacije, rekonstrukcije i dogradnje
stambenih objekata u vlasništvu graĎana, graĎenih pre Drugog svetskog rata. Vlasnici nisu mogli
dobiti dozvolu za obnovu i dogradnju ovih stambenih objekata zato što su važeći regulacioni
planovi za te zone predviĎali/planirali višespratnu stambenu izgradnju, te su postojeći objekti
imali da ''čekaju'' i po nekoliko decenija do realizacije regulacionog plana, odnosno da bi bili
eksproprisani i na njihovom mestu izgraĎene nove zgrade sa stanovima u društvenoj svojini5. U
tom čekanju, budući da su se porodice umnožavale, deca rasla a standardi stanovanja se
poboljšavali, mnogi vlasnici su bili prinuĎeni da svoje objekte obnavljaju i dograĎuju, ali bez
dozvole. Treba imati u vidu da u jugoslovenskim gradovima u to vreme nije postojalo regulisano
tržište stanova za rentiranje (u privatnom ili javnom sektoru), te da je jedini modalitet rentalnog
stanovanja bila ''gazdarica'' koja (neprijavljeno, ilegalno) izdaje sobu i ucenjuje sa cenom i
uslovima korišćenja.

2
Pojam bespravne izgradnje (illegal construction) odnosi se na izgradnju novog objekta kao i na dogradnju,
adaptaciju ili rekonstrukciju stambenog ili nekog drugog (poslovnog, pomoćnog i drugog) objekta bez
propisanog odobrenja za izgradnju. Izgradnja u seoskim naseljima nije bila regulisana, budući da najveći
broj seoskih naselja nije imao urbanističke ureĎajne osnove (UUО), dokumenta na osnovu kojeg se mogla
izdati graĎevinska dozvola za izgradnju. Stoga bi se izgradnja stambenih i drugih objekata u seoskim
naseljima za koje nije postojala potrebna urbanistička-planska dokumentacija mogla nazvati spontanom
izgradnjom, koja je sledila tradicionalne obrasce i norme graĎenja.
3
Objekti su graĎeni na preparcelisanom poljoprivrednom zemljištu, van graĎevinskog rejona, koje su
vlasnici prodavali kao graĎevinske parcele, jer je to bilo znatno isplativije od korišćenja poljoprivrednog
zemljišta u svrhu poljoprivredne proizvodnje. Zakon nije dozvoljavao takve transakcije, ali vlasti nisu
kažnjavale vlasnike zbog protivzakonite konverzije poljoprivrednog zemljišta u graĎevinsko.
4
Promet stanova u privatnom vlasništvu na tržištu bio je neznatan, kao i broj stanova koje su društvena
graĎevinska preduzeća prodavala na tržištu, ali pod vrlo restriktivnim uslovima i opet samo preko radne
organizacije u kojoj je potencijalni kupac radio.
5
Do izmena Zakona o eksproprijaciji iz 1995.god. svi vidovi stanovanja, naročito ''kolektivnog'', smatrani
su namenom za koju se utvrĎivao opšti interes i vršila eksproprijacija zemljišta.

7
Bilo je evidentno da stambena i urbanistička politika generišu bespravnu izgradnju, ali to nije bilo
dovoljno da lokalne i republičke vlasti6 preduzmu radikalne promene u stambenoj politici. U
mnogobrojnim ''reformama'' stambene i urbanističke politike, u poslednje tri decenije 20 veka,
zadržani su osnovni generatori bespravne izgradnje: monopol državnog/paradžavnog sektora u
sektoru stambene izgradnje, zabrana preduzetništva i privatne izgradnje stanova za tržište, rigidna
urbanistička politika sa restrikcijama prema privatnom vlasništvu i pravima privatnih vlasnika da
obnavljaju i rekonstruišu svoje objekte u gradovima, režimi korišćenja graĎevinskog zemljišta u
korist monopolskih državnih i paradržavnih graĎevinskih firmi.

Kao posebno značajan uzrok rastu bespravne gradnje ističe se i migracioni priliv izbeglica i
prognanih lica iz bivših republika SFRJ (u periodu od 1992-97.godine), kao i interno raseljenih
lica sa Kosova i Metohije (posle 1999.godine). Cifre se kreću do 800 000 lica7, što čini više od
10% populacije. U procesu njihove integracije u lokalne zajednice, mnogi su sebi obezbeĎivali
stambeni prostor isključivo kroz neformalne oblike izgradnje, uglavnom na periferiji većih
gradova u Srbiji (Beograd, Novi Sad, Kraljevo, Kragujevac, Niš, Šabac, Loznica, InĎija, Ruma,
Stara Pazova, Apatin, Sombor i dr.).

Konačno, početkom devedesetih godina, u vreme ekonomske i političke krize i nestabilnosti u

Srbiji, intenzivirana su privatna ulaganja u bespravnu izgradnju nekretnina kao oblik osiguranja
gotovinskog ('keš') kapitala, za prodaju na tržištu, ali i za sticanje nezakonite ekonomske dobiti.

Osamdesetih i devedesetih godina vlasti su, u nastojanju da suzbiju bespravnu izgradnju,

primenjivale uglavnom restriktivne mere – zabrane, pretnje zatvorskim i novčanim kaznama8,
rušenje. Ove mere nisu mogle dati rezultate, jer je (bespravna) stambena izgradnja bila
motivisana rešavanjem egzistencijalnog problema domaćinstava koja nisu imala krov nad
glavom. Kao jedan od pokušaja, uvereni da će rešiti problem blokade u izdavanju urbanističkih i
graĎevinskih dozvola zbog nepostojanja urbanističkih planova ili nemogućnosti njihove
realizacije, republičke vlasti uvode sredinom devedesetih godina tzv. privremenu urbanističku i
graĎevinsku dozvolu, na osnovu koje graditelj može da gradi novi, odnosno dograĎuje i adaptira
postojeći objekat9. Sličan je pokušaj i sa Zakonom o nadziĎivanju stambenih zgrada i pretvaranju
6
U Drugoj Jugoslaviji, urbanističko planiranje i stambena politika bili su u nadležnosti republika. Prema
proceni na osnovu Ankete u 31 gradu centralne Srbije, koju je uradilo Ministarstvo za urbanizam i
stanovanje Srbije, (Problemi izgradnje...., 1980), u periodu 1970-1976 godine, broj bespravno izgraĎenih
objekata dostigao je jednu trećinu u ukupnom broju stambenih jedinica u tom periodu; druge dve trećine
odnosile su se na izgradnju u društvenom sektoru i na legalnu privatnu izgradnju. U Beogradu je procenjeni
broj bespravnih stambenih objekata (oko 7600 objekata u periodu 1970-1976) bio veći od broja izdatih
graĎevinskih dozvola za individualnu izgradnju (oko 5700 dozvola), i iznosio je preko 10% ukupno
izgraĎenih stanova (Problemi izgradnje.., 1980; Petovar, 2003).
7
Prema podacima Nacionalne strategije za rešavanje pitanja izbeglih, prognanih i raseljenih lica (Vlada RS,
2002).
8
Postoje brojni primeri zatvorskih kazni do 60 dana za vlasnike koji su dogradili klozet ili sobu u
sopstvenoj zgradi bez urbanističke i graĎevinske dozvole, koju su opštinske vlasti odbile da im izdaju zato
što je po urbanističkom planu taj objekat bio planiran za rušenje ili, još gore, zato što za to područje nije bio
donet urbanistički plan (Petovar, 2003).
9
U slučaju uklapanja u budući regulacioni plan (detaljni urbanistički plan), objekat je mogao da bude
legalizovan. U slučaju neuklapanja u budući regulacioni plan (drugačija namena površina, vertikalna i
horizontalna regulacija, indeks izgraĎenosti), objekat nije mogao da bude legalizovan, a graditelj/vlasnik je
u postupku eksproprijacije bio obeštećen za vrednost starog objekta. U isto vreme, usvojen je Zakon o
nadziĎivanju stambenih zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove, koji je dao slične rezultate
kao i privremena dozvola. Naime, bilo je sasvim izvesno da objekti sa privremenom dozvolom neće biti
rušeni, bez obzira koliko je investitor tokom izgradnje premašio dopuštene parametre iz dozvole (indeks

8
zajedničkih prostorija u stanove (iz 1984.god., korigovan 1988., a stavljen van snage
1994.godine), Zakonom o posebnim uslovima za izdavanje graĎevinske, odnosno upotrebne
dozvole za odreĎene objekte, takozvanim Zakonom o legalizaciji iz 1997, Izmenama Zakona o
izgradnji iz 2001.godine. Novim Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003.god. učinjen je i
pokušaj više da se normativno reguliše problematika, meĎutim on ne predstavlja okvir za
obustavljanje dalje bespravne izgradnje. Naime, većina propisa su interventni normativni okvir
bez stvarne institucionalne podrške, odgovarajućih kapaciteta i na kraju, političke volje i
spremnosti da se dugoročno istraje na sprovoĎenju.

