Fiskalna politika u Srbiji u prvim godinama tranzicije i izazovi za

sledeći period

Lazar Šestović

Sadržaj:

1. Uvodna razmatranja – Iskustva drugih zemalja Centralne i istočne Evrope

2. Karakteristike fiskalne politike vođene u prvih sedam godina tranzicije u Srbiji

a) dešavanja na prihodnoj strani
b) dešavanja na rashodnoj strani
c) deficit
3. Uticaj dosadašnje fiskalne politike na makroekonomska dešavanja u Srbiji
4. Umesto zaključka – Preporuke za vođenje fiskalne politike u narednom periodu

*Ovaj rad u velikom delu predstavlja nastavak istraživačkom rada započet tokom pisanja moje magistarske teze pod mentorstvom
prof. Dr Lajoša Bokroša, na Centralno Evropskom Univerzitetu. Ovaj rad ne predstavlja nužno stavove institucije u kojoj sam
zaposlen.
Uvodna razmatranja – Iskustva drugih zemalja Centralne i istočne Evrope

U cilju pravilnijeg i potpunijeg sagledavanja dešavanja u oblasti fiskalne kao i drugim

javnim politikama bitno je izučiti iskustvo drugih zemalja sa sličnim socijalnim,
političkim i ekonomskim nasleđem. Tako kao i u drugim zemljama bivšeg socijalističkog
bloka Centralne i istočne Evrope (CEI) 1 tako i u Srbiji vlada tj. državni sektor je morao
da redefiniše svoju ulogu nakon otpočinjanja reformi u pravcu uvođenja tržišne
ekonomije i demokratije. To je pre svega značilo promenu uloge u privredi gde je država
počela da smanjuje svoje prisustvo, ali i promenu svoje ulogu u brojnim socijalnim
sektorima. Sa druge strane ona je morala da nastavi da obezbeđuje određene javne usluge
i dobra i da radi na kreiranju novog institucionalnog i pravnog okvira karakterističnog za
tržišne ekonomije sa demokratskim poretkom. Ovaj proces redefinisanja uloge države u
zemljama u tranziciji je bio otežan činjenicom da je praktično u svim ovim zemljama
došlo do značajnog realnog pada domaćeg proizvoda, zaposlenosti i životnog standarda.
Usled takvih ekonomskih okolnosti prihodi su se značajno smanjili dok sa druge strane
rashodi nisu opadali istim tempom (šta više bilo je često potrebno uvoditi neke nove
institucije i vrste davanja koje su dovodile do rasta javne potrošnje i to je upravo razlog
zašto je bitno da se što brže sprovode reforme).

Grafikon 1: Prosečni prihodi, rashodi i deficiti zemalja CEI kao

procenat BDP-a, 1989-2005

60

50

Prosecni
prihodi
40

Balans
30

Prosecni
20 rashodi

10

0
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

-10

Izvor: IMF, WB, Eurostat – razne publikacije

Grafikon 1 pokazuje prosečne javne prihode i rashode za zemlje CEI u prvih sedam
godina tranzicije i tu vidimo da su ove zemlje bile u najtežoj situaciji u prvim godinama
(naročito u trećoj godini od otpočinjanja reformi tj. 1992. godine) jer su prihodi izraženi u
procentima BDP-a bili manji za 30 procenata u odnosu na period pre otpočinjanja
tranzicije, dok je deficit u proseku bio 5.6. procenata BDP-a. Nakon toga dolazi do

1
Zemlje CEI uključuju: Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Bugarsku, Hrvatsku, Češku, Estoniju, Mađarsku,
Letoniju, Litvaniju, BJR Makedoniju, Poljsku, Rumuniju, Slovačku, Sloveniju i Srbiju.
stabilizacije na prihodnoj strani i do postepenog smanjenja javne potrošnje usled dobrog
napretka u sprovođenju strukturnih reformi – uključujući smanjenje subvencija privredi
kao i potrošnje na odbranu. Međutim neke manje uspešne zemlje su smanjenje javne
potrošnje bazirale na smanjenju investicija i troškova vezanih za održavanje što je imalo
samo kratkoročne efekte na fiskalnu poziciju. Pored ovoga neke zemlje sa slabijom
finansijskom i budžetskom disciplinom su čak pribegle akumuliranju docnji. Ovi visoki
deficiti karakteristični za prvih pet-šest godina tranzicije su u drugoj polovini devedesetih
opali u proseku na nivo od 2 procenta BDP-a. U toku prve decenije ovog veka čak su
mnoge zemlje počele da ostvaruju suficite tako da je u 2006. godini čak 5 zemalja iz ove
grupe imalo suficit.

Smanjenje javne potrošnje nije samo za sebe cilj već je jako bitno sagledati koje
kategorija troškova su prevashodno smanjene jer to može da ima različit uticaj na
dugoročne perspektive za brži rast. Jedan od načina za analizu kvaliteta redukovanja
javne potrošnje je podela ukupne potrošnje na tzv. produktivnu i neproduktivnu i
sagledavanje njihovog kretanja. Prema nedavnoj studiji Svetske banke 2 ona javna
potrošnja koja doprinosi podizanju nivoa ljudskog i fizičkog kapitala i tehnološkog
progresa (bilo samostalno ili u sinergiji sa privatnom potrošnjom) smatra se da je
produktivna. Iako ne postoji saglasnost u stručnoj literaturi koje su to vrste troškova
uglavnom se tu ubrajaju (koristeći funkcionalnu klasifikaciju troškova) potrošnja na
zdravstvo, obrazovanje, nauku i istraživanje, saobraćaj, stambenu izgradnju,
telekomunikacije i sl. Ostale vrste potrošnje se smatraju neproduktivnim i svakako da je
poželjno ukoliko se ukupna javna potrošnja smanjuje kroz smanjenje njene
neproduktivne komponente. Kao što sledeći grafikon pokazuje samo polovina zemalja iz
CIE koja je postala članica EU 2005. godine je uspela da smanji neproduktivnu potrošnju
(poredeći proseke iz druge polovine devedesetih i prve polovine ove decenije). Vrlo je
indikativno da su to upravo zemlje sa najvećim stopama rasta – baltičke države i
Slovačka.