Osnovni razlozi za nastajenje, razvoj i reprodukciju bespravne izgradnje u Srbiji mogli bi, dakle,
da se rezimiraju i navedu kao:
a) demografski mehanički pritisak i neadekvatna stambena i zemljišna politika i ekonomija
u gradovima u periodu socijalističke urbanizacije (oko 1970-1990),
b) neodgovarajući - zastareo i nefleksibilan sistem i koncepti urbanog planiranja, kao i
nedostatak odgovarajućih planova i njihova neprilagoĎenost trendovima tranzicije i
delovanju tržišne ekonomije,
c) doseljavanje izbeglica i raseljene populacije u periodu ratova na prostoru ex-YU (1992-
1999.),
d) progresija ekonomske krize, nezaposlenosti i osiromašenja većine populacije, posebno u
većim gradovima,
e) estenzivna i neuspešna kontrola planirane i neplanirane izgradnje i neuspešna borba
protiv korupcije i monopola na svim nivoima administracije i u komunalnim javnim
preduzećima,
f) političko tolerisanje i generisanje bespravne izgradnje kao neformalni oblik socijalne
politike u periodu radikalne krize (od 1990 do danas),
g) razvijanje "sive ekonomije" kao dominantnog egzistencijalnog modela i intenzivnije
ulaganje kapitala u izgradnju nekretnina usled ekonomske nesigurnosti (90-te), a
istovremena nerazvijenost sekundarnog stambenog tržišta,
h) visoke cene i vrlo ograničena ponuda graĎevinskog zemljišta i infrastrukture, obimne,
dugotrajne i skupe procedure za dobijanje graĎevinske dozvole, kao i
i) nedostatak preventivnih stambenih politika i strategija, mali kapacitet administracije,
nepotpuna evidencija nekretnina, nerazvijene metode i modeli legalizacije.

Procene bespravno izgraĎenih objekata u Srbiji, kreću se izmeĎu nekoliko stotina hiljada do
milion (procena se odnosi na područje Vojvodine i centralne Srbije). U poslednjoj kampanji
legalizacije bespravno izgraĎenih objekata, koju je vodila republička vlada izabrana nakon
promene vlasti u jesen 2000. godine, do kraja 2003. godine (rok za podnošenje prijava) podneto
je preko 400 000 prijava za legalizaciju. Budući da se jednom prijavom može podneti zahtev za
višestambeni objekat, izvesno je da se radi o većem broju stambenih jedinica koje treba
legalizovati. Jedan broj vlasnika bespravno izgraĎenih objekata nije podneo niti će podneti
prijavu, jer se radi o tipu izgradnje u kome se objekti ne mogu legalizovati i koji su predviĎeni za

izgraĎenosti, površina koja je generalno bila ograničena na 150-200 m2, spratnost), ili urbanističke
standarde koji su godinama uvažavani kao civilizacijsko merilo (odnos broja parking mesta po stambenoj
jedinici i/ili površini poslovnog prostora, zelene i javne površine po stanovniku, meĎusobna udaljenost
objekata, poštovanje regulacione linije i dr.). Moćni investitori su blagovremeno obezbedili potrebnu
podršku tekućih i budućih partijskih nomenklatura za predstojeće legalizacije svojih privremenih ili
nepotpunih dozvola, i na taj način postali nedodirivi. Manje moćni investitori su prodavali novoizgraĎene
objekte, a savesni kupci će biti suočeni sa problemom legalizacije i uknjižbe.

9
rušenje (slamovi), ili se radi o seoskim područjima u kojima se tradicionalno nisu ni izdavale
graĎevinske dozvole, ili o područjima koja su planski regulisana na drugi način. Ukratko, ne
postoje pouzdane procene broja, vrste ni površine bespravno izgraĎenih objekata, niti obima
bespravnih radova i dogradnji na postojećim objektima, kao ni osnovni podaci o socio-
ekonomskim, demografskim i drugim obeležjima domaćinstava koja su vlasnici i/ili zakupci ovih
objekata. Ovakve procene ne postoje ni u zvaničnim izveštajima i dokumentima, niti u stručnim
radovima, prostornim i urbanističkim planovima. Ovo predstavlja velik hendikep za definisanje i
voĎenje politike, a naročito za izbor i dimenzionisanje mera i instrumenata pomoću kojih bi se na
bolji način pristupilo rešavanju velikog broja složenih problema u ovoj oblasti. Nepostojanje
pouzdanih informacija predstavlja gotovo nepremostivu prepreku za koncipiranje smislene, trajne
i pravične socijalne politike u ovoj oblasti, kao i za povezivanje ove politike sa drugim vladinim
sektorskim politikama, a u prvom redu sa prostornom/urbanističkom politikom, politikom
smanjivanja siromaštva i energetskom politikom.

Koji su ključni argumenti za legalizaciju i sanaciju bespravne izgradnje u Srbiji?

Sa pravnog aspekta, reč je o legalizaciji vlasništva i omogućavanju da se realizuju druga prava
koja proizilaze iz vlasništva. U ekonomskom smislu to je mogućnost da se kroz buduću naplatu
poreza na legalizovane nekretnine osnaži budžet, kao i da se podstakne sekundarno tržište
nekretnina, odnosno da se adekvatno kapitalizuje gradska renta u urbanim područjima sa
neformalnim naseljima. Sa socijalnog aspekta, cilj je unapreĎenje socijalne stabilnosti,
minimizacija konflikata, unapreĎenje socijalne sigurnosti, kao i unapreĎenje higijenskog i
socijalnog standarda u neformalnim naseljima. Konačno, legalizacija ima izuzetan politički
značaj, jer ovaj proces treba da eliminiše političke manipulacije kroz unapreĎenje participacije
graĎana i obezbedi političku stabilnost i na lokalnom i na nacionalnom nivou.

Koji bi se aspekti problematike legalizacije neformalnih naselja mogli uvažiti kao najznačajniji,
kao oni koji predstavljaju realan kontekst za njihovu sanaciju, rekonstrukciju?
To bi pre svega mogli da budu: status vlasništva nad nekretninama i prava koja iz toga proizilaze,
a zatim problemi sa javnim urbanim standardom u pogledu higijene, komunalne opremljenosti i
socijalnih servisa, dakle onoga što će i dalje u najvećoj meri biti u domenu budžetske
alimentacije, kao i pristupa i principa planiranja i projektovanja u ovim prostornim celinama,
odnosno regulacije i kontrole budućih graĎevinskih poduhvata.

Tipologija bespravno izgrađenih objekata i radova

Raznovrsnost konkretnih pojavnih oblika bespravne izgradnje i neformalnih naselja zahteva i

njihovu posebnu tipologiju. Kriterijumi za tu tipologiju mogu biti: prostorno- fizička forma,
funkcionalne karakteristike, pravni i svojinski status zemljišta i objekata, socijalni i ekonomski
profil i standard domaćinstava u ovim naseljima, nivo komunalnog standarda i dostupnosti
socijalnim servisima. U tipološkom pogledu u Srbiji razlikujemo:

(1) Slamove, sa udžericama napravljenim od negraĎevinskih, priručnih materijala, na

javnom zemljištu koje nije namenjeno za stambenu namenu (u koridorima saobraćajnica,
na klizištima, unutar industrijskih/privrednih zona), gde ne postoji parcelacija, niti bilo
kakva komunalna oprema (voda, struja, putevi...). Budući da se nalaze na tuĎem zemljištu
ili na zemljištu nepogodnom za izgradnju, legalizacija ovih objekata nije moguća.
Nastanjeni su po pravilu najsiromašnijim graĎanima bez obrazovanja, bez zaposlenja i
bilo kakvih redovnih prihoda i bez imovine. Slamovi, osim eventualno pristupa pitkoj
vodi, uglavnom nemaju infrastrukturu.

10
(2) Substandardna stara naselja, koja su nastala zapuštanjem i propadanjem starih
gradskih četvrti i seoskih naselja nekada na periferiji grada, koja su širenjem gradova ušla
u sastav gradskog područja. U ovim zonama postoji parcelacija, odnosno graĎevinske
parcele, koje su tokom vremena i dogradnjama deljene u pseudoparcele. Objekti mogu
biti od standardnih graĎevinskih materijala, ali i improvizovani, pretežno su prizemni a
reĎe spratni. Socijalna struktura je heterogena. Stanovništvo ili zaposleno u slabije
plaćenim poslovima ili je nezaposleno i prinuĎeno se bavi sivom ekonomijom. Gustine
izgraĎenosti mogu biti veoma visoke, kao i gustine naseljenosti (do 400 st/ha). Ako
postoji infrastruktura, ona je stara i nedovoljna, ali je moguće njeno unapreĎenje.

(3) Stare gradske četvrti porodične izgradnje sa dograđenim/rekonstruisanim

stambenim objektima, koje su njihovi vlasnici dogradili ili rekonstruisali bez dozvole,
zato što je nisu mogli dobiti zbog tadašnje politike. Objekti su prizemni i spratni, zidani
standardnim materijalima, ali zapušteni. Postoji infrastruktura koju treba unaprediti.
Stanovnici ovih četvrti pripadju nižim i delimično srednjim socijalnim slojevima i imaju
relativno zadovoljavajuću dostupnost socijalnim servisima.

(4) Područja partaja, odnosno skupina malih dvorišnih objekata koji imaju sobu i kuhinju,
sa zajedničkom česmom i klozetom na kraju parcele. GraĎene su pre Drugog svetskog
rata za svrhu izdavanja i najamnog stanovanja. I u ovim zonama su raĎene obimne
dogradnje i adaptacije bez dozvole, zato što ni za ove objekte nije bilo moguće dobiti
dozvolu za rekonstrukciju. U ovim zonama postoje vlasnički problemi, jer se na jednoj
katastarskoj parceli nalazi veći broj stambenih jedinica. Radi se o specifičnim obliku
višeporodičnog stanovanja u prizemnim i spratnim objektima lošeg graĎevinskog
boniteta.

(5) Područja neplanske izgradnje na državnom poljoprivrednom zemljištu, na kojima su

lokalne vlasti prethodno izvršile parcelaciju, a parcele su ustupane graĎanima za
odreĎenu novčanu naknadu. Formiranje ovih zona je karakteristično za poslednju
deceniju XX veka u perifernim i rubnim zonama velikih gradova, kada su lokalne vlasti
parcelisale opštinsko ili nečije drugo zemljište i uz naknadu (20 do 50 DEM, odnosno 10-
25 EUR, po kvadratnom metru zemljišta) davale ga na korišćenje graĎanima, suprotno
važećim planovima. Objekti su graĎeni uglavnom kao spratni i višespratni, bez dozvole.
Iako se naknadno i parcijalno opremaju vodovodim, kanalizacijom i energetskom
mrežom, ponegde ne postoji ni osnovna infrastruktura. Veliki broj ovih graditelja su
graĎani prognani iz Hrvatske, Bosne i Hercegovine i sa Kosova i Metohije.

(6) Kompaktna novija bespravna naselja, u rubnim i perifernim zonama, kao i unutar
celina sa planiranim novijim stambenim naseljima višeporodičnog stanovanja iz 70'ih i
80'ih godina. Objekti su na parcelama, spratni su ili čak višeetažni, nadprosečnih površina
za standarde stanovanja u Srbiji (preko 150 i više kvadratnih metara), sa nepotpunom
infrstrukturom i minimalnim socijalnim servisima, graĎeni su solidnim graĎevinskim
materijalima, ali energetski neefikasni. U ovom tipu neformalnog naselja osim
dominantno stambene, prisutne su i druge funkcije: usluge, trgovina i proizvodnja.
Socijalna struktura je raznovrsna, od nižih do viših socijalnih slojeva. Većina graditelja je
zidala bespravno da bi rešila egzistencijalni problem stanovanja, ali postoji i manjina koja
je nelegalno zidala stanove radi prodaje na tržištu i profita. Kompaktna novija bespravna
naselja su najpoznatiji i preovlaĎujući tip bespravne izgradnje u većim gradovima Srbije.

(7) Bespravna izgradnja u zaštićenim gradskim i vangradskim podučjima, predstavlja

uglavnom uzurpaciju državnog i društvenog zemljišta, koje je prostornim i urbanističkim

11
 planovima predviĎeno za zone zaštite prirodnih i kulturnih dobara, turizam,
infrastrukturne koridore (nacionalni parkovi, parkovi prirode, zone izvorišta ...) itd.
Objekti su pretežno stambeni ali ima i onih koji su namenjeni uslugama sa turističkim,
ugostiteljskim i drugim komercijalnim sadržajima, solidno komunalno opremljeni. U
zaštićenim vangradskim područjima prisutna je bespravna izgradnja i za stambene i
privredne potrebe seoskih domaćinstava.

(8) Nadogradnje na postojećim višespratnim stambenim zgradama, sa privremenim i

nepotpunim urbanističkim i graĎevinskim dozvolama. Radi se o izgradnji potkrovlja i
novih etaža na postojećim zgradama, uglavnom onih sa ravnim krovovima. MeĎu
kupcima ovih stanova ima znatan broj izbeglica iz Hrvatske, Bosne i Hercegovine i sa
Kosova.

Ova kratka retrospektiva uzroka i geneze bespravne izgradnje u Srbiji ukazuje da se radi o
složenoj pojavi, i da se bespravni objekti i zone razlikuju po svojim prostorno-fizičkim,
ekonomskim, socijalnim, vlasničkim, pravnim, higijenskim i drugim obeležjima.

Uz nazanačenu kompleksnost, stepen izraženosti ove pojave direktno ukazuje i na slabosti

sistema koje se ogledaju kroz nepostojanje nacionalne stambene politike, stanje tržišta
stanova/nekretnina, (ne)postojanje adekvatnog legalnog okvira i institucionalnih rešenja,
sektorsko povezivanje, postojeće kapacitete i dr. U daljem tekstu ukazaćemo i na pokušaje koji
se čine kroz izradu novih strateških dokumenata, zakonsku regulativu i pripremu i sprovoĎenje
pojedinačnih nacionalnih programa.