Grafikon 2: Prosečno učešće produktivne i neproduktivne potrošnje u BDP-u za zemlje

CIE, članice EU od 2005. godine u periodu 1995-1999 i 2000-2004 godina
25

productive unproductive
20

15

10

0
95-99

00-04

96-99

00-04

95-99

00-04

95-99

00-04

95-99

00-04

95-99

00-04

97-99

00-04

96-99

00-04

CZ EE LV LT HU PL SL SK

Izvor: Svetska Banka (2006), s. 5

2
Svetska banka, (2006), s. 6 i 8
Što se tiče javnih prihoda i oni su takođe značajno opali u toku prve faze tranzicije (u
proseku za 16.5 procentnih poena BDP-a) i taj pad je čak nastavljen i u drugom delu
devedesetih (ali nešto sporijim tempom). Isto kao i kod rashoda nije bitna samo veličina
promene nivoa prihoda već i promene u njihovoj strukturi. Na prihodnoj strani korisno je
podeliti sve poreze na distorzione i nedistorzione. Distorzioni porezi su oni koji direktno
utiču na odluku i nivou investiranja jer umanjuju prihod od investiranja i poskupljuju
troškove rada, čime automatski utiču na mogućnost za brži rast. U ovu grupu poreza (i
doprinosa) spadaju na primer porez na dohodak, porez na dobit, porez na fond zarada,
porez na imovinu, doprinosi za socijalno i penziono osiguranje i dr. Sa druge strane
nedistorzioni porezi su oni koji se odnose uglavnom na oporezivanje potrošnje čime je
poskupljuju i na taj način utiču da se poveća štednja pa i investicije. Prema nalazima
Svetske banke3 prikazanim na sledećem grafikonu šest od osam novih članica EU iz CEI
je smanjilo ili zadržalo na istom nivou učešće distorzionih poreza u BDP-u. Samo su
Češka i Slovenija povećale njihovo učešće u BDP-u i ujedno ove zemlje zajedno sa
Mađarskom imaju najveće učešće ovih poreza u BDP-u.

Grafikon 3: Prosečno učešće distorzionih i nedistorzionih poreza u BDP-u za zemlje

CIE, članice EU od 2005. godine u periodu 1995-1999 i 2000-2004 godina
25
non-distortionary
distortionary
20

15

10

0
95-99

00-04

00-04

00-04

95-99

95-99

00-04

97-99

00-04

00-04
96-99

95-99

95-99

00-04

00-04

96-99

CZ EE LV LT HU PL SL SK

Izvor: Svetska Banka (2006), s. 5

2. Karakteristike fiskalne politike vođene u prvih sedam godina tranzicije u Srbiji

Prethodna analiza je pokazala da je proces fiskalnog prilagođavanja u zemljama CIE bio

dug i komplikovan proces, čak često sa nekonzistentnim tendencijama od zemlje do
zemlje i kroz vreme. Sa druge strane Srbija je svoju tranziciju počela sa deset godina
zakašnjenja i sa jako lošom startnom pozicijom (u ekonomskom i socijalnom smislu) koja
se svakako reflektovala i u javnim finansijama 4. Potrošnja je bila na izuzetno visokom

3
Svetska banka (2006), s. 6 i 8
4
U ovom radu za prikazivanje i analizu javnih finansija Srbije biće korišćena GFS metodologija (iz 1986.
godine) kao i principi MMF-a za klasifikaciju stavki kao prihodne, rashodne ili stavke za finansiranje
deficita.
nivou, naročito tokom devedesetih (zbog preglomaznog državnog aparata, visokih
subvencija privredi i troškova obnove zemlje nakon bombardovanja), dok su prihodi bili
niži nego u drugim zemljama CIE usled rasprostranjene prakse izbegavanja poreskih
obaveza, smanjene privredne aktivnosti i spoljnotrgovinske razmene. Zapravo ako se
pogleda Grafikon 4 može se reći da je fiskalna politika u Srbiji u prvih sedam godina
tranzicije prošla kroz tri faze5. U prvoj fazi (2001-2003. godina) došlo je do značajnog
rasta javne potrošnje i prihoda i deficiti su bili rekordno visoki. U drugoj fazi (2004-2005.
godina) dolazi do značajnog smanjenja javne potrošnje, prihodi su blago porasli i Srbija
beleži suficite. U trećoj fazi (2006-2007. godina) dolazi do ponovnog porasta javne
potrošnje koji su rezultirali ponovnom pojavom fiskalnog deficita.