2.0. Nacionalna politika u oblasti stanovanja i saniranja bespravno izgrađenih zona/naselja

U ovom času ne postoji nacionalna politika niti programi za saniranje zona siromašnog
stanovanja i bespravnih zona/naselja10. U toku je izrada Studije stambenog sektora Republike
Srbije, u saradnji sa UNECE- Komitetom za ljudska naselja. Ova studija će dati pregled stvarne
situacije u oblasti stanovanja i osnovnih problema, a predstavljaće i inicijalni deo Nacionalne
stambene politike. U njoj će biti definisani ključni ciljevi budućeg razvoja stanovanja u
Republici, gde jedan deo ukupne problematike predstavlja i bespravna gradnja. Nacrt Zakona o
socijalnom stanovanju (u fazi radne verzije) predviĎa uspostavljanje novog institucionalnog
okvira i raspodele nadležnosti u kontekstu netržišnog/socijalnog stanovanja i zaštite javnog
interesa. PredviĎeni sistem finansiranja i sprovoĎenja programa stanovanja za domaćinstva koja
ne mogu rešiti svoj stambeni problem na slobodnom tržištu, trebalo bi da spreči i osnovne uzroke
nelegalne gradnje (za socijalno ugrožene kategorije stanovništva).

3.0. Pravni aspekt

Kako sam pojam ‘’bespravne’’ izgradnje ukazuje na nepoštovanje ‘’legalnog’’ daćemo kraći
osvrt na ovu problematiku.

(i) Svojinski status. U kontekstu bespravne gradnje, najveći problem predstavlja

uzurpacija zemljišta, mahom državnog i društvenog, a planiranog za javne
namene11. Odgovarajuće definisanje vlasničkog statusa i režima korišćenja

10
Postoje i dva 'dodirna' dokumenta - Strategija smanjenja siromaštva (usvojena oktobra 2003, Vlada RS) i
Nacionalna strategija za rešavanje problema izbeglih, prognanih i interno raseljenih lica (usvojena maja
2002, Vlada RS), a koji tretiraju problem stanovanja ugroženih društvenih grupa.
11
infrastrukturni koridori, sanitarne zone zaštite vodoizvorišta, zone zaštite prirodnih i kulturnih dobara,
pojedinačni objekti javne namene...

12
 graĎevinskog zemljišta je od suštinske važnosti kako za saniranje bespravno
izgraĎenih zona, tako i za razvoj socijalnog stanovanja.
Ustavom Republike jemče se različiti oblici svojine: društvena, državna, privatna
i zadružna. Svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu. GraĎevinsko
zemljište, je prema Ustavu u državnoj svojini.
Zakon o planiranju i izgradnji uveo je i podelu graĎevinskog zemljišta na javno i
ostalo. Dok je javno zemljište u državnoj svojini i ne može se otuĎivati, dotle
ostalo zemljište može biti u svim oblicima svojine. Iako se na ovaj način po prvi
put omogućava promet prava korišćenja graĎevinskog zemljišta, treba naglasiti
da svesno preplitanje načina korišćenja zemljišta i svojine nad zemljištem otvara
i mogućnosti manipulacije, naročito kroz izradu urbanističkih planova.

(ii) Registar zemljišta. Manje od polovine stambenih objekata, odnosno stambenih

jedinica u Srbiji je uknjiženo (oko 42%), i to mahom u Vojvodini. Veliki broj
objekata izgraĎenih sa propisanim urbanističkim i graĎevinskim dozvolama, koji
su gradila društvena/državna preduzeća takoĎe nije uknjižen. Ovakvo stanje
predstavlja ozbiljnu prepreku kako za projekte legalizacije bespravno izgraĎenih
objekata, tako i za jasno razgraničavanje vlasničkih prava na nekretninama.
Početkom 2004. godine, započet je projekat izrade katastra u Srbiji, koji
finansijski podržava Svetska banka.
Inače, upis prava svojine vrši se u skladu sa odredbama Zakona o državnom
premeru i katastru i upisima prava na nepokretnostima. Evidencija nepokretnosti
vodi se, osim u katastru, i u zemljišnim knjigama zemljišno-knjižnih odeljenja
nadležnih sudova.

(iii) Urbanističko planiranje. Urbanističko planiranje je u nadležnosti lokalnih

zajednica već više od 50 godina, čime je zadovoljen vrlo važan kriterijum
decentralizacije u sektoru urbanističkog planiranja i graĎenja. Opštine donose
odluku o pristupanju izradi planova, finansiraju ih (uz mogućnost participacije
drugih aktera), angažuju urbanistička preduzeća za njihovu izradu, donose i
sprovode planove. Obim bespravne izgradnje i stanje ureĎenosti prostora
ukazuje, meĎutim, da postoje ozbiljni problemi u radu nadležnih opštinskih
službi u ovoj oblasti, kako u pogledu stručnih i profesionalnih kapaciteta i
finansijskih mogućnosti, tako i pogledu odnosa prema investitorima, bespravnim
graditeljima i drugim akterima, sa jasnim manifestacijama korupcije, nepotizma i
krešenja zakona.
Poslednjih godina u cilju legalizacije bespravne gradnje, sanacije i komunalnog
opremanja, izraĎen je jedan broj urbanističkih planova za naselja u Srbiji, od toga
najviše u Beogradu. Jedan od takvih planova je Regulacioni plan za beogradsko
naselje Mirijevo. Obuhvat ovog plana bio je oko 600 ha, a kao pravni i planski
osnov, pružio je mogućnost legalizacije za preko 3000 stambenih objekata.

(iv) Građevinski propisi. Bespravna izgradnja u velikoj meri se izvodi bez

adekvatne tehničke i stručne kontrole. Čak se i kod objekata većih površina
uočavaju nedostaci termičke i hidroizolacije. Generalna ocena stambenih i drugih
objekata, naročito onih graĎenih bez tehničke kontrole, je njihova energetska
neefikasnost.
Pored negativnih uticaja na kvalitet i uslove stanovanja, nepoštovanje odnosno
nepridržavanje graĎevinskih propisa, naročito u slučajevima nadziĎivanja
stambenih objekata, verovatno je poremetilo/ugrozilo statičku i seizmičku
stabilnost/sigurnost mnogih legalno izgraĎenih stambenih višespratnica. O tome

13
 ne postoje istraživanja niti bilo kakve analize, a potencijalni rizik je veoma veliki.
Postojeći Zakon o planiranju i izgradnji sadrži odredbe koje se odnose na
izgradnju objekata, pribavljanje odobrenja za izgradnju i prijave radova,
obavezni sadržaj tehničke dokumentacije, kao i kaznene odredbe.
U projektovanju se i danas koriste uslovi i tehnički normativi za projektovanje
stambenih zgrada (prvenstveno višeporodičnih, nekadašnje kolektivne izgradnje),
koji su donošeni pre dvadeset i više godina12. Primenjivani su za regulisanje
izgradnje zgrada i stanova u društvenom sektoru. U 'privatnoj' izgradnji jedno i
više porodičnih stambenih zgrada ne postoje standardi i normativi, naročito ne
oni koji bi definisali minimalne standarde stanovanja i stambene izgradnje. Isto
važi i za socijalno stanovanje koje nije pokriveno posebnim standardima i
normativima.

(v) Regulisanje bespravne izgradnje. Prvi pokušaji normativnog rešavanja

problema neformalne izgradnje sadržani su u Odluci o legalizaciji bespravno
izgraĎenih objekata, koju je doneo Grad Beograd 1993.godine. Zakon o
posebnim uslovima za izdavanje graĎevinske, odnosno upotrebne dozvole za
odreĎene objekte (Sl.glasnik RS br.16/97) bio je prvi propis na nacionalnom
nivou u ovoj oblasti. Cilj je bio da se zaustavi dalja bespravna izgradnja, ali je
malo uraĎeno na tome da se i planski i praktično uredi zatečeno stanje.
Izmenama Zakona o izgradnji (Sl.glasnik RS br.43/01) načinjen je novi pokušaj
zaustavljanja i sankcionisanja bespravne izgradnje uvoĎenjem kaznenih odredbi,
odnosno bespravna izgradnja je inkriminisana kao krivično delo. Ispostavilo se
da takva odredba nije bila dovoljna da zaustavi niti da umanji obim bespravne
izgradnje. Na delu su neefikasne republičke i lokalne nadležne službe, kao i
neefikasni sudovi.
Zakon o planiranju i izgradnji (Sl.glasnik RS br.47/03) dao je nove mogućnosti
za legalizaciju: kroz preispitivanje planova, izradu privremenih pravila gradnje
uz istovremenu prijavu bespravne gradnje. To je bio pokušaj i da se evidentiraju
bespravno izgraĎeni objekti. Data je mogućnost redukcije neophodnih uslova i
dokumentacije u postupku pribavljanja dozvola, i što je značajno, opštinama je
prepušteno da procene i utvrde minimalne naknade za legalizaciju (naknade za
graĎevinsko zemljište i komunalno opremanje). I ovaj Zakon, kao i prethodni iz
1997.god. karakteriše se kao interventni post festum propis, sa ciljem da se
normativno-pravno urede uslovi za saniranje bespravne izgradnje. Simboličan
broj legalizovanih objekata u odnosu na broj podnetih prijava/zahteva (manje od
3 procenta), ukazuje na nedorečenost i neadekvatnu proceduru legalizacije
utvrĎenu pomenutim Zakonom.
Očekuje se da u proceduru usvajanja uĎu i Izmene i dopune Zakona o planiranju i
izgradnji, kojima je predviĎeno produženje roka za legalizaciju bespravne
izgradnje na tri godine kako bi se ovaj proces okončao što preciznije, pravičnije i
u potpunosti.

(vi) Stanovanje. Za razliku od drugih država realsocijalizma, koje su donele nove

zakone o stanovanju nastojeći da premoste veliku stambenu oskudicu i probleme

12
Pravilnik o jedinstvenim uslovima za projektovanje i graĎenje stambenih zgrada i stanova u društvenoj
usmerenoj stambenoj izgradnji (Sl.list AP Vojvodine br.7/89); Odluka o uslovima i tehničkim normativima
za projektovanje zgrada i stanova u usmerenoj stambenoj izgradnji (Sl.list opštine Novi Sad br.4/74);
Odluka o uslovima i tehničkim normativima za projektovanje stambenih zgrada i stanova (Sl.list grada
Beograda br.32/83); Pravilnik o tehničkim uslovima za izgradnju stanova (Sl.list SFRJ br.45/67).

14
 koji su u oblasti stanovanja pojačani u procesima tranzicije, u Srbiji još uvek nije
donet novi zakon o stanovanju, primeren strukturnim promenama i socio-
ekonomskim mogućnostima domaćinstava. I danas važeći Zakon o stanovanju iz
1992.godine pretežno se bavi uslovima otkupa stanova u društvenom fondu i
definisanjem zakupa stanova za specifičnu kategoriju tzv. zaštićenih stanara.
Zakon nije primeren uslovima tržišne privrede i ne bavi se uslovima rešavanja
stambenih potreba ranjivih društvenih grupa, ali ni rеžimom korišćenja stanova i
stambenih zgrada. U pogledu definisanja obaveza oko održavanja stambenih
zgrada u primeni je Zakon o održavanju stambenih zgrada iz 1995.godine.
Završen je Nacrt Zakona o socijalnom/netržišnom stanovanju u Republici Srbiji i
veoma brzo će ući u proceduru usvajanja. Ovaj Zakon će po prvi put na održiv
način uspostaviti finansijsku i institucionalnu podršku socijalnom stanovanju. Na
osnovu njega država će formirati Republički fond za stanovanje, lokalne
(regionalne) stambene agencije i odrediti nadležnosti Republike i lokalnih
samouprava, kao i ulogu drugih neprofitnih stambenih organizacija13.

4.0 Institucionalni okvir

MeĎusektorska saradnja i zajedničke aktivnosti nadležnih službi (katastar nepokretnosti,
zemljišne knjige, opštinske službe za finansije, imovinsko-pravne poslove, stanovanje, urbanizam
i graĎevinarstvo, komunalne delatnosti, graĎevinska inspekcija, direkcije za graĎevinsko
zemljište, direkcije za izgradnju, i dr.), veoma su retke iz različitih razloga: neadekvatne podele
nadležnosti i birokratskih monopola, kao i usled loše obaveštenosti i nedostatka podataka o stanju
u prostoru.

(i) Upravljanje zemljištem. U domaćoj praksi postoji dvostruka uloga države,

odnosno lokalne samouprave: 1) vlasnička, jer je graĎevinsko zemljište pretežno
u državnoj svojini, i 2) plansko-kontrolna, jer se pribegava planiranju i regulaciji
korišćenja graĎevinskog zemljišta različitim merama i u različitom obimu. Naime
ni država, ni lokalna samouprava nisu jasno razgraničile svoju ulogu regulatora i
kontrolora od vlasničke uloge, koja je proistekla iz javnog interesa. Dok se na
državnom nivou vode katastar nepokretnosti i zemljišne knjige, dotle opštine
donose programe razvoja, urbanističke planove, ureĎuju i obezbeĎuju korišćenje
graĎevinskog zemljišta i obrazuju javne službe (ustanove i javna preduzeća) za
ove potrebe.

(ii) Urbanističko planiranje. Prema podacima Ministarstva urbanizma i graĎevina

iz 2003.god., u Srbiji je bilo 147 licenciranih urbanističkih preduzeća koja se
bave urbanističkim planiranjem. Danas je taj broj manji. Licence za planerske
firme postojećim Zakonom o planiranju i izgradi nisu predviĎene, već je
omogućeno licenciranje planera i urbanista kao pojedinaca, što je u nadležnosti
Inženjerske komore Srbije. Dodatna liberalizacija i otvaranje urbanizma ka
tržištu učinjena je kroz odredbe Zakona kojima je utvrĎeno da opština može
osnovati urbanističko preduzeće (za razliku od prethodnih zakonskih rešenja gde
su opštine bile u obavezi da osnuju svoja javna preduzeća za poslove urbanizma).
Tradicionalni dugogodišnji odnos, gde je planiranje prvenstveno bilo u funkciji

13
Nastojaće se da se tim sredstvima grade stanovi za različite kategorije domaćinstava koje iz socijalnih,
ekonomskih i drugih razloga ne mogu da doĎu do krova nad glavom po tržišnim uslovima. Ovi stanovi će
se rentirati po subvencionisanim kirijama. Sredstva iz zakupa i otkupa ovih stanova vraćaće se u Fond i
otvarati novi ciklus investiranja.