Grafikon 4: Konsolidovane javne finansije Republike Srbije kao procenat BDP-a, 2001-
2007. godina
45

40

35

Ukupni
30 prihodi (uklj.
grantove)
25

Ukupni
20
rashodi

15

10
Balans

-5
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Izvor: MMF, razni izveštaji za Srbiju

U prvoj fazi (od 2001. do 2003. godine) vođena je relativno labava fiskalna politika (kao
i u drugim zemljama CIE) kada su i prihodi rashodi značajno povećani, ali pošto su
rashodi brže rasli zabeleženi su rekordno visoki deficiti. Rashodi su do 2003. godine
povećani čak za 9 procentnih poena BDP-a6 u odnosu na 2000. i tada su dostigli
rekordnih 43.7 procenata BDP-a. Neki od glavnih razloga za povećanje javne potrošnje
su bili da su se povećali transferi socijalnim fondovima i nižim nivoima vlasti, fond
zarada, da su se povećali programi socijalnih davanja, ali i subvencijama društvenim
preduzećima koja su se pripremala za privatizaciju 7. Sa druge strane javne investicije su
5
S obzirom na to da su prezentovani podaci na nivou godina i faze fiskalne politike će tako biti podeljene
mada bi zapravo bilo najzgodnije koristiti kvartalne podatke jer u pojedinim godinama, kao na primer u
2006. u samo jednom kvartalu je došlo do potpunog zaokreta u javnim finansijama.
6
Bitno je napomenuti da je Srbija jedna od poslednjih zemalja u Evropi koja nije u potpunosti korigovala
nacionalne račune za neobuhvaćenu ekonomiju te je zato BDP Srbije donekle potcenjen u odnosu na druge
zemlje iz ove grupe i samim tim sve veličine izražene kao procenat BDP-a su nešto veće.
7
Jedan od razloga za povećanje javne potrošnje leži i u činjenici da je Srbija u tom periodu preuzimala
neke od nadležnosti SR Jugoslavije čiji je bila deo.
bile relativno niske, u proseku na nivou od 2.3 procenata BDP-a. Usled uspešno
sprovedene poreske reforme i bolje kontrole naplate javnih prihoda došlo je i do porasta
učešća javnih prihoda u BDP-u koji su se stabilizovali na oko 40 procenata BDP-a. Ipak
Srbija je u ovom periodu na konsolidovanom nivou beležila deficite od oko 2.2 procenata
BDP-a. Bitno je napomenuti da je jedan od razloga održavanja ovih deficita bila i
činjenica da je finansiranje deficita bilo relativno lako – priliv bespovratne zvanične
pomoći je bio visok, pristup kreditima pod koncesionalnim uslovima takođe a i prihodi
od privatizacije su počeli da pristižu.

Druga faza fiskalne politike u Srbiji (od 2004. do 2005. godine) bi mogla da se označi
kao epizoda fiskalnog prilagođavanja jer je u tom periodu u Srbiji došlo do značajnog
smanjenja javnih rashoda što je uz visoke javne prihode rezultiralo ostvarenjem suficita 8.
Javni rashodi su opali sa 43.7 procenata BDP-a u 2003 na 41.4 u 2004. godini i dalje na
40.6 procenata BDP-a u 2005. godini. Istovremeno prihodi su nešto porasli i bili na nivou
od oko 41.5 procenata BDP-a. Prilagođavanje na rashodnoj strani je praktično u
potpunosti ostvareno smanjenjem tekuće potrošnje, dok je kapitalna potrošnja ostala ista.
Funkcionalna klasifikacija nam pokazuje da je smanjenje javnih rashoda bilo praktično
ravnomerno raspoređeno po svim sektorima (samo su rashodi na opšte javne usluge,
obrazovanje i zaštitu životne sredine bili povećani).

Tabala 1: Konsolidovani javni rashodi po funkcionalnoj klasifikaciji, kao procenat

BDP-a, 2001-2006
procena
    2001 2002 2003 2004 2005 2006
Ukupni rashodi 36.2 43.4 43.7 41.4 40.6 42.3
Opšte javne usluge 3.3 3.5 3.6 3.9 3.8 3.4
Obrana 3.3 3.2 3.2 2.7 2.4 2.7
Unutrašnja bezbednost 2.3 2.1 2.2 2.0 1.8 2.8
Ekonomski poslovi 2.8 4.8 4.6 4.6 4.6 3.5
Zaštita životne sredine 0.0 0.0 0.1 0.3 0.3 0.3
Stanogradnja i komunalne
usluge 2.1 2.3 2.3 2.3 2.3 1.9
Zdravstvo 4.4 4.8 4.9 4.5 4.8 6.5
Rekreacija, kultura i religija 0.4 0.5 0.5 0.4 0.4 0.7
Obrazovanje 2.5 3.0 3.3 3.3 3.5 4.2
  Socijalna zaštita 15.1 19.3 19.1 17.6 16.8 16.3
Izvor: Memorandum o budžetu, razne godine, preračunato da uzme u obzir najnovije podatke o BDP-u

Treća faza fiskalne politike u Srbiji, za koju je karakterističan ponovni porast javnih
rashoda i pojava deficita počela je praktično tek u poslednjem kvartalu 2006 godine kada
je zabeležen deficit od čak 2.1 procenata godišnjeg BDP-a. Na godišnjem nivou u 2006.
godini došlo je do rasta javnih rashoda od 1.7 procentnih poena BDP-a u odnosu na 2005.
godinu dok su istovremeno prihodi pali za 0.6 procentnih poena. Glavni razlog za pad
8
Ova faza je zapravo trajala i u prva tri kvartala 2006. godine ali je u poslednjem kvartalu 2006. došlo do
izuzetno velikog porasta deficita pa je ukupni godišnji rezultat bio deficit od 1,5 procenata BDP-a.
prihoda su bili niži poreski prihodi za čak 1 procenat BDP-a. U 2007. godini se uočava
praktično ista situacija kao u prethodnoj godini. U prva tri kvartala je ostvaren suficit na
nivou konsolidovanog vladinog sektora, ali se u poslednjem kvartalu očekuje značajan
rast potrošnje i deficit.