15
 zaštite javnog interesa (društvenog, državnog) u novonastalim uslovima se
dodatno marginalizuje. Otvaranje ka tržištu, zahtevima privatnog sektora i
pojedinačne inicijative otvorilo je i jednu novu pojavu takozvanog
''investitorskog'' urbanizma kroz izradu uglavnom urbanističkih projekata, a koji
je često u funkciji legalizacije bespravne izgradnje (stambenih, poslovnih,
komercijalnih objekata, najčešće mešovite namene).
(iii) Tržište stanova. U Vladi RS stambeni sektor je u nadležnosti Ministarstva za
kapitalne investicije, odnosno njegovog Sektora za prostorno planiranje,
urbanizam i stanovanje u kojem radi Grupa za stambene poslove. U okviru Grupe
koordiniše se rad na otpočetim reformama u stambenoj oblasti i ta grupa čini
embrion budućeg Sektora za stanovanje. Na republičkom nivou relevantna
institucija je novoformirana državna Korporacija za osiguranje stambenih kredita
čiji će zadatak biti obezbeĎenje rizika zainteresovanih banaka koje izdaju
stambene kredite (a time i sniženje kamatnih stopa). Očekuje se da se ovim
naročito podstakne sekundarno tržište stanova. Na lokalnom nivou u protekloj
deceniji funkcionisao je tzv. Fond za solidarnu stambenu izgradnju, kao formalno
jedina preostala institucija društvene brige o stanovanju stambeno i socijalno
ugroženog stanovništva. Iako poreska sredstva prikupljana za ovu namenu na
republičkom nivou nisu bila zanemarljiva (procena je da su u 2003.god. iznosila
oko 30 miliona Evra), na lokalnom nivou, zbog velike disperzije, ovaj institut je
davao izvesne efekte samo u velikim opštinama i gradovima. U toku 2004.godine
prestaje da postoji obaveza njihovog finansiranja te se Fondovi postepeno gase.
Paralelno sa tim u velikim gradovima (Kragujevac i Niš), u sklopu realizacije
programa SIRP (Stanovanje i trajna integracija izbeglica u Srbiji), u saradnji sa
UN HABITAT-om dolazi do transformacije Fondova u neprofitne stambene
organizacije odnosno Gradske stambene agencije, koje treba da predstavljaju
moderan instrument i deo lokalne (regionalne) institucionalne mreže budućeg
sistema socijalnog stanovanja14.
Nekada sa značajnim učinkom, stambene zadruge su postepeno gubile povlastice
u svom radu da bi sa najnovijim izmenama u fiskalnoj sferi (uvoĎenjem Zakona
o PDV-u) opstanak većine preostalih zadruga bio doveden u pitanje. U budućem
sistemu socijalnog stanovanja, stambene zadruge, kao jedne od postojećih
neprofitnih stambenih organizacija, imaju veoma značajno mesto i očekuje se, da
se daljom razradom regulativnog okvira, omogući postizanje izvornih ciljeva
njihove delatnosti i poboljša dostupnosti stambenih resursa različitim
kategorijama stanovništva.
Vredne pomena su inicijative za obezbeĎivanje stambenog prostora za odreĎene
ciljne grupe koje se realizuju različitim parcijalnim programima, pretežno na
lokalnom nivou (Program izgradnje stanova za zaposlene u organima državne
uprave, Fondacija za rešavanje stambenih pitanja mladih univerzitetskih radnika,
Program izgradnje 1000 stanova u Beogradu, i dr.).

(iv) Primena zakona. Iako je većina zakonskih rešenja restriktivna i normativna

(programi rušenja, mere zabrane, status krivice, novčane kazne), ni za takve
mere, a kamoli podsticajne (kroz izradu sanacionih planova uz uključivanje

14
U okviru realizacije SIRP programa u saradnji sa UN HABITATom, očekuje se da uskoro, po osnivanju
finsijske institucije Republičkog fonda za stanovanje, osnivanju Lokalnih stambenih agencija pristupe i
ostale velike opštine i gradovi koji nisu obuhvaćeni SIRP programom i da se time na teritoriji cele Srbije
obezbede mehanizmi neprofitne stambene izgradnje, održivih modela stanovanja u zakup pod regulisanom
stanarinom u različitim vidovima vlasništva.

16
 predstavnika 'nelegalnih graditelja'), do sada nisu postojali odgovarajuća
institucionalna podrška i adekvatni resursi. Oslanjanje na postojeće službe u
organima lokalne uprave, urbanističku i graĎevinsku inspekciju, te komisije za
legalizaciju (kao najčešći oblik institucionalnog rešenja u komplikovanim
situacijama) realno ne predstavlja odgovarajući način rešavanja izrazitog deficita
u pogledu neophodnih kapaciteta institucionalne podrške problematici
neformalnih naselja i bespravne izgradnje.

5.0. Nacionalni programi

Zakon o Prostornom planu Republike Srbije15 predstavlja strateški okvir razvoja. Iako zahteva
izmene, prvenstveno usled izmenjenih okolnosti osiromašenja zemlje i promena nastalih u
okruženju, i dalje je korektan i primenljiv okvir za usmeravanje procesa urbanizacije, izgradnje
gradova i prigradskih naselja (tačka 4.10.) kao i saobraćajne i infrastrukturne mreže na
nacionalnom nivou. Ovde je važno naglasiti odredbe koje se odnose na mere sanacije i obnove
stambenog fonda siromašnih i nehigijenskih naselja16:
1) na republičkom nivou planira se utvrĎivanje kriterijuma za ocenu i kategorisanje ovih
naselja prema načinu izgradnje, pravnom statusu i stepenu urbane/komunalne higijene;
2) urbanističkim planovima identifikovaće se nehigijenske zone u naseljima (nehigijenska
naselja, slamovi i enklave) i planiraće se mere za njihovu sanaciju i obnovu, a mere
potpune rekonstrukcije samo u izuzetnim slučajevima;
3) svestranija saradnja graĎana (lokalne zajednice) i lokalnih (opštinskih, gradskih i dr.)
institucija i organizacija;
4) odgovarajuće poreske olakšice za pripremanje, planiranje i sprovoĎenje sanacije i
obnove.
Postoje i pojedinačni programi sanacije siromašnih i nehigijenskih naselja, koje rade nevladine
organizacije uz podršku meĎunarodnih organizacija, ili lokalne vlasti. To su mahom programi za
romske enklave, koje spadaju u najsiromašnije gradske zone i najčešće su u kategoriji slamova ili
nehigijenskih naselja. Ovi programi, meĎutim, odnose se na pojedine aspekte poboljšanja uslova
življenja (priprema dece za škole, programi za žene, pomoć u pribavljanju ogreva, zimnice i sl.,
zdravstveni problemi). Programi komunalnog opremanja i obnove stambenih objekata su veoma
retki zbog visokih troškova, koje je teško obezbediti u ovim uslovima, kao i vlasničkog statusa
zemljišta.
Program koji je svakako najznačajniji aktuelni proces u stambenoj oblasti je Program stanovanja i
trajne integracije izbeglica (SIRP). Program je donacija Italijanske Vlade, a sprovodi ga UN
HABITAT zajedno sa Ministarstvom za kapitalne investicije. Iniciran kvantitativno značajnim
stambenim problemom izbegličke populacije u fazi integracije u lokalne zajednice, ovaj program
postavlja osnovne elemente budućeg finansijskog i institucionalnog okvira socijalnog stanovanja
na republičkom i lokalnom nivou. Sprovodi se u sedam gradova i opština (Niš, Kragujevac,
Kraljevo, Valjevo, Čačak, Stara Pazova, Pančevo) i krajnji korisnici će biti oko 700 izbegličkih i
domicilnih najugroženijih domaćinstava.
U toku je izrada Studije stambenog sektora Republike Srbije, kojom rukovodi Ministarstvo za
kapitalne investicije- Sektor za prostorano planiranje, urbanizam i stanovanje, a u saradnji sa
UNECE- Komitetom za ljudska naselja.

15
Sl.glasnik RS br.13/96;
16
Odredbe se odnose na planiranje gradova, rubnih zona i prigradskih naselja, posebne mere za širenje
gradova i njihovih obodnih područja, racionalnije i intenzivnije korišćenje graĎevinskog zemljišta,
obnavljanje urbanog identiteta i humanizaciju gradova, primenu preporučenih koeficijenata planskog
pogušćavanja (prema tipovima stanovanja i gustini izgraĎenosti) i naravno mere sanacije i obnove
stambenog fonda siromašnih i nehigijenskih naselja.

17
6.0. Teškoće i ograničenja u ostvarivanju politika i programa
Sumarno, osnovni problemi nesprovoĎenja sanacije i sprečavanja dalje bespravne izgradnje,
mogli bi se sagledati na sledeći način:
a) Kompleksnost problematike (ekonomska, socijalna, imovinska, upravno-pravna,
graĎevinska, urbanistička komponenta), koja se do sada pojednostavljeno sagledavala i
redukovala samo na upravno-normativni i graĎevinski aspekt.
b) Nepostojanje stambene politike na nacionalnom nivou.
c) Odsustvo svesti o potrebi regulisanja individualne stambene izgradnje, odnosno izgradnje
u privatnoj svojini, naročito u delu koji se odnosi na standarde kvaliteta i graĎevinske
karakteristike objekata.
d) Neadekvatna politička podrška dugoročnom sistemskom rešavanju problematike.
e) Nepostojanje meĎusektorske saradnje i koordinacije, kao i neodgovarajuće upravljanje
javnim službama (javne ustanove i javna preduzeća).
f) Neodgovarajuća zemljišna politika i koncepti planiranja na nivou lokalnih zajednica
(oskudne mogućnosti za neprofitnu stanogradnju, nerealne formalne cene i troškovi u
odnosu na neformalne-stvarne, na tržištu).
g) Nedostatak sredstava- visoki troškovi komunalne rekonstrukcije i sanacije bespravno
izgraĎenih naselja, kao i obezbeĎenja deficita objekata socijalne infrastrukture
(obrazovanje, zdravstvena zaštita, kultura, sl.).
h) Loša institucionalna podrška na lokalnom nivou, kako problemima rešavanja bespravne
izgradnje, tako i stanovanju uopšte.
i) Neodgovarajući kapaciteti i nivo osposobljenosti stručnog i administrativnog kadra na
lokalnom nivou.