Podaci prikazani u Tabeli 1 (rashodi po funkcionalnoj klasifikaciji) mogu ujedno da se

iskoriste za analizu u kojoj meri je fiskalno prilagođavanje postignuto smanjenjem
produktivnih ili neproduktivnih rashoda. Grafikon 5 pokazuje kretanje i jedne i druge
grupe rashoda i možemo videti da su 2002. godine neproduktivni troškovi naglo porasli
ali da od tada konstantno opadaju tako a od 2006. Srbija ima više produktivnih nego
neproduktivnih javnih rashoda. Koristeći ovu analizu može se reći da je Srbija imala
dobar kvalitet fiskalnog prilagođavanja u drugoj fazi kao i da bez obzira što je došlo do
rasta javnih rashoda u poslednje dve godine to je došlo na račun većeg rasta produktivnih
troškova.

Grafikon 5: Produktivni i neproduktivni javni rashodi kao procenat

BDP-a, 2001-2007
25

20

15 produktivni

neproduktivni
10

0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Izvor: Memorandum o budžetu, razne godine

Prihodnu stranu ćemo kao i u slučaju zemalja CEI analizirati sa aspekat učešća
distorzionih i nedistorzionih poreza. U prethodnih sedam godina distorzioni porezi su
uvek bili na nivou od 18-19 procenata BDP-a dok su nedistorzioni porezi prvo povećali
pa zatim ponovo smanjili svoje učešće u BDP-u. kao rezultat u Srbiji još uvek blago
preovlađuju distorzioni poreski prihodi (jedino u 2005. godini su bili nešto manji od
distorzionih). Ovaj nivo distorzionih poreza je otprilike na nivou koji imaju baltičke
države i Slovačka koje su ujedno države koje najbrže rastu u CIE i koje imaju najveći
priliv stranih direktnih investicija. Što se tiče nedistorzionih poreza oni su praktično
dostigli nivo distorzionih i po tome se Srbija razlikuje od drugih CIE zemalja) videti
Grafikon 3. Ovakva struktura poreskih prihoda u Srbiji može da ima pozitivan uticaj na
budući rast jer se teži većem oslanjanju na oporezivanju potrošnje nego oporezivanju
prihoda. Na taj način se investiranje čini atraktivnijim dok se lična potrošnja čini
skupljom, čime se automatski utiče na kontrolu rasta agregatne tražnje.
Tabela 2: Distorzioni i nedistorzioni porezi, 2001-2007
  2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Kao procenat BDP-a
Distorzioni 18.0 18.7 18.5 19.0 17.9 18.8 18.3
Nedistorzioni 14.4 17.6 18.2 18.6 18.6 16.8 17.7

Kao procenat ukupnih poreskih prihoda

Distorzioni 55.6 51.5 50.4 50.4 49.0 52.7 50.8
Nedistorzioni 44.4 48.5 49.6 49.6 51.0 47.3 49.2
Izvor: Ministarstvo Finansija i IMF

3. Uticaj dosadašnje fiskalne politike na makroekonomska dešavanja u Srbiji

Uticaj fiskalne politike na privredni rast u jednoj zemlji je potvrđen u brojnim

empirijskim analizama. Jedna od najsveobuhvatnijih je ona koju su izveli Gwartney,
Holcombe i Lawson9 koji su prezentovali rezultate proučavanja uticaja veličine javne
potrošnje na realni rast BDP-a u OECD zemljama u periodu 1960 – 1996. Rezultati
njihovog rada su prikazani na grafikonu 6.

Grafikon 6: Veličina javne potrošnje i rast realnog BDP-a, OECD zemlje,

1960 – 1996. godina
7

0
less than 25 25-30 30-40 40-50 50-60 more than 60

Izvor: Gwartney i dr., Cato Journal, Vol. 18, No. 2, 1998

Kao što ova studija pokazuje kada su zemlje imale najmanju javnu potrošnju (do 25
procenata BDP-a) prosečna stopa realnog rasta je bila 6.6 procenata. Kako javna
potrošnja raste tako su stope rasta realnog BDP-a su sve niže. Tako kada su zemlje
OECD-a imale najveće učešće javnih rashoda stope rasta su bile čak 5 procentnih poena
niže od onih kada je učešće javne potrošnje bilo minimalno. Moje kalkulacije za zemlje
CIE pokazuju praktično istu povezanost kao i kod OECD zemalja. Tako zemlje koje su

9
Gwartney i dr. Su koristili pojedinačne opservacije tako da su imali 23 zemlje u periodu od 37 godina što
daje ukupno 851 opservaciju.
imale manju javnu potrošnju tj. manji vladin sektor imale su veće stope rasta i obrnuto.
Glavna razlika kod zemalja CIE je u tome što je kod zemalja koje su imale najmanje
učešće javnih rashoda rast bio samo 0.7 procentnih poena veći nego kod zemalja sa
najvećim učešćem javnih rashoda. Ovakvi rezultati su verovatno dobijeni zato što su
zemlje CIE kao tranzicione zemlje bile pod uticajem brojnih unutrašnjih i spoljašnjih
faktora koji nisu karakteristični za stabilnije zemlje OECD-a.

Grafikon 7: Prosečne sope rasta po Grafikon 8: javni rashodi i stope rasta,

grupama zemalja10 grupisanih po zemlje CIE, 1996-2005
prosečnom nivou javnih rashoda (kao
procenat BDP-a), 1996-2005
5 8.0
7.0 Serbia

6.0
4 5.0

Real Growth Rates

4.0
3.0
3
2.0
y = -0.0544x + 6.4646
1.0 2
R = 0.0433
0.0
2 25.0 30.0 35.0 40.0 45.0 50.0 55.0
a (less than 35) b (35-40) c (40-45) d (more than 45) Expenditure as %GDP

Izvor: sopstvene kalkulacije bazirane na Izvor: sopstvene kalkulacije bazirane na

podacima Svetske Banke i Eurostata podacima Svetske Banke i Eurostata

Srbija je u ovoj analizi spadala u grupu zemalja sa drugom po redu najvećom javnom
potrošnjom i ova grupa zemalja je imala u proseku druge najniže stope rasta BDP-a.
Premda treba reći da je Srbija imala veće prosečne stope rasta od drugih zemalja iz ove
grupe (5.5 procenata je bio prosečan rast u Srbiji u poređenju sa 4.1 procenata koliko je
bio prosek za ovu grupu) i to se može videti na grafikonu 8. Ovaj grafikon pokazuje
ponovo negativnu povezanost veličine javnog sektora i ostvarenih realnih stopa rasta
BDP-a. Međutim veličina javnih rashoda objašnjava samo mali deo realizovanih stopa
rasta (R2=0.043), jer kao što smo već naglasili mnogi drugi strukturni faktori takođe su
uticale na ostvareni rast u ovim zemljama.

Uticaj fiskalne politike na platni bilans

Fiskalna politika ima značajan uticaj na platni bilans što se najdirektnije može sagledati
kroz analizu bilansa štednje-investicije koje otpadaju na javni sektor rezultat je dat u
Tabeli 3. Kao što se vidi iz podataka u ovoj tabeli vladin sektor je značajno doprinosio

10
Grupa A uključuje: Albaniju, Litvaniju i Rumuniju; Grupa B uključuje: Bugarsku, Estoniju, Letoniju i
BJR Makedonija; Grupa C uključuje: Češku, Poljsku, Slovačku i Srbiju; Grupa D uključuje: Hrvatsku,
Mađarsku i Sloveniju.
rastu deficita tekućeg računa platnog bilansa (koji je jednak balansu štednja-investicije) u
periodu 2001-2003. godina. Od 2004. do 2006. godine uticaj na rast deficita tekućeg
računa je manji, pa je čak i imao suprotni predznak u 2005. godini.

Table 5: Balans štednja-investicije, po institucionalnim sektorima, kao procenat BDP-a

  2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
S-I -1.7 -2.4 -7.9 -7.0 -10.5 -9.6 -11.5
Sp – Ip
(privatni sektor) -1.5 -2.4 -3.9 -4.0 -10.2 -10.2 -10.0
Sg – Ig
(sektor države) -0.2 -0.1 -4.0 -2.9 -0.3 0.6 -1.5
Izvor: sopstvene kalkulacije bazirane na podacima IMF-a

Fiskalna politika u Srbiji po različitim delovima vladinog sektora

Prethodno data analiza fiskalne politike u Srbije i njenih makroekonomskih efekta je

prevashodno bitna za makro-ekonomske analize i procene uticaja na druge važne
makroekonomske varijable i javne politike. Međutim za vođenje same fiskalne politike
jako je bitno sagledati kakve su performanse imali pojedinačno delovi vladinog sektora.
Naime većina političara pa i opšta i stručna javnost je fokusirana na budžet republičke
vlade, iako ona čini oko 60 procenata ukupne javne potrošnje 11. Isto tako moguće je da
različiti delovi javnog sektora imaju različite tendencije u svojim fiskalnim
performansama. Tako recimo republička vlada može da ostvaruje suficit, ali da on bude u
potpunosti anuliran performansama drugih delova javnog sektora. Upravo zato treba
pogledati kako je koji deo vladinog sektora imao uspeha u vođenju svojih finansija da bi
shvatila i koje su korektivne mere potrebne u budućnosti.

Republička (centralna) vlada

Pre nego što se počne sa analizom fiskalnih performansi republičke vlade bitno je
napomenuti da postoje određeni faktori koji praktično onemogućavaju da se porede
podaci od pre 2003. godine sa poslednjih nekoliko godina. To se pre svega odnosi na
promenu organizacije državnih organa i funkcionisanje tadašnje savezne vlade čije su
mnoge nadležnosti postepeno prenesene na republički nivo pa čak i čitav budžet
saveznog nivoa vlasti je inkorporiran u republički. Od 2003. godine kada je zabeležena
rekordna potrošnja na republičkom nivou (od 27.5 procenata BDP-a) zabeležen je stalni
pad nivoa potrošnje sve do minimalnih 22.6 procenata BDP-a, prošle godine.
Istovremeno javni prihodi koji pripadaju republičkoj vladi su sporije opadali (sa 24.6 u
2003. do 22.1 procenata BDP-a prošle godine). Na ovaj način republički budžet je
smanjio svoj deficit sa rekordnih 3.6 procenata BDP-a u 2002. godini na 0.3 procenata
BDP-a u 2006. U međuvremenu je ostvaren i suficit u 2005. godini od 1.2 procenata
BDP-a. Rashodi su smanjeni pre svega manjim subvencijama (za 1.3 procentna poena
11
U ovom radu će se nekoliko puta spominjati učešće pojedinih delova državnog sektora u ukupnoj javnoj
potrošnji i s obzirom da je računanje urađeno bez uzimanja u obzir stavki koje trebaju da se potiru njihovo
učešće je donekle precenjeno.
BDP-a), transferima nižim nivoima vlasti (za 1.2 procentna poena BDP-a), ali i manjem
fondu zarada i nabavkama roba i usluga (za 0.4 procentna poena BDP-a). Istovremeno
bitno je napomenuti da su transferi organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja u
čitavom ovom periodu bili izuzetno visoki (na nivou od 5.7 do 6.1 procenata BDP-a) kao
i ukupno gledani transferi koji obuhvataju oko 50 procenata ukupnih rashoda republičkog
budžeta.