7.0. Predlog mera

Navedeni aspekti problematike nemaju za cilj 'sveobuhvatnost' pristupa, jer to premašuje ovaj
rad, već su dati sa namerom da se na drugačiji način sagleda pojava. Potreba za regionalizacijom
problema nametnula je i ovakvo strukturisanje, kako bi se omogućila komparacija sa zemljama u
našem okruženju, koje se na vrlo sličan način suočavaju sa problemom bespravne izgradnje.
Strateški pristup, ali i 'omeĎavanje' problematike kroz nacionalne politike i programe, te
institucionalni i legalni okvir, često se naglašava kao jedini moguć pristup na nivou regiona.

Na nacionalnom nivou problematika neformalne gradnje zahteva status javnog interesa. Saniranje
stanja u ovoj oblasti i sprečavanje buduće bespravne gradnje ne može se smatrati trenutnom
akcijom, već je u pitanju dugoročan proces koji zahteva znanje, vreme i finansijska sredstva.
Zahteva i dvostepenost aktivnosti kroz sanaciju zatečenog stanja i legalizaciju.

Regulacija i kontrola dalje nelegalne gradnje, obnove ili rekonstrukcije u legalizovanim naseljima
suočiće se sa najmanje tri značajna problema. Prvo, sa definisanjem kriterijuma po kojima se
nešto ima rušiti bez legalizacije, a u lokalnom ili širem javnom interesu. Drugo, sa
osmišljavanjem koncepata i modela sanacije različitih posledica nelegalne gradnje na okruženje i
na budući prostorni razvoj. Treće, sa obimom, koštanjem i načinom funkcionisanja
administrativnog mehanizma i institucija koje treba da obezbede implementaciju planova i
kontrolu graĎenja za legalizovane prostorne celine, da se bespravna gradnja ne bi ponovo
pokrenula.

U definisanju politike obnove i unapreĎenja bespravno izgraĎenih objekata i zona/naselja, treba

imati u vidu nekoliko obeležja: (1) Postoji razlika izmeĎu ''klasične bespravne izgradnje'' i

18
uzurpacije. Ova prva odnosi se na izgradnju porodične zgrade za sopstvene potrebe, na
''sopstvenoj parceli'', a prilikom izgradnje nisu ugrožene susedne parcele ni kvalitet stanovanja i
življenja na njima. Uzurpacija se odnosi na izgradnju kojom su ugrožene susedne parcele (blizina
objekta, visinska i horizontalna regulacija, blizina temelja zgrade i sl.), na izgradnju na javnim ili
tuĎim privatnim površinama (parkovi, šume, trotoari, ravni krovovi, zajedničke prostorije u
višestambenim zgradama i sl.); i (2) Bespravni graditelji pripadaju različitim ekonomskim
kategorijama i slojevima. Od onih najsiromašnijih do onih veoma bogatih, moćnih i politički
uticajnih. Ne postoji pouzdana evidencija o socijalnoj i ekonomskoj situaciji domaćinstava,
budući da ne postoji tzv. Socijalna karta domaćinstva. Ne zna se kakva je imovinska situacija
domaćinstava koja su bespravni graditelji, da li imaju druge objekte u vlasništvu, gde se oni
nalaze i kolika je njihova vrednost.

Raznovrsnost karakteristika gradnje bez dozvole nameće potrebu da se modeli rekonstrukcije,

sanacije i obnove, oslone na prethodno formirane tipologije bespravne gradnje (prostorno-fizičke,
lokacione, socijalne, ekonomske i dr.). Ove tipologije mogu da pomognu u definisanju različitih
kriterijuma i mera intervencije i u prostornom i u neprostornom domenu.

Kao što legalizacija treba da bude selektivna, tako i postlegalizacijski urbani procesi iziskuju
selektivne, dakle senzibilne profesionalne pristupe. Naša je pretpostavka da planski tretman
budućih promena u ovim naseljima treba da bude prethodno definisan programima sa jasnim,
eksplicitnim prioritetima, shodno karakteristikama stanja i problema u konkretnom prostoru.
Ovakvi programi kao dovoljno transparentni ugovori, mogu postati osnova za definisanje
kriterijuma rekonstrukcije ili sanacije. Uspostavljanje konsenzusa oko njihovog sprovoĎenja biće
moguće ukoliko kriterijumi intervencija u naseljima obezbede ravnotežu socijalnih, ekonomskih,
imovinskih, tehničkih ali i etičkih aspekata.

Ideje i koncepti neće biti sprovodivi ukoliko se ne postigne relativno stabilan dogovor izmeĎu
ključnih aktera poduhvata: lokalne uprave, vlasnika i korisnika nekretnina, komunalnih javnih
preduzeća, potencijalnih privatnih investitora i graditelja, ali i svih onih koji mogu biti pogoĎeni
bilo kakvom promenom pa otuda zainteresovani za učešće u procedurama planiranja.

Sumarno, mere bi se mogle definisati na sledeći način:

a) Na nacionalnom nivou neophodno je pripremiti strateška i druga odgovarajuća dokumenta kao
što su:
- Strategija sanacije i unapreĎenja bespravno izgraĎenih objekata i zona/naselja sa merama za
suzbijanje dalje neformalne izgradnje (kroz Nacionalnu stambenu politiku biće definisani
ključni ciljevi budućeg razvoja stanovanja u Republici, gde jedan deo problematike
predstavlja bespravna gradnja).
- Serija preporuka u pogledu koncepta, strukture i procedura izrade i primene odgovarajućih
urbanističkih planova za sanaciju neformalnih naselja.
- Korekcija postojećih propisa iz oblasti graĎevinskog zemljišta, planiranja i izgradnje,
stanovanja i drugih oblasti od interesa za legalizaciju i sanaciju neformalnih naselja i
zaustavljanje bespravne izgradnje.
b) Na lokalnom nivou potrebno je pripremati:
- Pozitivne programe sanacije i rekonstrukcije neformalnih naselja, zona ili enklava.
- Programe komunalnog opremanja i ureĎivanja graĎevinskog zemljišta za potrebe
individualne stambene izgradnje, kao i programe opremanja socijalnom infrastrukturom.
- UvoĎenje participativnog pristupa, jačanje kapaciteta i meĎusektorsko povezivanje kako bi se
obezbedila održivost i kvalitetno upravljanje. S tim u vezi važni su programi obuke,
ohrabrivanja i osposobljavanja lokalnog stanovništva da aktivno učestvuju u ovim
programima.