Lokalne vlasti i AP Vojvodina

Zajedno posmatrani niži nivoi vlasti u Srbiji – opštine, gradovi i AP Vojvodina su

značajno povećali svoje rashode od otpočinjanja reformi. Tako njihovi ukupni rashodi su
2001. godine iznosili samo 3.7 procenata BDP-a dok su 2006. godine dostigli
maksimalnih 7.3 procenata BDP-a. Glavni uzročnici za povećanje potrošnje na ovim
nivoima vlasti su bili izuzetno veliki rast troškova zarada (za 1.4 procentnih poena BDP-
a) i subvencija za 0.7 procentnih poena BDP-a. Istovremeno značajno su povećani i
kapitalni izdaci, za 1.3 procentnih poena BDP-a. Sa ovakvim povećanjem ukupnih
rashoda nižih nivoa vlasti njihovo učešće u ukupnim javnim rashodima je povećano sa 10
na 17.2 procenata. Usled ovako značajnog povećanja rashoda konsolidovano prikazani
niži nivoi vlasti su iz pozicije relativno visokog suficita tokom prvih godina tranzicije
došli u poziciju deficita od 0.1 procenata BDP-a prošle godine. Zapravo ukoliko se
nenamenski transferi koje niži nivoi vlasti dobijaju iz republičkog budžeta prikažu „ispod
crte“ tj. kao izvor finansiranja deficita, a ne kao prihodi, onda niži nivoi vlasti od 2002.
do 2006. godine svak godine beležile deficit od 0.5 do 1.8 procenata BDP-a. Na osnovu
gore navedenog može se konstatovati da i u strukturi rashoda i po veličini deficita niži
nivoi vlasti su imali praktično potpuno suprotne performanse od republičke vlasti
(povećavali su fond zarada i subvencije dok je republička vlada smanjivala ove stavke) i
počeli su da beleže deficite nakon više godina sa suficitom. Moguće je da je jedan od
razloga zbog ovakvih tendencija u finansijama nižih nivoa vlasti bilo „meko budžetsko
ograničenje“ koje je davala republička vlada. Naime transferi sa republičkog nivoa su
povećani sa 0.1 na 1.7 procenata BDP-a (u periodu od 2001. do 2006. godine).

Organizacije obaveznog socijalnog osiguranja12

U konsolidovanu javnu potrošnju pored republičke i vlada lokalnih samouprava i

pokrajine ulaze i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja. Među njima su
najznačajniji fondovi penzionog osiguranja na koje godišnje otpada otprilike jedna
trećina ukupne javne potrošnje. Iako su prethodnih godina njihovi prihodi rasli kao
rezultat nekoliko značajnih reformi sprovedenih u ovom sektoru, penzioni fondovi su u
proseku u periodu 2001-2006 imali deficit od 4.9 procenata BDP-a. Fond za zdravstveno
osiguranje je bio u prethodnom periodu u boljoj finansijskoj situaciji (i njihovi prihodi su
porasli) tako da su oni beležili u proseku deficit od 0.2 procenata BDP-a. Čak, u 2006.
godini ovaj fond je zabeležio suficit. Nacionalna služba za zapošljavanje je najmanji od
ovih fondova i njihova potrošnja je u proseku bila 0.8 procenata BDP-a, pri tom do

12
Tu spadaju penzioni fondovi (poljoprivrednika, samostalnih delatnosti I zaposlenih), Fond za zdravstveno
osiguranje i Nacionalna služba za zapošljavanje.
značajnijeg povećanja njihove potrošnje je došlo tek od 2004. godine. Ipak njihov
prosečni deficit je bio u prethodnih šest godina 0.4 procenata BDP-a.

Zajedno ove tri grupe fondova godišnje potroše oko 20 procenata BDP-a ili u proseku 46
procenata ukupne javne potrošnje otpada na njih. Zbog ovako visokog učešća ovih
fondova u javnoj potrošnji kao i zbog činjenice da su na konsolidovanom nivou ovi
socijalni fondovi beležili u proseku deficite od 5.5 procenata BDP-a u prethodnih šest
godina, nameće se kao jedan od prioriteta dalji rad na reformama njihovog
funkcionisanja. Do sada su njihovi deficiti uglavnom finansirani transferima iz
republičkog budžeta što svakako nije održivo rešenje.

Tabela 6: Prihodi i rashodi organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, kao %BDP-a

Penzioni fondovi 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Prihodi 6.8 7.2 7.8 8.6 7.9 8.5
Rashodi 10.2 12.3 13.2 13.6 13.7 13.3
  Balans -3.3 -5.1 -5.4 -5.0 -5.8 -4.8

Fond za zdravstveno osiguranje

Prihodi 4.8 5.3 5.3 5.7 5.7 5.6
Rashodi 5.0 5.7 5.7 5.9 5.9 5.4
  Balans -0.2 -0.4 -0.3 -0.2 -0.2 0.1

Nacionalna služba za zapošljavanje

Prihodi 0.4 0.4 0.4 0.5 0.5 0.5
Rashodi 0.5 0.7 0.8 1.0 1.0 1.0
  Balans -0.1 -0.3 -0.4 -0.6 -0.5 -0.5

Ukupno svi fondovi 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Prihodi 12.0 12.9 13.6 14.7 14.1 14.6
Rashodi 15.7 18.6 19.7 20.5 20.6 19.7
  Balans -3.7 -5.7 -6.2 -5.7 -6.4 -5.1
Izvor: sopstvene kalkulacije bazirane na podacima Ministarstva finansija i MMF-a

Zaključna razmatranja i preporuke

Prethodno data analiza javnih finansija Srbije i zemalja omogućava da ukažemo na neke
specifičnosti vezane za Srbiju odakle dalje možemo da napravimo preporuke za vođenje
fiskalne politike u narednom periodu. Da bi bilo lakše da sagledamo ove specifičnosti
vezane za Srbiju treba pogledati Tabelu 7, koja pokazuje konsolidovane javne prihode,
rashode i balanse u Srbiji i zemljama CEI i to kako za prethodnih sedam godina tako i u
odnosu na godinu otpočinjanja tranzicije.

Tabela 7: Konsolidovani prihodi, rashodi i balansi – Srbija i zemlje CEI, kao procenat
BDP-a
    2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Srbija
Prihodi 32.4 35.8 40.1 40.7 41.5 41.4 40.8
Rashodi 32.6 36.2 43.4 43.7 41.4 40.6 42.3
Balans -0.2 -0.4 -3.4 -3.0 0.0 0.8 -1.5

Zemlje CEI
Prihodi 38.8 37.9 38.2 38.4 38.7 39.0 37.9
Rashodi 42.0 41.7 42.2 41.2 40.7 40.6 39.3
Balans -3.2 -3.7 -4.0 -2.8 -2.0 -1.6 -1.4

Memo:
Zemlje CEI t0 t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 t+6
Prihodi 54.9 50.5 43.7 38.4 39.3 41.0 40.8
Rashodi 58.8 54.9 47.9 44.0 44.1 43.9 42.5
  Balans -3.9 -4.5 -4.2 -5.6 -4.8 -2.9 -1.7
Izvor: sopstvene kalkulacije bazirane na podacima Ministarstva finansija i MMF-a

Glavne karakteristike i preporuke vezane za javne finansije Srbije:

1. I javni prihodi i rashodi u Srbiji su iznad proseka za zemlje CEI;
2. Fiskalno prilagođavanje je počelo ranije nego u drugim zemljama u
tranziciji i kvalitet prilagođavanja je bio relativno dobar;
3. Fiskalna politika je imala snažan uticaj na makroekonomska dešavanja;
4. Različite tendencije u strukturi rashoda u različitim delovima javnog
sektora;
5. Visoki deficiti kod organizacija socijalnog osiguranja sugerišu urgentnost
njihovih reformi.

1. Javni sektor u Srbiji je predimenzioniran. I javni prihodi i rashodi u Srbiji su iznad

proseka za zemlje CEI za nekoliko procentnih poena BDP-a. Naročito je velika razlika u
poređenju sa zemljama iz ove grupe koje imaju najveće stope rasta (kao što su baltičke
države, Slovačka i dr.). Situacija je dodatno pogoršana prošle godine kada je u Srbiji
došlo do ponovnog povećanja potrošnje dok je u drugim zemljama CEI nastavljen trend
smanjenja učešća javne potrošnje u BDP-u. Slika o javnog sektoru u Srbiji bi verovatno
bila još nepovoljnija kada bi se uzeli u obzir i van-budžetski fondovi, koji u raznim
formama postoje na svim nivoima vlasti.. Sledeća bitna stvar vezana za veličinu javnog
sektora je to da postoji još uvek dosta rasprostranjena praksa izbegavanja poreskih
obaveza što znači da su ovako visoki prihodi prikupljeni samo od dela privrede što za
njih predstavlja ogromni teret. Ovakva situacija je sigurno uticala i na to da privatni
sektor sporije raste nego u drugim zemljama regiona. Sledeći grafikon pokazuje učešće
privatnog sektora u stvaranju BDP-a.

2. Faza fiskalnog prilagođavanja je došla relativno brzo i kvalitet te politike je bio

dobar. Srbija je relativno brzo počela sa promenama u fiskalnoj politika koje su imale za
cilj smanjenje javne potrošnje i smanjenje deficita. U Srbiji je do pada deficita i prelaska
u suficit došlo već u trećoj odnosno četvrtoj godini tranzicije što je nešto brže u odnosu
na prosek za zemlje CEI. Ova zaokret iz pozicije deficitarnog finansiranja ka suficitu je
učinjen izuzetno brzo - deficit od 3 procenata BDP-a iz 2003. je u sledećoj godini sveden
na nulu dok je u 2005. godini zabeležen suficit. Samo nekoliko drugih zemalja iz CEI je
uspelo sredinom devedesetih da uradi nešto slično(i to su bile Mađarska, Letonija i
Litvanija). Fiskalno prilagođavanje u Srbiji je ostvareno kroz značajno smanjenje rashoda
i to pre svega neproduktivnih rashoda što ukazuje na dobar kvalitet prilagođavanja.
Nažalost, taj zaokret nije bio baziran u potpunosti na uspešno sprovedenim strukturnim
reformama već u dobroj meri na nekim ad hoc merama pa je ubrzo došlo do ponovnog
pogoršanja fiskalne pozicije Srbije. Na prihodnoj strani je takođe došlo do nekih
pozitivnih promena u prethodnom periodu te sada mnogo veći deo prihoda potiče iz
nedistorzionih poreza tj. izvršen je zaokret ka većem oporezivanju potrošnje u odnosu na
oporezivanje prihoda. Ova promena bi trebalo da bude stimulativna kako za domaće tako
i za strane investitore.