19
Izvori:
Grupa autora (2004): Stuck in the Past. Energy, Environment and Poverty in Serbia and
Montenegro. Belgrade: Country Office in Serbia and Montenegro of the UNDP;
Zbornik radova: Legalizacija objekata (1999), SprovoĎenje Zakona o posebnim uslovima
za izdavanje graĎevinske, odnosno upotrebne dozvole za odreĎene objekte u Republici,
Ministarstvo graĎevina RS i INKO-Beograd, Beograd;
Milić Vladimir (2004), ‘’Divlja naselja: Od legalizacije do rekonstrukcije’’, časopis
DANS, Novi Sad;
Nacionalna strategija za rešavanje pitanja izbeglih, prognanih i raseljenih lica (Vlada RS,
2002);
Petovar Ksenija (2003), Naši gradovi izmedju države i graĎanina. Beograd: Geografski
fakultet;
Petovar Ksenija (2004), ‘’Legalizacija poništava urbanističke norme- Odobravanje
uzurpacije’’, ‘’POLITIKA’’, 13.09.2004.;
Problemi izgradnje, uredjenja i razvoja gradova i naselja gradskog karaktera, Analiza
ankete skupština opština. (1980), Republički sekretarijat za urbanizam, stanovanje i komunalne
delatnosti, Zavod za urbanizam i komunalnu delatnost, Beograd;
Čolić R., Vuksanović Z., Joksić M. (2002), ''Different Aspects of Slum Improvement
Problems'' , Sustainable Building 2002, International Conference, Oslo

i
Pojam bespravne izgradnje (illegal construction) odnosi se na izgradnju stambenog ili nekog
drugog (poslovnog, pomoćnog i drugog) objekta bez propisane urbanističke i graĎevinske
dozvole, odnosno na dogradnju, adaptaciju ili rekonstrukciju objekta. Izgradnja u seoskim
naseljima nije bila regulisana, budući da najveći broj seoskih naselja nije imao urbanističke
ureĎajne osnove, na osnovu kog dokumenta se mogla izdati graĎevinska dozvola za izgradnju na
parceli (što je zakon propisivao). Stoga bi se izgradnja stambenih i drugih objekata u seoskim
naseljima za koje nije postojala potrebna urbanistička-planska dokumentacija mogla nazvati
spontanom izgradnjom, koja je, po pravilu, sledila tradicionalne obrasce i norme graĎenja.
ii
Promet stanova u privatnom vlasništvu na tržištu bio je neznatan, kao i broj stanova koje su
društvena graĎevinska preduzeća mogla da ponude na tržištu, ali pod vrlo restriktivnim uslovima
i opet samo preko radne organizacije u kojoj je potencijalni kupac bio zaposlen.
iii
U drugoj Jugoslaviji urbanističko planiranje i stambena politika bili su u nadležnosti republika.
iv
Postoje primeri prekršajnih, novčanih ili zatvorskih kazni do 60 dana za vlasnike koji su
dogradili klozet ili sobu u sopstvenoj zgradi bez urbanističke i graĎevinske dozvole, koju su
opštinske vlasti odbile da izdaju zato što je po urbanističkom planu taj objekat bio planiran za
rušenje ili, još gore, zato što za to područje nije bio donet urbanistički plan (Petovar, 2003).
v
Rečit primer za ovo je izgradnja objekta TV PINK, koja je uraĎena sa privremenom dozvolom,
datom za oko 800 m2 i za kombinovanu stambeno-kulturnu namenu. Moćni vlasnik TV PINK
legalizovao je objekt posle promene vlasti u jesen 2000. godine, uprkos tome što je ukupna
površina objekta preko 4000 m2, što je prekršen dozvoljen indeks izgraĎenosti, što je probijena
graĎevinska linija, što nije obezbeĎen potreban broj parking mesta u skladu sa normativima iz
važećeg regulacionog plana, itd., itd. Nakon posete nekoliko ministara nove političke
nomenklature, posle promene vlasti u jesen 2000. godine, kao i nagrade na Salonu arhitekture,

20
bilo je jasno da će objekat TV PINK biti legalizovan sve sa probijenim urbanističkim
standardima, odnosno da neće morati da ispuni urbanističke norme iz Regulacionog plana.
Ovome treba dodati da su institut privremene urbanističke i graĎevinske dozvole koristile i
državne ustanove i preduzeća, kao i privatnici, podjednako probijajući urbanističke norme i
standarde.
vi
Procenjuje se da preko 80% stanova na Novom Beogradu, nije upisano u zemljišne
knjige/katastar. Ukupno u Srbiji tek 42% stambenih jedinica je upisano u katastar. Početkom
2004. godine, Svetska banka je finansijski podržala program ureĎenja katastra u Srbiji, koji bi
trebalo da bude završen za dve godine.
vii
Za neke značajne javne objekte u Beogradu se rumorilo da su izgraĎeni bez urbanističke i
graĎevinske dozvole (kongresni centar ''Sava''), ili da nisu bili tehnički primljeni odnosno da
nemaju upotrebnu dozvolu (most ''Gazela''). Ti podaci se ni danas ne mogu proveriti. Može se
meĎutim proveriti da su mnogi skupi i veliki objekti izgraĎeni sa privremenom dozvolom, kao što
je Staklenac ili objekat Jugodrva na Trgu Republike, Tržni centar u Sremskoj ulici i dr. Bez
urbanističke i graĎevinske dozvole gradili su svoje vile i predsednik Srbije i SRJ Slobodan
Milošević i načelnik generalštaba Nebojša Pavković, braća Karići i mnogi drugi. U centralnoj
beogradskoj opštini Savski venac, sa ekskluzivnim stambenim zonama, koja je 1991. godine
brojala oko 17 500 stambenih jedinica, podneto je preko 3000 zahteva za legalizaciju.

Evidentno kršenje urbanističkih propisa i planova koje srbijanski tajkuni svakodnevno

viii

praktikuju prolazi bez ikakvih sankcija od strane inspekcijskih službi ili sudova. Dovoljna je
politička zaštita jedne od mnogobrojnih partija koje su na vlasti ili u različitim koalicijama na
lokalnom, gradskom ili republičkom nivou, da ''zaslužni'' tajkun može javno i bahato da
manifestuje svoju nedodirivost i dato mu pravo da krši urbanističke norme i propise.

Pojedine lokalne vlasti (Novi Sad, na primer) su oslobodile bespravne graditelje od plaćanja
ix

naknade za korišćenje graĎevinskog zemljišta za stambenu površinu do 50 m2, kako zbog

pomenutih ulaganja, tako i zbog socijalnih razloga.
x
Motiv uvoĎenja privremene dozvole bio je da se premosti blokada izdavanja urbanističkih i
graĎevinskih dozvola, zbog nepostojanja regulacionih planova za brojna gradska područja.
Zloupotreba višeznačno definisanih odredbi o privremenoj dozvoli započeta je odmah nakon
njenog donošenja, da bi eskalirala u poslednjoj deceniji dvadesetog veka, kada su davane
privremene dozvole za objekte površine nekoliko stotina kvadratnih metara, za koje je bilo jasno
da nikada neće biti uklonjeni, bez obzira na namenu površine i urbanističke uslove predviĎene
regulacionim planom. Slično se dogodilo i sa Zakonom o nadziĎivanju. Evidentne zloupotrebe
ovih instituta nisu proizveli bilo kakve posledice na opštinske i gradske činovnike koji su ove
dozvole pripremali i potpisivali. Mnogi od njih su još uvek na visokim položajima u Republici i u
Beogradu (a verovatno i u ostalim gradovima u Srbiji), iako iza sebe imaju desetine i stotine
potpisanih dozvola, koje su uništile urbanost gradova u Srbiji.
xi
Prema informacijama u dnevnoj štampi, zgrada CK na Ušću, sa pripadajućom graĎevinskom
parcelom (čija površina nije obelodanjena), prodata je za oko 20 miliona maraka, nakon što je
pribavljeno ekspertsko mišljenje da zgrada mora biti srušena zbog oštećenja tokom NATO
bombardovanja, te da će troškovi rušenja i deponovanja otpada koštati oko 10 miliona maraka.
Zgrada nije srušena, već je obnovljena, a biće i proširena. Za javnost anonimni ‘eksperti’ će i
dalje prodavati ‘ekspertska mišljenja’, nadležna strukovna komora neće reagovati, niti će tim
‘ekspertima’ biti oduzeto pravo na rad, što bi bila normalna posledica ovakve zloupotrebe struke.

21
22