3. Fiskalna politika je imala snažan uticaj na makroekonomska dešavanja. Kao što

ekonomska teorija ali i primeri brojnih zemalja pokazuju fiskalna politika ima značajan
uticaj na druge makroekonomske varijable. U našem slučaju pokazan je pre svega
negativan uticaj veličine državne potrošnje na ostvarene stope rasta, kao i koliko je
državni sektor doprineo povećanju deficita tekućeg računa platnog bilansa. Uticaj na
ostvarene stope rasta je statistički gledano nešto manje značajan nego u zemljama OECD-
a jer na stanje naše ekonomije utiču brojni faktori ali svakako da bi rast i to pre svega
onaj njegov deo koji dolazi iz privatnog sektora bio mnogo brži da je fiskalno opterećenje
manje. Sa druge strane negativan bilans štednje-investicije vladinog sektora značajno je
uticao na povećanje platnog deficita. U godinama kada se poboljšavala pozicija javnog
sektora tada se poboljšavala i ukupna platno bilansna pozicija zemlje. S obzirom da je
pitanje vrlo visokog i rastućeg deficita tekućeg računa platnog bilansa najveći
makroekonomski problem naše zemlje prilikom donošenja odluka o budžetima (svih
nivoa vlasti) treba povesti računa kako to utiče na taj deficit.

4. Različite tendencije u strukturi rashoda u različitim delovima javnog sektora. U toku

prethodnih nekoliko godina došlo je do značajnih razlika u strukturi i iznosu potrošnje na
republičkom u odnosu na niže nivoe vlasti (pokrajina, gradovi i opštine). Dok je
republička vlada smanjila svoju ukupnu potrošnju i to pre svega kroz smanjene izdatke za
zaposlene i subvencije, istovremeno su niži nivoi vlasti povećavali svoju potrošnju i to
uglavnom kroz povećanog trošenja na zarade i subvencije. Doduše niži nivoi vlasti su u
istom tom periodu značajno povećali i kapitalne izdatke, za razliku od republičke vlade
koja je smanjila ove izdatke. Ovakav razvoj strukture finansija nižih nivoa vlasti ukazuje
da je mnogo teže voditi konzistentnu fiskalnu politiku u uslovima decentralizovanog
sistema vlasti. Ovo zato što nije moguće u potpunosti koordinirati sve nivoe vlasti, pa se
pozitivna dostignuća jednog dela državnog aparata mogu anulirati potezima drugih nivoa
vlasti. Zato, bi kao jedan od sledećih koraka mogla da se uvede praksa periodičnog
(kvartalnog ili polugodišnjeg) analiziranja fiskalnih performansi svih delova javnog
sektora kako bi na vreme mogle da se usaglase politike i mere koje svako od ovih delova
države sprovodi.

5. Visoki deficiti kod organizacija socijalnog osiguranja sugerišu urgentnost njihovih

reformi. Veliki deo javne potrošnje u Srbiji otpada na organizacije obaveznog socijalnog
osiguranja i pri tom pošto njihovi prihodi nisu dovoljno za njihov redovno funkcionisanje
oni beleže visoke deficite (u proseku 5.5 procenata BDP-a). Ovi deficiti su uglavnom
finansirani do sada transferima iz republičkog budžeta što nije održivo rešenje. Jedini
način da se dugoročno reši problem funkcionisanja ovih fondova jeste sprovođenje seta
reformi u penzionom i zdravstvenom osiguranju koji su već urađeni u skoro svim
zemljama regiona.
Literatura:

Barbone, Luca and Polackova, Hana – Public Finances and Economic Transition, World
Bank 1996
Buiter, Willem – Aspects of Fiscal Performance in Some Transition Economies Under
Fund-Supported Programs, 1997
European Bank for Reconstruction and Development – Transition Report, razne godine
European Commission, Directorate-General for Economic and Financial Affairs –
European Economy No. 3/2004, Public Finances in EMU, The Benefits of Fiscal
Discipline, 2004
Fisher, Stanley – The Transition Economies Ten Years Later, IMF Working Paper 00/30,
2000
Gwartney, James, Randal Holcombe and Robert Lawson – The Scope of Government and
the Wealth of Nations, CATO Journal, vol. 18, No. 2, Fall 1998
IMF and the World Bank (Joint Development Committee) – Fiscal Policy for Growth and
Development: Interim Report, 2006
Ministry of Finance of Republic of Serbia – Memorandum on Budget and Economic and
Fiscal Policy, 2006
Tanzi, Vito (editor) – Fiscal Policy in Economies in Transition, 1992
Tanzi, Vito – Transition and Changing Role of the Government, Finance and
Development, June 1999
World Bank – Regional Tables, briefing materials for Annual Meetings, not-published,
2006
World Bank – Public Finances and Growth in EU8, special topic in EU8 Quarterly
Monitor, 2006